Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 13 mai 2003
Justice et affaires intérieures
Audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux,
ministre de la justice, sur l'état des négociations européennes
en matière de coopération judiciaire et sur les travaux
de la Convention en ce domaine
M. Hubert Haenel :
La création d'un véritable « espace judiciaire européen », que le Sénat appelle de ses voeux depuis déjà de nombreuses années, constitue aujourd'hui une impérieuse nécessité, notamment dans la perspective d'une Europe élargie. Or, malgré les progrès enregistrés ces dernières années, il faut bien admettre que les réalisations concrètes sont restées très en deçà des préoccupations légitimes des citoyens et des enjeux soulevés par le développement de la criminalité organisée transnationale. La Convention sur l'avenir de l'Europe a donc fait de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » une priorité. Elle a formulé des propositions - audacieuses pour certains, trop mesurées pour d'autres - qui ont été très débattues, à l'image de la création d'un Parquet européen. La contribution franco-allemande sur les questions de justice et de sécurité a, d'ailleurs, joué un rôle important dans ce débat. Il m'a donc semblé particulièrement utile de vous entendre, Monsieur le ministre, à un moment crucial pour l'avenir de cet « espace judiciaire européen », auquel vous êtes, je le sais, personnellement attaché.
Mais avant d'aborder les travaux menés au sein de la Convention, nous souhaiterions, tout d'abord, vous demander des précisions sur la position du gouvernement concernant certaines propositions importantes discutées actuellement au sein du Conseil.
Je pense, en particulier, aux projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis en matière d'extradition et d'entraide judiciaire, négociés sur la base de l'article 24 du traité. Comme vous le savez, la résolution adoptée par notre assemblée s'interroge sur la compétence de l'Union européenne pour conclure seule de tels accords. Ne serait-il pas préférable de considérer ces accords comme des « accords mixtes » devant être conclus au nom de l'Union européenne et des États membres ? C'est cette approche que nous avons finalement défendue au Sénat. Il nous semble, en effet, que dans des domaines très sensibles, comme l'extradition, les parlements nationaux doivent avoir leur mot à dire lorsqu'un accord international est conclu.
Nous souhaiterions également connaître la position du gouvernement sur le livre vert relatif aux garanties procédurales des suspects, que nous avons examiné récemment au sein de la délégation. Ce texte soulève, en effet, plusieurs difficultés et nous paraît, sur certains aspects, contestable au regard du principe de subsidiarité, comme d'ailleurs plusieurs autres initiatives de la Commission, notamment dans le domaine du droit civil. Je pense, en particulier, à la proposition de directive de la Commission relative à l'indemnisation des victimes, qui n'est pas limitée aux seuls aspects transfrontaliers.
Enfin, pouvez-vous nous indiquer les développements récents du principe de reconnaissance mutuelle ? Il semblerait que, en dépit de l'adoption du mandat d'arrêt européen, les discussions sur les textes en instance soient assez longues et laborieuses et qu'il subsiste des désaccords entre les États membres sur la portée même de ce principe.
Le deuxième thème sur lequel nous aimerions recueillir votre sentiment porte sur les propositions de la Convention en matière de justice.
Qu'il s'agisse de l'harmonisation du droit pénal, de l'extension de la règle de la majorité qualifiée au Conseil ou de l'avenir d'Eurojust et de la création d'un Parquet européen, les débats au sein de la Convention ont été particulièrement vifs et ces questions demeurent très controversées. Plusieurs gouvernements restent fortement opposés à des progrès dans ces domaines et on peut légitimement craindre que certains soient tentés de remettre en cause le compromis final obtenu par la Convention sur ces questions lors de la prochaine Conférence intergouvernementale. Si tel était le cas, ne faudrait-il pas envisager de recourir au mécanisme des coopérations renforcées, en particulier à partir de l'axe franco-allemand ? Les citoyens ne comprendraient pas que, sur ces sujets, il n'y ait pas une volonté commune de réaliser de grandes avancées. Je pense notamment à la proposition de créer un casier judiciaire européen, qui figure dans la déclaration commune franco-allemande du 22 janvier dernier.
Mais ne manque-t-il pas, au centre du dispositif européen, un organe qui pourrait incarner de manière plus continue cette volonté politique qui fait souvent défaut ?
