Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 22 octobre 2003
Politique commerciale
Audition de M. Pascal Lamy, membre de la Commission européenne chargé du commerce, sur les perspectives des négociations au sein de l'Organisation mondiale du commerce après la Conférence de Cancún (*)
M. Hubert Haenel :
Monsieur le Commissaire, je vous rappelle que vous êtes accueilli aujourd'hui par la commission des Affaires économiques et par la délégation pour l'Union européenne qui ont pris l'habitude de travailler conjointement sur ces questions de commerce mondial.
La commission des Affaires économiques et la délégation pour l'Union européenne ont ainsi constitué un groupe de travail commun. Ce travail s'est matérialisé par un rapport d'information de notre collègue Jean Bizet, préalablement à la Conférence de Cancún, puis, postérieurement à la Conférence, par le rapport d'information des trois sénateurs qui nous y ont représentés, Jean Bizet, Michel Bécot et Daniel Soulage. De plus, une question orale avec débat sur ce sujet a été débattue, en séance plénière du Sénat, il y a exactement huit jours.
Avant de vous donner la parole, Monsieur le Commissaire, je voudrais vous faire part de ce qui m'est apparu comme l'élément le plus marquant de ce débat. Nos collègues qui sont intervenus à cette occasion ont, tous sans exception, souligné, pour le regretter, que l'Europe s'était retrouvée face aux pays les plus pauvres en position d'accusée, au même titre que les États-Unis. Il est extrêmement paradoxal que l'Union européenne ait été la seule à multiplier les concessions depuis Doha - de la réforme de la politique agricole commune à l'initiative « tout sauf les armes » ou à ses efforts sur l'accès aux médicaments - sans en retirer aucun crédit auprès des pays les plus pauvres, notamment africains. Nous nous posons ainsi la question de la communication sur les actions que l'Europe conduit en faveur du développement, dont on se demande aujourd'hui quels sont les véritables relais. Peut-être pourrez-vous au cours de votre intervention nous apporter quelques éléments de réponse sur cette question préoccupante.
M. Pascal Lamy :
C'est toujours avec plaisir que je réponds aux invitations du Sénat, car c'est une institution où les questions européennes sont bien comprises et qui a toujours oeuvré dans le sens de la construction européenne. Je voudrais également souligner la grande qualité du rapport d'information de M. Jean Bizet, présenté préalablement à la Conférence de Cancún, dont je partage toutes les analyses et qui mériterait une large diffusion tant il permet de comprendre tous les enjeux de ces négociations.
Quel était l'objectif de la Conférence de Cancún ? Il s'agissait de vérifier entre États membres, deux ans après le lancement à Doha de cette négociation, que nous étions bien sur la trajectoire qui nous conduirait à un accord, que nous avions effectivement réalisé la moitié du chemin et que la seconde moitié pourrait être réalisée dans le délai fixé, c'est-à-dire avant la fin de l'année 2004. Or, la Conférence de Cancún a été un échec puisqu'elle n'a pas permis de vérifier qu'on était à la moitié de la négociation et qu'on pouvait confirmer l'échéance de la fin 2004. Et l'échec a été tel qu'il a même empêché tout début de négociation. Pourquoi cet échec ? Je laisserai de côté tout ce qui relève de la théorie du complot. Il y a deux lectures possibles.
La première, la plus classique, est qu'il s'agit d'un incident de parcours. Cette lecture repose sur une analyse des positions des différentes parties selon laquelle l'équilibre entre les éléments positifs et négatifs d'une négociation a basculé du mauvais côté de la balance pour la plupart des acteurs.
Les États-Unis, tout d'abord, n'étaient pas particulièrement fervents de cette négociation, mais ce qui a fait basculer la somme de leurs intérêts du mauvais côté, c'est clairement le coton. Les pays africains ont fait du coton un sujet en soi, or, en année préélectorale, les États-Unis ne pouvaient rien lâcher sur ce point. Mieux valait, dans ces conditions, que la négociation s'arrête avant d'aborder ce point délicat pour eux.
