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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Conseil mettant en oeuvre une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières

COM (2013) 71 final  du 14/02/2013

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen par la commission des affaires européennes le 27/02/2013

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 21/02/2013
Examen par la commission des affaires européennes le 05/06/2013

Économie, finances et fiscalité

Texte E 8098

Coopération renforcée dans le domaine
de la taxe sur les transactions financières

COM (2013) 71 final

Communication de Mme Fabienne Keller

(Réunion du 5 juin 2013)

Mme Fabienne Keller. - La taxe sur les transactions financières (TTF) est un sujet complexe et toujours d'actualité. La Commission européenne a présenté une nouvelle proposition de directive, ambitieuse, qui reprend pour l'essentiel les dispositions du texte qui n'avait pas obtenu l'accord des 27 États membres. L'absence de modifications profondes émanerait d'une demande expresse des onze États membres entrés dans la coopération renforcée. Certains pensaient qu'il fallait partir d'un haut niveau d'exigence avant d'entrer dans la négociation et qu'il serait toujours temps d'en rabattre ensuite sur les ambitions de la taxe. Cette tactique a, au contraire, incité les adversaires de la taxe à reprendre les hostilités et à soulever toutes les questions techniques restées jusque-là en suspens.

Le champ d'application, comme les objectifs de base et de taux, restent les mêmes que dans la proposition initiale de 2011. L'approche reste toujours de taxer l'ensemble des transactions ayant un lien, non plus avec l'Union européenne comme précédemment, mais avec la zone où s'appliquerait la TTF, dite « zone TTF », c'est-à-dire le territoire des onze pays de la coopération renforcée.

Les taux de 0,1 % sur les actions et obligations et de 0,01 % sur les produits dérivés restent d'actualité. Quant au produit attendu, calculé sur la base des onze États concernés, il s'inscrit dans une fourchette de l'ordre de 30 à 35 milliards par an.

Quelques modifications limitées ont été apportées par rapport à la proposition initiale de 2011, dues au fait que la taxe sera appliquée sur un territoire géographique plus restreint. Elles visent essentiellement à assurer la clarté juridique et à renforcer la lutte contre l'évasion fiscale et les abus.

Malgré le premier échec subi par le texte de 2011 et malgré le contexte politique et économique délicat, la Commission a maintenu ses trois grands objectifs et a même renforcé la lutte contre le contournement de la taxe.

En premier lieu, la Commission maintient que la TTF renforcera le marché unique en réduisant le nombre d'approches nationales divergentes en matière de taxation des transactions financières. Plusieurs États membres ont déjà des taxes sur les transactions financières. La portée de cette harmonisation restera toutefois limitée tant que, en matière de fiscalité de l'épargne et en matière d'impôts sur les sociétés comme sur les particuliers, les plus grandes disparités persisteront au sein de l'Union européenne.

Également, la Commission prétend toujours faire contribuer le secteur financier de manière équitable et substantielle aux recettes publiques. Pourtant, dans les faits, la taxe sera acquittée par l'épargnant et l'investisseur, le secteur financier se contentant de l'encaisser au profit du fisc. Il ne s'agit donc pas d'une nouvelle contribution du secteur financier aux recettes publiques. Pour atteindre ce but, il aurait fallu augmenter, comme au Royaume-Uni, la taxation pesant sur les résultats du secteur financier.

En outre, la Commission veut inciter le secteur financier à pratiquer des activités plus responsables et orientées vers l'économie réelle. C'est l'objectif le plus intéressant du projet : le taux proposé pour les dérivés devrait conduire à un arrêt de cette pratique et, pour les actions et obligations, à une diminution des échanges. En France, le trading a pratiquement disparu grâce à l'introduction de cette taxe. Le projet de TTF prend tout son sens pour les dérivés. Les volumes sont importants, ils seront bientôt mieux connus grâce à l'application de la directive EMIR. Ces transactions touchent peu les particuliers et elles augmentent l'instabilité des marchés.

Enfin, comme dans la proposition initiale, la taxe sera due dès que l'une des parties à la transaction sera établie dans un État membre participant, indépendamment de l'endroit où la transaction aura lieu. La nouveauté consiste à combiner ce principe avec le principe du lieu d'émission, ce qui ajoute une garantie supplémentaire contre le contournement de la taxe. Selon ce principe, les instruments financiers émis dans les onze États membres entrés dans la coopération renforcée seront imposés lorsqu'ils seront négociés, même si ceux qui les négocient ne sont pas établis dans la zone TTF. Ainsi la taxe ne sera pas due uniquement par les ressortissants de la zone où elle a été établie mais reposera sur une base extraterritoriale, ce que les pays qui ne l'ont pas instaurée refusent d'accepter.

