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Justice et affaires intérieures

Recommandation de la Commission au Conseil afin d'autoriser la Commission à engager des négociations en vue de la conclusion, entre l'Union européenne et le Royaume du Maroc, d'un accord visant à faciliter la délivrance de visas de court séjour
COM(2013) 684 final

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 14/10/2013
Examen par la commission des affaires européennes le 24/10/2013

Justice et affaires intérieures

Texte E 8719

Ouverture de négociations avec e Maroc en vue d'un accord
visant à faciliter la délivrance de visa de court séjour

COM (2013) 684 final

(Réunion du 24 octobre 2013)

M. Simon Sutour, président. - Bernadette Bourzai, Catherine Morin-Desailly, Jean-François Humbert et moi-même nous sommes rendus au Maroc et en Tunisie du 1er au 6 septembre derniers afin d'évaluer sur place la perception qu'avaient ces pays de la politique méditerranéenne de l'Union européenne, dix-huit mois après le printemps arabe.

Quinze ans après son lancement à l'occasion du processus de Barcelone, la politique méditerranéenne de l'Union européenne a été en effet profondément bouleversée par ces événements. Concentrée jusque-là sur les aspects commerciaux ou le lancement de grands projets, l'Union européenne n'avait pas anticipé les profondes mutations socio-politiques qui ont conduit à l'explosion de janvier 2011.

Le printemps arabe a révélé une vision européenne des enjeux méditerranéens décalée par rapport à la réalité politique et sociale des États de la rive Sud de la Méditerranée. Le processus de Barcelone puis l'Union pour la Méditerranée étaient plus motivés par la volonté de certains États membres de l'Union européenne d'intensifier leurs échanges commerciaux avec les pays de la rive Sud et de développer une coopération en matière de lutte contre le terrorisme et de gestion des flux migratoires que d'oeuvrer véritablement à la promotion des valeurs reconnues par l'Union européenne.

La réaction de l'Union européenne a cependant été efficace, puisqu'elle a mis en place dès le mois de mars 2011 de nouveaux instruments financiers dédiés à cette région, mais aussi des programmes destinés à consolider les réformes démocratiques. Un nouveau fonds de soutien au partenariat, à la réforme et à la croissance inclusive : le programme SPRING, doté de 350 millions d'euros, a ainsi été créé. Les initiatives soutenues par ce programme se concentrent sur les défis socioéconomiques urgents auxquels doivent faire face les pays concernés (60 % des crédits) et sur l'accompagnement du processus de transition démocratique (40 % des crédits). Les financements s'effectuent sur la base d'une évaluation des avancées du pays en matière démocratique, selon le principe « More for more ». Plus un pays est engagé sur la voie de la modernisation politique et institutionnelle, plus le financement est important. Dès le lancement du programme, l'Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie ont bénéficié de ces fonds. Des négociations pour la signature d'un accord de libre-échange complet et approfondi avec ces quatre pays ont également été lancées. Le Maroc fait figure, à cet égard, de bon élève : il est le plus motivé et le plus avancé.

Je le rappelais hier, la priorité accordée ces dernières semaines au volet oriental de la politique européenne de voisinage dans la perspective du sommet de Vilnius du 28 novembre 2013 ne peut l'être au détriment des actions déjà menées dans les pays de la rive Sud de la Méditerranée. L'Union européenne doit poursuivre son action en faveur du développement politique, économique et social de la région au travers de formules innovantes, à l'instar du Statut avancé mis en oeuvre avec le Maroc. Le printemps arabe et ses conséquences justifient pleinement le maintien du financement actuel de la politique européenne de voisinage : un tiers des crédits pour les pays du partenariat oriental et les deux tiers restants pour la rive Sud de la Méditerranée. Il s'agit désormais d'accompagner la consolidation démocratique en cours dans ces pays, qu'ils soient plus ou moins bien avancés sur cette voie.

