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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d'initiés et aux manipulations de marché
COM(2011) 651 final  du 25/10/2011

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 31/10/2011
Examen par la commission des affaires européennes le 29/05/2013

Économie, finances et fiscalité

Textes E 6747, E 6749, E 7579 et E 7580

Opérations d'initiés et manipulations de marché (MAD)

COM (2011) 651 final, COM (2011) 654 final,
COM (2012) 420 final et COM (2012) 421 final

Proposition de résolution européenne de M. Richard Yung

(Réunion du 29 mai 2013)

M. Simon Sutour, président. - Le scandale du Libor est une affaire grave qui a éclaté l'année dernière et a été un peu trop vite oubliée. Il a été avéré que le Libor, taux qui sert de base à des transactions sur les monnaies, a été manipulé. Les banques concernées sont devant la justice et il convient d'adopter de nouvelles règles pour empêcher ce type de fraude. M. Yung va nous soumettre en ce sens, plutôt qu'un avis politique, une proposition de résolution.

M. Richard Yung. - Afin qu'elle soit transmise à la commission des finances.

M. Simon Sutour, président. - Une proposition de résolution européenne risque d'y être réécrite, mais l'appartenance de notre rapporteur à cette commission limite le risque.

M. Richard Yung. - Je me suis saisi de cette affaire car, si les journaux anglo-saxons en sont remplis, en France il règne sur ce sujet un silence complet. J'ai interrogé le Gouvernement qui a répondu « circulez, il n'y a rien à voir »... J'ai interrogé différentes autorités, sans plus de succès. Certes, les Anglais sont plus concernés que nous, mais deux banques sur les dix-sept concernées sont françaises. Et les conséquences des manipulations de ce taux nous concernent tous, puisqu'ils servent de référence pour beaucoup de contrats financiers. Il est donc utile que nous en parlions et que nous fassions des propositions.

De quoi s'agit-il ? Le Libor est un indice de taux d'emprunt au jour le jour du marché interbancaire. Les grandes devises sont cotées ainsi : dollar, yen, dollar australien, l'euro aussi, mais pour l'euro il y a l'Euribor, de sorte que le Libor est un peu redondant. C'est - c'était - un marché de gentlemen : les représentants de dix-sept banques honorablement connues se réunissent tous les jours de marché à midi, après que les trésoriers des dix-sept banques ont communiqué, à 11 heures, leurs estimations. Les trésoriers répondent à la question suivante : à quel taux pensez-vous que vous pourriez emprunter des fonds en devises aujourd'hui ? Ils évaluent donc en fait la valeur du crédit de leur propre banque, ce qui doit évidemment être fait avec les plus grandes précautions pour ne pas déclencher de spéculations. La moyenne des dix-sept taux ainsi obtenus est ensuite publiée. L'Euribor est la moyenne de taux prêteurs uniquement en euros, sur une durée comprise entre une semaine et un an - en-dessous d'une semaine, le taux au jour le jour, appelé Eonia, est géré par la BCE. Une quarantaine de banques doivent donner leur estimation du taux de dépôt en euro entre deux banques le jour même. Les valeurs extrêmes sont rejetées, et l'on fait la moyenne, qui devient l'Euribor, qui est donc une estimation externe, à la différence du Libor.

En juin 2012, le scandale du Libor a éclaté, autour de la Barclay's Bank qui était la plus active, et a été accusée - à juste titre, semble-t-il - de manipulation des taux du Libor. Il est apparu ensuite que d'autres banques avaient trempé dans ces manipulations. Le scandale a abouti à la démission de M. Diamond, président-directeur général fort bien nommé, et de toute une partie des équipes de direction. L'autorité de surveillance britannique, la Financial Service Authority (FSA) n'a rien surveillé ; elle n'a pas déclenché des investigations quand elle l'aurait pu. Avant 2008, les manipulations visaient à augmenter les gains des banques : les opérateurs de marchés souhaitaient optimiser leurs opérations de marché, et donc leur rémunération. Ils faisaient donc pression sur le trésorier pour que celui-ci surestime ou sous-estime légèrement le taux qu'il annoncerait. Après 2008, la situation des banques a changé, elles voulaient désormais éviter de montrer leurs difficultés : c'était vraisemblablement les équipes de direction qui demandaient au trésorier de sous-estimer un peu le taux, afin d'afficher de la solidité. Comme ces taux sont devenus systémiques, servant de référence à des millions de contrats, ce qui en fait quasiment des biens publics, ces tromperies touchent tout le monde !