Au fur et à mesure que progresse la négociation sur le projet de TTF, il semble de plus en plus que la TTF aura surtout pour vertu d'apporter une recette publique supplémentaire en des temps budgétaires difficiles. C'est dommage, car la TTF bien calibrée reste un outil intéressant.

Cette nouvelle proposition a déjà été discutée lors de deux réunions techniques et au sein du groupe de travail des Onze. Mais le contexte actuel complique une négociation déjà très tendue et à laquelle assistent tous les États membres et pas seulement les Onze de la coopération.

Le contexte politique et électoral est peu favorable à la négociation. Certains États participant à la coopération renforcée (Allemagne, Autriche) sont déjà entrés en pré-campagne électorale ce qui ralentit le processus, ces États étant moins pressés de prendre des positions risquées politiquement. Le Royaume-Uni, désireux de défendre la place de Londres et hostile à la taxe, connaît une montée de l'euroscepticisme qui a conduit le Premier ministre à lancer un audit sur l'appartenance du Royaume à l'Union européenne et à promettre un référendum sur le maintien de l'adhésion du Royaume à l'Union européenne.

Dans ces conditions, il n'était guère surprenant que l'Angleterre introduise un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre la TTF, appuyée par le Luxembourg et soutenue moralement par les États-Unis. Elle met en avant les aspects négatifs que la taxe pourrait avoir pour les pays qui n'y adhèrent pas et notamment pour la place financière de Londres. Pour l'Angleterre, Londres est la place financière de l'Europe. L'affaiblir, c'est affaiblir l'Europe et déporter les transactions sur les autres continents. Le Luxembourg ajoute qu'elle frapperait les opérateurs extérieurs à la zone et renchérirait un grand nombre d'opérations qui finiraient par être délocalisées.

De plus, dans une période de taux bas, de croissance atone et de pression fiscale accrue, il est naturellement difficile de proposer de renchérir le coût de l'argent au moment même où les banques centrales pratiquent des « accommodements » pour faciliter l'abondance et la circulation de la liquidité. Le projet de TTF apparaît, dans une certaine mesure, en contradiction avec la politique monétaire de la BCE.

Quant aux résultats des études d'impact, ils indiquent que la TTF, telle qu'elle est conçue dans le projet actuel pourrait avoir une incidence sur les rachats d'obligation souveraines et renchérirait à terme le financement de la dette publique. Elle entraînerait une contraction du PIB de l'Union européenne de 0,3 % (c'est une estimation moyenne entre l'estimation de la Commission -0,53 % - et celle du Groupe socialiste du PE - 0,1 %), une baisse du volume des opérations en actions de 15 % et une baisse du volume des opérations sur dérivés de 75 % qui conduiraient le secteur financier à détruire à nouveau des emplois. Naturellement, ces études d'impact doivent être prises avec prudence, mais on ne peut ignorer cet avertissement.

Enfin, la concurrence exercée par d'autres sujets de l'actualité européenne financière comme l'union bancaire, la nouvelle gouvernance économique, l'évasion fiscale ou le secret bancaire ont tendance à reléguer le projet de TTF au second plan. La communication discutable de la Commission, en particulier du commissaire à la fiscalité, M. Algirdas emeta, aggrave la mésentente entre les États membres et entre les Onze.

En effet, oubliant que la coopération renforcée en matière fiscale est une première, M. emeta a considéré la TTF comme un principe acquis et s'est risqué à présenter une proposition peu différente de celle qu'il avait soumise aux 27 États membres dans un premier temps. Il n'a pas tenu compte des raisons qui ont conduit au rejet de son premier texte, ni des demandes de modification émises par les États membres sur les taux, la perception de la taxe en cascade et l'absence d'exonération sur les fonds de pension et les fonds communs de placement. Le commissaire européen semble considérer la coopération renforcée comme un simple moyen pour parvenir à la même fin que celle qu'il se proposait en septembre 2011 : contraindre même ceux qui ne souhaitent pas adopter la TTF. Cette approche ne peut que renforcer les tensions entre les États membres.

M. Simon Sutour, président. - C'est une exécution en règle !

Mme Fabienne Keller. - Non, car je reconnais que sous la pression des adversaires de la taxe comme de ses avocats inquiets de la montée des hostilités et après l'intervention officieuse de la BCE, la Commission a commencé à admettre que son projet devra être modifié. Plusieurs points achoppent aujourd'hui.

