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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil
COM (2013) 520 final  du 10/07/2013
Examen : 17/09/2013 (commission des affaires européennes)

Le texte COM (2013) 520 vise à instaurer un mécanisme de résolution unique (MRU) dans la perspective de l'union bancaire. Ce mécanisme viendrait compléter le mécanisme de surveillance unique (MSU). Au sein de celui-ci, la Banque centrale européenne (BCE) sera directement chargée de la supervision bancaire dans la zone euro et dans les autres États membres qui décideront de rejoindre l'union bancaire. Son entrée en fonction est prévue pour la fin 2014. Dans le cas où une banque relevant du MSU serait confrontée à de graves difficultés, le mécanisme de résolution unique permettrait de procéder efficacement à sa résolution, sans que l'impact pour le contribuable ou l'économie réelle ne soit trop important. Un tel système vise notamment à éviter les situations rencontrées en Irlande, en Espagne ou à Chypre où l'intervention des États pour recapitaliser les banques ont conduit à une dérive des comptes publics.

Dans le cadre du MRU, la BCE, en tant qu'autorité de supervision, serait amenée à signaler si une banque de la zone euro ou établie dans un État membre participant à l'union bancaire se trouve en grave difficulté financière nécessitant de procéder à sa résolution. Celle-ci serait alors préparée par un Conseil de résolution unique, composé de représentants de la BCE, de la Commission européenne et des autorités nationales concernées. Sur la base des recommandations du Conseil de résolution unique, ou de sa propre initiative, la Commission déciderait alors si la banque doit être soumise ou non à une procédure de résolution, et à quel moment, et mettrait en place un cadre pour l'utilisation des instruments de résolution et du Fonds. Sous la supervision du Conseil de résolution unique, les autorités nationales de résolution seraient chargées de l'exécution du plan de résolution. Dans le cas où une autorité nationale de résolution ne se conformerait pas aux décisions du Conseil de résolution unique, celui-ci pourrait adresser des ordres exécutoires directement aux banques en difficulté.

Un Fonds de résolution bancaire unique devrait également être mis en place sous le contrôle du Conseil de résolution unique pour garantir qu'un soutien financier à moyen terme soit disponible pendant la restructuration de la banque. Il serait approvisionné par des contributions du secteur bancaire. Celles-ci remplaceraient les fonds de résolution nationaux des États membres de la zone euro et des États membres participants à l'union bancaire, comme le prévoit le projet de directive sur le redressement et la résolution bancaires.

La création du MRU et du Fonds de résolution bancaire constitue le prolongement logique du projet d'union bancaire, porté notamment par la France. Dans le cadre d'un marché bancaire transnational, le renforcement de la supervision européenne constitue une réelle valeur ajoutée et devrait, à l'avenir, prévenir le risque de voir une crise bancaire se muer en une crise de liquidités pour les États. Le rôle de la Commission européenne dans la procédure de résolution ainsi que les modalités d'alimentation du fonds de résolution suscitent un débat et méritent un examen approfondi. Mais celui-ci semble relever moins de la subsidiarité que de l'appréciation sur le fond. Il pourrait donc être jugé préférable d'examiner ce texte dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, plutôt que dans le cadre du contrôle de subsidiarité.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 30/07/2013
Examen : 20/02/2014 (commission des affaires européennes)

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 389 (2013-2014) : voir le dossier legislatif

Économie, finances et fiscalité

Texte E 8533

Mécanisme de résolution unique (Union bancaire)

COM (2013) 520 final
Proposition de résolution européenne de M. Richard Yung

(Réunion du 20 février 2014)

M. Simon Sutour, président. - La mise en place d'un système européen de règlement des faillites bancaires est une étape essentielle du processus d'union bancaire. Je suis heureux que la commission des finances se soit organisée pour pouvoir se prononcer rapidement sur ce texte.

M. Aymeri de Montesquiou. - Le droit des faillites, en dehors des problèmes bancaires, est-il le même dans les différents pays de l'Union européenne ?

