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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement modifiant le règlement (UE) n° 806/2014 afin d'établir un système européen d'assurance des dépôts
COM (2015) 586 final  du 24/11/2015

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Le texte COM 586 vise à établir un système européen d'assurance des dépôts. Il s'appuie sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qui permet l'adoption de mesures dans le cadre de l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

Les systèmes de garantie des dépôts (SGD) des banques européenne restent aujourd'hui purement nationaux. Depuis l'adoption de la directive 2014/49/UE en avril 2014, ils néanmoins sont organisés selon des principes communs pour l'ensemble de l'Union :

- garantie des dépôts jusqu'à 100 000€ ;

- préfinancement des fonds de garanties avec un objectif plancher cible de 0,8% des dépôts couverts ;

- possibilité de prêts sur une base volontaire entre fonds nationaux.

Les systèmes de garantie des dépôts sont vulnérables aux chocs locaux de grande ampleur. Ils dépendent des spécificités et des contraintes de financement locales et entretiennent le cercle entre dette bancaire et dette souveraine. Une action au niveau européen apparaît donc nécessaire : le système européen d'assurance des dépôts constitue ainsi le troisième pilier de l'Union bancaire. Le premier pilier, le Mécanisme de Surveillance Unique (MSU), a placé la responsabilité de la surveillance bancaire à la Banque centrale européenne (BCE) à compter du 4 novembre 2014. Le second pilier a établi un cadre intégré de gestion des crises bancaires sous l'égide du Mécanisme de Résolution Unique (MRU) avec le recours à un Fonds de résolution bancaire unique (FRU) qui devrait atteindre 55 milliards d'euros en 2025 et permettre d'éviter le recours à l'argent public en cas de faillite bancaire.

La proposition de règlement prévoit la mise en place d'un système européen d'assurance des dépôts (SEAD) en trois phases successives: un mécanisme de réassurance sur les trois premières années, un mécanisme de coassurance pendant les quatre années suivantes et un mécanisme d'assurance intégrale en régime de croisière. Le Conseil de résolution unique (CRU) de l'Union bancaire, verrait ses responsabilités s'élargir à la gestion du SEAD et au contrôle des SGD nationaux. Un Fonds d'assurance des dépôts (FAD) serait constitué progressivement par des contributions calculées et facturées par les SGD participants et versées par les banques participantes.

Au regard du principe de subsidiarité, le principe même de dispositifs communs de protection des dépôts des établissements de crédit qui relèveraient de l'Union bancaire justifie parfaitement une action législative de l'Union européenne. Il s'agit d'ailleurs d'une évolution logique et nécessaire de l'Union bancaire : dans un système où les responsabilités de surveillance et de résolution bancaires sont déjà partagées, les situations dans lesquelles il est possible de faire appel à un système national de garantie des dépôts ne sont déjà plus du seul ressort national.

Ce texte ne présente pas, dans ces conditions, de difficulté au regard du principe de subsidiarité.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 24/12/2015
Examen : 24/05/2018 (commission des affaires européennes)

Économie, finances et fiscalité

Union bancaire

Communication de Mme Fabienne Keller et M. Claude Raynal

COM (2015) 586 final - Texte E 10812

(Réunion du 24 mai 2018)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle la communication de Fabienne Keller et Claude Raynal sur l'Union bancaire.

Cette union bancaire est indispensable. Elle permet d'assurer une meilleure supervision des banques, c'est son premier pilier. Elle prévoit ensuite - c'est le second pilier - un mécanisme de résolution unique, qui doit prévenir la mise à la charge des contribuables des défaillances bancaires. Ces deux premiers piliers pourraient être complétés par un troisième pilier, qui prendrait la forme d'un système européen de garantie des dépôts.

Ces questions sont essentielles. C'est pourquoi nous les avons suivies de près, notamment grâce aux rapports de Richard Yung. Je remercie nos deux rapporteurs d'avoir repris ce dossier et de suivre ces sujets d'une certaine complexité avec beaucoup d'intérêt.