Les enquêtes diligentées aux États-Unis et en Angleterre se sont conclues par des transactions financières, selon les règles du droit anglo-saxon : des amendes d'un montant total de presque deux milliards d'euros ont éteint les poursuites. La Commission européenne a ouvert une enquête pour entente entre les banques, qui avance avec une sagesse toute bruxelloise... Les banques françaises concernées font éventuellement l'objet d'enquêtes des autorités françaises dans le cadre de la coopération internationale entre superviseurs.

Les Anglais ont réagi très vite : la réputation de la place de Londres était en jeu. Le responsable de la surveillance, M. Wheatley, a été chargé d'un rapport où il formule les propositions pour modifier la gouvernance du Libor. Un appel d'offres sera fait pour choisir le gestionnaire du taux, un steering committee installé, mais il n'y aura pas de surveillance publique : cela reste une affaire privée entre banques. Le marché interbancaire sur la place de Londres s'est beaucoup contracté, ce qui pose un problème de cotation : le volume de transactions n'est plus suffisant pour pouvoir faire des estimations sérieuses. Les Américains, par la voix du président de l'autorité de surveillance, ont donc annoncé qu'ils allaient explorer la création d'indices alternatifs probablement basés à New York. Mais on ne peut pas supprimer le Libor, puisqu'il sert à l'indexation de millions de contrats déjà conclus. Il va donc subsister encore un certain temps.

La Commission européenne va faire des propositions sur l'Euribor ; nous pourrions lui suggérer de réformer ses modalités d'élaboration et de gestion. L'important est de faire en sorte que la BCE participe à la gouvernance de l'Euribor. Elle sera l'autorité de surveillance des banques, il n'est pas déraisonnable de souhaiter qu'elle surveille aussi les taux du marché monétaire, qui feraient ainsi partie de la gouvernance de la zone euro. Il y aura des problèmes politiques : les Allemands ne seront sans doute pas favorables au départ, et les Anglais ne le seront certainement pas - mais après tout ils n'ont qu'à entrer dans l'euro s'ils veulent participer à la gouvernance de la zone !

M. Simon Sutour, président. - Merci d'avoir su nous présenter clairement ce dossier complexe. Une idée m'est venue : ce qui était une proposition d'avis politique est devenu une proposition de résolution, car notre rapporteur souhaitait que la commission des finances en soit saisie. Pourquoi ne pas en faire à la fois une proposition de résolution européenne, qui s'adressera au Gouvernement, et un avis politique, qui s'adressera directement à la Commission européenne ?

M. Richard Yung. - Très bien.

M. Aymeri de Montesquiou. - Merci d'avoir choisi ce sujet très méconnu, et de l'avoir aussi bien expliqué. Avis politique, proposition de résolution : il ne s'agit que d'une différence d'appellation ?

M. Simon Sutour, président. - L'avis politique est destiné à la Commission européenne. Nous pouvons faire connaître notre point de vue au Gouvernement par une proposition de résolution, ou directement à la Commission européenne, par un avis politique. Nous pouvons faire les deux, ces procédures étant complémentaires.

M. Aymeri de Montesquiou. - J'ai cru comprendre que les banques françaises se tournaient vers les juridictions américaines lorsqu'elles estimaient avoir été lésées par la falsification du Libor.

M. Richard Yung. - Le Libor, c'est Londres... Les banques françaises se financent sur l'Euribor. Elles ont tendance à se retirer du Libor, où elles estiment n'avoir que des mauvais coups à prendre.

