Mercredi 5 novembre 2008
- Présidence de M. Claude Belot, président -Audition de M. Pierre-Yves Collombat, sénateur du Var
La mission a procédé, tout d'abord, à l'audition de M. Pierre-Yves Collombat, sénateur du Var, adjoint au maire de Figanières, conseiller général du Var, conseiller à la communauté d'agglomération dracénoise.
M. Pierre-Yves Collombat a indiqué, au préalable, témoigner de son expérience d'élu d'une commune rurale de moins de 1 500 habitants, appartenant à une communauté d'agglomération, et de conseiller général. Il a rappelé être, par ailleurs, premier vice-président de l'association des maires ruraux de France.
Il a exprimé des réserves à l'égard des propositions visant à fusionner les communes ou à supprimer un niveau de collectivité en raison des fortes oppositions qu'elles suscitent. Néanmoins, il a jugé nécessaire de parvenir à une clarification dans la répartition des compétences et les modalités de financement notamment, avant de relever qu'efficacité gestionnaire et démocratie n'étaient pas opposées, mais, au contraire, liées.
S'agissant des intercommunalités, il a abordé, tout d'abord, la question des modalités d'élection des conseillers communautaires. Afin de remédier au « déficit démocratique » de ces groupements, sans pour autant priver les communes de leur légitimité, il a suggéré la mise en place d'un mode de scrutin permettant de désigner les conseillers municipaux et communautaires le même jour et sur les mêmes listes, afin qu'ils procèdent d'une même légitimité, selon le modèle du scrutin par arrondissements de la loi « PLM » (Paris-Lyon-Marseille). Cela permettrait également de donner, au moment de la campagne électorale, une meilleure visibilité aux intercommunalités et aux enjeux qu'elles portent.
Il a insisté, ensuite, sur la nécessité de renforcer l'autonomie financière des intercommunalités. Il s'est ainsi déclaré pour la généralisation du régime de taxe professionnelle unique (TPU). Par ailleurs, il a estimé que les intercommunalités, notamment rurales, pourraient bénéficier d'un fonds de péréquation régional, qui serait alimenté par un écrêtement des différentes taxes locales.
S'agissant des départements et des régions, il a suggéré de leur confier des compétences d'attribution et non plus de compétence générale. Les départements disposeraient cependant d'une compétence large liée à la solidarité sociale et territoriale ; il en irait de même pour les régions du développement économique au sens large.
A l'issue de cet exposé, M. Claude Belot, président, a souhaité savoir comment un maire rural envisageait l'avenir des communes rurales.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a souscrit au besoin de clarification des compétences et des financements, exprimé par les citoyens. Il s'est interrogé sur les économies qui pourraient être attendues d'une réorganisation territoriale, avant de souligner la nécessité, pour les collectivités, d'être plus réactives et plus efficaces dans leurs modalités de fonctionnement. Puis il a exprimé des doutes sur les possibilités d'assurer une péréquation entre des collectivités dont le champ de compétences est, en pratique, très hétérogène. Enfin, il s'est demandé si un élargissement progressif des compétences générales des communes serait envisageable.
En réponse, M. Pierre-Yves Collombat a estimé à son tour qu'il serait illusoire d'attendre des économies d'une réorganisation territoriale. Il a jugé préférable de chercher à faire mieux avec ce qui existe, dans un cadre clarifié et plus démocratique. Le fait de retirer toute compétence générale aux départements et régions aboutirait déjà à une telle clarification. En outre, les subventions de la région pourraient n'être versées qu'aux intercommunalités, pour les équipements structurants ou dans le domaine de la politique de la montagne par exemple. Il a souligné, enfin, l'importance du « couple » commune-département pour les communes rurales, avant d'insister sur la nécessité de mettre en place un système de péréquation qui soit facteur de dynamisme.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean-Claude Peyronnet a relevé que l'intercommunalité a un coût et a souhaité pouvoir disposer d'une étude permettant de le mesurer. Relevant qu'il existait plusieurs types de péréquation, horizontale ou verticale, il s'est interrogé sur ses modalités concrètes de mise en place. Enfin, il a considéré que l'originalité de la France tenait davantage au grand nombre de ses communes qu'au nombre de ses « strates » territoriales, souhaitant, à cet égard, que la mission dispose d'éléments de droit comparé au niveau européen.
