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Politique régionale

Proposition de règlement du Conseil sur la mise en œuvre du 10ème Fonds Européen de Développement
COM (2006) 650 final  du 27/10/2006
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 14/05/2007

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 23/11/2006
Examen par la délégation le 30/01/2007

Politique de coopération

Communication de M. Charles Josselin
sur le Fonds européen de développement

Textes E 3326 et E 3354

(Réunion du 30 janvier 2007)

Nous sommes saisis, dans le cadre de l'article 88-4, de deux propositions de règlement concernant le Fonds européen de développement (FED) : l'une modifiant le règlement financier applicable au 9e FED, l'autre concernant la mise en oeuvre du 10e FED.

Dans ce cadre, et avant d'examiner plus en détail ces deux règlements et les difficultés qu'ils soulèvent, je crois nécessaire de revenir quelques instants sur le FED et sa place dans la politique européenne de coopération au développement.

1. Rappels sur le FED

Depuis 2000, l'aide publique au développement est redevenue une priorité politique. C'est également vrai à l'échelle européenne. C'est ainsi que l'Union européenne s'est fixée pour objectif d'atteindre une aide au moins égale à 0,56 % du revenu national brut en 2010 et à 0,7 % en 2015. C'est ainsi qu'a été approuvé, en décembre 2005, un « consensus européen pour le développement » constituant un ensemble de principes communs devant guider l'action de l'Union et des États membres.

Pour cela, à côté de l'aide bilatérale qui demeure encore prépondérante (elle représente plus des deux tiers de l'aide pour la France), l'Union dispose d'un instrument principal : le FED.

· Une place à part dans la politique extérieure de l'Union

Dès l'origine, la coopération au développement a été prise en compte par les traités, avant même la décolonisation. Le 1er FED a ainsi été mis en place dès 1958. Mais ce n'est qu'à partir de 1963, avec la première convention de Yaoundé, que le FED trouve sa vocation actuelle : être l'instrument financier de la coopération en faveur des 79 pays ACP et de leur 750 millions d'habitants.

Le FED est un instrument qui présente une triple originalité :

il relève d'une logique intergouvernementale.

Le FED n'est pas un instrument communautaire au sens strict. C'est un fonds qui est alimenté par des contributions volontaires des États membres, négociées tous les cinq ans dans le cadre d'accords intergouvernementaux et fixées selon des clés de répartition ad hoc. Il n'est donc pas intégré dans le budget communautaire.

C'est ainsi que, pour le 9e FED (2003-2007), la France en est le premier contributeur (avec 24,3 % des contributions). Pour le 10e FED (2008-2013), elle sera le deuxième contributeur (avec 19,5 % au total) derrière l'Allemagne. Mais, en tout état de cause, la France reste très largement « sur-contributrice » par rapport à la clé « normale » de répartition qui est de 15,9 %.

il mobilise des ressources importantes.

Pour le 9e FED, la dotation initiale était de 13,8 milliards d'euros. Mais, si on y ajoute les reliquats des FED précédents, la dotation totale est de 15,1 milliards d'euros. Cet effort masque en réalité une diminution relative de l'aide communautaire : en dix ans, elle est passée de 0,039 % du PIB européen (7e FED) à 0,031 % (9e FED).

Pour le 10e FED, cette baisse tendancielle est enrayée : la dotation sera portée à 22,6 milliards d'euros. Cela correspond à un maintien de l'effort budgétaire, une fois pris en compte l'allongement de la période de référence, l'élargissement de l'Union et la croissance.

Ces montants sont significatifs. Ainsi, en 2006, la contribution française au FED a représenté 8 % de l'aide publique au développement de notre pays.

il se fonde sur une démarche partenariale.

Cela se vérifie dans le positionnement du FED : il ne constitue en effet que l'un des volets du triptyque sur lequel reposent les accords successivement de Yaoundé, de Lomé et désormais de Cotonou : dialogue politique, préférence commerciale et programme d'aide publique au développement.

Cela se vérifie aussi dans la gestion du FED, tant pour sa programmation (qui repose sur un programme indicatif national) que pour sa mise en oeuvre. Cela se vérifie encore au travers des organes de partenariat, qu'il s'agisse de l'Assemblée paritaire UE/ACP ou du comité du FED qui permet de réunir et de consulter les États membres sur les stratégies et les projets.

