Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 11 février 2003
Politique agricole et de la pêche - Politique commerciale
Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
M. Hubert Haenel :
Je n'ai pas besoin de souligner que, dans le domaine agricole, nous vivons une actualité européenne particulièrement dense. À la fin de l'année dernière, la question dominante était celle de l'élargissement, qui a eu sa réponse lors du Conseil européen de Copenhague. Quelques semaines plus tard, le 22 janvier, la Commission européenne a présenté les textes traduisant son projet de réforme globale de la politique agricole commune (PAC), dont elle avait indiqué les principaux aspects au mois de juillet.
Ma première question consiste donc naturellement à vous demander comment se présentent aujourd'hui les négociations. Nous avions cru comprendre, après l'accord franco-allemand du 25 octobre dernier, que la Commission aurait désormais quelque peine à justifier sa volonté de lancer une réforme fondamentale avant 2006, date d'échéance des accords de Berlin. Mais le commissaire européen, Franz Fischler, semble décidé à obtenir une réforme avant la fin du mandat de la Commission en 2004. La France disposera-t-elle de suffisamment d'alliés pour éviter une réforme prématurée ? En particulier, peut-on espérer un rapprochement des points de vue entre la France et l'Allemagne, comme on l'observe dans d'autres domaines ? Au-delà de la question des dates, quelle est votre position sur le contenu de la réforme proposée par Franz Fischler, maintenant qu'elle a été présentée de manière détaillée ?
La deuxième grande question sur laquelle nous souhaitons connaître votre approche est bien sûr le volet agricole des négociations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). L'Europe a maintenant défini sa position. Dans deux mois, les négociations vont entrer dans une nouvelle phase. Est-ce que la PAC va être une fois de plus la cible des critiques, ou pouvons-nous espérer nous faire mieux comprendre ?
M. Hervé Gaymard :
Avant d'évoquer la situation telle qu'elle se présente actuellement et les perspectives pour l'avenir, permettez-moi de vous rappeler brièvement la situation qui prévalait lorsque j'ai pris mes fonctions il y a neuf mois.
Les échéances communautaires et multilatérales semblaient alors autant de menaces immédiates et la position de la France paraissait assez isolée en Europe. Certains de nos partenaires estimaient, en effet, que l'élargissement de l'Union européenne était incompatible avec le maintien de la PAC et rendait indispensable une réforme en profondeur et dans l'urgence de cette politique, qui avait pourtant déjà fait l'objet d'une réforme substantielle dans le cadre de l'Agenda 2000. Notre action a donc consisté, à partir du mois de mai 2002, à mener une intense « diplomatie agricole » pour sortir de l'isolement dans lequel nous étions et sortir de ce blocage budgétaire sur l'élargissement par le haut.
Sur la question de l'élargissement, les relations bilatérales que nous avons menées, tant avec les pays membres qu'avec les pays candidats comme la Pologne, ont permis, fin 2002, d'aboutir à un accord plus que satisfaisant. L'initiative du Président de la République et l'engagement franco-allemand furent, à cet égard, un moteur puissant pour le Conseil européen. Nous disposons désormais d'un cadre budgétaire stable et prévisible pour la PAC jusqu'en 2013, et c'est, vous en conviendrez, une avancée sans commune mesure avec les propositions de la Commission faites il y a encore six mois.
I. LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE
Il est vrai que, sur la revue à mi-parcours de la PAC, les choses n'ont pas évolué sensiblement. Le commissaire européen Franz Fischler a présenté ses propositions le 10 juillet dernier. Les initiatives que j'ai pu prendre - comme par exemple la conférence de presse conjointe que j'ai tenue avec le ministre autrichien de l'agriculture le 15 juillet 2002, ou l'article que j'ai cosigné avec six de mes homologues au mois de septembre pour défendre le modèle européen de l'agriculture et la politique agricole commune - ont permis de montrer que la France n'était pas isolée dans son refus de l'économie générale de ce plan. En définitive, dix États membres sur quinze sont opposés aux propositions présentées par la Commission européenne, en particulier le découplage total des aides. Or, malgré les observations formulées par les représentants français au cours des réunions du Conseil, la position de la Commission n'a pas changé d'un iota. Les propositions de janvier 2003 reprennent ne varietur celles présentées en juillet dernier.