M. Richard Yung. - Non.

M. Aymeri de Montesquiou. - Je connaissais la réponse... Cela pose un problème quand on veut unifier les règles pour les banques.

M. Richard Yung. - Nous avons déjà traité de l'union bancaire et de la mise en place de la supervision. Ce sujet compliqué fait encore l'objet de négociations. Nous en venons aujourd'hui au volet concernant la résolution dont la commission des finances débattra la semaine prochaine sur le rapport de François Marc.

La supervision incombe à la BCE, et concerne 18 États membres. Dirigée par Mme Nouy, une Française, l'autorité de supervision lance actuellement l'analyse des bilans des quelque 6 000 banques d'Europe. Les résultats seront connus en novembre. Bien que le public s'y intéresse peu, la supervision européenne marque un progrès considérable de la construction européenne et vers le fédéralisme.

Reste à mettre en place ce qu'on appelle la résolution : comment faire lorsqu'une banque fait faillite ? En France, de telles situations, encadrées par le droit de la faillite, se caractérisaient par le syndrome du vendredi 15 heures, le président de la banque annonçant par téléphone au gouverneur de la Banque de France que son établissement ne pouvait plus faire face aux paiements...

La résolution comporte deux parties : un mécanisme réglementaire et, à la demande de l'Allemagne, un accord intergouvernemental traitant des aspects financiers, que le parlement national devrait ratifier. Le mécanisme comporte des règles de prévention et d'intervention précoce. L'autorité européenne et les autorités nationales reçoivent des pouvoirs extraordinaires, pour pouvoir réagir à chaud : ils peuvent démettre les dirigeants, suspendre le conseil d'administration, vendre tout ou partie des actifs de la banque.

Comment le renflouement est-il organisé ? Jusqu'alors, on faisait appel essentiellement au contribuable. Ces textes organisent précisément l'ordre d'appel des fonds : actionnaires, d'abord, puis créanciers juniors, seniors, et éventuellement la part des dépôts supérieurs à 100 000 euros. Si cela ne suffit pas, le fonds de résolution intervient, qui sera alimenté par les banques. De même que le fonds français doit passer de 3 milliards d'euros à 10 milliards d'euros en dix ans, le fonds européen atteindra 50 ou 60 milliards d'euros. Ce n'est qu'en dernier recours qu'il sera fait appel aux États. Voilà une réponse adéquate à la crise de 2008.

Un conseil de résolution regroupera les autorités nationales des dix-huit pays de la zone euro concernés, des experts et des observateurs de la BCE et la Commission européenne. C'est la BCE qui déclenche la résolution. Le conseil de résolution décide des actions à prendre et du calendrier à suivre, sauf si la Commission s'y oppose et renvoie la décision au Conseil Ecofin : c'est une manière de remettre la Commission dans le dispositif.

M. Aymeri de Montesquiou. - Pourquoi ?

M. Richard Yung. - Deux tendances s'affrontaient : fédéralisme ou accord intergouvernemental. En cas de désaccord, le dossier passe au conseil Ecofin. S'il faut notamment engager plus de 20 % du fonds, un vote des États est obligatoire.

Le fonds européen devrait atteindre en dix ans 60 milliards d'euros par mutualisation progressive des compartiments nationaux : chaque année, ceux-ci lui transfèrent 10 % de leur montant. Ces sommes importantes seraient gérées, sur la base d'un acte délégué de la Commission, par le conseil de résolution. Le mécanisme européen de stabilité (MES) aurait pu constituer un filet de sécurité, si les Allemands ne refusaient pour l'instant qu'il recapitalise directement les banques. En l'absence d'accord, nous proposons de donner au fonds de résolution une capacité d'emprunt garantie par les États.

Le fonds de résolution se constituera sur des bases nationales en prenant en considération les capitaux disponibles dans chaque banque pour le renflouement. Paradoxalement, celles qui auront une plus grande capacité de renflouement paieront plus. Aussi proposons-nous de retenir en complément la notion de risque, plus pertinente. Sinon, on aboutirait à des distorsions où la France contribuerait pour environ 15 milliards d'euros, juste devant l'Allemagne.

