Mercredi 19 mai 2010
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Développement des sociétés publiques locales - Examen des amendements au texte de la commission
La commission examine les amendements au texte n° 430 (2009-2010) qu'elle a établi pour la proposition de loi n° 359 (2009-2010), modifiée par l'Assemblée nationale, pour le développement des sociétés publiques locales.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, pour le développement des sociétés publiques locales.
Examen des amendements extérieurs
M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement n° 1 conditionne l'activité des sociétés publiques locales à la défaillance des entreprises privées. L'avis est très défavorable car cela remettrait fondamentalement en cause le texte. L'Assemblée nationale a déjà sécurisé le dispositif en précisant que les collectivités se prononceront sur le principe de toute délégation de service public à une société publique locale. En outre, comment mesurer la défaillance d'une entreprise privée ?
Par l'amendement n° 5, les auteurs veulent encadrer le champ d'application des sociétés publiques locales. Or celui-ci est nettement circonscrit : à notre demande, il a été ajouté que ces sociétés travailleront exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur leur territoire. Je propose donc le rejet.
Il est inutile de renforcer le contrôle de la dérogation in house par une contractualisation obligatoire, but que poursuit l'amendement n° 6, puisqu'il est déjà prévu un contrôle par la chambre des comptes et le contrôle de légalité. En outre, la dérogation in house n'a jamais signifié une absence de contrat, tant en droit national qu'en droit communautaire. L'avis est défavorable.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° 2 est analogue à celui de l'amendement n° 1 : avis défavorable pour les mêmes raisons.
L'amendement n° 7 vise à supprimer l'article premier bis A, introduit par l'Assemblée nationale pour sécuriser le texte : rejet.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - sont respectivement signés par M. Repentin, président de l'Union sociale pour l'habitat,...
M. Jacques Mézard, rapporteur. - ...et M. Braye, président de l'Agence nationale de l'habitat. La crainte que les sociétés publiques locales concurrencent les offices et sociétés de HLM dans le domaine du logement social n'est pas justifiée : les sociétés publiques locales, aux termes de l'article R 331-14 du code de la construction, n'ont pas accès aux subventions de l'État et aux prêts de la Caisse des dépôts.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Soit, mais il y a un risque de concurrence en matière de construction de logements intermédiaires, opérations auxquelles l'Opac et a fortiori les sociétés de HLM ont de plus en plus recours pour équilibrer leurs comptes.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Certes, mais le risque est nul pour le logement social. Par conséquent, rejet.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - A ce stade de la navette, la commission a opté pour le vote conforme... Le débat sur la conformité du texte aux règles de la concurrence européenne a été utile pour sécuriser le texte.
Défenseur des droits - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
La commission examine le rapport de M. Patrice Gélard et le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 610 (2008-2009) et le projet de loi n° 611 (2008-2009) relatifs au Défenseur des droits.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous abordons l'examen du rapport de M. Gélard et du texte proposé par la commission pour le projet de loi organique et le projet de loi relatifs au Défenseur des droits. Nous avons le plaisir d'accueillir M. Bockel, secrétaire d'État à la justice.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'article 71-1 de la Constitution révisée en 2008, dont on doit la rédaction au président Hyest, dispose, en son premier alinéa : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d'office. » Cet article est capital car, outre le renvoi à la loi organique, il donne une compétence universelle au Défenseur des droits.
Tout d'abord, quelques remarques préliminaires. Le projet de loi ordinaire, découlant du projet de loi organique, ne soulève pas de difficultés particulières. Le défunt Office d'évaluation de la législation m'avait confié un rapport sur les autorités administratives indépendantes. Ce rapport, qui avait fait du bruit -sa publication avait été suivie d'une audition au Conseil économique et social et d'une discussion à l'Académie des sciences morales et politiques- montrait la nécessité d'améliorer la lisibilité des autorités administratives indépendantes et de réunir celles qui avaient des objectifs comparables.
Ce texte vise à regrouper les autorités oeuvrant dans le domaine des droits et libertés au sein du Défenseur des droits. Parmi les autorités de la première génération, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ne saurait être absorbée par le Défenseur des droits en raison de son importance et de l'aspect technologique de sa mission. En revanche, nous suggérons de regrouper, dans l'avenir, la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et la CNIL en raison de leur travail commun sur l'informatique et la dématérialisation.