Le G21 (composé notamment de la Chine, de l'Inde, des Philippines, du Brésil, d'autres pays émergents et de la plupart des pays d'Amérique latine) constitue un groupe qui, selon moi, a une « mère agricole » et un « père politique ». Une « mère agricole », car la plupart des membres de ce groupe ont intérêt à une suppression des subventions à l'agriculture. Un « père politique », car ce groupe est un peu le reflet de la coalition anti-américaine et une réincarnation du groupe des 77. Cette alliance, dont on verra si elle est destinée à survivre, a été un peu grisée par son succès politique ; elle a pu estimer que rentrer dans une négociation aurait terni ce succès.
Le G90 (qui réunissait pour l'essentiel les pays ACP et les pays les moins avancés) a directement fait échouer la négociation au moment où les « sujets de Singapour » (investissements, concurrence, marchés publics, facilitation des échanges) étaient abordés. Ceci s'explique par le fait que le G90 n'a vraisemblablement pas voulu laisser au G21 le monopole de la représentation du Sud contre le Nord. Les pays qui en sont membres n'ont pas accepté que puisse se répandre l'idée que les pays émergents pouvaient représenter les intérêts des plus pauvres. L'affirmation de cette existence politique autonome a largement comblé leurs attentes.
L'Union européenne, enfin, a beaucoup fait pour que la négociation avance : mouvement à la suite de la réforme de la politique agricole commune, puis accord pour limiter le champ de la négociation sur les sujets de Singapour.
Selon cette thèse de l'accident, il serait possible de tenter à nouveau de se rencontrer à brève échéance pour donner une nouvelle chance à la négociation.
Il y a une seconde explication, plus structurelle : le jeu de cette négociation, tel qu'il a été mené depuis cinquante ans, est en train de changer et l'idée que cette négociation avance de manière progressive et mesurée est en train de se « démoder ». Cancún serait ainsi l'échec d'un modèle désormais inadapté. On peut citer quelques exemples à l'appui de cette thèse. Si l'on prend le cas des pays du G90, ils disposent de préférences commerciales sur le marché européen qui conduisent à une exemption de droits de douane. Quel intérêt ont-ils à un abaissement généralisé des tarifs douaniers, qui diminuerait l'avantage relatif que leur procure le système des préférences ? Ont-ils intérêt à ce qu'une négociation sur ces sujets aboutisse ? On arrive ainsi à une contradiction entre l'idée qu'une baisse des tarifs douaniers serait favorable au développement et l'idée que le développement des plus pauvres repose sur le système des préférences. Pour ces pays, l'avenir du système des préférences est devenu un véritable sujet d'inquiétude par rapport à ce cycle de négociations.
Un deuxième exemple est lié au problème structurel posé désormais par la Chine. Ce pays dispose d'avantages comparatifs colossaux, par exemple en matière textile. Tous les pays qui ont des protections en matière textile ont-ils intérêt à des réductions tarifaires qui viendront en plus du démantèlement des quotas, alors qu'ils savent que la Chine prendra la plus grosse part des bénéfices de cette ouverture, qu'elle en profitera beaucoup plus qu'un pays comme l'Ile Maurice par exemple ?
Le troisième exemple a trait à l'organisation et au fonctionnement de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). L'OMC est une organisation qui a peu de moyens (500 fonctionnaires, contre 2 000 pour l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) par exemple). C'est un tapis vert où tout le monde négocie, avec un mode de fonctionnement assez rudimentaire, assez fruste. J'ai ainsi passé quatre jours à Cancún pour préparer la négociation, le cinquième jour a servi à lancer la négociation et celle-ci a capoté le sixième jour : ceci pour vous dire que le fonctionnement de cette institution est assez artisanal. Avec 148 pays et 5 représentants par pays en moyenne, avec un principe « un État, une voix », il est impossible de rédiger quoi que ce soit en assemblée plénière, si bien que l'on compense cette incapacité par des dispositifs informels, des facilitateurs, etc. Que le Président de la Conférence ait pu stopper la négociation sans consulter quiconque officiellement est le signe d'un vrai problème de fonctionnement global.
