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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les taux de taxe sur la valeur ajoutée
COM (2018) 20 final  du 18/01/2018

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen : 18/03/2018 (commission des affaires européennes)

Le texte COM 20 concerne une proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les taux de taxe sur la valeur ajoutée.

Le premier projet en matière de TVA européenne date de 1967, quand l'engagement avait été pris d'instaurer un système de TVA unique définitif qui fonctionnerait au sein de la communauté européenne de la même manière que sur le territoire d'un seul pays. Le projet était trop ambitieux.

En 1992, un régime de TVA transitoire a été adopté, qui nécessitait des règles en matière de taux de TVA pour éviter des distorsions dans les achats et les échanges transfrontières à la suite de l'abolition des frontières fiscales. C'est ainsi que le pouvoir des États a été limité et qu'un taux normal de TVA de 15 % ou plus a été imposé. Les États restaient libres d'ajouter un ou deux taux réduits d'au moins 5 % sur certains biens et services spécifiques (annexe III de la directive TVA). Certains taux réduits pouvaient être inférieurs à 5 %, voire nuls, et continuer à être appliqués s'ils étaient déjà en place et seulement sur des biens et des services ne figurant pas sur la liste. La suppression de ces dérogations a été envisagée aussi longtemps qu'on projetait de fonder le système de TVA définitif sur le principe de l'imposition dans l'État membre d'origine, ce qui nécessitait un rapprochement des taux de TVA. Cependant, en 2002, compte tenu de l'absence de progrès significatifs en matière de convergence des taux, la Commission a abandonné l'objectif d'un système de TVA fondé sur l'origine en faveur d'un système reposant sur le principe de destination.

Dans ces conditions, la Commission a annoncé que l'imposition au lieu de destination permettrait d'accorder plus de souplesse aux États pour la fixation des taux de TVA et que tous les taux réduits en vigueur étaient maintenus. On s'orienterait donc maintenant vers encore plus de pouvoirs pour les États et vers une flexibilité accrue. Toutefois, la Commission envisage une réforme des taux de TVA.

Or, dans un système de TVA unique et définitif, tous les États membres verraient leur marge de manoeuvre réduite par les mêmes règles et disposeraient de la même liberté encadrée en matière de fixation des taux de TVA. Des règles harmonisées et moins restrictives permettraient à l'ensemble des États membres d'appliquer, outre les deux taux réduits d'au moins 5 % et l'exonération avec droit à déduction de la TVA payée au stade antérieur actuellement autorisés, un autre taux réduit allant de cinq à zéro pour cent. Au lieu d'étendre la liste déjà longue des biens et des services pouvant faire l'objet des taux réduits, l'annexe III serait remplacée par une liste négative des biens et services qui ne pourraient pas faire l'objet d'un taux réduit.

La Commission considère que tout en étant moins restrictives, ces nouvelles règles permettraient une application plus large du principe de neutralité fiscale qui, dans le système de TVA transitoire actuel, est annulé par les dispositions de l'annexe III et les dérogations temporaires, dont le champ d'application est limité. En application des nouvelles règles harmonisées, les États membres seraient également tenus de veiller à ce que les taux réduits soient avantageux pour le consommateur final et que la fixation de ces taux poursuive un objectif d'intérêt général. Par ailleurs, les États membres devraient veiller à ce que le taux moyen pondéré de TVA appliqué aux opérations pour lesquelles la TVA ne peut être déduite soit toujours supérieur à 12 %.

Ce projet autorise les États membres à appliquer au maximum deux taux réduits d'au moins 5 %. Afin de permettre à chaque État membre de continuer à appliquer les taux actuellement en place tout en garantissant l'égalité de traitement, les États membres seront autorisés à appliquer un taux réduit sans seuil minimal de 5 % et une exonération avec droit à déduction de la TVA en amont. Toutefois, les États membres devront respecter le fait que ces taux réduits et l'exonération doivent être avantageux pour le consommateur final et servir l'intérêt général, ce qui revient à écarter les biens et les services intermédiaires.

Ce projet tend à substituer à un régime disparate de taux réduits (250 taux réduits sur le territoire de l'Union européenne) un régime complexe qui limitera la souveraineté fiscale des États en matière de TVA. Ce projet envisage de remplacer la liste des biens et services pouvant faire l'objet d'un taux réduit par une liste des biens et services explicitement exclus du taux réduit ; enfin, il ajoute la condition que des taux réduits doivent bénéficier au consommateur final et servir l'intérêt général, notions dont les contours apparaissent parfois difficiles à cerner.