M. Aymeri de Montesquiou. - Les banques françaises sont plus importantes.

M. Richard Yung. - Mais la prise de risque n'est pas toujours le reflet de la taille. Je propose également d'accélérer la mutualisation du fonds de résolution en retenant, au lieu de l'horizon trop lointain de 10 ans, un délai de 5 ans. Il s'agirait d'accroître le rythme de mutualisation, pas le volume des paiements annuels.

M. Simon Sutour, président. - Je remercie Richard Yung pour son exposé.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Les deux vagues de stress-tests auxquelles nous avons assisté visaient surtout à rassurer les marchés. L'autorité européenne devra agir plus rigoureusement. Il faudra, pour éviter une nouvelle crise de confiance, ajuster la durée des tests sur la montée en puissance des fonds, et s'assurer de la fiabilité des tests. Le calendrier de ce dossier est-il calé sur celui de la séparation des activités bancaires ? Le règlement en préparation semble plus exigeant que la législation française. Où le Parlement européen en est-il sur ces questions ? Jusqu'à présent, il semblait plus allant que la Commission sur la séparation bancaire.

M. Aymeri de Montesquiou. - En cas de faillite, les premiers à faire contribuer sont à mon sens les actionnaires.

M. Richard Yung. - La proposition de résolution le dit explicitement.

M. Aymeri de Montesquiou. - Elle dit aussi que les créanciers juniors devraient contribuer davantage que les seniors. On pourrait soutenir l'inverse. En outre, emprunter a un coût : cela pourrait revenir à stériliser le fonds au bout de quelques années.

M. Jean Bizet. - Le mécanisme de résolution unique épuisé, il faudra se tourner vers les marchés obligataires, ce qui correspondrait à une situation de quasi-bail-out. Quelle est la position du tribunal constitutionnel de Karlsruhe sur ce point précis ?

M. Richard Yung. - La méthodologie des stress-tests est en effet en cours de discussion. Elle serait commune à tous les pays et à toutes les banques. Les règles de provisionnement des actifs immobiliers, par exemple, seraient harmonisées. Les équipes, à la composition multinationale, n'auront pas de complaisance. Cette méthode a servi au contrôle des banques espagnoles il y a six mois. L'idée est d'agir vite. Les tests seront bouclés d'ici octobre, voire plus rapidement afin de limiter les commentaires qui pourraient fleurir dans la presse au fur et à mesure.

Le fonds européen de résolution n'existe pas encore. Il n'y a pour l'heure que des fonds nationaux. Autrement dit, nous sommes à nu. Le fonds européen montera progressivement en puissance à partir de mars 2016.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Et si un problème survenait entre-temps ?

M. Richard Yung. - Les fonds nationaux devraient y faire face. L'hypothèse qu'ils se prêtent entre eux, si elle a été évoquée, n'est pas encore formalisée. L'instrument de recapitalisation directe des banques est dans ce contexte indispensable.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Nous dansons sur un volcan.

M. Richard Yung. - La séparation des activités bancaires n'entre pas véritablement dans le champ de cette proposition de résolution. L'Allemagne, le Royaume-Uni et la France ont leur propre législation. Le projet de règlement de Michel Barnier nous a laissés hésitants. Il arrive bien tard, et prête le flanc à un certain nombre de critiques techniques. De plus, il s'adresse surtout aux plus grandes banques et exclut les Anglais.

M. Pierre Bernard-Reymond. - C'est un bon début...

M. Simon Sutour, président. - Nous en reparlerons la semaine prochaine.

M. Richard Yung. - Le Parlement, très critique, est entré en résistance. L'accord intergouvernemental ne lui a pas plu, parce qu'il y a vu une négation du contrôle démocratique. La négociation est difficile. Soyons raisonnables : nous ne reviendrons pas sur l'accord intergouvernemental, car les chefs d'État et de gouvernement se sont déjà mis d'accord. Le compromis pourra porter sur les points suivants : passage de dix à cinq ans, simplification de la gouvernance, nouvelles règles de répartition des contributions entre les banques des différents États membres. L'Allemagne n'est guère enthousiaste, puisqu'elle freine le mécanisme européen de stabilité.