Tout d'abord, l'extraterritorialité. Selon le projet, la taxe devrait être perçue en dehors de la zone TTF et sa collecte confiée aux chambres de compensation et des plates-formes de trading . La Commission indique qu'il reviendra aux pays participants de signer des accords bilatéraux ou multilatéraux avec les pays non participants pour s'assurer de leur coopération dans la récolte et le reversement de la taxe. Elle mise aussi sur des dispositions d'engagements solidaires et conjoints qui inciteraient les institutions financières des pays participants à ne travailler qu'avec des institutions qui coopèrent sur la taxe, même si elles sont en dehors des pays soumis à la TTF. Ces dispositions incluraient naturellement les plates-formes de trading, les chambres de compensation et les dépositaires centraux des pays participants.

À cause de l'extraterritorialité, seul un long travail de persuasion et de négociation pourrait rendre possible la mise en oeuvre de la taxe telle que la conçoit la Commission.

Deuxième difficulté, la taxation des fonds de placements. Plusieurs États membres de la coopération renforcée veulent empêcher la taxation des fonds de pension et de l'ensemble des fonds communs de placement, car la taxe amoindrira les retraites. Dans le cas des fonds communs de placement, il s'agit d'une double taxation puisque la taxe serait perçue à l'intérieur de l'enveloppe lors des arbitrages et à l'extérieur au moment d'entrer ou de sortir du fonds. La Commission accepterait l'idée d'exonérer de la taxe le premier achat et la première vente des parts du même fonds par un même souscripteur.

Enfin l'absence d'un traitement particulier du marché du « repo » inquiète les banques. En effet, en l'état actuel du projet, ces transactions qui portent essentiellement sur des obligations seraient taxées à 0,1 %.

Or, le marché du « repo » (ou pension livrée) constitue le poumon du refinancement bancaire, grâce auquel les banques se prêtent des liquidités en échange de titres qui sont souvent des obligations. Cette détention qui s'apparente à un prêt est par définition de courte durée et prélever un impôt sur ces échanges renchérirait sensiblement l'opération au moment même où les banques centrales s'efforcent de diminuer le coût de l'argent. La Commission sous-entend que les banques peuvent se dispenser de ce marché et se tourner vers les banques centrales... Quant aux fonds monétaires et aux obligations à court terme, ils ne sont pas mieux traités.

La France a rappelé son opposition à la taxation des obligations d'État et demande de les exonérer sur le marché secondaire. La Commission ne se prononce toujours pas sur l'élargissement des exonérations.

C'est dans ce contexte d'inquiétude généralisée que la BCE est intervenue, contre toute attente, par la voix de Benoît Coeuré, son vice-président. Elle a proposé ses bons offices pour redessiner les contours de la taxe afin de gommer tout effet négatif. Tout en soulignant qu'il n'entre pas dans son rôle statutaire de se prononcer sur la taxe, la BCE a confirmé implicitement qu'elle avait des réserves sur les conséquences de la taxe sur les marchés comme sur l'économie réelle.

Le projet de la Commission devrait connaître des modifications substantielles dans les semaines qui viennent. Il serait question d'élargir les exonérations, d'abaisser les taux et de reporter la taxation des obligations et des dérivés à 2017. Il semble que la BCE s'accommoderait plutôt d'une TTF sur le modèle de la Stamp Duty britannique.

La Commission ne souhaite plus communiquer sur ces atténuations possibles des effets négatifs de la taxe, mais le projet de TTF n'est plus à l'ordre du jour du prochain Conseil des ministres des finances programmé le 21 juin prochain.

M. Yann Gaillard. - Alors elle est enterrée !

Mme Fabienne Keller. -Je ne crois pas, mais un nouveau chapitre de l'histoire de la TTF s'ouvre : aux grandes ambitions succède progressivement l'esprit de pragmatisme. Le principe d'une TTF semble acquis, mais ses partisans eux-mêmes ont bien failli, par leurs exigences, faire échouer le projet. Reste un difficile travail d'analyse de toutes les questions techniques liées à cette taxe qui fut, comme le suggère le titre de mon rapport, « facile à concevoir, mais difficile à mettre en oeuvre ». Reste que c'est une grande et noble ambition.

M. Simon Sutour, président. - Le capitalisme a de grandes ressources pour se défendre !

Mme Fabienne Keller. - Des maladresses ont été commises dans la conduite de la négociation.