Reste à utiliser de façon optimale ces fonds. Les dispositions prises par l'Union européenne pour accompagner le printemps arabe sont parfois comparées à l'effort entrepris au moment de la chute du Mur de Berlin, en direction de l'Europe centrale et orientale. Cette comparaison doit cependant être évitée. Si, au début des années 90, l'Union européenne pouvait développer des instruments uniformes à destination de pays issus d'un même bloc, le printemps arabe appelle des réponses plus ciblées. Les pays de la rive Sud de la Méditerranée ne présentent pas tous le même degré d'évolution démocratique, comme en témoignent les soubresauts égyptiens, les tensions claniques en Libye ou, bien évidemment, la poursuite de la guerre civile en Syrie.

L'approche ciblée par pays ne doit pas pour autant exclure une approche transversale, afin de mettre en oeuvre une véritable coopération intercontinentale. Elle doit permettre aux États de la rive Sud de la Méditerranée de ne pas forcément regarder vers les États-Unis, la Turquie ou les monarchies pétrolières du Golfe persique pour faire face aux défis de la modernité. Il importe ainsi que l'Union européenne encourage une véritable unification du Maghreb. Le coût du non-Maghreb est estimé entre 1 et 2 points de croissance pour chacun des États concernés, quand bien même un accord de libre-échange unit Égypte, Tunisie et Maroc. Moins de 10 % des échanges dans la région méditerranéenne se font entre États de la rive Sud. Un tel processus permettrait également de faire de la rive Sud de la Méditerranée le point de contact pour permettre aux entreprises européennes de pénétrer le marché africain.

Au-delà de la question économique, une coopération transversale présente un réel intérêt stratégique, en vue notamment de lutter contre les mouvances islamistes au Sahel et au Sahara. Le combat contre ces groupes radicaux passe indubitablement par un partenariat avec les pays de la zone, eux même soumis à ces menaces.

Nous détaillons avec mes collègues, dans le rapport et la proposition de résolution européenne qui lui est annexée, les institutions sur lesquelles l'Union européenne pourrait s'appuyer pour faire avancer une telle coopération transversale, de l'Union pour la Méditerranée à la Communauté des États sahelo-sahariens, en passant par le dialogue « 6+6 » ou l'Union du Maghreb arabe. La question des migrations pourrait également être traitée à ce niveau.

Pour conclure, je m'attarderai quelques instants sur la situation des deux pays dans lesquels nous nous sommes déplacés, le Maroc et la Tunisie.

Le Maroc fait incontestablement figure de bon élève dans la zone. Sous l'impulsion du roi, il a su anticiper le printemps arabe, s'engageant sur la voie de la démocratisation dès 1999. La Constitution, adoptée en 2011, est venue couronner cette logique. Elle met en place un régime parlementaire, garantissant les droits fondamentaux. Sur le plan économique, le lancement du projet Tanger Med en 2001 a rapproché un peu plus ce pays du continent européen, ouvrant clairement le marché africain aux entreprises du Vieux continent. Le port de Tanger disposera d'ailleurs d'ici à 2015-2016 de la même capacité de traitement de conteneurs que celui de Rotterdam. Restent bien évidemment des défis sociaux auxquels le pays est confronté, je pense au chômage des jeunes, à la formation, au faible taux d'activité des femmes - dans un contexte économique relativement morose. Contexte qui peut d'ailleurs susciter un certain nombre de réticences quant à une plus grande libéralisation des échanges avec l'Union européenne. Le Maroc reste néanmoins à l'avant-garde des pays du Bassin méditerranéen dans ses rapports avec l'Union européenne, puisqu'il dispose depuis 2008 d'un statut avancé. Cette formule originale peut être résumée par la formule « plus que l'association et moins que l'adhésion ». Elle conduit aujourd'hui le pays à se lancer dans un grand travail de convergence réglementaire de ses normes avec celles de l'Union européenne. Travail réellement titanesque que la France soutient au travers d'un grand nombre de programmes de jumelages entre les administrations de nos pays.

La Tunisie se trouve, quant à elle, dans une situation plus délicate. Bien qu'il dispose d'indéniables atouts économiques, le pays reste miné par une transition démocratique ralentie par le conflit larvé entre islamistes et modernistes et l'apparition de la violence politique avec l'assassinat de deux députés en février et juillet derniers. L'Assemblée nationale constituante a dû suspendre ses travaux quelques semaines face au boycott d'une partie de ses membres. Le lancement d'un dialogue national le 5 octobre constitue une tentative de sortie de crise par le haut, avec la démission annoncée du gouvernement et son remplacement par un cabinet technique sous un mois, soit le délai accordé à l'Assemblée nationale constituante pour parvenir à un accord sur un projet de constitution. Des élections législatives se tiendront ensuite courant 2014.

