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Économie et finances, fiscalité

Proposition de décision relative au régime de l'impôt "octroi de mer" dans les régions ultrapériphériques françaises
COM (2014) 666 final  du 29/10/2014

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen par la commission des affaires européennes le 04/11/2014

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 04/11/2014
Examen par la commission des affaires européennes le 17/12/2014

Économie, finances et fiscalité

Régime de l'octroi de mer
dans les régions ultrapériphériques françaises

COM ((2014) 666 final - Texte E 9799

Communication de M. Georges Patient

(Réunion du 17 décembre 2014)

M. Jean Bizet, président. - Nous allons maintenant entendre une communication de notre collègue Georges Patient sur l'octroi de mer.

L'octroi de mer est un régime fiscal très ancien. Son impact sur les finances de nos collectivités d'Outre-mer est très important. Il dégage, en effet des recettes à hauteur d'un milliard d'euros par an.

Mais ce régime a fait l'objet de discussions au regard de la libre circulation des marchandises dans le marché intérieur.

En novembre 2012, nous avions adopté sur la suggestion de Georges Patient, une proposition de résolution européenne qui faisait plusieurs recommandations dans la perspective de l'échéance du régime actuel qui doit expirer au 1er juillet 2014.

En avril dernier, le commissaire chargé de la fiscalité dans la Commission Barroso, M. Algirdas Semeta, nous avait précisé que la Commission européenne avait proposé de prolonger temporairement ce régime jusqu'au 1er janvier 2015. En mai dernier, Georges Patient nous avait fait un point sur l'état de ce dossier.

Celui-ci a connu de nouveaux développements puisqu'en octobre, la Commission européenne a adopté une proposition de décision pour prolonger l'octroi de mer sur de nouvelles bases. Cette proposition, qui a reçu un avis favorable du Parlement européen, devait être examinée aujourd'hui même par le Conseil.

Georges Patient va donc nous dire quel est le contenu de cette proposition et ce qu'il faut en penser au regard des préoccupations bien légitimes de nos collectivités d'Outre-mer.

M. Georges Patient. - Certains parmi vous se souviennent peut-être de mon intervention sur ce sujet au mois de mai dernier devant votre commission. Nous étions alors à quelques semaines, seulement, de la date d'expiration de ce régime d'exonération fiscale, dit de l'octroi de mer, qui est essentiel au financement de l'outre-mer français. C'était en effet le 1er juillet 2014 qu'expirait la décision du Conseil du 10 février 2004, qui a autorisé le régime actuel pour dix ans.

Permettez-moi de rappeler en quelques mots ce qu'est l'octroi de mer : c'est une taxe sur les marchandises, qui frappe à la fois celles importées dans les cinq DOM et celles qui y sont produites. Cette taxe présente un double objectif : d'une part, assurer le financement des collectivités territoriales, à hauteur de près d'un milliard d'euros de recettes par an ; d'autre part, stimuler le développement économique des productions locales en les rendant plus compétitives face aux importations de même nature, grâce à des différentiels de taux.

Ces différentiels de taxation, qui sont de 10, 20 ou 30 points selon les produits listés dans la décision du Conseil, doivent refléter les surcoûts de production : il s'agit de compenser les coûts de production supplémentaires qui résultent de l'éloignement, de la dépendance à l'égard des matières premières et de l'énergie, de l'obligation de constituer des stocks plus importants, de la faible dimension du marché local et de l'activité exportatrice peu développée. Sont ainsi exonérées en partie d'octroi de mer, les entreprises locales dont le chiffre d'affaires dépasse un certain seuil ; les petits producteurs locaux en deçà de ce seuil sont, quant à eux, totalement exonérés.

Nous étions inquiets car l'avenir de ce régime fiscal, qui déroge au principe de liberté de circulation des marchandises dans le marché intérieur, était très incertain. Dès novembre 2012, je vous avais soumis une proposition de résolution européenne, adoptée ensuite par le Sénat, pour tirer la sonnette d'alarme et presser le gouvernement de dialoguer avec la Commission européenne pour préparer l'avenir de ce régime fiscal. En mai dernier, je vous avais indiqué que les autorités françaises avaient fini par introduire une demande de reconduction du dispositif d'octroi de mer en février 2013, assortie d'une note détaillée pour légitimer cette reconduction.