M. Dominique Braye a rappelé que la mission devait se situer au niveau de l'intérêt général, et non des intérêts catégoriels propres à chacun des différents niveaux de collectivités territoriales. En tant que membre du bureau de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), il a rappelé que 92 % des communes sont membres d'une intercommunalité. Cependant, le périmètre de ces structures n'est pas toujours pertinent. En matière de péréquation, de nombreux travaux ont déjà été réalisés et la mission gagnerait à s'en inspirer. Par ailleurs, il a jugé que la question de l'élection des conseillers communautaires constituait un faux débat. Pour lui, il convient d'abord de s'interroger sur l'avenir de la commune, puisque l'intercommunalité n'existe pas sans les communes, dont elle doit être le prolongement. Considérant, enfin, que la question de la répartition des compétences et des financements constitue davantage un débat d'élus qu'une préoccupation des citoyens, il a souhaité que la mission préconise des dispositions qui soient suffisamment souples pour pouvoir s'adapter à la diversité des territoires.
M. Rémy Pointereau s'est demandé s'il serait possible de clarifier l'organisation territoriale sans supprimer un échelon de collectivité. Il a souligné, ensuite, que deux « couples » semblent se dessiner : le couple communes-intercommunalité et le couple département-région. Il s'est montré réservé à l'égard d'un scrutin commun aux conseillers municipaux et communautaires, préconisant de retenir plutôt un mode de scrutin uninominal dans les territoires ruraux et réserver le scrutin proportionnel aux agglomérations.
M. Edmond Hervé a relevé que les mêmes lois trouvent à s'appliquer de façon différenciée d'un territoire à l'autre, ce qui constitue la richesse de la décentralisation. S'agissant de péréquation, il a cité l'exemple de la communauté d'agglomération de Rennes : l'instauration de la taxe professionnelle unique en 1992 a permis de réduire de façon significative les écarts de ressources, passés en quelques années de 1 à 60 à 1 à 4. Il s'est inquiété, ensuite, des conséquences de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur les effectifs des services déconcentrés de l'Etat, relevant qu'il est essentiel pour les intercommunalités de s'appuyer sur ses compétences techniques. Les services du département peuvent également remplir un rôle de conseil et d'expertise auprès des intercommunalités.
En réponse à Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, souhaitant savoir si une mutualisation des services de la ville et de l'intercommunalité avait été réalisée à Rennes, M. Edmond Hervé a indiqué que cela exige de faire preuve de dialogue et d'une grande diplomatie, afin de ne pas être perçu comme une tutelle imposée par la ville-centre. A Rennes, un transfert des services d'instruction des permis de construire a été mis en oeuvre, d'abord à titre facultatif.
M. Jean-François Voguet a souligné que la satisfaction des citoyens est l'objectif prioritaire des élus et que cela peut conduire les collectivités territoriales à intervenir au-delà de leurs domaines de compétences. Considérant que l'intercommunalité permet de faire à plusieurs ce que chaque commune ne pourrait faire seule, il s'est demandé, néanmoins, s'il fallait imposer l'intercommunalité ou plutôt privilégier des intercommunalités de projet, librement consenties.
En réponse, M. Pierre-Yves Collombat a indiqué que l'intercommunalité ne pourrait, en effet, être imposée, mais qu'il fallait néanmoins mettre en place de fortes incitations en sa faveur. Puis il a souligné les problèmes d'ingénierie publique auxquels sont confrontés un grand nombre de départements ruraux. S'agissant de la clarification de l'organisation territoriale, il a proposé une remise à plat des différents types de groupements de communes à vocation unique ainsi que des pays. Enfin, il s'est déclaré favorable à un mode de scrutin proportionnel, avec prime majoritaire, sur un territoire « à taille humaine ».
Audition de M. François Patriat, sénateur de la Côte-d'Or
La mission a procédé, ensuite, à l'audition de M. François Patriat, sénateur de la Côte-d'Or, président du conseil régional de Bourgogne.