M. Simon Sutour, président. - La vérité est que les intéressés ne veulent pas payer.

M. Jean Bizet. - Cette taxe est effectivement une idée noble, mais sa mise en oeuvre est problématique.

M. Simon Sutour, président. - Ce sont des larmes de crocodile !

M. Jean Bizet. - Non : j'ai évolué sur ce point. Il faut donner à l'Union européenne des ressources financières propres. Les droits de douanes ont fondu, la part de TVA est trop faible. Je craignais qu'elle ne fragilise les places financières de certains États membres, mais des garanties ont été mises en place.

Mais si cette taxe était mise en oeuvre à onze, comment le produit serait-il reversé au budget de l'Union ? Les onze ne paieront pas pour les 27 États membres.

Enfin je salue l'évolution de la BCE. La Fed et la Banque d'Angleterre ont longtemps été plus soucieuses de la croissance économique. Les propos de M. Draghi ont soulagé les marchés ; l'intervention de M. Coeuré est bienvenue, même si telle n'est pas sa mission aux termes du traité de Lisbonne qui n'est peut-être pas tout à fait respecté.

Mme Fabienne Keller. - Le texte est silencieux sur l'utilisation du produit de la taxe. Sans doute resterait-elle à disposition des États. Décidée à 27, elle aurait constitué une formidable ressource communautaire.

Mon rapport n'est pas négatif, Monsieur le Président ; il est réaliste. Si tous les titres émis dans les pays signataires sont assujettis à la taxe, quel que soit le lieu de transaction, une collaboration avec tous les autres pays de la planète est nécessaire. Comment imaginer que les petits pays pourront négocier seuls ces conventions bilatérales ?

Néanmoins la démarche est novatrice.

M. Simon Sutour, président. - Deux pas en avant, un pas en arrière, on avance quand même ! M. Draghi sera d'ailleurs à Paris bientôt.

M. Michel Billout. - L'hostilité rencontrée n'est pas surprenante, les 16 pays qui lui sont opposés ne resteront pas simples spectateurs. Au moment où le principe de cette taxe est attaqué, pourquoi ne pas soutenir la communication par une proposition de résolution ?

M. Simon Sutour, président. - Nous l'avions fait dans un autre contexte.

M. Michel Billout. - Quant à la BCE, il me semble qu'elle porte l'estocade finale à cette taxe en s'élevant contre la taxation des produits dérivés ; c'est un élément essentiel. Un échec constituerait un très mauvais signe à l'approche des élections européennes de 2014.

M. Robert del Picchia. - Cette taxe procède d'une idée noble, mais il est regrettable qu'elle n'avance pas plus vite... Et on ne sait toujours pas où irait l'argent collecté !

M. Simon Sutour, président. - Lors d'un débat précédent nous avions émis une préférence pour l'affectation de la TTF à des ressources propres du budget européen. Notre rapporteure souhaitait, quant à elle, l'affecter à l'aide au développement.

M. Robert del Picchia. - Pourquoi ne pas faire miroiter aux pays hostiles une diminution de leur contribution au budget de l'Union européenne ?

M. Jean Bizet. - Prenons la BCE au mot, puisqu'elle souhaite donner des conseils à l'Union. Sa position sur les produits dérivés est peut-être critiquable, mais je retiens que la BCE a beaucoup évolué. Je suis ravi que M. Draghi vienne à Paris le 26 juin. Pourquoi ne pas recevoir dans notre commission M. Lamy qui arrive au terme de son second mandat à l'OMC ?

Mme Fabienne Keller. - Comment interpréter l'intervention de la BCE sur ce sujet qui relève de la compétence de la Commission européenne ? S'agit-il d'une tentative de mainmise sur un dispositif qui l'inquiète ? C'est possible.

Une nouvelle proposition de résolution me paraît prématurée à ce stade. Il est peu probable que le dossier aboutisse avant les élections européennes.

M. Jean Bizet. - C'est dommage !

Mme Fabienne Keller. - Il n'est pas simple de créer un nouvel impôt dans le contexte de morosité économique et financière. Le Parlement européen avait adressé une injonction à la Commission lui demandant de mettre en oeuvre la TTF, mais la gestion du dossier a été maladroite. Un échec serait mauvais signe ; il s'agit de la première coopération fiscale renforcée dans un domaine caractérisé par une grande hétérogénéité entre États.

M. Yann Gaillard. - La question est fondamentale ! Nous avons un rôle d'aiguillon à jouer.

M. Simon Sutour, président. - D'autres communications suivront. Sans doute devrons-nous travailler en liaison avec le Parlement européen.