C'est dans ce contexte difficile que se poursuit, au ralenti, le rapprochement avec l'Union européenne en vue de concrétiser le statut de partenaire privilégié accordé à la Tunisie en novembre 2012. Comme au Maroc, les négociations visent à créer une zone de libre-échange et à faciliter la mobilité entre l'Union européenne et la Tunisie. La priorité reste néanmoins pour l'Union européenne d'encourager toutes les forces politiques à sortir rapidement de la crise politique afin que le pays puisse disposer d'institutions stables pour négocier avec elle. Si tel était le cas, le chaos aurait alors été « fécond », selon une expression entendue lors de nos entretiens sur place.

Je laisse maintenant la parole à mes collègues pour compléter, s'ils le souhaitent, ce bref compte-rendu.

Mme Bernadette Bourzai. - Nous avons constaté la dynamique de développement économique du Maroc et ses efforts de démocratisation, même si des efforts restent à accomplir. La Tunisie, en revanche, connaît encore de grandes difficultés.

Tous nos interlocuteurs ont insisté par ailleurs sur la nécessité d'intégrer l'Algérie dans ce jeu. La Tunisie entretient de bonnes relations commerciales avec elle, le blocage viendrait plutôt du Maroc. Quoi qu'il en soit, le Maghreb est de ce fait privé du rôle d'interface entre l'Union européenne et l'Afrique noire que nous aimerions lui voir jouer. Cette ancienne Afrique française du nord, augmentée de la Libye, de l'Égypte et de la Mauritanie, n'a pas encore concrétisé son poids géopolitique.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je remercie notre président d'avoir eu l'idée de ce travail de fond. En tant que présidente du groupe d'amitié France-Égypte, et secrétaire du groupe France-Maroc, je suis très heureuse d'avoir participé à ce travail nécessaire et novateur. Quinze ans après le lancement de la politique méditerranéenne de l'Union, il est en effet utile d'étudier ce que le Maroc a réalisé grâce au statut avancé. J'ai eu l'opportunité de suivre l'évolution des travaux de la commission parlementaire mixte « Maroc-Union européenne » : des réformes ont été conduites et les échanges avec l'Union européenne se sont intensifiés. Je suis également sensible à la proposition d'élargir les discussions à « 6+6 » : c'est un processus gagnant-gagnant. L'avenir de l'Europe passe indubitablement par l'Afrique, dans une démarche de co-développement.

M. Jean Bizet. - Il est tout à fait pertinent de s'intéresser à cette partie du monde en bordure de l'Union européenne. Au-delà des aspects économiques, les accords de libre-échange ont une implication politique forte. Comme Pascal Lamy ne manque pas de le rappeler, les relations commerciales favorisent le dialogue et limitent les affrontements. Je souhaite que le cycle de Doha trouve une heureuse conclusion à Bali. À défaut, l'addition d'accords bilatéraux à l'image de ceux noués avec les pays de la rive Sud de la Méditerranée finira par conduire au multilatéralisme.

Nous avons eu de vifs débats ici sur l'Union pour la Méditerranée (UpM), en particulier avec Robert Badinter. Lorsque la France a pris la présidence de l'Union européenne et qu'elle a remis le projet sur les rails, elle était assez isolée et nos voisins allemands étaient critiques. La méthode française était peut-être hardie, mais nous étions alors en avance dans notre perception des choses, même si nous n'avons pas plus anticipé le printemps arabe que la chute du mur de Berlin. Je souhaiterais que le point 17 de la proposition de résolution souligne d'ailleurs l'implication de la France dans l'UpM.

Pour revenir au Bassin méditerranéen, je ne comprends pas que de nouveaux chapitres d'adhésion aient été ouverts avec la Turquie - où je me suis rendu récemment en voyage officiel - alors qu'elle n'a toujours pas reconnu Chypre, membre de l'Union européenne. En revanche, la position géographique de la Turquie la rend très importante pour faire l'UpM. Elle peut y jouer un grand rôle, sans que ce soit naturellement un substitut aux négociations avec l'Union. Si nous rations ce projet, nous déstabiliserions le sud du continent européen.