M. Jean Bizet. - Que donnerait une comparaison entre la position européenne sur la séparation des activités bancaires et le dispositif Volcker adopté aux États-Unis ? Nos économies sont très différentes. Nous risquons en Europe de restreindre l'accès au crédit des entreprises, tandis que les entreprises américaines continueront à se financer sur le marché obligataire.

M. Richard Yung. - Vous pointez du doigt une différence structurelle. Le fait que les entreprises américaines se financent sur les marchés et les entreprises européennes auprès des banques n'est pas un phénomène récent.

M. Jean Bizet. - Certes, mais nos exigences de sécurité nous pénalisent.

M. Richard Yung. - Oui, il faudra y faire attention, et piloter ces évolutions avec doigté. Nous y appelons justement dans notre proposition.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté à l'unanimité la proposition de résolution dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances des établissements de crédit et d'entreprises d'investissement COM (2012) 280, 

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux systèmes de garantie des dépôts COM (2010) 368,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un fonds de résolution bancaire unique COM (2013) 520,

Vu le règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit,

Vu le règlement (UE) n° 1022/2013 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) en ce qui concerne son interaction avec le règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit,

Vu la communication du 30 juillet 2013 de la Commission concernant l'application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d'aides d'État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (2013/C 216/01),

Vu les procédures relatives à la fourniture de liquidité d'urgence publiées par la Banque centrale européenne le 17 octobre 2013,

Vu les conclusions des Conseils européens des 13 et 14 décembre 2012, des 27 et 28 juin 2013 et des 24 et 25 octobre 2013 ainsi que les conclusions du Conseil ECOFIN du 15 novembre et du 18 décembre 2013,

Réaffirme son soutien au processus de mise en place d'une union bancaire, conformément à sa résolution n° 32 en date du 20 novembre 2012 ;

Sur la revue de la qualité des actifs bancaires

Attire l'attention sur les enjeux de la revue de la qualité des actifs bancaires menée par la Banque centrale européenne et des tests de résistance conduits par l'Autorité bancaire européenne ;

Souligne que cet exercice doit être mené avec la même rigueur et de façon homogène sur l'ensemble des établissements de l'Union bancaire tout en tenant compte des spécificités des différentes structures et activités ;

Sur le Mécanisme européen de stabilité

Rappelle que l'instrument de recapitalisation directe des banques par le Mécanisme européen de stabilité doit être opérationnel dès la mise en oeuvre effective du Mécanisme de surveillance unique, soit au terme de la publication par la Banque centrale européenne de l'évaluation de la qualité des actifs ;

Appelle en conséquence à la finalisation de l'accord sur la recapitalisation directe des établissements de crédit par le Mécanisme européen de stabilité conformément aux conclusions du Conseil européen ;

Soutient les grandes lignes de l'accord du Conseil de l'Union européenne du 18 décembre 2013 et souhaite que soit mis en place, avant la fin de la législature du Parlement européen, un mécanisme de résolution unique crédible et opérationnel dans le cadre de l'Union bancaire ;

Sur la stabilité et l'intégration des marchés financiers européens

Se félicite de la prochaine adoption des directives relatives, d'une part, au cadre de redressement et de résolution des défaillances des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, et d'autre part, aux systèmes de garantie des dépôts, éléments indispensables à la stabilisation de l'ensemble du système bancaire européen ;

Rappelle que les infrastructures de marché sont des rouages essentiels du fonctionnement des marchés financiers et souhaite, qu'à ce titre, une réflexion soit engagée sur un cadre harmonisé et un mécanisme européen de supervision, de redressement et de résolution de ces infrastructures ;