À propos de cette revue à mi-parcours, quelles sont les perspectives dans les mois qui viennent ? En ce qui concerne le calendrier, personne n'est en mesure de prévoir aujourd'hui comment les choses vont évoluer. Si nous devions rester inactifs, le scénario paraît toutefois clair. Les choses ne pourraient que s'enliser, faute de concessions de la part de la Commission. Il me semble toutefois que le lien artificiel qui avait été établi par le commissaire Franz Fischler entre la revue à mi-parcours de la PAC et les négociations à l'OMC a fait long feu. Les récentes déclarations du commissaire européen chargé du commerce en offrent l'illustration. Ce scénario d'enlisement n'est pas le nôtre et il n'est pas inéluctable. Comme je le répète souvent, la position de la France est ferme, mais elle n'est pas fermée.
Sur le découplage des aides, la position française est ferme. La France, soutenue par un très grand nombre de pays, a été claire sur ce point : la proposition de la Commission sur le découplage total des aides n'est pas acceptable. Certes, dans le principe, on ne peut qu'être favorable à l'idée d'un découplage des aides, comme on préfère le beau temps à la pluie. L'exposé des motifs de la proposition de la Commission paraît, à cet égard, convaincant. Mais, lorsqu'on regarde les choses dans le détail, on se rend bien compte que l'expression « découplage total des aides » ne veut rien dire. Une aide reste, en effet, toujours couplée à quelque chose. Or, le recouplage des aides à la surface, tel qu'il est proposé par la Commission (alors qu'il vient d'être abandonné par les États-Unis qui l'avaient introduit en 1995) est une mauvaise solution pour plusieurs raisons. Tout d'abord, cela implique que nous n'aurons plus de capacité d'action en cas de crise, telle que celle provoquée par la « vache folle ». Ensuite, ce système est extrêmement lourd à gérer. Il entraînerait, en effet, le gel des droits historiques par exploitation et par État à un moment donné, alors que l'agriculture est une activité économique. Par ailleurs, ce système entraînerait une distorsion de concurrence : c'est ainsi que deux producteurs de fruits et légumes voisins ne se trouveraient pas placés à égalité dès lors que l'un aurait été auparavant céréalier et l'autre non. En outre, le recouplage des aides à la surface entraînerait une augmentation sensible du prix des terrains agricoles avec des difficultés supplémentaires en matière de succession ; on aboutirait donc à une spéculation foncière. Par ailleurs, ce que j'ai entendu lors de la dernière réunion du Conseil des ministres de l'agriculture m'a laissé littéralement pantois. La Commission européenne proposerait, en effet, l'introduction d'un système équivalent à celui des assignats !
Notre position est également ferme, car nous sommes opposés à la diminution du prix d'intervention - déjà très bas - sur le lait et les céréales, qui ne se justifie pas au regard de l'état du marché. D'autant plus que cette mesure serait financée, d'après les propositions de la Commission, par le bénéfice de la modulation sur les aides directes. On aboutirait donc à un système kafkaïen où l'on mettrait en place une modulation des aides directes qui ne bénéficierait pas au renforcement du deuxième pilier, c'est-à-dire au développement rural, mais à la baisse du prix d'intervention sur le lait et les céréales.
La position française n'est toutefois pas fermée car nous ne rejetons pas en bloc les propositions faites par la Commission. En particulier, nous sommes favorables à un renforcement et à une simplification du deuxième pilier, notamment à la baisse du cofinancement des aides destinées au développement rural ou aux mesures agro-environnementales.
II. LE VOLET AGRICOLE DES NÉGOCIATIONS DE L'OMC
Sur le front de l'Organisation mondiale du commerce le Conseil des ministres de l'Union européenne a récemment adopté la position écrite de négociation de l'Union à l'égard de ce que l'on appelle les « modalités » dans le domaine agricole. Là encore, il est difficile de prévoir à l'avance comment les négociations vont se dérouler. Nous avons un premier rendez-vous, le 31 mars prochain, à Genève, où vraisemblablement les délégations feront le constat de leurs divergences. Nous aurons ensuite une conférence ministérielle au Mexique en septembre. Les prochaines élections aux États-Unis en 2004 laissent à penser que les choses n'iront peut-être pas aussi vite que prévu, car il sera certainement difficile pour les États-Unis de faire des concessions à la veille d'échéances électorales.