Et comment assurer une véritable coordination opérationnelle et une réelle responsabilité démocratique dans ces matières sensibles qui touchent aux droits des individus et qui posent des questions politiques essentielles ?
Une meilleure association des parlements nationaux ne vous paraît-elle pas indispensable, sous la forme de conférences interparlementaires par exemple ?
M. Dominique Perben :
J'évoquerai d'abord les projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis en matière d'extradition et d'entraide judiciaire. Ces projets d'accords soulèvent deux types de difficultés, l'une sur la forme, l'autre sur le fond.
Ils soulèvent, avant toute chose, des questions de procédure liées au problème de la compétence et aux rapports entre l'exécutif et le législatif. Je me suis moi-même interrogé sur la question de savoir si l'Union européenne pouvait négocier et conclure seule de tels accords au regard de sa compétence et sans que les parlements nationaux, et en l'occurrence le parlement français, ne puissent intervenir dans cette procédure. C'est la raison pour laquelle j'ai posé une réserve lors d'un précédent Conseil des ministres de la justice et de l'intérieur de l'Union européenne. Le Sénat a pris une position sur cette question, assez différente de celle de l'Assemblée nationale. J'ai décidé de saisir le Conseil d'État, qui vient de rendre un avis, le 7 mai dernier, d'après lequel il n'y aurait pas de réelles difficultés sur ce plan.
Ces projets d'accords soulèvent également des questions au regard de leur contenu. Ces difficultés sont de deux ordres.
Tout d'abord, je regrette que ces projets d'accords ne permettent pas, en l'état, de donner une priorité au mandat d'arrêt européen sur les demandes d'extradition présentées par des pays tiers. Le dispositif actuel me paraît, en effet, relativement ambigu car les critères prévus pour déterminer l'État auquel la personne sera remise en cas de demandes concurrentes me semblent susceptibles de multiples interprétations et ne sont pas hiérarchisés. Ces critères me paraissent surtout insuffisants si une forte pression politique s'exerce de la part d'un État tiers important. Cela me paraît donc contradictoire avec l'objectif de mettre en place un « espace judiciaire européen » avec un mandat d'arrêt européen qui représente une réelle avancée. Cela d'autant plus que l'accord conclu avec les États-Unis peut constituer un précédent pour d'autres accords avec des pays tiers. Il s'agit là d'un point important.
La deuxième difficulté, qui concerne également le projet d'accord sur l'extradition, porte sur l'article 16bis § 2 sur lequel il subsiste une réserve de la France. Cette difficulté concerne les juridictions d'exception. Je dois dire que, malgré l'isolement total de la France sur ce point et une pression considérable des autres États membres pour que je lève cette réserve depuis trois mois, je suis fermement décidé à obtenir une modification de cet article de manière à nous permettre de refuser une extradition qui ne répondrait pas aux exigences posées par les principes fondamentaux. L'évolution de ces derniers mois m'amène d'ailleurs à me montrer intransigeant sur cette question. Je dois dire que j'en ai parlé directement avec le ministre de la justice des États-Unis et j'ai trouvé, contrairement à ce que m'avait laissé entendre la présidence actuelle de l'Union, que la position américaine n'était pas fermée à la négociation. J'ai donc indiqué à mon homologue grec, lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » (JAI) du 8 mai dernier, que, parallèlement aux négociations qu'il mène au niveau européen, je continuerai à avoir des contacts bilatéraux avec les États-Unis pour obtenir une modification sur ce point qui me paraît fondamental. J'ai donc bon espoir que nous parviendrons à un compromis en dépit de l'empressement de certains de nos partenaires européens à conclure un accord en allant parfois au-delà des demandes formulées par les États-Unis.
J'en arrive à présent au livre vert relatif aux garanties procédurales accordées aux suspects et aux personnes mises en cause dans des procédures pénales dans l'Union européenne. Je crois que cette réflexion sur les garanties procédurales accordées aux suspects est opportune. Cela étant, je ne pense pas que l'objectif doit être de parvenir à une procédure pénale uniforme. Cela ne serait ni réaliste, ni conforme à l'esprit de la démarche européenne en matière de justice engagée depuis plusieurs années. Je pense donc que les futures initiatives européennes en la matière devraient respecter le principe de subsidiarité en se limitant à la détermination des règles strictement nécessaires pour assurer la reconnaissance mutuelle et le respect effectif des droits fondamentaux. Il me semble également important que ces initiatives apportent une réelle valeur ajoutée, notamment par rapport aux obligations qui résultent de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.