· Une modernisation en cours

Le FED a fait l'objet ces dernières années d'un certain nombre de critiques, qui ont conduit à partir de 2000 à une modernisation de son fonctionnement parallèlement à la refonte et à la relance de la politique européenne de coopération. De telles critiques étaient d'ailleurs loin d'être inédites. Voici quelques années, ce fut l'existence même du FED qui fut menacée. Il n'a dû à l'époque sa survie qu'au fort soutien de la France, qui a été amenée à augmenter sensiblement sa quote-part.

Au tournant des années 2000, les critiques portaient moins sur l'existence du FED que sur ses modalités d'intervention :

- on lui reprochait d'abord la lenteur et le retard dans les décaissements. Ainsi, en 2000, les reliquats accumulés représentaient près de six années de fonctionnement du FED ;

- le FED était également critiqué pour sa complexité de gestion et pour son opacité de fonctionnement. Cela contribuait alors à vider en pratique de sa substance la logique de partenariat avec les pays ACP, mais aussi à poser des difficultés de coordination avec l'aide apportée par d'autres bailleurs ;

- le FED faisait enfin l'objet de certaines interrogations sur l'efficacité des actions qu'il finançait sur le terrain. Et la pertinence des financements du FED apparaissait d'autant plus incertaine que l'évaluation demeurait balbutiante.

Ce sont ces critiques qui ont notamment amené à revoir, en 2000, le cadre du partenariat entre l'Union européenne et les pays ACP et à moderniser les outils d'aide financière et technique.

Cette révision était d'autant plus nécessaire que la situation de ces pays restait ou devenait catastrophique, parallèlement au tassement de l'aide publique qui a ponctué les années 1990.

Qu'il me soit ici permis de rappeler quelques éléments pour bien mesurer les enjeux sous-jacents à une politique d'aide au développement. Aujourd'hui, 1 personne sur 5 survit avec moins de 1 dollar par jour ; 850 millions de personnes souffrent de malnutrition ; plus de 1 milliard de personnes n'ont pas accès à une eau salubre et près de 2 millions d'enfants en meurent chaque année ; 115 millions d'enfants se voient refuser tout accès à un enseignement primaire de base. Et toutes ces difficultés sont largement concentrées en Afrique sub-saharienne.

C'est dans ce contexte que la politique européenne de développement a été réformée au travers notamment de l'accord de Cotonou du 23 juin 2000, en remplacement des conventions de Lomé. Entré en vigueur en 2003, conclu pour 20 ans avec un processus de révision quinquennale, cet accord se fixe comme objectif, conformément en cela aux objectifs du millénaire pour le développement, d'éradiquer la pauvreté et de promouvoir l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale.

Cet accord repose sur quatre grands volets :

- un renforcement de la dimension politique du partenariat ;

- des nouvelles modalités d'attribution et de gestion de l'aide financière plus simples et plus déconcentrées ;

- l'association d'acteurs non étatiques (société civile, collectivités locales) ;

- un nouveau régime commercial passant par la conclusion d'accords de partenariat économique sur une base régionale.

Cette réforme commence à produire ses effets.

Cela se vérifie d'abord pour la gestion des fonds du FED. La déconcentration est entrée dans les faits à partir de 2002. Les crédits ont été concentrés autour d'objectifs ciblés. De nouvelles procédures - au travers des facilités pour l'eau (1(*)) (500 millions d'euros) ou la paix (300 millions d'euros) par exemple - permettent un déploiement plus rapide des crédits sur des programmes thématiques.

Ces nouvelles modalités de gestion se sont traduites par une accélération non seulement des engagements (ils sont passés de 1,9 à 3,4 milliards d'euros entre 2001 et 2006) mais aussi des décaissements (qui sont passés de 1,8 à 2,8 milliards d'euros sur la même période). Elles permettent particulièrement de raccourcir sensiblement la durée moyenne d'exécution d'un projet qui a été ramenée de cinq à trois ans et demi.

Il reste que la question de l'efficacité de l'aide reste posée car celle-ci ne peut bien entendu s'évaluer seulement à l'aune du taux de décaissement sur un rythme d'exécution.

Le second effet des réformes concerne le dialogue politique. Celui-ci se concrétise au travers de la « conditionnalité politique » à l'exécution de l'aide. Or, elle a pu être renforcée de deux manières.