Sur le fond, la France a approuvé le document de négociation soumis par l'Union européenne. Ce document reprend, en effet, les trois points qui nous semblent importants, c'est-à-dire les subventions à l'exportation, les soutiens internes et l'ouverture des marchés.
Nous estimons toutefois que nous ne devons pas rester inactifs. En effet, si tel était le cas, l'Europe serait soumise à la pression croissante de ses partenaires, et notamment du groupe de Cairns, qui, derrière des considérations généreuses à l'égard des pays les plus pauvres, cache mal un combat de plusieurs décennies contre la PAC, motivé par l'ambition d'accroître ses parts de marché. Il est donc important de dissocier cette alliance contre nature entre les pays riches du groupe de Cairns et les pays les plus pauvres. L'Union européenne doit mettre en avant plus souvent le fait qu'elle est la première contributrice pour l'aide au développement et qu'elle est beaucoup plus ouverte aux exportations agricoles des pays les plus pauvres. Les importations de produits agricoles sont, en effet, quatre fois plus importantes dans les pays de l'Union européenne par rapport à l'ensemble des pays du groupe de Cairns. Il est donc pour le moins paradoxal que l'Union européenne soit désignée comme un bouc émissaire, à l'image des propos du ministre australien de l'agriculture dans le journal Le Monde où celui-ci explique que la PAC est responsable de la faim dans le monde.
En reprenant l'initiative sur des bases nouvelles, l'Europe peut donc proposer à ses partenaires une nouvelle politique répondant pleinement aux exigences du développement et de la moralisation des échanges agricoles.
Quels en sont les piliers ? Ils sont au nombre de trois :
- D'abord, l'affirmation sans ambiguïté du droit des États à conduire des politiques agricoles, notamment pour des raisons de sécurité alimentaire et d'aménagement du territoire. Cela implique notamment, fût-ce dans le long terme, que la disparition des subventions et des droits de douanes ne constitue pas un objectif pour l'agriculture ;
- Ensuite, l'adoption de disciplines équilibrées et équitables, garantissant que les politiques agricoles des États ne nuiront pas indûment à celles de leurs partenaires et ne distordront pas plus qu'il n'est nécessaire les échanges internationaux. Car on ne peut accepter sans nuance la loi du plus fort et le laisser-faire/laisser-aller comme un principe directeur de la société internationale. Certaines pratiques pour lesquelles les règles actuelles sont inexistantes ou insuffisantes doivent, en effet, obéir à des disciplines strictes. Je pense notamment aux crédits à l'exportation, aux marketing loans américains ou à l'utilisation détournée de l'aide alimentaire pour gérer les excédents ;
- Enfin, le rétablissement de préférences tarifaires pour les pays les plus pauvres. Les préférences ont été progressivement érodées dans une certaine indifférence de l'Europe, qui, avec les accords de Lomé, en était pourtant la pionnière. De plus, lorsque l'on regarde l'effet des politiques d'ajustement structurel du FMI menées dans les pays pauvres et de l'ouverture des marchés dans le cadre de l'OMC, on s'aperçoit que l'Europe a perdu des parts de marché importantes, non pas au profit des pays en voie de développement (qui ont également perdu des parts de marché), mais au profit des pays du groupe de Cairns, tandis que les États-Unis ont maintenu les leurs. La possibilité de réserver certaines concessions aux pays les plus pauvres doit être précisément consacrée et les efforts en direction de ces pays être distribués de façon plus homogène parmi la communauté des pays riches. Le gouvernement français s'est engagé à doubler l'aide au développement en cinq ans et l'Union européenne devrait s'en inspirer. Mais, plus d'un an après avoir mis en oeuvre son dispositif « tout sauf les armes », l'Europe attend toujours que ses principaux partenaires développés lui emboîtent le pas.