Après avoir relevé que tout le monde estimait qu'il y avait trop de strates en France, tout en considérant que la sienne propre était pertinente, M. François Patriat a principalement évoqué la situation de la région dans le cadre administratif et politique français. Les régions, dont le suffrage universel direct a permis de rendre l'action plus visible pour les citoyens, ont montré qu'elles étaient en mesure de gérer avec efficacité les politiques publiques qu'elles développent. M. François Patriat a notamment cité l'exemple des transports ferroviaires qui sont mieux gérés qu'avant leur transfert aux régions. Il a également insisté sur le fait que les collectivités territoriales ne recrutent pas du personnel supplémentaire par plaisir, mais bien pour répondre à des besoins nouveaux ou assumer des responsabilités qui leur sont transférées.
M. François Patriat a également mis en avant la difficulté de respecter ses compétences, quand les autres acteurs demandent en permanence à la collectivité d'aller au-delà : par exemple, les petites communes se tournent fréquemment vers la région, les départements demandent à la région de travailler sur le RSA au titre de la formation professionnelle ou l'Etat demande des financements pour les pôles de compétitivité ou pour l'ANRU qui ne sont pourtant pas des compétences régionales.
M. François Patriat a soulevé le problème de lisibilité de la région : quand elle agit sur les lycées, c'est l'éducation nationale qui apparaît en réalité, pour les transports ferroviaires, c'est la SNCF, pour la formation professionnelle, c'est l'AFPA ou les autres organismes de formation. M. François Patriat a ainsi relevé le paradoxe : l'action de la région est plus lisible quand elle agit hors de son champ de compétences propres !
En conclusion, M. François Patriat a relevé l'incapacité à moyen terme des collectivités à continuer de mener leurs politiques si, en même temps, leurs ressources continuaient d'être limitées tandis que l'Etat allégeait de son côté ses dépenses. Il a alors émis diverses propositions. Tout d'abord, il a partagé l'avis du rapport de M. Alain Lambert sur la suppression des financements croisés : il pourrait être envisagé de n'autoriser que deux financeurs par projet. M. François Patriat a ensuite évoqué la question de la clause de compétence générale qu'il a proposé de conserver pour l'Etat et les communes - même si les petites communes peuvent avoir des difficultés réelles pour l'exercer - et de la supprimer pour les départements et les régions. Parallèlement, les collectivités doivent cependant disposer de ressources appropriées et évolutives. Enfin, M. François Patriat a évoqué la question des modes de scrutin et a proposé d'utiliser un mode de scrutin proportionnel d'arrondissement.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a interrogé M. François Patriat sur le degré d'autonomie des collectivités et sur leurs relations avec l'Etat.
M. François Patriat a noté qu'en effet, certains territoires pouvaient être relativement artificiels. Il a ensuite souligné les mouvements contradictoires de l'Etat, qui ont pu créer de la confusion : d'abord, une volonté décentralisatrice certaine, puis une volonté recentralisatrice.
M. Philippe Leroy a mis en avant la nécessité de l'expérimentation pour concilier l'unité de la République avec une indispensable adaptation au territoire.
Mme Josette Durrieu a souligné que si le scrutin direct avait permis de rendre la région plus visible, cela n'empêchait pas le conseiller régional de l'être peu. Elle a ensuite indiqué que les initiatives locales, qui nourrissent les actions des collectivités, ne viennent pas des régions et que cela posait la question du positionnement de la région en termes de proximité. Elle s'est enfin interrogée sur l'avenir de la région dans un cadre européen. M. François Patriat a répondu sur ce point que la région était l'échelon qui s'imposait naturellement à l'échelle européenne.
M. Bruno Retailleau a considéré que certaines régions n'avaient pas véritablement d'identité. En ce qui concerne la clause de compétence générale, il a mis en avant la libre administration des collectivités territoriales qui sont dirigées par des élus et non par des fonctionnaires, et l'efficacité : la connaissance du terrain permet, à cet égard, d'adapter les politiques publiques au niveau adéquat. Il a enfin considéré, en ce qui concerne les modes de scrutin, que le scrutin uninominal était le plus approprié pour certains territoires.
M. François Patriat a souligné que les régions s'intéressent également à leurs territoires et qu'elles constituent une échelle pertinente pour départager et aider certains projets quand ils ont une taille critique. Si les régions doivent naturellement renforcer leurs capitales régionales, elles ne doivent pas concentrer leurs efforts uniquement sur elles et M. François Patriat a cité l'exemple de la Bourgogne sur cette question. Enfin, il a estimé qu'un élu peut être identifié à un territoire, mais seulement si ce territoire est pertinent.