D'abord, le cadre fixé par Cotonou pour accompagner les processus de transition démocratique s'est révélé opérant. En cas de violation des éléments essentiels (droits de l'homme, État de droit, démocratie) ou fondamentaux (bonne gestion des affaires publiques), un processus progressif pouvant conduire à la suspension de l'aide est mis en oeuvre. Cela a été le cas pour 17 pays ACP, principalement pour coup d'État, interruption du processus électoral ou violation des droits de l'homme. L'aide a été suspendue dans 7 cas : République centrafricaine, Haïti, Guinée-Bissau, Togo, Guinée Conakry, Mauritanie, Zimbabwe. Et, à ce jour, seul le Zimbabwe reste sous le coup des sanctions européennes. On peut considérer que le dialogue politique engagé soit pour prévenir la suspension de l'aide, soit pour organiser sa reprise, a donc pu produire des résultats. Il reste cependant que cette conditionnalité est bien plus opérante sur le volet politique que sur le volet « gouvernance ».

Ensuite, on assiste à une montée en puissance de l'aide budgétaire au détriment de l'aide projet. Elle passe de 30 % dans le 9e FED à un objectif de 50 % dans le 10e FED. Or, celle-ci est bien plus adaptée à la mise en oeuvre de la conditionnalité que l'aide projet.

Enfin, le 10e FED devrait encore renforcer cette dimension. Une enveloppe incitative dédiée à la gouvernance s'élève à quelque 2,7 milliards d'euros. Elle devrait permettre, en renforçant la non automaticité de l'aide, de favoriser les bonnes pratiques en matière de gouvernance.

A cet égard, il convient d'insister sur l'appui au renforcement institutionnel. C'est à juste titre l'une des priorités du partenariat entre l'Union et les ACP et, partant, du FED. La réduction de la pauvreté et le développement durable ne pourront être effectifs sans la construction d'un cadre institutionnel efficace. C'est toute la logique de la gouvernance qui est au coeur de l'accord de Cotonou et qui ne se limite pas à la seule lutte contre la corruption. Elle implique en particulier l'émergence d'acteurs non étatiques et la structuration de la société civile.

Or, en la matière, l'appui européen à la réforme institutionnelle est encore loin d'avoir produit tous ses effets. Ainsi les lignes réservées aux acteurs non étatiques restent encore très faiblement consommées. Cela tient probablement à la lourdeur des procédures, notamment pour les appels à propositions, procédures qui, malgré les simplifications apportées, exigent la mobilisation d'une expertise très spécifique que beaucoup d'acteurs locaux ne peuvent acquérir. Peut-être pourrait-on envisager à ce propos des procédures simplifiées pour les projets les moins lourds associant des représentants de la société civile ? Ce n'est probablement qu'à de telles conditions que l'appui institutionnel jouera à plein, au travers en particulier de cette forme d'appui très particulière qu'est la coopération décentralisée dans laquelle s'impliquent déjà fortement plusieurs milliers de collectivités locales.

Il reste cependant que ces premiers effets de la réforme de la politique d'aide européenne pourraient se heurter à une évolution de fond : celle de la montée en puissance de la Chine comme acteur de la coopération avec l'Afrique. Or, l'aide chinoise se distingue fortement de celle fournie par l'Union européenne. Autant l'une se fonde sur des critères de prévisibilité, de conditionnalité et de pluriannualité, autant l'autre se symbolise par son caractère réactif, inconditionné et immédiat. Il ne faudrait pas que ces deux formes d'aide n'en viennent à se concurrencer. Il serait au contraire souhaitable que la question de l'aide à l'Afrique puisse être inscrite à l'agenda du dialogue sino-européen.

2. Deux textes et trois débats

 Deux textes qui approfondissent la réforme engagée

Les deux propositions de règlement dont nous sommes saisis s'inscrivent, elles aussi, dans ce processus de modernisation de l'aide européenne aux pays ACP et, plus précisément, de la mise en oeuvre du 10e FED à partir du 1er janvier prochain.

La préparation du 10e FED constitue une procédure relativement complexe, scandée par une succession de textes différents.