Si le principe de subsidiarité est respecté dans la mesure où ces règles communes ne peuvent être édictées qu'à l'échelon communautaire, il est clair que tout dépendra de la négociation des États lors de l'établissement de la liste des biens et services exclus du bénéfice du taux réduit. Il conviendra donc d'être particulièrement vigilant lors de cette négociation. Sous cette réserve, il a été décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 22/01/2018
Examen : 08/11/2018 (commission des affaires européennes)

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : Proposition de résolution europénne sur le retour à un taux réduit de TVA pour la filière équine (2018-2019) : voir le dossier legislatif

Économie, finances et fiscalité

Régime européen de TVA et filière équine

Rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique de Mme Anne-Catherine Loisier

COM (2018) 20 final - Texte E 12726

(Réunion du 8 novembre 2018)

M. André Reichardt, président. - Nous examinons à présent le rapport d'information de Mme Anne-Catherine Loisier sur le lancinant sujet du régime européen de TVA pour la filière équine, dont les entreprises et les emplois sont fragilisés. Nous nous prononcerons ensuite sur la proposition de résolution européenne qu'elle a préparée.

Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure. - C'est un sujet d'actualité : Jean Arthuis vient également de publier un gros rapport sur la filière équine.

La Commission européenne envisage de modifier la « directive TVA » de 2006 en ce qui concerne les taux réduits. Cette initiative s'inscrit dans le cadre plus vaste de la réforme de la TVA telle qu'elle a été conçue sous la présidence Juncker.

Selon ce projet, en matière de taux réduits, coexisteraient deux taux réduits d'au moins 5 % et un autre taux réduit entre 0 et 5 %. Au lieu d'étendre la liste déjà longue des biens et services pouvant faire l'objet des taux réduits, l'Annexe III de 2006 serait remplacée par une liste négative de biens et services ne pouvant en aucun cas bénéficier d'un taux réduit.

À cette liberté, la proposition de directive apporte toutefois un cadre contraignant puisque les États membres seront tenus de veiller à ce que les taux réduits soient avantageux pour le consommateur final et poursuivent un objectif d'intérêt général. En outre, les États membres devront veiller à ce que le taux moyen pondéré de TVA soit toujours supérieur à 12 %. En France, le taux moyen pondéré varie aujourd'hui autour de 14 %, ce qui semble offrir au Gouvernement une certaine marge.

Je me suis interrogée sur l'application de ce nouveau régime à la filière équine. Celle-ci est en effet lourdement pénalisée depuis que la Cour de justice de l'Union européenne a condamné la France en 2012 à appliquer à ses activités non plus un taux réduit de 5,5 % mais un taux normal de TVA.

En 2016, ces recettes représentaient pour le volet équestre un chiffre d'affaires de 1,5 milliard d'euros et engendraient 151 millions d'euros de recettes de TVA pour l'État, et les 9,2 milliards d'euros d'enjeux des courses hippiques génèrent quant à eux seuls 862 millions d'euros de prélèvements en faveur de l'État. Le secteur emploie 180 000 personnes dont 114 000 exercent des activités commerciales, d'élevage, d'entraînement ou d'enseignement de l'équitation ; 32 800 personnes sont salariées. Malheureusement, la filière connaît un recul historique de ses activités, avec la baisse de près d'un milliard d'euros des paris hippiques, la réduction de la clientèle du secteur « courses », la diminution des activités sportives et de loisir, et, plus grave sans doute, la chute du nombre de chevaux élevés en France - de 16 % depuis 2012.

La perte annuelle de chiffre d'affaires depuis 2012 est estimée à plus de 75 millions d'euros, et 6 600 emplois, dont 1 500 emplois salariés, ont été détruits à la suite du changement de taux de la TVA.

Dans ces conditions, la proposition de directive est apparue comme la promesse d'une solution qui permettrait d'enrayer le déclin déjà très avancé de la filière équine en France. Cependant la négociation de la proposition de directive sur les taux réduits n'est une priorité ni pour la présidence autrichienne, ni pour la Commission européenne, ni même pour le Gouvernement français.