Mme Marie-France Beaufils a mis en avant le fait que les collectivités répondent aux besoins des habitants, ce qui induit parfois des augmentations de dépenses. Il serait d'ailleurs nécessaire de faire un état des lieux précis des financements croisés, qui relèvent souvent de compétences de l'Etat que les collectivités prennent en charge ; Mme Marie-France Beaufils a par exemple cité la question des universités.
Audition de M. Jean-Luc Boeuf, directeur général des services du conseil général du Val-d'Oise
La mission a procédé, enfin, à l'audition de M. Jean-Luc Boeuf, directeur général des services du conseil général du Val-d'Oise, maître de conférences à l'IEP de Paris.
À titre liminaire, M. Jean-Luc Boeuf a estimé que plusieurs éléments de contexte contribuaient à rendre plus complexe le débat sur l'évolution de l'organisation territoriale française, comme les attentes antagoniques des citoyens, à la fois usagers et contribuables, la posture parfois défensive adoptée par les différents niveaux de collectivités ou certaines contradictions de l'Etat dans la conduite de la décentralisation et des transferts de compétence et de personnels.
Jugeant nécessaire de préserver la capacité d'innovation des collectivités territoriales elles-mêmes, il a évoqué la possibilité de proposer un modèle d'organisation du territoire qui ne soit pas uniforme et qui permette à certains territoires, sur une base expérimentale, de supprimer ou réorganiser les différents échelons de collectivités, pour tenir compte des réalités locales.
M. Jean-Luc Boeuf a ensuite présenté plusieurs propositions d'évolution du système territorial. Se prononçant en faveur du maintien de la clause générale de compétence, il a jugé en revanche nécessaire de limiter, dans le même temps, les possibilités de financements croisés. Afin de renforcer la légitimité et l'ancrage territorial des intercommunalités, il a proposé une transposition de la loi Paris-Lyon-Marseille qui fasse que les premiers élus des communes membres soient aussi conseillers communautaires et qui permette de réserver aux communes membres l'exercice de compétences de proximité. S'attachant à la répartition des compétences entre les régions et les départements, il a estimé possible de s'inspirer des dispositifs déjà existant pour les collectivités d'outre-mer. Enfin, s'agissant des finances locales, il a jugé que la solution radicale consisterait à supprimer la fiscalité locale en lui substituant une part de la TVA ou de la TIPP. Privilégiant cependant une solution consistant à offrir aux collectivités locales des bases de fiscalité adaptées, il a proposé une spécialisation de l'impôt, la fiscalité de l'habitat revenant aux communes, la fiscalité de l'entreprise revenant aux intercommunalités et aux régions et la fiscalité du foncier bâti revenant aux départements.
Revenant sur certaines des propositions ainsi formulées, M. Yves Krattinger, rapporteur, a fait valoir qu'il n'était pas acquis qu'un dispositif tel que celui de la loi Paris-Lyon-Marseille soit transposable sur le même mode aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomérations ou de communes. Il s'est ensuite interrogé sur l'impact que la suppression du lien entre la ressource et la présence d'entreprises sur le territoire d'une collectivité pourrait avoir sur l'incitation de cette dernière à mettre en place une politique locale de développement économique.
M. Philippe Dallier a souligné la diversité des situations départementales et, citant l'exemple de la Seine-Saint-Denis, il a estimé qu'il était à cet égard justifié, quand les communes du département sont particulièrement investies dans certains domaines, que leur soient transférées les politiques de proximité, la compétence du conseil général se recentrant sur des politiques d'aménagement du territoire.
S'attachant à la question de l'intercommunalité, M. Jacques Mézard a considéré que son succès auprès des communes était largement dû à l'incitation financière de l'Etat via la DGF. Il a estimé que toute proposition de renforcement de l'intercommunalité devrait en tenir compte.
Sur ce dernier point, M. Dominique Braye a souligné que le succès de l'intercommunalité était un succès plus quantitatif que qualitatif et que le principal frein à la cohérence de la carte intercommunale était la résistance des élus eux-mêmes. Revenant par ailleurs sur la question de la clause générale de compétence, il a jugé que, dans un contexte où il revient aux collectivités de faire des économies et d'être plus efficaces, la limitation ou la suppression des cofinancements constitue une réponse insuffisante au problème qui se pose.