Le Conseil européen de décembre 2005, dans le cadre du compromis final sur les perspectives financières, a fixé le montant du 10e FED (22,6 milliards d'euros) et la clé de répartition entre États membres. Cet accord politique a été formalisé au travers d'un accord interne conclu en juillet 2006. Cet accord interne fixe non seulement le montant du FED et sa clé de financement, mais aussi les principales enveloppes (dont celle pour les pays et territoires d'outre-mer, qui a finalement été maintenue à la demande de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni). Comme il s'agit d'un accord intergouvernemental, il devra faire l'objet d'une ratification parlementaire par l'ensemble des États membres. Parallèlement, était adopté, en juin 2006, le protocole financier qui constitue en pratique le cadre financier pluriannuel. Il a été adopté par le Conseil des ministres conjoint UE-ACP. Il fixe le montant des crédits alloués aux ACP, région par région et pays par pays.

Reste à adopter un règlement de mise en oeuvre pour le 10e FED. C'est l'objet du premier texte dont nous sommes saisis. Il a pour objet de préciser les modalités de programmation et de suivi des crédits, mais aussi de définir les compétences des comités de gestion. Pour le 9e FED, ces questions avaient été traitées dans le cadre de l'accord interne. Mais, pour le 10e FED, compte tenu du retard pris pour conclure l'accord interne, il a été convenu de préciser les règles de mise en oeuvre dans le cadre d'un règlement du Conseil. Il est toutefois prévu que la proposition de règlement doive faire l'objet d'un consensus entre États membres. À défaut d'accord, l'accord interne renvoie aux règles de mise en oeuvre du 9e FED. Dans ce texte, la Commission européenne propose de reprendre l'essentiel des modalités de programmation du 9e FED, en y apportant quelques innovations, conformément à la démarche de modernisation. On peut notamment penser à la recherche systématique d'une plus grande concertation entre bailleurs. L'enjeu principal réside toutefois dans la révision du fonctionnement du comité du FED. Il serait amené à examiner les programmes d'action annuels pour chaque pays et non plus à examiner et à adopter chaque projet.

Manque encore un règlement financier pour le 10e FED, qui devra notamment préciser les modalités de cofinancement. Toutefois, la Commission propose d'ores et déjà une proposition de modification du règlement financier du 9e FED - c'est le second texte qui nous est soumis - afin de faciliter la gestion de l'aide en autorisant des mandats de gestion de l'aide européenne à des opérateurs nationaux des États membres.

 Trois points encore en débat

Le premier point en débat concerne le fonctionnement du comité du FED, où siègent les représentants des États membres. Ce comité est chargé de gérer les ressources du FED et d'assurer la programmation et le suivi de la mise en oeuvre de l'aide communautaire.

Jusqu'à présent, le comité examine et avalise individuellement chaque projet. Cela se justifie par le souci de garantir l'adéquation des projets aux objectifs fixés par le FED et par la volonté de suivre la mise en oeuvre.

La Commission propose d'y mettre un terme et de substituer à cet examen « projet par projet » un examen des programmes d'action annuels fixant objectifs poursuivis, domaines d'intervention et résultats obtenus. La Commission justifie une telle évolution par trois raisons : d'abord aligner le fonctionnement du FED sur celui des autres instruments d'aides extérieures (comme l'instrument de coopération et de développement) dans un souci de cohérence des outils européens ; ensuite tirer les conséquences de la déconcentration de l'aide et l'appropriation par les acteurs locaux ; enfin, s'adapter à la montée en puissance de l'aide budgétaire (au détriment de l'aide projet).

À cet égard, il convient de signaler que cette priorité à l'appropriation de l'aide par les acteurs locaux reste encore insuffisante. Pendant mes auditions, la plupart de nos interlocuteurs ont souligné que l'implication de la société civile, au travers des organisations non gouvernementales (ONG), ou des collectivités locales dans la préparation des programmes nationaux et la mise en oeuvre des projets restait trop faible. Or cela reste une condition à l'exigence d'appropriation de l'aide.