J'en viens aux autres autorités administratives indépendantes qui, toutes, ont acquis de l'autorité grâce à des présidents de valeur. Le Médiateur de la République, qui traite quelque 43 000 requêtes par an, est la pierre d'angle du futur Défenseur des droits. Le projet de loi gouvernemental prévoit d'y adjoindre la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), dont MM. Sueur et Peyronnet ont rappelé l'intérêt mais dont l'activité est moindre -quelque 250 affaires par an- et le Défenseur des enfants. Notons que Mme Versini s'est montrée très active ces derniers mois : elle a fait connaître son institution dans la presse quotidienne. La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), sur laquelle notre commission était plutôt réservée, a fait preuve de dynamisme, notamment via les émissions de son président le dimanche matin à la radio. Ses prises de position ont parfois choqué les magistrats. Pour autant, elle a rendu des recommandations intéressantes.
Enfin, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Cette institution récente doit faire ses preuves. Il serait prématuré d'envisager sa fusion. Comme la CNDS, elle souffre d'un manque de communication. Pour autant, le travail de M. Delarue, que nous avons entendu la semaine dernière, est remarquable. De plus, cette institution a un rôle plus préventif que curatif ( M. Jean-Jacques Hyest, président, approuve). Sa mission de contrôle du fonctionnement des établissements s'exerce en parallèle de celle du Médiateur de la République qui possède son réseau de représentants dans les lieux de détention.
Contrairement au Gouvernement, je vous propose, après mûre réflexion, d'intégrer la HALDE au Défenseur des droits afin d'éviter la compétition entre les deux autorités et les conflits de jurisprudence, sources d'incompréhension et d'illisibilité. En outre, la HALDE, en raison de son seul statut législatif, serait condamnée à terme -si elle n'était pas intégrée- à une position d'infériorité face au Défenseur des droits qui, lui, a un statut constitutionnel.
A la suite des auditions, le projet de loi organique ne m'a pas semblé pas tout à fait équilibré. Il néglige, par exemple, certains aspects tels que la présence internationale du Défenseur des enfants ou encore l'exécution des décisions de la CNDS. Nous avons donc réécrit le texte pour attribuer la totalité des prérogatives et des règles de fonctionnement du Défenseur des enfants, de la CNDS et de la HALDE au Défenseur des droits. Il y aura donc une continuité de l'action de ces trois organes au sein de la nouvelle institution. Afin de garantir la cohérence du dispositif, le Défenseur des droits sera le patron de l'ensemble. Cette personnalité importante sera nommée par le Président de la République, cette nomination étant soumise à l'avis du Parlement.
M. Jean-Claude Peyronnet. - C'est bien le problème !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Durant six ans, celui-ci sera totalement libre, indépendant ; il ne recevra aucune instruction. (Les sénateurs des groupes socialiste et CRC en doutent)
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Soit, peut-être faudra-t-il choisir une personne suffisamment âgée, qui ne fera pas carrière ensuite... Le Défenseur des droits sera totalement indépendant, comme le sont aujourd'hui les présidents actuels, qui ont tous de la carrure, une indépendance réelle et de la personnalité. Il récupérera la totalité des moyens des autorités fusionnées en son sein, soit près de 250 personnes. Je vous propose que, dans le respect de l'article 71-1 de la Constitution, le Défenseur soit assisté par des adjoints qu'il choisira lui-même. Il pourra leur déléguer certaines de ses attributions et les adjoins se spécialiseront dans certaines missions du Défenseur. Cette faculté résout le problème soulevé par Mme Versini : un adjoint pourra représenter en permanence le Défenseur des droits, si nécessaire, auprès d'une institution internationale. Nous n'avons pas cru bon de fixer le nombre des adjoints, le Défenseur des droits avisera.
J'en viens aux collèges. Le projet de loi organique du Gouvernement prévoyait deux collèges de trois membres nommés par le Président de la République, le Président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale, qui auraient eu pour responsabilité les missions de la CNDS et du Défenseur des enfants. Pourquoi supprimer les conseils existants ? Ceux-ci fonctionnent bien et présentent l'avantage d'une composition pluridisciplinaire. D'où notre volonté de les maintenir et d'en créer un supplémentaire pour la mission de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité. Le nombre de membres de ces collèges est sujet à débat : le Gouvernement souhaite le réduire à cinq ou six, contre onze à quatorze aujourd'hui. Pour nous, les conseils sont cohérents dans leur composition actuelle, qui garantit la pluridisciplinarité et l'expertise.