En outre, la Commission actuelle est en fin de mandat et les élections européennes approchent. Deux facteurs qui amputeront gravement le temps disponible pour la négociation en 2019. Aussi n'espère-t-on pas à Bruxelles que cette proposition de directive puisse entrer en vigueur avant 2022. À cette date, la filière équine française aura enregistré de nouvelles pertes d'emplois, de savoirs, de traditions et de capitaux, au profit de l'Irlande, de l'Allemagne et du Royaume-Uni...

Le Gouvernement ne cache pas sa préférence pour l'harmonisation fiscale à l'échelle de l'Union, et redoute que la réforme des taux réduits le contraigne à faire de difficiles arbitrages entre les secteurs pouvant légitimement en bénéficier.

Deux solutions restent à la disposition du Gouvernement s'il souhaite sauver la filière équine : le recours aux mesures compensatoires peu probable en cette conjoncture de difficultés budgétaires, ou une révision de l'interprétation de l'actuelle « directive TVA », qui s'appuierait sur une analyse plus fine de ce qui relève de l'activité sportive et sociale et de l'activité agricole dans la filière équine et qui à ce titre mériterait de bénéficier à nouveau du taux réduit. J'approfondirai cette seconde hypothèse.

En attendant l'entrée en vigueur de la nouvelle directive sur les taux réduits de TVA, il conviendrait de réinterpréter le droit européen existant à la lumière de ce que font d'autres États membres comme l'Irlande en particulier. C'est le sens du message que je souhaite adresser au Gouvernement au moyen de cette proposition de résolution. En effet, il devrait être possible dans le cas des activités des centres équestres de revenir à un taux réduit en s'appuyant sur les points 15 et 14 de l'Annexe III de la directive « TVA ». Il s'agit d'activités économiques éligibles au taux réduit dont on peut comprendre aisément qu'elles recouvrent celles des centres équestres puisque il y est question de la « livraison de biens et la prestation de services par des organismes reconnus comme ayant un caractère social par les États membres et engagés dans les oeuvres d'aide et de sécurité sociales et du « droit d'utilisation des installations sportives ».

Reconnaître que l'équitation a un caractère social demande de mettre en lumière les activités des centres équestres. Le taux réduit est bien appliqué à la filière cheval sur le fondement du point 15 mais uniquement aux prestations d'animation, de découverte et de familiarisation avec l'environnement du cheval, et pour les prestations d'équitation offertes à des publics particuliers comme les scolaires, les handicapés ou les jeunes en réinsertion.

La France pourrait reconnaître plus généralement les centres équestres comme des organismes ayant un caractère social et mettre en valeur leur rôle dans l'aménagement du territoire et l'insertion sociale. L'Irlande semble avoir déjà tranché la question en appliquant un taux de 9 % sur l'ensemble des activités des centres équestres, qu'elle considère à juste titre comme des centres sportifs. Il conviendrait donc que la France s'inspire de cet exemple vertueux et, au moins, revienne sur la situation actuelle en matière de fiscalité : l'utilisation des installations est taxée à 5,5 % quand l'enseignement de l'équitation l'est à 20 %. C'est un vrai casse-tête pour les dirigeants des centres équestres, qui doivent appliquer deux taux de TVA sur une même heure d'équitation.

Il faut mettre un terme à cette insécurité fiscale et reconnaître la singularité du modèle français : chez l'ensemble de nos voisins, les cavaliers possèdent leur monture et utilisent simplement les installations des centres équestres. Chez nous, le modèle du cheval partagé - on loue le cheval en même temps que le centre équestre - a rendu l'équitation accessible au plus grand nombre. Mais l'interprétation de la directive européenne s'est alignée sur le modèle dominant en Europe. Le Gouvernement dispose de tous les arguments nécessaires pour justifier un taux moyen pondéré, autour de 10 %, pour la leçon d'équitation.

Il faut aussi prendre davantage en compte le caractère agricole de la filière équine. Or les ventes de chevaux de course, de sports et de loisirs sont taxées à taux plein. Nous ne le contestons pas, mais pourquoi le taux réduit se pratique-t-il uniquement dans la phase d'élevage, pour le reproducteur mâle ou femelle - l'étalon ou la jument - alors que le poulain, dès qu'il est sorti du ventre de la jument, est assujetti au taux plein ? La plupart des propriétaires refusent d'envoyer leurs chevaux en fin de vie à l'abattoir. L'entretien et la pension de ces chevaux, s'il bénéficiait de nouveau d'un taux de TVA réduit, serait facilité.