Thèse conjoncturelle ou thèse structurelle ? Pour moi, l'explication de l'échec de Cancún emprunte aux deux thèses.
Quelles conséquences faut-il en tirer ?
Le sentiment le plus répandu est qu'il faudrait faire repartir la négociation sur la base du dernier texte en discussion à Cancún. Les pays de l'APEC (Coopération économique Asie-Pacifique) viennent de se prononcer en ce sens. Pour ma part, je me demande comment ce qui a été un échec il y a trois semaines pourrait se transformer en succès aujourd'hui. Quoi qu'il en soit, l'Union européenne est entrée dans une phase de réflexion, pour remanier, si nécessaire, sa position. Celle-ci résultera des réponses aux quatre questions que j'ai posées plus particulièrement à la Commission, au Conseil, au Parlement européen :
Première question : est-ce que les deux piliers qui déterminent l'équilibre de la position européenne - oui à l'ouverture des échanges, mais à condition de règles du jeu transparentes et acceptées par tous - sont maintenus ?
Deuxième question : l'Europe doit-elle continuer à donner la priorité au multilatéralisme par rapport au bilatéralisme ?
Troisième question : quelle est la contribution de l'ouverture des échanges au développement ? Ce qui doit conduire à un réexamen de la question des préférences et de leurs effets.
Quatrième question : comment le fonctionnement de l'OMC peut-il être amélioré ?
Par ailleurs, il est naturel que l'Union européenne, voulant faire avancer la négociation, en paye le prix. C'est ce qu'elle a fait. Mais, pour que la négociation redémarre, d'autres acteurs doivent également faire bouger leurs positions.
Un dernier mot pour répondre à votre question, Monsieur le Président, sur le fait que les pays en développement aient en quelque sorte placé l'Europe et les États-Unis dans le même sac. Il y a deux explications à cela, à mon sens. Une explication générale tout d'abord : il est politiquement correct et commode de faire de cette négociation un problème Nord-Sud. On le voit très bien sur le coton : 25 % de la production mondiale vient des États-Unis contre 2 % d'Europe ; les États-Unis aident beaucoup leurs producteurs, l'Europe beaucoup moins : or, les pays d'Afrique ont refusé de faire une différence car, sur ce sujet comme sur d'autres, s'ils ne s'en prenaient qu'aux États-Unis, cette position était diplomatiquement difficile à tenir et trop déséquilibrée. Une explication circonstancielle ensuite : avec l'accord agricole du 14 août, l'Europe et les États-Unis sont parvenus à un compromis qui permettait de mener la négociation à mi-chemin. On était ainsi parvenu à se mettre d'accord sur des principes et l'on pouvait passer à des négociations chiffrées. Cet accord a pu donner le sentiment que l'Europe et les États-Unis étaient d'accord pour conduire la négociation sur la base de leurs propres positions, alors même que cet accord avait été passé à la demande des pays pauvres.
Pour conclure, vous avez raison de dire, Monsieur le Président, que l'Union européenne a fait des gestes importants en direction des pays les plus pauvres. Mais la réalité est que l'OMC est une table où on négocie des accords commerciaux et où les positions sont motivées par des intérêts principalement, sinon exclusivement, mercantilistes. Certes, il faut continuer à faire des gestes en faveur des pays les plus démunis, mais il serait illusoire d'en espérer en retour une quelconque bienveillance.
M. Marcel Deneux :
Je voudrais, moi aussi, vous féliciter pour la manière dont vous avez défendu l'Union européenne à Cancún. Vous nous avez dit que le jeu des négociations commerciales était en train de changer et que ce changement était structurel. Ne croyez-vous pas à ce titre que, pour l'avenir, il faudrait revoir le rôle et le fonctionnement de l'ensemble des organisations internationales pour avoir une vision globale et non sectorielle des problèmes ?