Vous avez par ailleurs souhaité connaître la position de la France concernant les travaux de la Convention en matière de justice. Je voudrais à cet égard distinguer trois points :
- D'abord le Parquet européen. Comme vous le savez, la France a pris position, avec l'Allemagne, en faveur de la création d'un Parquet européen. Il s'agirait d'un organe collégial, composé de magistrats désignés par les différents États membres.
- Ensuite, le Conseil « Justice et affaires intérieures ». Je crois nécessaire d'insister sur la spécificité de ce Conseil, en particulier dans le domaine pénal. Je pense, en effet, qu'il y aurait un vrai risque, un réel danger, à confier l'exercice de la fonction législative dans ces matières à un Conseil non spécialisé. Il me paraît donc important de marquer plus fortement la spécificité du Conseil JAI au regard de la proposition de créer un « Conseil législatif », présentée par le Présidium de la Convention. Cela permettrait de répondre aux préoccupations que vous avez soulevées en proposant l'institution d'une sorte de « monsieur JAI ».
- Enfin, l'association des parlements nationaux à la mise en place de « l'espace de liberté, de sécurité et de justice ». Je crois que les parlements nationaux doivent pouvoir jouer un rôle pour garantir le respect du principe de subsidiarité. La future Constitution européenne devrait prévoir un tel dispositif.
M. Pierre Fauchon :
Je voudrais faire plusieurs observations et vous poser une question.
Je dois avouer que j'ai parfois un sentiment de découragement devant la lenteur des progrès réalisés en matière de justice au niveau européen face au développement de la criminalité organisée. Ainsi, on vient seulement d'inaugurer les locaux d'Eurojust il y a quelques jours, alors que la création de cette unité était déjà prévue il y a plusieurs années. De même, le Sénat a été saisi récemment, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de directive instituant des sanctions pénales en cas de pollution par les navires, dont la base juridique est très contestable et qui ne me paraît pas à la hauteur des enjeux soulevés par les grandes pollutions maritimes causées par les accidents, mais aussi et surtout par les rejets intentionnels des navires.
En ce qui concerne les projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis en matière d'extradition et d'entraide judiciaire, dont j'ai été le rapporteur au Sénat, je rappellerai que nous avions estimé que la situation juridique de ces accords était très ambiguë et qu'il nous apparaissait hautement souhaitable, surtout dans le contexte international actuel, de clarifier cette situation. Nous avons donc proposé un système - certes pas totalement satisfaisant au regard des principes, mais pouvait-il en être autrement ? - qui présente l'avantage notable de permettre de procéder à une ratification de ces accords au titre de l'article 53 de la Constitution et, par conséquent, de donner une base juridique solide à ces accords. Malgré l'avis rendu par le Conseil d'État, je continue de penser que la solution de l'accord mixte serait préférable et qu'une ratification de ces accords aurait été la meilleure formule.
De manière plus générale, je considère que les progrès réalisés vers la construction d'un véritable espace judiciaire européen ont été largement insuffisants. La création d'Eurojust a été une réelle avancée, mais encore limitée. Le principe de reconnaissance mutuelle a été consacré au niveau européen, mais j'attends de voir les applications concrètes de ce principe, notamment dans la perspective de l'élargissement. Je considère donc qu'il reste beaucoup à faire. La contribution franco-allemande à la Convention européenne sur les questions de justice et de sécurité a ouvert plusieurs pistes intéressantes, telles que la transformation d'Eurojust en un Parquet européen, l'octroi de compétences opérationnelles à Europol ou l'harmonisation du droit pénal. Mais les propositions formulées par le Présidium à la Convention, à la suite des travaux du groupe de travail, ont été plus en retrait. Je voudrais donc connaître votre sentiment sur les perspectives qui se dessinent actuellement.
J'ai été notamment intéressé par les propos tenus par le ministre néerlandais de la justice à l'occasion de l'inauguration d'Eurojust. Il a proposé de créer une juridiction européenne, avec compétence d'enquête et de jugement limitée à la criminalité transnationale la plus grave. Il a notamment déclaré que « la coopération actuelle, fondée sur le renforcement de la reconnaissance mutuelle et de l'harmonisation, restera toujours limitée par les différences entre les systèmes juridiques et les traditions législatives qui seront encore accentuées par l'élargissement ». Cette proposition a-t-elle d'après vous une chance d'aboutir ?
