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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive concernant certains aspects des contrats de vente de biens, modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil et la directive 2009/22/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil
COM (2017) 637 final  du 31/10/2017

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 08/11/2017
Examen : 20/02/2018 (commission des affaires européennes)

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : Proposition de résolution européenne sur la proposition de directive concernant certains aspects des contrats de vente de biens (2017-2018) : voir le dossier legislatif

Économie, finances et fiscalité

Contrats de vente de biens en ligne

Projet de rapport d'information, de proposition de résolution européenne et d'avis politique de M. André Gattolin et Mme Colette Mélot

COM (2017) 637 final - Texte E 12508

(Réunion du 20 février 2018)

M. Jean Bizet, président. - Nous allons maintenant examiner la proposition de résolution européenne d'André Gattolin et de Colette Mélot sur les contrats de vente de biens en ligne.

Il s'agit d'un sujet important parce qu'il met en cause le niveau de protection des consommateurs à l'heure de l'économie numérique. Sur l'initiative de nos rapporteurs, nous avions adopté, en février 2016, un avis motivé sur la subsidiarité, précisément pour alerter sur le risque de baisse du niveau de protection si une marge d'appréciation n'était pas laissée aux États membres qui, comme la France, ont un niveau de protection élevé. Toute proportion gardée, nous avions adopté la même approche en matière de sûreté nucléaire : nous avions refusé l'harmonisation proposée dans la mesure où elle aurait impliqué de réduire nos exigences en la matière.

Au vu de la réponse de la Commission européenne, nous avions jugé préférable de formuler à nouveau nos préoccupations dans ce domaine à l'occasion de l'examen au fond du dispositif proposé. C'est l'objet de la proposition qui vous a été adressée et qui pourra, si vous l'adoptez, donner lieu également à un avis politique adressé directement à la Commission européenne.

Mme Colette Mélot. - Comme vous allez le constater, nos inquiétudes ne sont pas levées, loin de là. Je vous rappelle l'objet des propositions qui nous intéressent : à l'heure où le commerce sur internet augmente sans cesse, il s'agit d'unifier certaines clauses des contrats de vente en ligne, qui seraient les mêmes dans toute l'Europe. Dans la logique de la Commission européenne, le cadre unique favoriserait l'activité des entreprises et le niveau élevé recherché renforcerait la protection des consommateurs européens. Mais, comme l'a rappelé Jean Bizet, nous avons en France un niveau de protection des consommateurs parmi les plus élevés d'Europe et ce projet pourrait constituer un recul inacceptable pour nous.

Alors que nous avions prévu de vous présenter initialement une proposition de résolution, il nous a paru opportun de l'accompagner d'un court rapport d'information sur la question. Il montre comment la protection des consommateurs dans l'Union européenne a été construite au fil des décennies et analyse les évolutions qui sont en discussion.

Je ne vais donc pas entrer dans les détails que vous trouverez dans le rapport, mais rappeler que la protection des consommateurs est un domaine partagé entre l'Union et les États membres. Et cela a plutôt bien fonctionné jusqu'à présent avec le schéma suivant : l'Union définit dans une directive un niveau plancher pour certaines clauses et les États membres ne peuvent y déroger que pour proposer des mesures plus protectrices des consommateurs. C'est ainsi que s'est appliquée la directive du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation.

Pourtant, la Commission estime que les écarts nationaux sont un frein au développement du commerce transfrontière au sein de l'Union et veut les mêmes règles pour tous. Après plusieurs échecs pour harmoniser l'ensemble des contrats, elle se concentre cette fois-ci sur certains aspects des contrats de vente qu'elle juge essentiels. Elle distingue deux types de vente : d'une part, la fourniture de contenu numérique, que ce soit des vidéos, de la musique, des jeux ; et, d'autre part, les achats en ligne de biens matériels.

Il a fallu près d'un an et demi au Conseil pour aboutir à une orientation générale sur la proposition concernant la fourniture de contenu numérique en juin. La définition de règles dans ce nouveau domaine a exigé un long travail technique et juridique. Le texte est utile, car il apporte un certain nombre de définitions et de précisions sur des objets juridiques nouveaux. Par exemple, sachez que lorsque vous achetez un DVD, plus que l'objet lui-même, vous achetez un contenu numérique, c'est-à-dire le film. Par conséquent, on entre dans le champ du texte. De la même manière, si une liseuse est un objet matériel, un livre numérique est bien un contenu numérique.