Je voudrais faire également une remarque générale. Cancún n'est pas à mon sens un vrai échec : si on avait mis par exemple le sujet de l'accès des médicaments à l'ordre du jour de Cancún, on aurait eu un accord. Et je souhaiterais vous poser deux questions. Que va devenir la clause de paix agricole ? Pensez-vous que l'on pourra aboutir dans l'année qui vient, compte tenu des élections aux États-Unis ?
M. Jean Bizet :
J'ai pu constater que vous aviez parlé, à Cancún, au nom de l'ensemble des Européens, avec un discours extrêmement clair et lisible. Cette unité européenne constitue un grand progrès par rapport à ce qui s'était passé à Doha ou Seattle. Je voudrais également vous féliciter pour l'accord sur les médicaments : si vous n'aviez pas pris ce sujet à bras le corps, nous ne serions pas parvenus à ces progrès, certes minimes, comme vous l'avez vous-même souligné, par rapport aux enjeux sanitaires des pays en développement, qui sont pour l'essentiel des enjeux de prévention, de distribution et de prescription des médicaments.
Pour en revenir à Cancún, l'Union européenne a-t-elle commis des erreurs ? Je crois qu'il faut faire preuve d'humilité. L'Europe devait sortir de son enfermement et un accord avec les États-Unis était nécessaire. Ce qui est choquant, cependant, c'est que l'Europe a fait plus de concessions que les États-Unis. Je regrette d'ailleurs que l'accord agricole du 14 août n'ait pas fait en Europe et en France l'objet de beaucoup d'explications. Peut-être est-ce un effet collatéral de la canicule, mais il en est résulté une perception négative de cet accord.
Pensez-vous qu'il faille réfléchir à une modification de l'architecture de l'OMC, avec un fonctionnement par « cercles », qu'il faille remettre en cause le principe « un pays/une voix », que nous devrions faire de l'OMC une succursale de l'ONU, ce sur quoi, pour ma part, je suis très réservé ?
Quel est l'avenir des accords bilatéraux ? On a ainsi vu, juste après Cancún, un membre éminent du Congrès américain annoncer la reprise des négociations avec l'Australie. En cas de développement du bilatéralisme, l'ouverture à l'Est ne placerait-elle pas l'Europe en position favorable ?
Quand se terminera la clause de paix agricole : fin 2003 ou fin 2004 ? Quelles conséquences aurait la fin de la clause de paix sur l'agriculture ? Ne pensez-vous pas enfin que les acquis de l'accord de Luxembourg sur la politique agricole commune vont s'émousser avec le temps, que plus le temps va passer faute d'accord sur l'agriculture, plus il sera difficile de présenter cet accord, que ceci pourrait conduire à faire à nouveau payer l'agriculture européenne ?
M. Xavier de Villepin :
À propos du G21, ne pensez-vous pas que nous devrions nous inquiéter de la dérive des pays d'Amérique latine par rapport à l'Europe ? Croyez-vous que les États-Unis vont parvenir à réaliser rapidement la zone de libre-échange avec l'Amérique latine ?
M. Louis Le Pensec :
Bien que n'étant pas allé à Cancún, je voudrais également me joindre aux félicitations qui vous ont été adressées. Je souhaiterais vous poser trois questions : quelle est votre évaluation de l'impact des ONG dans l'échec de Cancún ? Où en est-on de l'accord agricole avec les États-Unis ? Le groupe des 90 a-t-il conduit sa propre analyse de l'échec de Cancún ?
M. Hilaire Flandre :
Je crois aussi qu'il ne faut rien espérer pour 2004. Il me semble que, pour l'avenir, ces négociations devront être plus transparentes et associer plus largement la société civile. L'émergence du G21, qui représente la moitié de la population mondiale, n'est-elle pas motivée par le souci de ces pays de protéger une industrie émergente ? N'y a-t-il pas des liaisons à trouver entre les différentes structures de l'Organisation des Nations Unies (ONU) - Organisation mondiale de la Santé (OMS), Organisation internationale du Travail (OIT), Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO)... - pour éviter que, par dépit, certains pays ne fassent capoter des négociations commerciales sur des sujets qui pourraient être discutés ailleurs, et notamment dans les instances que j'ai citées ?