Les services de la Commission ont débuté l'instruction du dossier, en janvier 2014. L'examen des listes de produits pour lesquels la France demandait une taxation différenciée a été minutieux, long et complexe. Comme je vous l'annonçais en mai, une décision du Conseil du 12 juin 2014 a permis de proroger les différentiels de taxation à l'octroi de mer dans les DOM pour six mois, pour éviter un vide juridique au 30 juin 2014 et pouvoir terminer les travaux préparatoires à la future décision.

La Commission européenne a ainsi pris le temps de faire un examen précis, ligne à ligne, de nos demandes. Les autorités françaises y ont étroitement collaboré et les régions d'outre-mer ont été aussi mobilisées activement. La Commission européenne a vérifié, pour chaque produit - et plusieurs centaines de produits sont concernés -, qu'il existe bien :

- une production locale ;

- des importations significatives la menaçant ;

- et des surcoûts justifiés pour les produits fabriqués localement, du fait de la distance géographique par exemple.

L'examen très détaillé des surcoûts et des justifications de différentiels de taxation demandés a été achevé au début du mois d'octobre dernier ; et c'est le 29 octobre 2014 que le collège des commissaires a adopté une proposition de décision pour prolonger l'octroi de mer sur de nouvelles bases jusqu'en 2020. Finalement, et contrairement à ce que l'on aurait pu craindre des conclusions du rapport de mi-parcours de 2008, la Commission européenne n'a pas remis en question la nécessité de reconduire le dispositif de l'octroi de mer : les conseils régionaux (ou le conseil général dans le cas de Mayotte) continuent donc d'être autorisés à fixer les taux d'octroi de mer, en fonction des listes de produits adaptées à chaque géographie et figurant à l'annexe de la décision. Nous pouvons nous féliciter de cette issue, qui n'était pas évidente, même si la reconduction, au printemps, du régime équivalent aux Canaries était de bon augure.

L'enjeu était important : l'octroi de mer représente pour certaines communes de Guyane, 90 % de leurs recettes ! Nous pouvons désormais rassurer les collectivités ultramarines : leurs ressources vont se trouver confortées pour les six prochaines années.

Cette proposition de décision vient d'être examinée par le Parlement européen : il a rendu hier un avis favorable, qui est simplement consultatif. Et la décision est aujourd'hui même soumise au Conseil pour publication d'ici la fin de l'année.

Le texte final répond très largement aux demandes françaises. S'agissant des listes de produits, les négociations ont permis d'obtenir plus de 95 % des positions tarifaires douanières demandées par les régions, soient 725 positions au total, ce qui représente une augmentation de 5,5 % par rapport aux positions actuellement autorisées. Seules 22 positions tarifaires ont été déclassées, c'est-à-dire qu'elles bénéficieront d'un moindre différentiel de taux. Ce sera notamment le cas du rhum. Mais ce déclassement tient au fait que la production locale couvre plus de 80 % des parts de marché.

Le gouvernement français a un deuxième motif de satisfaction : le seuil d'assujettissement à l'octroi de mer de 550 000 € a été abaissé à 300 000 € de chiffre d'affaires. Ce sont ainsi 85 à 200 entreprises, selon les territoires concernés, qui pourront dorénavant bénéficier de l'octroi de mer. Mais cela impliquera pour elles des obligations déclaratives nouvelles et c'est ces complications administratives qui motivent l'opposition de plusieurs collectivités d'outre-mer à cette évolution, pourtant demandée par la France : La Réunion, la Martinique et la Guyane me l'ont expressément fait savoir. Vont ainsi se trouver soumises à l'octroi de mer des petites entreprises qui n'ont pas l'ingénierie administrative indispensable à la gestion de cette taxe.

Les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 300 000 € seront pour leur part mises hors champ : ceci signifie qu'elles sont dispensées de toute obligation déclarative à raison de leur production. Cette mesure de simplification est particulièrement adaptée à la structure du tissu entrepreneurial des départements d'outre-mer.