Les explications détaillées se trouvent dans le rapport. J'évoquerai juste un point qui me paraît important. Initialement, la proposition ne prévoyait l'achat de contenu numérique qu'en échange d'argent. Or, on le sait très bien, ce qui est au centre de l'économie numérique, c'est la donnée. Les consommateurs ont parfois l'impression que, sur internet, on peut télécharger des choses gratuitement. Mais ce n'est pas le cas : ce que l'on offre, en échange, parfois sans le savoir, ce sont des données personnelles. Il était important que le droit tienne compte de ces échanges-là, et c'est un apport du texte.

J'en reviens maintenant à l'ensemble de la réforme.

À l'issue de l'orientation générale adoptée en juin dernier et avant qu'il n'entame les discussions sur le texte concernant les biens tangibles, le Conseil s'est retrouvé devant potentiellement trois régimes juridiques : l'un pour les fournitures de contenu numérique, que nous venons d'évoquer ; l'autre pour les ventes de biens en magasin, c'est la directive de 1999 que j'ai citée ; et, enfin, la proposition concernant les ventes en ligne de biens.

Afin d'éviter trois régimes différents, il a été décidé d'unifier les règles des ventes de biens, en magasin ou en ligne, mais aussi de s'inspirer des règles concernant les contrats de fourniture de contenu numérique pour que les régimes soient proches.

On ne peut qu'être d'accord avec cette unification des règles, dès lors qu'on tient compte des spécificités de chaque objet et de chaque canal de vente. Mais il convient aussi de fixer une limite : ne pas affaiblir la protection des consommateurs. Et c'est là où se trouve le problème que va vous exposer André Gattolin.

M. André Gattolin. - Je pourrais dire que c'est là que le piège se referme. Car, c'est bien un piège que tend la Commission européenne.

Dans la nouvelle articulation des textes que vient de décrire Colette Mélot, la proposition sur les ventes de bien en ligne devient une proposition sur les ventes de biens, tout court : son champ s'élargit et elle concernerait non seulement les ventes en ligne, mais aussi les ventes de biens mobiliers en magasin. Ce faisant, elle abrogerait la directive de 1999 qui était d'harmonisation minimale. Or le nouveau texte, avec son champ élargi, est d'harmonisation maximale.

Là où les États membres pouvaient proposer des règles plus protectrices pour les consommateurs que l'Union européenne, ils ne le pourront plus. Pis, ils devront abroger les mesures qui divergent de la règle européenne, alors même qu'elles sont plus favorables aux consommateurs. À notre sens, ce n'est pas acceptable. Pourtant, cette réforme risque d'être adoptée.

La France fait partie des pays les plus avancés en matière de protection des consommateurs, mais, dans ce domaine, nous ne sommes pas majoritaires en Europe. Pour un certain nombre d'États, le texte présente soit un statu quo par rapport à leur droit national, soit des avancées pour leurs consommateurs. Les États les plus petits ont intérêt à un texte unique européen qui permettrait plus facilement à leurs entreprises de pénétrer des marchés plus grands. Enfin, il est des pays où la protection des consommateurs n'est pas une priorité.

Au Parlement européen où ce texte était examiné, la commission des affaires juridiques était saisie pour avis. Comme nous, le rapporteur a plaidé pour une harmonisation minimale, plus protectrice à ses yeux des consommateurs. Or il a été mis en minorité et son rapport n'a pas été adopté. C'est la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (IMCO) qui traite le texte au fond et son rapporteur plaide pour une harmonisation maximale. La commission IMCO et le Parlement européen tout entier pourraient lui emboîter le pas.

Parmi nos alliés, il convient de mentionner l'Allemagne qui n'est pas plus convaincue que nous qu'il faille passer d'une harmonisation minimale à une harmonisation maximale. D'autres États, comme la Belgique, l'Autriche et la République tchèque ont aussi émis des doutes. Nous avons auditionné le cabinet de la Garde des sceaux et le SGAE qui nous ont affirmé que le Gouvernement refuserait toute mesure visant à diminuer la protection des consommateurs français ; nous ne pouvons qu'être d'accord.

Certes, il est des points d'amélioration de la réforme que nous pourrions proposer comme l'alignement du délai de la charge de la preuve sur celui de la garantie légale ou encore la hiérarchisation des remèdes, qui comprend des avancées.

De même, on peut s'étonner de cette évolution du droit européen. Jusqu'à présent, nous connaissions deux outils en droit européen : les règlements, qui sont d'application directe, et les directives, qui doivent être transposées en droit interne, avec la marge de manoeuvre que cela implique. Nous sommes désormais face à deux instruments nouveaux : le règlement général sur la protection des données, qui laisse la place à des dizaines de mesures nationales, et des directives d'harmonisation maximale, c'est-à-dire sans aucune place laissée à des mesures nationales.