À ce stade, le gouvernement français se montre, dans les discussions au sein du Conseil, très réservé face à une telle évolution. Il considère que l'abandon d'un examen « projet par projet » ne permettrait pas de suivre la mise en oeuvre sur le terrain de l'aide européenne. En pratique, on observe que peu de projets sont rejetés par le comité du FED et que rares sont les États qui y interviennent fortement. Cela reste donc principalement une instance d'information préalable plus que d'évaluation ex-post. Je crois qu'il est possible de dégager les voies d'un compromis. Il me semble en effet possible d'accepter le passage à un examen des seuls programmes d'action annuels dès lors que deux conditions sont réunies :

- d'abord, si chaque État conserve, au sein du comité du FED, un droit d'évocation, à son initiative, de tel ou tel projet particulier ; s'il s'avérait que ce droit d'évocation était par trop utilisé, il pourrait le cas échéant être réservé aux projets pour lesquels l'État en question apporte un cofinancement ;

- ensuite, si la fonction d'évaluation du comité du FED était renforcée, afin de permettre d'assurer un pilotage certes stratégique, mais qui soit aussi fondé sur les résultats.

Le deuxième enjeu concerne la coordination entre les bailleurs.

L'aide au développement n'intervient pas dans un paysage isolé. Elle implique une diversité de bailleurs qu'ils soient bilatéraux ou multilatéraux. Se pose alors naturellement la question de la coordination de leurs interventions.

D'ores et déjà, la mise en oeuvre du 9e FED a permis d'apporter des améliorations notables. La déconcentration a ainsi renforcé le rôle des délégations de la Commission qui s'efforcent en pratique, mais avec des succès variables selon les pays, d'organiser la coordination. Cette coordination doit encore être améliorée à un double niveau.

Il importe d'abord de parvenir à une programmation conjointe de l'aide entre bailleurs. À ce stade, dans la plupart des pays, les bailleurs ont pu progresser sur la voie d'une analyse commune des besoins. Il faut désormais aller plus loin et définir une programmation commune. C'est l'un des objectifs du 10e FED et c'est prévu par la proposition de règlement. Cela dépendra naturellement de la concertation locale entre bailleurs. Et l'action des délégations et des principaux opérateurs sera en la matière déterminante. L'enjeu est d'importance : c'est uniquement si cette concertation locale devient plus effective que le comité du FED pourra se recentrer sur le rôle de programmation stratégique que prévoit la proposition de règlement.

Il importe ensuite d'organiser une division du travail sur place. Pour cela, il faut se fonder sur les avantages comparatifs entre les bailleurs. Plutôt que de multiplier les doublons, il est préférable de valoriser l'expérience locale d'un État membre et les compétences qu'il peut mobiliser. C'est à l'opérateur le mieux implanté localement d'assurer le leadership, les autres bailleurs intervenant en cofinancement. Cette division peut alors aboutir dans certains cas à un mandat de gestion.

Des expérimentations en ce sens ont déjà eu lieu entre bailleurs bilatéraux. Ainsi, la France a-t-elle pu engager un tel partenariat avec la Grande-Bretagne au Niger et au Rwanda. Ce doit être également le cas avec l'Allemagne au Honduras.

Les propositions de règlement qui nous sont soumises facilitent ce type de partenariat. Ainsi, celle sur le 9e FED prévoit très clairement la possibilité de confier des mandats de gestion à des opérateurs nationaux, mais aussi à des opérateurs locaux (1(*)). Et le futur règlement financier devrait également le prévoir pour le 10e FED.

Le dernier enjeu, probablement à ce stade le plus polémique, a trait aux accords de partenariat économique (APE).

L'accord de Cotonou a prévu un nouveau partenariat commercial entre l'Union européenne et les pays ACP au travers de la conclusion de ces APE. Ils prévoient la mise en place progressive, à partir de 2008, d'une zone de libre-échange avec chacune des six régions concernées (Afrique de l'Ouest, Afrique centrale, Afrique australe, Afrique de l'Est, Caraïbe, Pacifique), ce nouveau régime préférentiel devant se substituer aux régimes préférentiels issus de la convention de Lomé.

À l'origine, ces APE répondaient à une double logique :

- logique de développement : on peut établir un lien entre les difficultés de développement et la faiblesse des relations commerciales ; l'objectif des APE est alors de favoriser l'émergence de marchés régionaux capables d'accélérer le développement ;

- logique juridique : la dérogation accordée par l'OMC à l'Union européenne pour les préférences accordées aux pays ACP expire au 31 décembre 2007.

Mais les APE tardent à être négociés et inquiètent non seulement les pays ACP, mais aussi les ONG. Leur crainte est que l'ouverture des marchés africains ne se fasse sans réelle contrepartie puisque les marchés européens sont déjà largement ouverts (en particulier pour les pays les moins avancés qui bénéficient d'un accès à droits nuls) et n'impliquent de fortes difficultés budgétaires car les recettes douanières constituent une part importante des recettes budgétaires.