En revanche, la France n'a pas obtenu certains des aménagements qu'elle espérait : elle plaidait notamment pour prévoir une procédure plus souple pour réviser la liste des produits éligibles, afin de tenir compte de l'évolution des besoins et des menaces. Finalement, la révision des listes reste évidemment possible mais sa procédure demeure la même, et donc très lourde : conformément à l'article 349 du TFUE, la Commission doit en effet examiner toute demande de révision puis proposer une décision, le Parlement doit rendre un avis consultatif et le Conseil doit ensuite décider.

Par ailleurs, la France ne pourra pas mettre en place un différentiel temporaire de taxation pour les productions nouvelles non listées : cela aurait permis de réduire le délai d'examen et de réponse pour de telles demandes exceptionnelles, mais cette demande n'a pas abouti.

J'estime que l'on peut globalement considérer que la négociation a abouti à un résultat satisfaisant pour la France. D'autant que la proposition de décision comporte une prorogation de six mois du dispositif actuel à compter du 1er janvier 2015, pour laisser à la France le délai nécessaire pour transposer ladite décision dans son droit national. À la demande de plusieurs élus ultramarins, j'insiste d'ailleurs sur la nécessité de veiller à associer efficacement les régions d'outre-mer lors de cette transposition du nouveau dispositif européen dans la loi de finances. Le nouveau dispositif devrait donc pouvoir entrer en vigueur à compter du 1er juillet 2015. Mais cette fois, il ne durera que six ans, au lieu de dix, donc jusqu'en 2020.

Comme sous l'empire de l'ancienne décision de 2004, un rapport à mi-parcours devra être présenté, pour faire le point sur l'application de l'octroi de mer ; ce rapport, prévu pour la fin 2017, devra indiquer l'incidence des mesures prises et leur contribution au maintien, à la promotion et au développement des activités économiques locales, compte tenu des handicaps dont souffrent les régions ultrapériphériques.

Je crois que nous devrons être attentifs à ce rapport à mi-parcours. En effet, je me souviens de mes entretiens à Bruxelles en juillet 2012 : la Commission nous avait encouragés à anticiper la fin du régime en place, rappelant l'incompatibilité de l'octroi de mer avec l'esprit du marché unique. Les services de la Direction générale Fiscalité avaient insisté sur le fait qu'un tel régime ne pouvait être que transitoire et devrait bientôt disparaître. Nous ne devons donc pas attendre pour préparer la transition vers un système alternatif, qui ne reposerait plus sur une taxation discriminatoire. Puisque l'horizon est dégagé jusqu'en 2020, profitons-en pour anticiper la prochaine échéance. Nous devons analyser l'octroi de mer sous toutes ses composantes : soutien au développement économique local mais aussi autonomie financière des collectivités d'outre-mer et enfin, impact sur le coût de la vie outre-mer. Il nous faut ouvrir très en amont un débat de fond sur le meilleur moyen d'assurer le développement économique outre-mer, sans fragiliser les recettes fiscales des collectivités territoriales. Je vous propose donc de ne pas rester passifs dans les prochaines années, sur ce dossier important pour l'outre-mer.

M. Jean Bizet, président. - Ce dossier est très important pour nos collectivités d'outre-mer. Nous continuerons à le suivre de près.

M. René Danesi. - Ce régime fiscal dérogatoire est-il une spécificité française ? D'autres pays européens sont-ils dotés de régimes équivalents ?

M. Georges Patient. - Non, la France n'est pas la seule à présenter cette particularité. L'Espagne est elle aussi concernée, au titre des Canaries qui bénéficient d'un régime analogue.

M. Jean-Paul Emorine. - Même si notre pays n'est pas seul concerné, ce régime fiscal est très dérogatoire au regard du principe de liberté de circulation qui fonde la construction européenne.

Mme Pascale Gruny. - En effet, et cela nous impose de réfléchir déjà à l'après 2020.

M. Georges Patient. - Tout à fait. Il nous faut trouver une recette équivalente au milliard d'euros que produit l'octroi de mer.

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