M. Aymeri de Montesquiou. - Je voulais parler des plaintes...

M. Richard Yung. - Les entreprises peuvent déposer plainte aux États-Unis, cela doit arriver. L'élément important de ma proposition est de se tourner vers l'avenir et de confier un nouveau rôle à la BCE.

Le projet d'avis politique et la proposition de résolution européenne sont adoptés à l'unanimité dans les textes suivants :

Avis politique
sur la réforme européenne des indices de taux

Vu la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d'initiés et aux manipulations de marché,

Vu la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché),

Vu la consultation de la Commission européenne du 5 septembre 2012 sur la régulation de la formation et de l'utilisation des indices servant de référence dans les contrats,

Vu le rapport conjoint de l'Autorité Bancaire Européenne et de l'Autorité Européenne des Marchés Financiers sur l'administration et la gouvernance de l'Euribor,

La commission des affaires européennes du Sénat :

Soutient l'initiative de la Commission de proposer une régulation globale des indices ; 

Invite toutefois la Commission à formuler une proposition dédiée à l'Euribor ;

Considère qu'une telle proposition devra viser à assurer la pérennité de l'Euribor au regard de ses spécificités et de son importance systémique ;

Juge indispensable que la Commission considère désormais que la contribution à un indice et son administration soient considérées comme des activités régulées ;

Estime que la Commission doit inscrire la supervision de l'Euribor dans le cadre du mécanisme de surveillance unique (MSU) de l'union bancaire ;

Souligne la nécessité de disposer d'un cadre européen cohérent et coordonné de supervision des indices de taux ;

Demande en conséquence que la Commission envisage la mise en place de mécanismes permettant une supervision européenne du Libor ;

Appelle à une adoption rapide de la directive et du règlement sur les abus de marché ;

Invite la Commission à tenir compte du statut de bien public de ces indices qui rend nécessaire une plus grande implication des autorités publiques dans leur gouvernance ;

Estime que la Banque centrale européenne est légitime et compétente pour assumer cette responsabilité ;

Considère que la Commission doit tenir compte du fait qu'une meilleure connaissance des transactions du marché interbancaire est de nature à renforcer l'intégrité du processus d'élaboration de l'Euribor.

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d'initiés et aux manipulations de marché (E 7579),

Vu la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché) (E 7580),

Vu la consultation de la Commission européenne du 5 septembre 2012 sur la régulation de la formation et de l'utilisation des indices servant de référence dans les contrats,

Vu le rapport conjoint de l'Autorité Bancaire Européenne et de l'Autorité Européenne des Marchés Financiers sur l'administration et la gouvernance de l'Euribor,

Soutient l'initiative de la Commission de proposer une régulation globale des indices ;

Souhaite toutefois qu'une proposition dédiée à l'Euribor soit formulée ;

Considère qu'une telle proposition devra viser à assurer la pérennité de l'Euribor au regard de ses spécificités et de son importance systémique ;

Juge indispensable que la contribution à un indice et son administration soient désormais considérées comme des activités régulées ;

Estime que la supervision de l'Euribor doit s'inscrire dans le cadre du mécanisme de surveillance unique (MSU) de l'union bancaire ;

Souligne la nécessité de disposer d'un cadre européen cohérent et coordonné de supervision des indices de taux ;

Demande en conséquence que soit envisagée la mise en place de mécanismes permettant une supervision européenne du Libor ;

Appelle à une adoption rapide de la directive et du règlement sur les abus de marché ;

Souligne que le statut de bien public de ces indices rend nécessaire une plus grande implication des autorités publiques dans leur gouvernance ;

Estime que la Banque centrale européenne est légitime et compétente pour assumer cette responsabilité ;

Considère qu'une meilleure connaissance des transactions du marché interbancaire est de nature à renforcer l'intégrité du processus d'élaboration de l'Euribor ;

Demande au Gouvernement de défendre et de faire valoir ces orientations auprès des institutions européennes.