Sur le renflouement interne

Note que le principe de renflouement interne est un élément majeur du cadre de redressement et de résolution proposé et qu'il doit permettre de limiter au maximum les éventuels recours à des fonds publics ;

Appelle, afin de préserver le bon fonctionnement du marché unique des services financiers, à la plus grande vigilance sur les éventuelles divergences d'application du principe de renflouement interne entre les États participants à l'Union bancaire et les États non participants ;

Relève que le principe de renflouement interne pourrait avoir des incidences sur la stabilité du système financier et sa capacité à financer l'économie ;

Souhaite que le bilan qui doit être établi par la Commission sur l'application du Mécanisme de résolution unique intègre une analyse détaillée des conséquences de l'adoption du principe de renflouement interne dans le droit communautaire ;

Demande que ce bilan détaillé soit présenté pour la première fois un an après l'entrée en vigueur du renflouement interne puis tous les deux ans et soit transmis aux Parlements nationaux ;

Sur le mécanisme de résolution unique

Considère que la crédibilité du Mécanisme de résolution unique repose notamment sur des processus de décision rapides et efficaces, un filet de sécurité financier et l'accès à une liquidité d'urgence ;

Estime que la gouvernance ne doit pas être source de complexité et devra, à terme, être simplifiée ; considère toutefois qu'elle est de nature à assurer un équilibre entre décisions techniques et politiques, du ressort national ou européen, jusqu'à la mutualisation complète du financement de la résolution ;

Souhaite néanmoins, afin de permettre des décisions rapides et opérationnelles, que soient proposés un renforcement des pouvoirs de décision du comité exécutif du Conseil de résolution ainsi qu'une procédure d'urgence ;

Juge qu'un filet de sécurité financier doit être mis en place dans les meilleurs délais et, qu'à défaut de révision du traité du Mécanisme européen de stabilité, une capacité d'emprunt propre du Fonds de résolution unique doit être la solution privilégiée ;

Souligne que l'accès à une liquidité d'urgence fait partie intégrante d'un dispositif de résolution ; encourage en conséquence les États participants et l'Eurosystème à renforcer la transparence du processus de fourniture de liquidité par les banques centrales et sa conformité aux objectifs de l'Union bancaire ;

Sur le Fonds de résolution unique

Considère que les règles de contribution au Fonds de résolution unique ne doivent pas créer de distorsion entre les systèmes bancaires nationaux tant au sein de l'Union bancaire que vis-à-vis des États ne participant pas à l'Union bancaire ;

Souhaite que le calcul des contributions intègre une estimation des risques des établissements de crédit qui pourrait être fondée sur les actifs bancaires pondérés par les risques tels qu'ils auront été revus par la Banque centrale européenne ;

Est d'avis que les modalités de calcul des contributions ainsi que les principes d'administration et d'investissement du Fonds de résolution constituent des aspects essentiels du mécanisme de résolution unique et ne doivent pas relever d'actes délégués ;

Souhaite qu'un rapport annuel du Conseil de résolution unique comprenant les comptes définitifs, un rapport sur les activités de résolution ainsi qu'un rapport de gestion du Fonds de résolution soit transmis au Conseil, au Parlement européen et aux Parlements nationaux ;

Constate que le recours à un accord intergouvernemental soustrait une partie du Mécanisme de résolution unique à la procédure législative ordinaire de l'article 114 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne ;

Insiste en conséquence sur la nécessité d'en limiter strictement le champ aux conditions des transferts et de la mutualisation des contributions au fonds de résolution unique ;

Considère que, dès lors que la revue des établissements de crédit menée par la Banque centrale européenne aura établi une évaluation impartiale des situations bancaires et en particulier de l'héritage des situations antérieures, la période de mutualisation des compartiments nationaux du Fonds de résolution unique pourrait être réduite à 5 ans ;

Juge en revanche que, au regard des contraintes prudentielles pesant sur les établissements de crédit, la durée de 10 ans de constitution du Fonds de résolution ne doit pas être réduite ;

Demande au Gouvernement de défendre et de faire valoir ces orientations auprès des institutions européennes.