M. Michel Billout. - Je salue le travail réalisé. Traiter la politique méditerranéenne de l'Europe à travers le prisme du Maroc et de la Tunisie est cependant un exercice périlleux. Bien que la partie générale du rapport soit satisfaisante, ces deux pays mériteraient une attention pleine et entière sans négliger aucun aspect : je reste un peu sur ma faim. En particulier, vous avez traité du Sahara occidental avec prudence. Cette situation, contraire à l'autodétermination des peuples et aux droits de l'homme, continue d'empoisonner les relations entre les États du Maghreb. Le rapport que présentera le Parlement européen apparaît extrêmement critique, mais n'entend pas moins ne fâcher personne.

La proposition de résolution salue les réformes démocratiques engagées au Maroc. Comparé aux pays voisins, le Maroc fait en effet figure d'exemple, mais le modèle a ses limites : défendre l'idée républicaine peut être très durement réprimé. La légitimité du roi et le Sahara sont deux questions absolument inabordables. Les journalistes pratiquent l'autocensure et la justice demeure aux ordres. Je m'abstiendrai donc sur cette proposition de résolution.

M. Simon Sutour, président. - Le Sahara occidental n'était pas l'objet de ce rapport, mais nous l'évoquons en regrettant l'absence d'union de l'ensemble du Maghreb. Il est dommage que la frontière algéro-marocaine ne soit pas plus ouverte, c'est vrai. Même si des progrès restent à accomplir, le Maroc fait preuve d'une réelle volonté de modernisation. La société civile est active, il y a des manifestations - voyez l'émoi suscité récemment par l'affaire des adolescents accusés d'attentat à la pudeur. La négociation avec l'Europe l'aide à avancer. Nous avons de plus assisté aux travaux de son Comité national pour les droits de l'Homme, qui ne manie pas la langue de bois.

M. Bizet souhaitait souligner l'action de la France depuis 2008 : je préfère que nous soulignions l'action de la France en général. En effet, l'Allemagne, exclue de la première mouture d'une UpM ne réunissant que les pays du Bassin méditerranéen, ne pouvait que désapprouver le projet. Membre de l'assemblée parlementaire de l'UpM depuis l'alternance, j'ai été étonné d'aller à Vienne pour la première réunion à laquelle j'ai participé ; l'inclusion de tous les États membres de l'Union européenne dans le projet est finalement une bonne chose. Il existe également une Assemblée parlementaire des pays bordant la Méditerranée, où nous sommes représentés par Gilbert Roger et Raymond Couderc.

Il est bon d'être éclairé, sur place, par les acteurs eux-mêmes. Nous avons été reçus par le Premier ministre marocain Abdelilah Benkirane, du Parti de la Justice et du Développement. Leurs problèmes de coalition viennent d'être résolus. Rien n'est parfait, mais les choses vont plutôt dans le bon sens, ce qui est suffisamment rare pour être encouragé. Chaque pays a son histoire et ses contraintes, et il ne s'agit aucunement de donner des leçons.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

M. Simon Sutour, président. - M. Billout s'abstient sur la proposition de résolution.

M. Yann Gaillard. - Je m'abstiendrai également.

La proposition de résolution est adoptée.

Proposition de résolution européenne

-1- Le Sénat,

-2- Vu l'article 88-4 de la Constitution,

-3- Vu la communication de la Commission européenne « Le processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée » du 20 mai 2008 ;

-4- Vu la communication de la Commission européenne « Un partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le Sud de la Méditerranée » du 8 mars 2011 ;

-5- Vu la communication de la Commission européenne « Une stratégie nouvelle à l'égard d'un voisinage en mutation » du 25 mai 2011 ;

-6- Vu le rapport de la Commission européenne sur la mise en oeuvre de la politique de voisinage au Maroc du 20 mars 2013 ;

-7- Vu la recommandation portant sur la mise en oeuvre du plan d'action UE-Maroc mettant en oeuvre le statut avancé (2013-2017) du 17 avril 2013 ;

-8- Vu le rapport de la Commission européenne sur la mise en oeuvre de la politique de voisinage en Tunisie du 20 mars 2013 ;