M. Lucien Lanier :
Deux questions sur le rôle des États-Unis : à Cancún, l'échec est-il le fait des Etats-Unis, qui ne voulaient pas aborder certains sujets ? Dans l'avenir, la clé de la réussite de ces négociations n'est-elle pas dans la main des États-Unis ?
M. Pascal Lamy :
Sur la question de l'architecture de la gouvernance internationale, il y a effectivement un réel problème. Nous avons hérité, du siècle dernier, d'un archipel d'organisations qui ne sont pas reliées entre elles ; comme s'il y avait des ministères ou des agences mondiales, mais pas de Gouvernement, donc pas de mise en cohérence. Ce système repose sur l'idée qu'il y aurait en quelque sorte transitivité de la cohérence : les États sont cohérents, donc les organisations d'États sont cohérentes...
La question est donc de savoir comment ces différents îlots de l'archipel peuvent être reliés entre eux. Le problème spécifique de l'OMC est qu'il s'agit d'un îlot plus émergé que les autres, qui, depuis cinquante ans, a accumulé des règles et, depuis 1995, dispose d'un organe juridictionnel de règlement des différends. L'OMC est-elle un îlot trop émergé ou les autres organisations ne le sont-elles pas suffisamment ? L'Union européenne considère que c'est la seconde partie de la question qui est bonne. Il n'y a aucune bonne raison pour que les règles strictement commerciales prennent le pas sur les autres règles (environnementales ou sociales par exemple) et ceci ferait d'ailleurs bondir les ONG. Mais la difficulté vient bien de ce que les domaines autres que commercial n'ont pas de règles suffisamment contraignantes.
Regrouper toutes les organisations internationales, dont l'OMC, sous le chapeau de l'ONU, est une idée séduisante, mais l'ONU n'est pas non plus un modèle de gouvernance. L'Europe est la mieux placée pour réfléchir à ces questions de gouvernance et de cohérence. Les États-Unis n'en sont pas vraiment friands et les pays en développement sont généralement méfiants car ils y associent immédiatement l'idée de conditionnalité. Il me semble que, pour l'OMC, il faudra faire effectivement, comme le disait Jean Bizet, de la « géométrie variable » par pays, ce qui d'ailleurs existe déjà. Mais nous aurons une véritable difficulté en matière de règles : les règles sont faites pour s'appliquer à tout le monde ; le droit et la géométrie variable font mauvais ménage. Cependant, il existe déjà un accord plurilatéral et non multilatéral en matière de réglementation des achats publics. L'Union européenne réfléchit ainsi à l'extension du principe d'accords à géométrie variable sur des questions de réglementation.
Avec l'Afrique, nous avons les premières négociations bilatérales post-Cotonou : les préférences seront transformées ainsi en accords de libre-échange « OMC compatibles ».
La clause de paix agricole devrait prendre fin au 31 décembre 2003, même s'il y a un débat entre juristes sur ce point. La fin de la clause de paix est une épée de Damoclès qui pèse sur la tête de tous ceux qui ont des dispositifs de soutien à l'agriculture. Ainsi, sur le sucre, le Brésil et l'Australie ont-ils engagé une procédure contre l'Union européenne, même si le sujet est un peu éventé. Il est difficile de prévoir les conséquences de la fin de la clause de paix. Certains considèrent que cela ne changera rien à l'équilibre actuel de la dissuasion. D'autres pensent que la fin de la clause de paix constituera une incitation à négocier, du fait de la multiplication des contentieux.
Vous m'avez également interrogé sur les chances de reprise des négociations à court terme. On verra ce que donnera la réunion des hauts fonctionnaires du 15 décembre. Il n'est pas certain que la tenue d'élections aux États-Unis soit un obstacle dirimant. Une partie des agriculteurs américains est en effet favorable à la libéralisation, une autre partie est contre et ce rapport de forces est relativement équilibré.