Il reste la question du prix mondial. Actuellement, ce prix mondial est une supercherie car il ne correspond ni à un équilibre économique, ni à un équilibre social ou environnemental. Il existe aujourd'hui une forte pression à la baisse, qui s'explique, d'une part, par l'existence de grandes exploitations dans certains pays qui ne respectent pas les normes sociales, environnementales ou de sécurité sanitaire, et, d'autre part, par la spéculation boursière, à l'image de la bourse de Chicago, de New York ou de Londres pour le prix du café ou du cacao. Or, cette question du prix mondial est essentielle pour le niveau de vie des agriculteurs dans les pays les plus pauvres et pour les pays exportateurs. Il faut donc dépasser, dans le cadre des négociations de l'OMC, les questions de procédure inscrites à l'ordre du jour pour aborder les véritables questions, comme celle du prix mondial.
L'agenda de l'année 2003 est donc assez chargé, avec notamment, outre les négociations de l'OMC, un sommet franco-africain, un autre Union européenne-Afrique, la réunion du G8 à Evian, et le rassemblement mondial des jeunes agriculteurs à Paris au mois de juin.
M. Marcel Deneux :
Je suis globalement d'accord avec l'exposé que vous venez de nous faire, et notamment avec votre dénonciation des « supercheries » qui prévalent trop souvent en matière agricole. Il n'est pas vrai que l'économie libérale puisse, à elle seule, sauver l'agriculture. Nous devons faire de la pédagogie là ou de telles idées ont cours, notamment dans les milieux financiers.
En ce qui concerne l'Allemagne, je sais qu'il y a eu un accord entre le Chancelier Schröder et le Président de la République. Mais porte-t-il vraiment sur tous les points ?
Je partage votre analyse sur le « découplage » des aides agricoles. Je m'interroge aussi sur le mécanisme qui permettrait une remontée des prix intérieurs, car il ne sera pas possible de continuer à tout demander au contribuable. Le Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA) a lancé l'idée d'avoir des prix rémunérateurs. Mais beaucoup reste à faire pour que l'opinion publique comprenne le problème, et il faut réussir à démystifier certains clichés qui passent pour des vérités depuis vingt ans.
Enfin, il est évident qu'il faudra définir un autre modèle agricole européen après 2006. L'Union européenne ne pourra pas défendre sa politique agricole à l'OMC si elle n'y met pas davantage de cohérence.
M. Philippe François :
Pour ma part, je m'inquiète de la stratégie suivie par la Commission. On peut difficilement considérer qu'à terme un agriculteur sera subventionné à hauteur de 50 % de son chiffre d'affaires.
Il faut au demeurant garder à l'esprit que l'Allemagne, qui est le principal contributeur de la PAC, risque de ne pas l'accepter durablement.
Enfin, l'OMC me paraît complètement dominée par les Américains. Ceux-ci ne risquent-ils pas d'être encore plus exigeants après une éventuelle guerre en Irak ?
M. Louis Le Pensec :
Existe-t-il un service de prospective politique au ministère de l'agriculture ? Son concours serait précieux pour voir plus clair dans le fonctionnement du Conseil des ministres de l'agriculture, qui sera bientôt élargi aux Pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Quels sont les potentialités et les risques des agricultures des nouveaux États membres ?
Il y a un vrai problème d'explication de la PAC. Au sommet de Johannesbourg, beaucoup ont été bernés par le discours du groupe de Cairns. Mais on ne fera pas l'économie d'un regard lucide sur la PAC si on veut convaincre non seulement ces pays, mais aussi l'opinion publique européenne. Ayons donc une présentation objective du sujet, au lieu de trop forcer le trait.
Parmi les propositions du commissaire européen, certaines méritent l'attention. Il est évident que nous ne pourrons pas maintenir les restitutions à l'exportation, mais il me paraîtrait maladroit d'abaisser nos protections avant l'aboutissement des négociations à l'OMC.
M. Jean Bizet :
En ce qui concerne le « découplage » des aides, je partage votre analyse. Je crois que, compte tenu de la démotivation de certains agriculteurs, une baisse de 1 à 2 % du volume de production pourrait avoir un impact à la hausse de 20 à 30 % sur les prix.
Je suis admiratif de l'astuce dont les Américains font preuve à l'OMC. Il est à noter qu'ils ne se sont jamais retrouvés avec des stocks à gérer, grâce à leur système de marketing loans.
Le marché des céréales est déprimé depuis deux ans, en raison des exportations de l'Ukraine. Ne serait-il pas possible, dans le cadre d'une coopération renforcée avec ce pays, de l'inciter à se réorienter de la production de céréales vers celle de protéines végétales, pour lesquelles l'Union européenne est déficitaire ?