M. Claude Raynal. - La crise financière de 2008 a frappé l'Union européenne, et particulièrement la zone euro, dans une situation de profonde impréparation institutionnelle. Aucun cadre intégré de supervision et aucun instrument financier commun n'avaient été mis en place. Une crise bancaire pouvait conduire à une crise budgétaire et, inversement, la dégradation financière d'un État pouvait compromettre son secteur bancaire. La confiance accordée aux banques de la zone euro dépendait de l'État membre en charge du soutien financier en cas de difficulté. Entre 2008 et 2016, la conversion de dettes privées en dettes publiques a été considérable : la Commission européenne a approuvé plus de 5 000 milliards d'euros d'aides d'État au secteur financier européen, soit environ 35 % du PIB européen de 2016, dont 1 900 milliards d'euros ont été effectivement déboursés.

Il était donc urgent, ainsi que l'ont reconnu les chefs d'État et de gouvernement lors du sommet de la zone euro de juin 2012, de « briser le cercle vicieux qui existe entre les banques et les États » afin que « lorsqu'un mécanisme de surveillance unique aura été créé pour les banques de la zone euro », le Mécanisme européen de stabilité (MES) puisse « avoir la possibilité de recapitaliser directement les banques ». Ils dressaient ainsi clairement la feuille de route de ce que devait être l'Union bancaire. Où en est-on aujourd'hui ?

La condition préalable à la possibilité de recapitalisation directe des banques a été levée par la mise en place du mécanisme de surveillance unique (MSU). Sous la pression de la crise financière, ce premier pilier de l'Union bancaire a fait l'objet d'un accord politique dans un temps très court à l'échelle européenne et d'une montée en puissance très rapide. La mise en place de ce dispositif, opérationnel depuis 2014, a pourtant nécessité un important transfert de compétences au profit de la Banque centrale européenne (BCE). Le nouveau superviseur supranational assure désormais la surveillance directe des 111 banques les plus importantes de la zone euro, représentant plus de 80 % des actifs bancaires. Les 3 500 banques identifiées comme moins importantes restent sous supervision nationale. Ce dispositif, considéré à juste titre comme une réussite institutionnelle, est le plus abouti des piliers de l'Union bancaire et bénéficie d'une reconnaissance internationale incontestée. Quelques points d'attention méritent toutefois d'être relevés.

Les établissements sous supervision directe représentent plus de 20 000 milliards d'euros d'actifs. Les banques françaises en constituent le premier contingent, avec près de 7 000 milliards d'euros d'actifs, loin devant l'Allemagne, avec environ 4 000 milliards d'euros, alors que les deux systèmes bancaires sont de taille comparable, autour de 8 000 milliards d'euros d'actifs. Cette différence majeure est liée aux structures bancaires propres à chaque pays. Parmi les huit banques de la zone euro mondialement systémiques, trois sont françaises et seule une est allemande. Le secteur bancaire allemand est constitué en grande partie par des établissements de taille intermédiaire très ancrés dans le tissu économique local. C'est en partie un facteur d'explication des divergences persistantes, passées et futures, dans les négociations sur l'Union bancaire.

Les établissements bancaires qui restent placés sous supervision nationale le sont sur la base d'une méthodologie harmonisée développée par la BCE afin de soumettre l'ensemble des établissements de la zone euro à une norme commune de surveillance. C'est un point de vigilance pour la crédibilité de l'Union bancaire et une condition centrale à l'acceptation d'un partage effectif des risques du système bancaire, particulièrement des mécanismes communs de soutien financier.

Au-delà du projet spécifique de l'Union bancaire, l'ambition de stabilité du système financier tout entier impose d'étendre le périmètre de la supervision et de la résolution aux institutions financières non bancaires, telles que les assurances ou les infrastructures de marché. Or ces dernières en sont formellement exclues, car le mandat de superviseur de la BCE est fondé sur l'article 127 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui limite son périmètre aux seules banques de la zone euro. C'est dans ce contexte que la Commission prévoit de confier la supervision des chambres de compensation à l'Autorité européenne des marchés financiers, la BCE ne s'y associant qu'indirectement sous l'angle des risques liés à la conduite de la politique monétaire, au fonctionnement des systèmes de paiement et à la stabilité de l'euro.