En substance, la crainte est que la logique de concurrence n'en vienne à prendre le pas sur la logique de développement. De fait, certains s'en tiennent à une conception par trop libérale du partenariat qui, en exposant trop vite au vent de la concurrence des économies encore trop faibles, risque alors d'aggraver les déséquilibres commerciaux et budgétaires des pays les plus fragiles. Une étude réalisée en 2005 pour le secrétariat du Commonwealth (2(*)) évalue ainsi à 9 milliards d'euros, toutes choses égales par ailleurs, le coût d'ajustement entraîné par les APE pour les États ACP. Un tiers du coût serait supporté par les finances publiques. Une autre étude (3(*)), réalisée en octobre 2006 et portant sur le seul cas du Mali, estime que la mise en oeuvre totale et immédiate de l'APE en 2008 se traduirait, là encore toutes choses égales par ailleurs, par une diminution des recettes fiscales de l'ordre de 0,7 % du PIB. Ce qui est vrai pour le Mali l'est probablement pour les autres États de l'Afrique de l'Ouest et la quasi-totalité des États d'Afrique centrale.

Dans ces conditions, s'il est difficile de revenir sur l'existence des APE, il importe d'utiliser au mieux les souplesses ouvertes en termes de calendrier et de veiller au contenu des mesures d'accompagnement.

S'agissant du calendrier, nous sommes tenus par les échéances de l'OMC. En absence d'accord au 31 décembre, le « waiver » de l'OMC qui permet de maintenir provisoirement les préférences commerciales de l'accord de Cotonou deviendra caduc.

Pourtant, face au retard dans la négociation des APE, face aussi au retard pris par le cycle de Doha et compte tenu du risque d'un choc brutal lié à leur impréparation, les pays ACP plaident pour un report de deux à trois ans des échéances. Un report de un à deux ans paraîtrait raisonnable. Mais nos interlocuteurs font aussi observer que la menace d'une action devant l'OMC de certains pays parmi les PMA qui ne relèvent pas de la zone ACP est réelle et aurait pour conséquence de mettre fin aux accords préférentiels et de laisser les ACP sans protection. Dès lors, selon nos interlocuteurs notamment à Bruxelles, le respect du calendrier initial rendrait probablement plus facile la négociation des conditions de mise en oeuvre des APE. À tout le moins, il importe de veiller à ce qu'au moins une zone puisse conclure dans des délais rapprochés. À ce stade, c'est la zone caraïbe qui semble avoir le plus progressé.

Mais, s'il est délicat de jouer sur le calendrier de négociation, il reste plus facile de jouer sur le calendrier de mise en oeuvre. Ainsi, il faudrait probablement porter la durée de la période de transition de 12 à 15 ans, voire 20 ans pour la mise en oeuvre des dispositions les plus délicates des APE. De même, les possibilités d'introduire des clauses de sauvegarde et de retenir certaines exemptions pour quelques produits sensibles devraient faire l'objet d'études approfondies. On pense prioritairement aux filières si importantes pour de nombreux pays africains que sont le coton ou le bois. A cet égard, l'étude précitée sur le Mali considère que l'étalement sur au moins 12 ans de l'APE, avec une exclusion des produits agricoles et une réforme fiscale permettant de compenser les pertes immédiates de recettes douanières, aurait un effet positif sur la croissance.

Au-delà de la question du calendrier, se pose surtout celle de l'accompagnement des APE. Les efforts demandés aux pays ACP vont en effet exiger un appui financier et technique considérable. L'accompagnement se fera principalement au travers de l'aide au commerce : l'Union européenne s'est engagée à porter à 2 milliards d'euros par an à l'horizon 2010 son assistance technique. Mais cela sera insuffisant si l'aide au développement ne prend pas aussi en compte cette perspective. Cela devra d'ailleurs viser aussi bien les États que les six entités régionales qui devront bénéficier d'un soutien important pour se structurer. A cet égard, on rappellera que le 10ème FED prévoit une ligne dite « coopération intra - ACP » qui est significativement dotée (2,7 milliards d'euros) et qui pourrait alors être mobilisée en ce sens.