Mais mieux vaut laisser ce débat aux juristes et passer un message politique clair et simple, donc fort. Dans ce contexte, il est important d'apporter notre soutien au Gouvernement dans les négociations en cours. C'est pourquoi nous vous proposons une résolution centrée sur le refus d'une harmonisation maximale et le maintien d'une harmonisation minimale, qui permet aux États de légiférer au bénéfice de leurs consommateurs.

Ce n'est pas la première fois que la Commission européenne cherche à imposer une unification par le bas du droit des consommateurs européens. Cette nouvelle tentative doit échouer comme les précédentes. Comment, demain, défendre devant les électeurs une Union européenne qui abaisserait les droits des consommateurs ? Il s'agit là d'une Europe dont nous ne pouvons nous satisfaire.

M. Jacques Bigot. - Merci pour ce rapport très technique. Le niveau de protection des consommateurs français est très élevé depuis des années, bien supérieur à celui qui est en vigueur en Allemagne. Mais les consommateurs sont de plus en plus sollicités par des entreprises qui viennent de toute l'Europe et ils ne savent pas toujours de quelles protections ils bénéficient, ce qui peut les inciter à ne consommer que français. Cela prendra des années pour harmoniser les niveaux de protection dans l'Union.

Il existe un organisme créé il y a fort longtemps par la chambre de consommation d'Alsace, le Centre européen des consommateurs, basé à Kiel, et soutenu par l'Union européenne, qui travaille sur l'information des consommateurs, mais aussi sur les règlements des litiges. Il serait sans doute utile d'entendre la directrice de cet établissement, qui pourrait nous dire quelles sont les difficultés rencontrées par les consommateurs.

Je souscris à votre proposition de résolution, mais prenons garde à ne pas freiner la consommation au niveau européen.

M. Jean-Pierre Leleux. - Vous nous proposez de repousser une directive d'harmonisation maximale alors que nous luttons contre la sur-transposition. En acceptant une harmonisation maximale, ne risque-t-on pas de mettre en péril le système concurrentiel entre les pays européens, surtout pour les ventes en ligne ?

M. Claude Kern. - Je souscris à cette proposition de résolution.

M. Jean-François Rapin. - Nous sommes en présence de quatre inconnues : l'habitude de consommation des États, l'intégration des données de surveillance dont les coûts vont augmenter, l'intégration fiscale des ventes et le rôle des autorités de contrôle. Ces dernières seront-elles européennes ou propres à chaque pays ?

M. Michel Raison. - En matière de délais de paiement, nous avons des règles strictes en France. Mais les entreprises ont plus de mal à se faire payer en temps et en heure lorsqu'elles exportent dans les pays de l'Union. À l'occasion de l'examen du projet de loi sur l'alimentation, nous devrons harmoniser les règles et mettre fin à des incohérences : les délais de paiement pour la charcuterie sont de 20 jours, contre 30 jours pour la filière viande. Ces délais de paiement difficiles à faire respecter entre pays européens ont des effets économiques majeurs sur la trésorerie des entreprises et provoquent des distorsions de concurrence. Notre commission pourrait se saisir de ce sujet.

M. André Gattolin. - Les deux derniers points qui ont été évoqués ne sont pas du ressort de ce projet de directive. Mais l'intégration fiscale et les délais de paiement n'en sont pas moins importants dans le cadre du marché unique.

La France est parvenue à un accord quasi total sur la question des contenus numériques. Les experts nous ont bien dit que les DVD étaient considérés comme des contenus numériques, alors que ces objets ont une apparence physique. Les problèmes surgissent lorsqu'il est question d'automobiles intelligentes : lors des ouragans en Floride, Tesla a accordé à toutes ses voitures 60 kilomètres d'autonomie supplémentaire. Aujourd'hui, cette entreprise est considérée non pas comme un constructeur automobile, mais ce qu'elle vend est en réalité un agrégat de logiciels. L'acheteur du véhicule s'engage à l'entretien du véhicule et de ses logiciels. Demain, s'il ne paye pas son crédit, la porte de la voiture ne s'ouvrira pas.

Il est important et bénéfique que les contenus numériques dématérialisés qui sont achetés d'un pays à l'autre soient soumis à un cadre global. Pour les biens physiques, il en va tout autrement, puisque 80 % d'entre eux sont distribués par quatre grandes centrales d'achat. Ce niveau de concentration est rare dans un pays démocratique. En contrepartie, les consommateurs ont bénéficié de droits spécifiques. Pourtant, en France, il est plus difficile d'obtenir la reprise d'un produit en magasin que dans les pays anglo-saxons.

Globalement, les pays entrants sont favorables à ce projet de directive qui renforce la protection de leurs consommateurs, mais ce sont surtout les petits pays qui y sont favorables, car ils auraient ainsi accès à un large marché européen aux normes peu contraignantes.