Qu'en est-il, en principe, de l'appel aux contribuables ? Le Mécanisme de résolution unique, deuxième pilier de l'Union bancaire, s'inscrit dans les standards internationaux élaborés après la crise pour renforcer la capacité du système financier à absorber ses propres pertes. Ce dispositif, opérationnel depuis janvier 2016, consacre désormais, au sein de la zone euro, la priorité donnée au financement privé dans la gestion des crises bancaires. Ce financement passe concrètement par un Fonds de résolution unique (FRU), alimenté par des contributions annuelles des établissements bancaires sous supervision directe de la BCE. Le Conseil de résolution unique (CRU) devient l'autorité de résolution unique responsable des banques sous supervision directe, mais souffre d'un processus décisionnel encore trop dépendant des autorités nationales de résolution qui pourrait se révéler trop complexe en cas de crise grave. Le Fonds de résolution unique, actuellement abondé à hauteur de 17 milliards d'euros, est destiné à financer les éventuelles résolutions bancaires. Il devra avoir atteint un niveau cible d'au moins 1 % du montant des dépôts garantis, soit 55 milliards d'euros, au plus tard en 2024. Les banques françaises y auront contribué à hauteur de 15,5 milliards d'euros environ, soit 30 % du total.

Le principe de renflouement interne qui sous-tend ce nouveau cadre permet dorénavant d'organiser la recapitalisation d'un établissement défaillant en imposant à ses actionnaires, puis à ses créanciers, la réduction partielle ou totale du montant de leurs créances. Les dépôts jusqu'à 100 000 euros sont exclus du renflouement. Les établissements de crédit doivent en conséquence disposer d'un niveau minimum de dettes éligibles au renflouement interne qui pourront être utilisées jusqu'à un montant représentant au moins 8 % du passif de l'établissement. Au-delà, il peut être fait appel au Fonds de résolution.

Désormais, la gestion d'une banque présentant une défaillance avérée ou prévisible obéit théoriquement à une procédure harmonisée. Une banque peut être soit préventivement recapitalisée, soit liquidée, soit, si cela est nécessaire pour préserver la stabilité financière, c'est-à-dire, notamment pour les banques considérées comme systémiques, placée en résolution et bénéficier du Fonds de résolution. Les aides d'État restent toujours possibles dans la mesure où elles respectent le cadre européen des aides publiques au secteur financier, mais elles n'interviennent, en principe, qu'une fois qu'il a été fait appel aux actionnaires, aux créanciers et au Fonds de résolution.

Comment ce dispositif a-t-il fonctionné dans les faits en 2017 ? Banco Popular Español, banque systémique, a été résolue par renflouement interne des actionnaires et des détenteurs d'obligations, sans intervention du Fonds de résolution ni appel aux fonds publics. Toutefois, les problèmes de liquidité qui se manifestaient ont été réglés par le rachat par la banque Santander. Monte dei Paschi di Siena a été préventivement recapitalisée par l'État italien à hauteur de 4,3 milliards d'euros. Banca Popolare di Vicenza et Veneto Banca ont été placées en liquidation en juin 2017. Après un renflouement interne qui s'est heurté à des difficultés pratiques, l'État italien a accordé 4,8 milliards d'euros en capital et 12 milliards d'euros en garantie. Ces deux banques avaient toutefois sollicité une recapitalisation préventive en mars 2017 qui, si elle avait été instruite, aurait peut-être potentiellement permis de limiter l'utilisation de l'aide d'État. Les cas de mise en pratique effective sont rares, mais permettent d'ores et déjà de penser qu'il reste des marges de progrès dans la pratique du renflouement interne et que le recours aux fonds publics est encore bien présent.