Il y a urgence à agir. Je vous propose de demander au gouvernement de réinterpréter cette directive TVA à la lumière de ce que pratiquent d'autres pays européens, afin que le l'élevage soit considéré comme une activité agricole jusqu'à la phase d'entraînement du cheval et bénéficie à ce titre d'un taux réduit. Le taux plein redeviendrait applicable au moment où le cheval entre en compétition. Cela correspondrait mieux à la réalité de cette filière, qui, en raison d'un malentendu, est toujours présentée comme une activité de gens aisés, alors que ses acteurs sont en grande majorité des personnes passionnées et résilientes, qui font des marges très ténues et ont absolument besoin d'un retour à une TVA à taux réduit pour continuer développer leur activité.

M. Simon Sutour. - Vous maîtrisez le sujet ! Et la filière équine ne concerne pas que les courses. Dans mon département, on élève une race rustique de petits chevaux façonnés par les siècles et magnifiés par Crin-Blanc, et ceux qui l'élèvent ne gagnent guère d'argent. Ce sujet est un exemple typique de ce qui creuse le fossé entre citoyens et institutions européennes, et de l'hypocrisie de nos gouvernements, qui se défaussent sur ces dernières. Or, là où il y a une volonté, il y a un chemin. Et vous nous avez tracé les voies. Peut-être pourriez-vous demander à rencontrer le ministre de l'agriculture ?

M. Benoît Huré. - Merci pour ce rapport, qui touche un problème important auquel nous sommes confrontés sur nos territoires - car les éleveurs de chevaux de course ne sont pas si nombreux, finalement, même si on a tendance à résumer la filière à leur activité. La semaine dernière, nous avons débattu de la tendance à sur-transposer les directives : voilà un cas où nous pourrions faire l'inverse ! Votre approche est responsable, et ce serait l'occasion de communiquer davantage sur l'Europe - car, en somme, on a pris prétexte d'une norme européenne pour accroître nos recettes...

M. Franck Menonville. - Bravo pour ce rapport. Le cheval est une passion française et la filière économique qui structure cette culture est portée par la conviction de ses acteurs, mais son modèle est de plus en plus fragile. Je vous soutiendrai donc avec détermination.

Mme Colette Mélot. - Je tiens à vous féliciter pour ce rapport. Vous avez longtemps présidé la section « Cheval » du groupe d'études « Élevage » du Sénat, et ce sujet nous préoccupe depuis des années. Dans mon département, il y a de grands centres équestres, à Fontainebleau ou Bois-le-Roi, d'où sortent des champions olympiques, mais aussi de plus petits, qui ont du mal à vivre depuis la hausse du taux de TVA. Or, le caractère sportif et social des centres équestres est réel, comme le montre bien le rapport de M. Arthuis. Je voterai donc cette proposition.

Mme Nicole Duranton. - Bravo pour ce travail remarquable. La Normandie aussi est concernée par ce problème, car ses centres équestres sont frappés par la hausse de la TVA. Je voterai aussi cette proposition.

M. Didier Marie. - Derrière cette filière, il y a aussi de nombreux emplois, souvent à faible qualification, et sa dimension éducative et sociale a pris de l'ampleur. Votre rapport soulève la question de la relation entre Union européenne et États-membres : quel degré de souveraineté et d'autonomie ceux-ci doivent-ils conserver ? Est-ce bien à l'Union européenne de déterminer le champ d'application du taux réduit de TVA ? De plus, ce sujet renvoie à la responsabilité de Bercy, qui impose parfois ses choix, fût-ce au détriment de certains secteurs économiques.

Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure. - Justement, l'Union européenne est devenue force de proposition : la nouvelle directive se contente de publier une liste négative, laissant les États, dans le respect du principe de subsidiarité, prendre leurs responsabilités - ce qui ne les arrange pas forcément ! J'ai d'ailleurs été surprise de constater qu'au-delà des difficultés causées par le calendrier européen, il y avait aussi un blocage français : la philosophie de cette directive laisse le gouvernement français dubitatif. On nous a annoncé un taux moyen pondéré alors que le taux est de 14 % en France. C'est dire qu'il y a de la marge... Bref, les positions ne sont pas très claires, d'où l'intérêt que le Sénat interpelle le Gouvernement.