Mme Colette Mélot. - La Commission européenne souhaite harmoniser les règles pour ne pas freiner la consommation. En dépit de l'accroissement de la vente en ligne, les consommateurs hésitent encore à acheter dans un autre pays européen, car ils ignorent les garanties dont ils peuvent bénéficier. Pour notre part, nous souhaitons instaurer des garde-fous pour protéger les consommateurs français.

Nous vous proposons donc cette proposition de résolution, afin que la future directive soit d'harmonisation minimale.

M. André Gattolin. - Aux termes de l'article 169 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'Europe ne vient qu'en complément du droit national en ce qui concerne la protection des consommateurs. Ne confondons pas avec la sur-transposition qui, au moment du vote de la loi nationale, va au-delà de la directive en imposant plus d'obligations ou de normes.

La Commission invoque l'article 114 qui s'applique au fonctionnement du marché intérieur pour défendre son projet de directive, mais elle oublie de mentionner l'article 169. La protection des consommateurs français n'empêche nullement nos entreprises de développer leurs ventes sur le territoire national. En outre, n'oublions pas les spécificités de notre pays : la densité de la population y étant faible, nous devons éviter la disparition des commerces de centre-bourg. Une harmonisation globale ne créera pas les conditions du développement économique. Ainsi, le marché unique du numérique n'a pas créé d'industrie du numérique européenne. Pour y parvenir, il faudrait une politique d'investissements que l'Union ne privilégie guère.

M. Jean Bizet, président. - La référence à l'article 169 du traité est essentielle.

M. André Gattolin. - Certains, au Parlement européen, se félicitent de la position de la France, et il est probable que certains articles feront l'objet d'une harmonisation minimale. Mais le rapport de force n'en existe pas moins.

*

À l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

Puis la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, dans la rédaction suivante, la proposition de résolution européenne qui fera également l'objet d'un avis politique, rédigé dans les mêmes termes, qui sera adressé à la Commission européenne.

Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88 4 de la Constitution,

(3) Vu les articles 114 et 169 du Traité sur le fonctionnement du l'Union européenne,

(4) Vu la directive 99/44/CE sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation,

(5) Vu la proposition de directive concernant certains aspects des contrats de fourniture numérique, COM(2015) 634 final,

(6) Vu la proposition de directive concernant certains aspects des contrats de vente en ligne et à distance de biens, COM(2015) 635 final,

(7) Vu la proposition modifiée de directive concernant certains aspects des contrats de vente de biens, modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 Parlement européen et du Conseil et la directive 2009/22/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil, COM(2017) 637 final,

(8) Vu la résolution du Sénat du 30 juin 2015 pour une stratégie européenne du numérique globale, offensive et ambitieuse,

(9) Vu la résolution du Sénat 7 mars 2016 sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive concernant certains aspects des contrats de fourniture numérique, COM(2015) 634 final, et la proposition de directive concernant certains aspects des contrats de ventes en ligne et de toute autre vente à distance de biens, COM(2015) 635 final,

(10) Réaffirme son soutien à la stratégie pour un marché unique numérique de l'Union européenne ;

(11) Appuie l'approche consistant à unifier le plus possible, dans le respect de la subsidiarité, certains aspects des contrats de vente, qu'ils concernent les biens tangibles ou les contenus numériques, qu'ils soient effectués en magasin ou sur internet ;

(12) Considère que cette approche bénéficiera tout autant aux consommateurs qu'aux entreprises ;

(13) Souligne que l'assurance d'un niveau de protection élevé est une condition de l'adhésion des consommateurs au marché unique numérique et une condition de réussite de la politique de l'Union européenne ;

(14) Rappelle que l'article 169 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne énonce qu'en matière de protection des consommateurs, les mesures adoptées par l'Union européenne « ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d'établir des mesures de protection plus strictes » ;

(15) Considère, en conséquence, qu'une harmonisation maximale des règles concernant les contrats de vente, qui interdirait aux États membres d'adopter des dispositions plus protectrices pour les consommateurs est contraire à la lettre et à l'esprit du traité ;

(16) Juge en outre que l'évaluation de la directive 99/44/CE sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation n'a pas fait la preuve que l'harmonisation minimale est un frein aux échanges transfrontières dans l'Union européenne ;

(17) Estime que l'harmonisation maximale prévue par la Commission européenne à l'article 3 de la proposition de directive sur certains aspects des contrats de vente de biens serait défavorable aux consommateurs européens et ferait peser le risque d'un abaissement du niveau de protection des consommateurs français ;

(18) Demande, en conséquence que la future directive concernant certains aspects des contrats de vente de biens soit une directive d'harmonisation minimale ;

(19) Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.