Mme Fabienne Keller. - Je relève, dans le contexte italien actuel, que les banques défaillantes sont en grande partie italiennes. Les mécanismes que nous évoquons peuvent être très utiles...

L'accord sur le mécanisme de résolution a été difficile, notamment en ce qui concerne le Fonds de résolution unique, qui a dû faire l'objet d'un accord intergouvernemental en marge du texte législatif. Ces difficultés préfiguraient celles qui se posent désormais concernant la finalisation de l'Union bancaire, qu'il s'agisse du Fonds de garantie des dépôts, mais aussi du financement de la recapitalisation bancaire. Il s'agit désormais de progresser sur le sujet le plus sensible : le financement commun de l'outil de gestion des crises bancaires.

En quoi consiste le troisième pilier présenté comme la finalisation de l'Union bancaire ? Le troisième pilier repose sur l'extension des attributions du Conseil de résolution unique à la gestion d'un fonds dédié d'assurance des dépôts. Il suscite l'opposition marquée de certains États, dont l'Allemagne. Les conclusions du Conseil du 17 juin 2016 ont été explicites à cet égard : les négociations politiques sont désormais conditionnées à l'adoption des mesures de réduction des risques et le Conseil a pris acte de ce que « les États membres entendent recourir à un accord inter-gouvernemental lorsque débuteront les négociations politiques sur un système européen d'assurance des dépôts ». Cette décision est liée à la forte contestation de la part de certains États membres, dont l'Allemagne et la Finlande, de la base juridique retenue (l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), considérée comme inadaptée à un transfert de ressources nécessitant un vote à l'unanimité.

La proposition initiale de système européen de garantie des dépôts bancaires propre à la zone euro prévoyait trois phases successives : une phase de réassurance, durant laquelle les fonds nationaux pouvaient bénéficier de soutiens plafonnés du fonds européen, une phase de coassurance avec un soutien déplafonné, et une ultime phase de pleine assurance en 2024, où le fonds européen, totalement mutualisé, atteignait environ 44 milliards d'euros, soit 0,8 % des dépôts couverts.

Ce Fonds de garantie des dépôts aurait vocation à se substituer à terme aux systèmes nationaux d'assurance des dépôts en voie d'harmonisation au sein de l'Union européenne, avec notamment le relèvement uniforme à 100 000 euros du montant des dépôts garantis par déposant et par banque, un délai de remboursement ramené à sept jours ouvrables et le financement ex ante par les institutions financières d'un fonds de garantie représentant au moins 0,8 % des dépôts couverts. Le niveau cible de 0,8 % peut être réduit à 0,5 %, après approbation de la Commission européenne, lorsque les secteurs bancaires sont concentrés, comme en France.

Les discussions politiques sont suspendues sans perspective crédible de reprise, car les divergences paraissent trop marquées sur le principe de partage des risques et de mutualisation des moyens financiers. Face à ce constat, il ne peut s'agir ici de remettre en cause l'importance pour la stabilité financière d'un système d'assurance des dépôts. Toutefois, dans le nouveau contexte de généralisation du renflouement et de la constitution d'un fonds de résolution, la probabilité du recours effectif à un tel fonds est significativement réduite. En principe, les banques dites « importantes » seraient potentiellement pas ou peu utilisatrices de ce système de garantie qu'elles financeraient, mais qui, en réalité, bénéficierait aux plus petites des banques.

Dans l'espoir d'une adoption avant fin 2018, la Commission a néanmoins récemment présenté une communication réduisant les ambitions initiales du projet. Elle s'est aussi engagée dans des mesures de réduction des risques, contrepoids politique indissociable désormais à la mutualisation des moyens financiers. Il est proposé, entre autres, de revoir le traitement des prêts non performants. Au-delà des aspects politiques, il constitue une préoccupation réelle avec un encours global estimé à plus de 750 milliards d'euros et, dans certains États membres, un taux moyen de prêts non performants dépassant 10 % des créances. Il est également proposé d'intégrer certains éléments des travaux du comité de Bâle concernant notamment les risques de marché, d'articuler les exigences internationales en fonds propres applicables aux banques mondialement systémiques aux exigences minimales de dettes éligibles au renflouement interne applicables aux banques européennes...