La filière équine a un formidable potentiel chez nous. C'est, à bien des égards, une spécificité française, car tous les pays ne disposent pas d'une filière si prestigieuse. Du Cadre noir de Saumur aux paris mutualisés, en passant par le système du cheval partagé, nous avons développé un modèle qui préserve un patrimoine historique et des savoir-faire tout en s'autofinançant, qui est souvent imité à l'étranger et dont nous devons préserver l'harmonie et la complémentarité. Rappelons que, contrairement aux terrains de football ou de tennis, les centres équestres sont construits par des acteurs privés. Et, avec 800 000 adhérents, cette filière a une forte dimension sociale et sportive. L'Irlande pratique un taux de 9 %. Pourquoi serions-nous à 20 % ?

Nous devons valoriser la vocation sociale de cette filière en allant vers un taux de 10 % sur les centres équestres, et desserrer l'étau sur les éleveurs, si nous ne voulons pas que leur nombre diminue, que les investissements cessent et que les courses s'arrêtent : il faut trois ans pour élever un cheval de course, et encore n'est-on pas sûr de gagner ensuite !

M. André Reichardt, président. - Merci pour ce rapport de grande qualité.

À l'issue du débat, la commission, à l'unanimité, autorise la publication du rapport d'information et adopte la proposition de résolution européenne ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88 4 de la Constitution,

(3) Vu la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de la valeur ajoutée et plus particulièrement les points 14 et 15 de son Annexe III et ses articles 132, 135 et 136,

(4) Vu l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 8 mars 2012 condamnant l'application par la France de taux réduits à l'ensemble de la filière équine,

(5) Vu la proposition de directive du Conseil 2018/0005 modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les taux de taxe sur la valeur ajoutée,

(6) Vu le BOI-TVA-SECT-80-10-30-50-20140131 (Bulletin officiel des impôts - TVA - Régimes sectoriels - Agriculture - Exploitants agricoles et marchands de bestiaux soumis de plein droit à la TVA - Activités hippiques),

(7) Vu le rapport d'information du Sénat n° 692 (2015-2016) fait au nom de la commission des affaires économiques sur la situation de la filière équine,

(8) Considérant l'extrême dégradation de la filière équine depuis le passage au taux normal de TVA et souhaitant agir au plus vite pour prévenir l'aggravation de son déclin,

(9) Rappelant que la filière équine qui fait partie du monde agricole est créatrice de richesses économiques et sociales et participe à la vitalité de nos territoires,

(10) Salue l'initiative de la Commission européenne et du Conseil qui envisagent de rendre plus de liberté aux États membres dans le choix des secteurs pouvant bénéficier d'un taux réduit de TVA ;

(11) Déplore que cette liberté dans l'appréciation des taux réduits soit strictement encadrée par l'obligation faite aux États membres de respecter un taux moyen pondéré supérieur à 12 %, ce qui entraînera de difficiles arbitrages entre les secteurs susceptibles de bénéficier d'un taux réduit ;

(12) Regrette que la négociation de cette proposition de directive ne soit une priorité ni pour l'actuelle présidence de l'Union européenne ni pour la Commission européenne ni pour le Gouvernement ;

(13) Souhaite que le Gouvernement clarifie sa position sur le texte de cette proposition de directive et en particulier sur un éventuel changement politique en matière de taux réduits ;

(14) Souligne qu'outre l'absence de la volonté qui eût été nécessaire pour faire avancer cette négociation, la conjoncture propre au renouvellement du Parlement et de la Commission européenne en 2019 ne permet pas d'espérer que cette proposition de directive puisse être négociée rapidement et craint que son entrée en vigueur soit reportée jusqu'en 2022, entraînant par ce délai une aggravation de la mauvaise situation économique de la filière équine ;

(15) Attire l'attention du Gouvernement sur le fait que la situation très dégradée de la filière équine ne saurait attendre ce délai sans subir une poursuite de la baisse de son activité, une perte de parts de marchés, des faillites, des pertes d'emplois et de savoir-faire ;

(16) Demande au Gouvernement de prendre appui sur les pratiques fiscales avantageuses des autres États membres en faveur de la filière équine et, en conséquence, de revenir sur l'interprétation de la « Directive TVA » en mettant en exergue une interprétation souple des points 14 et 15 de son Annexe III, en reconnaissant la vocation sociale de l'équitation et des centres équestres et en requalifiant leurs activités en particulier lorsque ces activités relèvent de l'élevage et de la production agricole ;

(17) Demande au Gouvernement de donner la priorité à une interprétation élargie à la notion d'élevage afin que tout équidé à l'élevage entraîne l'application du taux réduit pour l'ensemble de son entretien.