Enfin, je voudrais évoquer le problème du partage de la valeur ajoutée entre les agriculteurs et la grande distribution. Ne pourrait-on imaginer un étiquetage moralisant ces pratiques ?
M. Hervé Gaymard :
Je voudrais faire une remarque générale. Quand on traite d'agriculture, il s'agit de questions complexes techniquement, mais aussi de questions idéologiques. J'insiste beaucoup sur ce point. Nous sommes devant un combat proprement idéologique qui n'a jamais été livré, et pour lequel nous ne pouvons pas compter sur l'appui d'articles dans les journaux, ni sur le renfort de brillants universitaires. C'est aussi un sujet emblématique de ce qu'est la mondialisation, et de ce que pourrait être une mondialisation bien régulée. J'ai eu l'occasion de m'en expliquer avec le Président de la Banque mondiale, qui m'a confié entendre de telles idées pour la première fois. Mais il est vrai que la « pensée unique » du Financial Times et de The Economist est parfois même reprise par des hommes politiques français.
En ce qui concerne le pourcentage des aides, tout dépend des prix mondiaux. Mais, tant que nous ne discuterons pas les règles du jeu, nous demeurerons toujours dominés. Je ne suis pas d'accord avec l'affirmation selon laquelle l'Allemagne est le premier contributeur de la PAC. Cela n'a pas de sens d'isoler la PAC de l'ensemble du budget communautaire. Si l'on considère la totalité des politiques de l'Union européenne, la France est, elle aussi, un contributeur net.
Dans le cadre de l'OMC, les Américains sont effectivement malins. Alors que ce sont eux qui ont inventé les politiques contemporaines de régulation des cours agricoles en 1933, et qu'ils disposent aujourd'hui d'une politique agricole aussi coûteuse que la PAC, ils utilisent des mécanismes bien plus masqués. Je ne pense pas qu'ils démantèleront leur dispositif dans une année préélectorale. Mais, comme ils ont réarmé massivement l'an dernier, avec le Farm bill, ils sont d'autant plus à l'aise pour proposer maintenant de désarmer.
Je voudrais aussi revenir sur la force des clichés. La surproduction agricole, qui était une réalité il y a quinze ans, ne correspond plus à rien aujourd'hui. Mais l'opinion publique est restée durablement impressionnée par ces images de montagnes de beurre. De même, les gens croient généralement que toutes les productions sont aidées par la PAC, alors que c'est loin d'être le cas. Nous avons donc un travail d'explication à faire.
Je ne suis pas non plus d'accord avec le sens que l'on donne au chiffre de 45 % du budget communautaire consacré à la PAC. Il n'a rien d'étonnant, puisque c'est la seule politique entièrement communautarisée. En termes de dépenses budgétaires globales, la PAC est inférieure à la politique agricole américaine.
Un groupe de prospective présidé par Thierry de Montbrial a été installé à l'automne et devrait publier des notes périodiquement. Au Conseil des ministres de l'agriculture européens, la France dispose d'une majorité qualifiée sur ses positions. Parmi les pays candidats, la Pologne et la Slovénie sont proches des positions de la France ; tandis que la Hongrie et les pays baltes en sont plus éloignés.
Les aides à l'exportation apparaissent difficilement défendables. Mais il n'y a pas de raison que l'Union européenne soit plus mal traitée que les États-Unis, qui ont aussi un dispositif de soutien. N'oublions pas que la typologie de l'OMC reconnaît les aides à la promotion, qui sont illimitées. C'est ainsi, par exemple, que l'Australie a pu investir des milliards dans la promotion de son vin. On voit bien que la frontière entre aide à la promotion et aide à l'exportation est parfois tenue.
En ce qui concerne les céréales de l'Ukraine, il existe un accord de contingentement pour 2003. Mais l'idée d'un accord sur les oléagineux est à creuser.
Le partage de la valeur ajoutée est un vrai problème. À l'issue du conflit du mois de novembre dernier, il a été décidé que toutes les poursuites fondées sur la loi relative aux nouvelles régulations économiques seraient diligentées, que les dispositions prévues pour les fruits et légumes seraient étendues à toutes les productions fraîches, et qu'un groupe de travail ferait des préconisations à la mi-mars.