Cet agenda de réduction des risques mérite sans conteste d'être soutenu, mais il faut rester vigilant sur le retard dommageable qu'il impose à la finalisation de l'Union bancaire. Nous devons aussi rester attentifs aux risques d'une dégradation des conditions d'une concurrence équitable entre les établissements bancaires européens et leurs homologues des pays tiers.

À la veille du Conseil européen de juin, les doutes se multiplient sur la probabilité d'un accord sur le Fonds européen de garantie des dépôts, qui semble focaliser toutes les attentions et permettrait de finaliser l'Union bancaire. L'ambition initiale de l'Union bancaire, formulée en 2012, était et reste de rompre le cercle vicieux entre dettes bancaires et dettes souveraines. Il s'agissait de mettre à disposition des outils communs de financement des crises bancaires.

Le recours à un financement que l'on pourrait qualifier de « privé », car issu des actionnaires, des créanciers ou des banques elles-mêmes, est désormais la norme, même si son application reste encore timide et qu'il est difficile de juger de sa pertinence en cas de grave crise systémique. Ce financement n'a en tout état de cause pas vocation à se substituer totalement au financement des États, qui reste une réalité, comme le démontre les cas récents en Italie. L'apport en liquidités de la BCE a été largement mobilisé pendant la crise, mais son utilisation ne peut que rester discrétionnaire, au risque de se transformer en soutien explicite permanent. Le financement véritablement mutualisé existe, certes, mais il reste limité en montant et fragmenté entre le Fonds de résolution, l'éventuel Fonds de garantie des dépôts et le Mécanisme européen de stabilité (MES).

Le Conseil Ecofin du 18 décembre 2013 s'était pourtant engagé à mettre en place un filet de sécurité commun de dernier recours, en complément du financement de la résolution bancaire. Le recours à l'outil de recapitalisation directe de 60 milliards d'euros du MES qui était mentionné explicitement à l'origine même du projet de l'Union bancaire a été rendu inopérant par la multiplication des conditions d'octroi. Rien ne permet pourtant d'affirmer qu'un tel outil ne serait pas nécessaire en cas de crise systémique de grande ampleur.

L'Union bancaire est non pas une fin en soi, mais un instrument essentiel de l'Union économique et monétaire pour consolider le système bancaire européen, assurer la stabilité des marchés, prémunir les États et les citoyens des conséquences des faillites bancaires et, partant, créer un environnement favorable à la croissance économique. Ce chantier ambitieux, qui a débuté comme un mariage de raison, sous la pression de la crise financière, doit être mené à son terme et doit permettre de favoriser l'émergence de véritables groupes bancaires à l'échelle de la zone euro.

Des décisions politiques doivent être prises pour atteindre les objectifs initiaux de stabilité du système financier, dans le respect de l'engagement, maintes fois réaffirmé, de développement d'un outil financier mutualisé de gestion de crise. La mise en place d'un véritable filet de sécurité est un dispositif tout aussi indispensable à la crédibilité de l'Union bancaire que le Fonds de garantie des dépôts. Force est de constater que l'asymétrie entre le substantiel transfert de souveraineté qui a été consenti dans l'Union bancaire et le financement, qui reste encore en grande partie national, ne peut perdurer sans mettre en péril la crédibilité de l'ensemble.

M. Jean Bizet, président. - Il est vrai que l'Allemagne traîne les pieds en matière d'Union bancaire. La mutualisation des dettes reste une ligne rouge. Le financement mutualisé existe, mais il est limité en montant et fragmenté entre le fonds de résolution, le fonds de garantie des dépôts et le mécanisme européen de stabilité.