Il parait enfin nécessaire que ce processus se déroule par étapes, avec des clauses régulières de revue : on ne passerait à l'étape suivante qu'après une évaluation objective et contradictoire (associant notamment la société civile) des effets du processus (en particulier du point de vue des finances publiques), à apprécier bien évidemment du point de vue du développement du pays ou de la région considérée (et non pas du seul point de vue du commerce international).

*

* *

Ces considérations témoignent de l'importance des enjeux qui s'attachent à la mise en oeuvre du 10e FED. Or, celle-ci exige au préalable la ratification par l'ensemble des États membres de l'accord interne d'ici la fin de l'année, mais aussi celle de la révision de l'accord de Cotonou. À défaut, l'aide européenne aux ACP serait suspendue début 2008.

Dans ces conditions, il serait de bonne politique que la France, qui a toujours été particulièrement active en faveur des pays ACP, soit parmi les premiers États à le ratifier.

Le FED est un moyen irremplaçable pour impliquer l'ensemble des 27 pays de l'Union européenne dans les politiques de développement. La France, dont l'action a été déterminante dans la création, le maintien et la modernisation du FED, se doit de continuer à jouer un rôle moteur dans l'approfondissement des relations entre l'Union européenne et les pays ACP.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je remercie notre collègue qui, par sa connaissance approfondie des politiques du développement, nous a permis de remettre les deux propositions de règlement en perspective.

La politique européenne de développement est un enjeu fondamental. Je vous propose donc de publier cette communication sous la forme d'un rapport d'information.

Mme Catherine Tasca :

La France a une responsabilité particulière à jouer en Europe pour les questions de développement. C'est pourquoi notre pays doit accorder une attention toute particulière aux accords de partenariat économique.

Je ferai trois observations à cet égard.

D'abord, parler de « partenariat » apparaît pour l'heure quelque peu virtuel au vu de l'asymétrie des rapports entre l'Europe et les pays ACP. Le partenariat se conçoit plutôt comme un objectif.

Ensuite, je m'associe au propos du rapporteur lorsqu'il insiste sur la nécessité d'étaler sur une longue période la mise en oeuvre des APE. Il ne faut pas craindre de prévoir une phase de transition de 20 ans.

Enfin, le rapporteur a évoqué à juste titre la protection des produits sensibles. Il faut accepter que certaines filières puissent bénéficier d'un traitement spécifique. C'est le cas des filières bois et coton. Ce pourrait aussi être le cas pour le cacao ou le café. La communauté internationale devrait accepter une protection de ces filières pour une durée limitée, même si je ne méconnais pas la difficulté d'une telle démarche.

M. Charles Josselin :

Le partenariat UE-ACP est en effet asymétrique. Mais, pour les APE, ce concept de partenariat porte aussi sur les relations intra-ACP au travers des marchés régionaux.

La durée de mise en oeuvre des APE est une variable clé. Pour l'instant, c'est une durée de 12 ans qui est prévue. On pourrait envisager de la porter à 15 ou 20 ans.

Parmi les produits sensibles justifiant une protection particulière, il faut naturellement inscrire le coton et le bois. Elle pourrait, le cas échéant, être étendue à d'autres filières.

En tout état de cause, je souligne que les APE constituent un enjeu essentiel. La délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale a publié en juillet dernier un rapport d'information très documenté de Jean-Claude Lefort sur le sujet, dont les conclusions sont très tranchées. Il me semble important que notre délégation puisse à son tour faire entendre sa position sur ce sujet.

*

À l'issue du débat, la délégation a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information, paru sous le numéro 202, et disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html


* (1) La facilité ACP - UE pour l'eau et l'assainissement, particulièrement appréciée par les collectivités locales, mérite d'être reconduite, ajoutant les ressources européennes à celles que la loi Oudin - Santini permet de mobiliser pour le développement dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.

* (1) On pense bien sûr aux autorités locales qui, en Afrique aussi, s'inscrivent dans un mouvement de décentralisation désormais encouragé par l'ensemble des bailleurs.

* (2) « An assessment of the overall implementation and adjustment costs for the ACP countries of the economic partnership agreements with the EU », étude effectuée pour le secrétariat du Commonwealth par Chris Milner, novembre 2005

* (1) Etude sur les recettes douanières et la fiscalité intérieure réalisée par IDC et ECOPA pour la République du Mali, octobre 2006 (version provisoire)