M. Dominique Perben :
Pour vous décrire l'ambiance générale, je voudrais vous résumer ce qui ressort du tour de table sur les travaux de la Convention en matière de sécurité et de justice organisé lors du Conseil JAI informel de Veria des 28 et 29 mars dernier. Je dois constater que, lors de cette discussion, la France et l'Allemagne ont été bien seules à prôner le passage à la majorité qualifiée sur ces matières. Vous avez évoqué la proposition ambitieuse de créer une juridiction pénale européenne du ministre néerlandais de la justice, dont il m'a fait part la semaine dernière, mais, dans le même temps, les Pays-Bas se sont prononcés pour le maintien de l'unanimité dans les matières couvertes par le troisième pilier. Il y a là une contradiction majeure.
J'ai la forte conviction que nous devons impérativement passer de l'unanimité à la règle de la majorité qualifiée sur ces questions dans la perspective de l'élargissement. Le Président de la République a lui-même cette conviction. Sinon nous n'avancerons pas. À quinze, c'était déjà difficile. À vingt-cinq, nous serions impuissants. Mais nous avons devant nous un front d'opposition qui réunit le Royaume-Uni et les « petits pays ». Or, il s'agit là d'une question majeure pour l'avenir de l'espace judiciaire européen. La contribution franco-allemande sur les questions de justice et de sécurité reste la position de la France. C'est la ligne que nous essayons de défendre au niveau européen.
Je partage votre appréciation sur les lenteurs que rencontre la construction de l'espace judiciaire européen. Mais je voudrais faire preuve de plus d'optimisme. Ainsi, lors du dernier Conseil JAI du 8 mai, nous sommes parvenus à un accord politique sur le projet de décision cadre relatif à l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires. Ce texte permettra l'exécution automatique des sanctions à caractère financier dans les quinze États membres. Or, cette avancée a pu être réalisée en dépit de la règle de l'unanimité. Je rappellerai également l'adoption du mandat d'arrêt européen, qui représente un véritable progrès.
M. Robert Del Picchia :
J'ai lu récemment dans un journal allemand le manuel d'un humoriste pour devenir un parfait délinquant européen. Il expliquait qu'il fallait mettre à profit la liberté de circulation et commettre des infractions dans un pays donné, puis en tirer profit dans un autre pays et blanchir l'argent obtenu dans un troisième. Je crois que ce trait d'humour décrit assez bien la situation présente.
Vous avez évoqué l'accord récent sur la reconnaissance mutuelle des sanctions financières. Mais comment envisager l'application de ce principe dans la perspective de l'élargissement ?
Sur le Parquet européen, il me semble que l'opposition manifestée par certains États membres, en tout cas par les « petits pays », s'explique en partie par la crainte d'un dessaisissement des autorités judiciaires nationales. Ne faudrait-il pas procéder par étapes pour aller vers un Parquet européen, en commençant par exemple par un type spécifique de criminalité ?
M. Dominique Perben :
En ce qui concerne le Parquet européen, la démarche engagée au niveau européen procède par étapes. La première étape a consisté à créer un organe chargé de la coordination des enquêtes.
Le prochain élargissement soulève, en effet, des questions en matière de justice. C'est la raison pour laquelle il me paraît important de mettre en place un dispositif d'évaluation des systèmes judiciaires au niveau européen. Reste à savoir qui devrait en avoir la responsabilité et s'il faut confier cette mission à un organe communautaire.
Le principe de la reconnaissance mutuelle, auquel je crois parce que c'est un principe opérationnel et qui n'est pas contradictoire avec une certaine harmonisation minimale, requiert un degré élevé de confiance entre les États membres. Or, cette confiance reste encore à construire. Un minimum d'évaluation est donc nécessaire. Cette évaluation, à laquelle je suis particulièrement attaché, ne doit pas apparaître comme dirigée contre les pays candidats mais elle devrait s'appliquer à tous les États membres.