M. André Gattolin. - Le contrôle européen des banques a toujours posé un problème à l'Allemagne. Cette question est sensible, car ses banques fonctionnent selon des modalités particulières tant politiques que financières. D'importants capitaux chinois ont récemment été investis dans le Crédit agricole. Il devient donc compliqué de définir ce qu'est une banque européenne !

Le Crédit agricole est entré dans le top 10 des banques mondiales et a augmenté sa contribution au Fonds de résolution unique. L'évolution dans le classement des banques est-elle prise en compte dans la contribution, sachant que, à terme, ce fonds devra être abondé à hauteur de 55 milliards d'euros ?

M. Claude Raynal. - Nos interlocuteurs se disent plutôt confiants et considèrent que le fonds monte en puissance dans la perspective de 2024.

Il est vrai que la France et l'Allemagne ont deux modèles totalement différents. Chacun essaie donc de faire en sorte que l'harmonisation ne se fasse pas à son détriment. S'il y a de plus en plus de banques qui montent dans le classement mondial, cela m'étonnerait que les Allemands ne demandent pas que la contribution suive !

L'Union bancaire avait été imaginée avant la crise, mais il a fallu la crise pour qu'on avance dans un délai très rapide. Nous avons obtenu des résultats extrêmement encourageants. On en vient à se demander si ce n'est pas la prochaine crise qui permettra d'aboutir ! On trouve des solutions sous la pression... C'est pour cela qu'il y a des tergiversations sur la garantie des dépôts. Tant qu'on a le temps de tergiverser, on tergiverse !

Mme Fabienne Keller. - C'est la crise qui pousse à l'action et qui permet la convergence. Les défaillances bancaires au cours de la dernière période ont été coûteuses, mais elles sont un rappel des risques encourus. Il nous faut donc progresser afin d'être une zone sécurisée pour les déposants et l'économie en général. Quand la crise s'éloigne, les préoccupations plus nationales prennent une plus grande ampleur.

Si nous faisions face à une crise importante et inattendue, nos réflexions permettraient de finaliser les outils. Continuons à dialoguer avec nos collègues et à leur montrer que la cohésion et la solidarité sont importantes en matière de gestion de nos banques, dès lors que nous partageons la même devise et que nous avons consenti des transferts de souveraineté.

Les participations étrangères dans les banques sont normales et sont soumises à des règles et contrôles en matière de cotation et de bilan.

M. Philippe Bonnecarrère. - Les approches entre l'Allemagne et la France sont différentes et les divergences vont en s'accroissant. Les élections allemandes ont changé la donne. Mme Merkel doit composer avec sa nouvelle majorité, et avec la CSU bavaroise notamment, d'autant plus qu'il y aura bientôt des élections régionales en Bavière. À cet égard, pourrons-nous échanger sur le contexte politique avec M. Günther Oettinger ?

M. Jean Bizet, président. - Absolument. Vous pourrez lui poser toutes les questions que vous souhaitez.

M. Philippe Bonnecarrère. - Le Bundestag doit donner son avis sur toutes les décisions de politiques européennes ; c'est un codécideur. Serait-il possible d'organiser une table ronde pour avoir une vision claire du fonctionnement des institutions allemandes ? La loi fondamentale allemande et son interprétation par la cour de Karlsruhe jouent un rôle crucial que nos collègues allemands nous reprochent souvent de ne pas comprendre.

M. Jean Bizet, président. - Nous avons créé un groupe de travail sur les relations franco-allemandes. Dans ce cadre il serait tout à fait possible d'examiner ces questions.

M. Claude Raynal. - Il convient d'avoir une vision nuancée sur la position allemande. L'Allemagne a une position de principe : avant de créer un fonds européen de garantie des dépôts, il convient que tous les pays fassent les efforts préalables afin d'éviter le risque d'aléa moral et de ne pas encourager les pays à être moins rigoureux. Cette analyse n'est pas dénuée de fondements.

M. Jean Bizet, président. - Nous voyons là les limites d'un système non fédéral. Si l'Union économique et monétaire reposait sur une organisation fédérale, l'intégration avancerait plus vite.