L'élargissement à l'Est ne pose, par ailleurs, en aucun cas une difficulté pour 2004 : les pays de l'élargissement sont complètement d'accord avec les quinze ; à Cancún, les conseils des ministres se tenaient d'ailleurs à vingt-cinq.
Concernant l'accord avec les États-Unis, il est vrai qu'il a été tardif, mais parce que la réforme de la politique agricole commune a été elle-même tardive. Je dois préciser que les « marketing loans » et l'aide alimentaire américaine font effectivement partie du paquet du 14 août, même s'ils ne font pas l'objet d'indication chiffrée. Cet accord du 14 août est-il caduc ? Cela dépendra de la manière dont la négociation reprendra, du texte de départ que nous retiendrons. Or, cette question n'est pas réglée : la position de fond de l'Union européenne doit être à nouveau précisée prochainement au Conseil et au Parlement européen.
Sur le débat multilatéralisme/bilatéralisme, je rappellerai que l'Europe est grande consommatrice d'accords bilatéraux. Les États-Unis vont certes lancer des négociations d'accords bilatéraux, mais je dirais que c'est l'étape la plus facile ; la conclusion effective d'accords est beaucoup plus difficile.
En réponse à M. Bizet sur le risque que l'accord de Luxembourg sur la PAC ne s'émousse, je ne partage pas vraiment cette inquiétude. Je pense que la qualité de l'accord de Luxembourg sur le découplage reste valable. L'Union européenne n'est pas réellement confrontée au risque de « payer deux fois » car une bonne négociation agricole conduirait plutôt à « encaisser deux fois », c'est-à-dire à obtenir une réforme de la politique agricole américaine pour le prix de la réforme de la PAC.
Le G21 n'est pas un groupe de circonstance : le ciment de ce groupe est politique. Le Brésil ne cache d'ailleurs pas que le début du G21 coïncide avec l'intronisation du Président Lula. Doit-on continuer à cultiver de bonnes relations avec les pays d'Amérique latine ? Certainement, et nous nous y employons actuellement. Par ailleurs, la création d'une zone de libre-échange avec l'Amérique latine a un volet agricole très délicat et je ne crois pas qu'elle interviendra dans un délai rapproché.
Certains d'entre vous m'ont interrogé sur le rôle des ONG. Celui-ci a été très important, à la hauteur des moyens qu'elles ont engagés : il y avait à Cancún plus de 2 000 représentants d'ONG ; certaines d'entre elles avaient des services de presse sept fois plus importants que celui de l'Union européenne. Elles ont préparé les documents des pays africains et leur ont offert une assistance technique très pointue.
Le G90 ne s'est pas exprimé collectivement depuis Cancún. Il y a seulement eu quelques déclarations isolées, pas très encourageantes sur l'OMC, comme celles du Président Wade récemment à Strasbourg.
Enfin, je ne suis pas sûr que les États-Unis souhaitaient un échec à Cancún et n'auraient pas préféré une négociation globale, dans laquelle aurait été intégrée la question du coton, au lieu de la traiter isolément, ce qui ne pouvait conduire qu'à un refus de leur part. Pour l'avenir, la clé du succès n'est pas dans la main des États-Unis : elle est dans beaucoup de mains. Nous devons regarder lucidement si le sentiment d'un intérêt commun et d'un affectio societatis existe encore aujourd'hui.
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Le rapport de M. Jean Bizet sur « l'OMC à la veille de Cancún » a été publié sous le n° 397 (2002-2003).
Le rapport de MM. Jean Bizet, Michel Bécot et Daniel Soulage sur « Cancún : un nouveau départ pour l'OMC » a été publié sous le n° 2 (2003-2004).
Ces deux rapports sont disponibles sur Internet à l'adresse suivante :
Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires économiques et du Plan.