M. Alex Türk :
Je partage votre sentiment sur la nécessité de passer à la majorité qualifiée. Le maintien de l'unanimité sur ces questions ne peut être que source d'immobilisme et bloquer toute évolution future. Je trouve donc préoccupant que la France et l'Allemagne soient minoritaires au sein du Conseil sur ce point.
J'ai également une forte préoccupation sur la place des parlements nationaux en matière de justice et de police. Je voudrais citer l'exemple d'Europol, même si des questions similaires se posent en matière de justice. La contribution franco-allemande vise à renforcer le rôle d'Europol, à lui reconnaître des pouvoirs opérationnels. Or, le développement des pouvoirs d'Europol nécessite au préalable de renforcer les contrôles sur cet organisme. Reflétant cette préoccupation, la proposition de modification de la Convention Europol présentée par le Danemark prévoyait la création d'une commission mixte, composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux, chargée de contrôler les activités d'Europol. Or, contre toute attente, cette disposition a été supprimée lors des négociations au sein du Conseil. Comment expliquer que l'on ait pu retirer cette disposition ? Estimez-vous que les parlements nationaux doivent pouvoir jouer un rôle dans la mise en place de « l'espace de liberté, de sécurité et de justice »?
M. Dominique Perben :
Je crois qu'il est indispensable que les parlements nationaux jouent un rôle d'alerte et de contrôle. Il s'agit là d'une exigence démocratique. Nous ne pouvons pas laisser prospérer des dispositifs technocratiques. Sinon, nous risquons d'aller vers l'immobilisme.
On en revient, en effet, à la question de la légitimité politique au niveau européen et à la question des institutions. Comment imaginer que des ministres ou des fonctionnaires modifient au niveau européen des règles aussi fondamentales que le code pénal, qui touchent aux libertés individuelles, sans réelle responsabilité démocratique ?
Une meilleure association des parlements nationaux me paraît donc souhaitable.
M. Robert Badinter :
Je partage votre sentiment sur la nécessité du passage à la majorité qualifiée, qui me paraît être une question majeure. Votre présentation des discussions au sein du Conseil des ministres de l'Union sur cette question me parait très préoccupante. Nous avions considéré, au sein de la délégation, que les propositions du groupe du travail de la Convention étaient insuffisantes. Mais ce groupe de travail recommandait néanmoins de passer à la majorité qualifiée pour de nombreux domaines. Manifestement, pour plusieurs gouvernements, en particulier pour le gouvernement britannique, cette proposition irait déjà trop loin. Or, si on restait à l'unanimité, cela signifierait que l'on n'aurait pratiquement pas progressé.
M. Dominique Perben :
Il est vrai que j'ai eu le sentiment d'une extrême réticence sur le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée. J'ai été très étonné de constater qu'une très grande majorité d'États y était hostile. Toutefois, ce n'était qu'un « tour de table » qui n'engageait pas les différents gouvernements. Je crois aussi que les ministres de la justice exprimaient les réticences de leur propre administration. La position des chefs de gouvernement pourrait s'avérer différente.
M. Hubert Haenel :
Comme vous, je pense que l'on ne pourra pas progresser dans une Europe à vingt-cinq si l'on maintient la contrainte de l'unanimité. Par ailleurs, il ne faut pas négliger la très grande hétérogénéité des systèmes judiciaires, qui sera accrue par l'élargissement. Pour sortir de ce dilemme, ne faudrait-il pas envisager de recourir au mécanisme des coopérations renforcées ?
M. Dominique Perben :
Cette question est politiquement très difficile. C'est un sujet sensible. Une coopération renforcée doit être ouverte à tous les États membres, ce qui rend l'utilisation de ce mécanisme complexe. Ce sujet dépasse, en réalité, les questions de justice et je ne voudrais pas, à ce stade, présager de l'avenir.
M. Pierre Fauchon :
Je voudrais vous poser deux questions précises :
- le Conseil JAI du 8 mai a-t-il pris une décision formelle au sujet des projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis ?
- quand devrions-nous être saisis du projet de loi sur la transposition du mandat d'arrêt européen ?
M. Dominique Perben :
Je vous ferai deux réponses non moins précises :
- je me suis personnellement opposé à ce que le Conseil JAI du 8 mai prenne une décision au sujet de ces projets d'accords.
- le projet de loi de transposition du mandat d'arrêt européen devrait être présenté à l'automne prochain.