-9- Vu le plan d'action Union européenne - Tunisie 2013-2017 ;

-10- Salue le réajustement du volet méditerranéen de la politique de voisinage après le printemps arabe et l'effort financier accompli à cette occasion ;

-11- Estime que printemps arabe et ses conséquences justifient le maintien du financement actuel de la politique de voisinage, un tiers pour les pays du partenariat oriental et deux tiers pour les pays de la rive Sud de la Méditerranée ;

-12- Constate que la politique méditerranéenne de l'Union européenne ne peut se limiter à la promotion des accords de libre-échange complets et approfondis et des partenariats pour la mobilité bilatéraux ;

-13- Considère que l'Union européenne doit défendre à la fois ses principes et ses intérêts au sein du Bassin méditerranéen et agir en faveur du co-développement dans cette région stratégique ;

-14- Juge que l'Union européenne doit investir en faveur de la consolidation des changements démocratiques et s'employer à éviter toute radicalisation, en continuant à travailler avec l'ensemble des forces politiques en présence ;

-15- Souhaite que l'Union européenne mette en oeuvre une politique plus active en faveur de la paix et de la démocratie au Sud-Est du Bassin méditerranéen, qui dépasse la simple logique humanitaire ;

-16- Concernant l'Union pour la Méditerranée

-17- Rappelle le rôle de la France dans l'Union pour la Méditerranée, qui constitue un cadre opportun pour mettre en oeuvre concrètement une coopération intercontinentale ;

-18- Souhaite que l'Union pour la Méditerranée favorise la création de dispositifs sécurisant les transferts financiers des migrants de la rive Sud résidant en Europe vers leurs pays d'origine ;

-19- Juge qu'elle pourrait également mettre en place une charte de protection des investissements commune aux pays de la rive Sud créer un système d'assurance en la matière ;

-20- Souhaite que dans ce cadre, un Erasmus euro-méditerranéen puisse être créé et qu'il soit accompagné d'actions spécifiques de l'Union européenne dans le domaine de l'enseignement à destination des pays de la rive Sud ;

-21- Considère que l'Union pour la Méditerranée peut constituer un cadre en vue de promouvoir une politique euro-méditerranéenne de gestion responsable des flux migratoires, au travers de projets concrets ;

-22- Concernant la coopération régionale

-23- Estime que le dialogue « 5+5 » qui réunit la France, l'Espagne, l'Italie, Malte et le Portugal d'un côté et le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, la Libye, et la Mauritanie de l'autre devrait être élargi à deux nouveaux participants : la Grèce et l'Égypte et devienne le dialogue « 6+6 » ;

-24- Considère que l'Union pour le Maghreb arabe constitue un interlocuteur clé pour l'Union européenne afin d'aborder de renforcer son partenariat économique et stratégique autour du Bassin méditerranéen ;

-25- Souhaite que l'Union pour le Maghreb arabe soit relancée dans le cadre du dialogue « 6+6 » ;

-26- Insiste pour que l'Union européenne accompagne également le projet de création d'un forum Maghreb/Sahel sur la question du terrorisme dans la région sahélo-saharienne ;

-27- Estime également que l'Union européenne devrait inciter la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD) à se saisir concrètement de cette question ;

-28- Concernant le Maroc et la Tunisie

-29- Salue les réformes démocratiques engagées au Maroc et l'intensification des relations économiques nouées par l'Union européenne avec ce pays ;

-30- Se félicite du lancement du dialogue national en Tunisie le 5 octobre 2013 qui devrait permettre d'aboutir à l'adoption d'une Constitution et à l'organisation de nouvelles élections ;

-31- Souhaite la mise en place d'un mécanisme institutionnalisé entre les autorités tunisiennes, européennes et la société civile afin d'améliorer la participation de celle-ci aux négociations sur le Partenariat privilégié, l'Accord de libre-échange complet et approfondi et le partenariat pour la mobilité ;

-32- Juge que l'Union européenne doit apporter toute son assistance à la Tunisie afin qu'elle renforce le contrôle effectif de ses frontières avec la Libye ;

-33- Invite le Gouvernement à soutenir cette position et la faire valoir au sein du Conseil.