Le maintien des réseaux locaux est indispensable. La question du nombre de réseaux sera tranchée dans le règlement qui sera pris par le Défenseur des droits. Il existe, en effet, plusieurs réseaux, celui du Défenseur des enfants, celui du Médiateur de la République et celui de la HALDE. Peut-on envisager l'existence de plusieurs représentants locaux du Défenseur des droits ? Oui, car les missions de défense des enfants, de médiation et de lutte contre les discriminations exigent toutes trois une formation particulière. Maintenons l'intégralité des réseaux, quitte à prévoir leur fusion au cas par cas, et, surtout, conservons leur caractère bénévole afin de ne pas transformer les représentants en fonctionnaires.
Ce projet de loi organique, sur lequel n'a pas été engagée la procédure accélérée, ne sera pas voté avant le 31 décembre prochain.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Enfin la procédure normale ! C'est si rare !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Évitons de devoir, une nouvelle fois, prolonger les fonctions du Médiateur de la République en prévoyant une période de transition pour faciliter l'absorption des autorités administratives indépendantes par le Défenseur des droits. J'ai envisagé deux solutions afin que l'ensemble des opérations soient terminées environ quatre mois après la mise en place du Défenseur des droits. Tout dépendra, au reste, de la date d'adoption du projet de loi organique. La saisine obligatoire du Conseil constitutionnel, je le rappelle, reportera d'un mois l'application de cette loi organique.
Pour conclure, le Défenseur des droits constitue une innovation juridique majeure. Doté d'un statut constitutionnel, il jouira d'une autorité considérable vis-à-vis de l'ensemble des institutions publiques. Sa création s'inscrit dans la démarche de la révision constitutionnelle de 2008 visant à donner de nouveaux droits à nos concitoyens avec, entre autres, la saisine du Conseil constitutionnel par voie d'exception et la saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature. Nous avons prévu un amendement afin de garantir l'autonomie financière du Défenseur des droits, en reprenant les termes des dispositions adoptées par le Sénat pour le CSM. Le Défenseur aura donc les moyens d'assurer une communication transparente sur son action. Nous avons également renforcé le lien entre cette nouvelle institution et la mission de contrôle du Parlement : le Défenseur viendra devant nous régulièrement. Il n'y aura aucune perte de substance des autorités fusionnées, j'y insiste, mais, au contraire, un renforcement de leurs pouvoirs et de leurs compétences. Aujourd'hui, ces autorités peinent parfois à se faire entendre. Je pense à la CNDS dont les recommandations, notamment sur les surveillants de prison ou la sanction des bavures policières, ne sont pas suivies d'effets. Nous ne pouvons pas continuer ainsi ! Permettez-moi, monsieur Bockel, une remarque quant à la méthode de travail : nous avons reçu hier à 20 heures dix amendements gouvernementaux. Ceux-ci transforment à la marge les modifications que nous proposons, sans concertation aucune, ce que je déplore...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Monsieur Bockel, nous avons déjà auditionné Mme le Garde des sceaux. Cette réunion a pour objet d'établir le texte de la commission et non de tenir une discussion générale sur le texte.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la justice. - Pour concilier le souhait de la commission et celui du Gouvernement, je m'en tiendrai à quelques remarques sur les points les plus sensibles avant de laisser la commission délibérer. Le travail du Sénat, et en particulier de sa commission des lois, m'est cher. En quelque sorte, nous avons été victimes de notre souci de trop bien faire : le but des amendements était de nous rapprocher de l'esprit de l'excellent travail du rapporteur, et non de le remettre en cause.
Que le Défenseur des droits tranche également les litiges entre personnes publiques, idée à laquelle le rapporteur est attaché, brouillerait, selon nous, la mission du Défenseur, amoindrirait l'efficacité de son action et emporterait des effets pervers, notamment pour les collectivités territoriales. L'application du dispositif en deux temps, avec une période de transition, pourrait poser problème au niveau politique. Pour autant, adapter les délais paraît une démarche réaliste. Nous trouverons certainement un terrain d'entente sur ce point.
Le désir de transférer la totalité des prérogatives des autorités fusionnées est légitime, mais comment le concilier avec la nécessité d'assurer au Défenseur des droits et à ses adjoints éventuels de bonnes conditions de travail en évitant la constitution de fiefs ? Nous ne sommes pas opposés à l'idée que les adjoints disposent d'une véritable autorité, mais il faut également préserver un équilibre institutionnel. Le Défenseur des droits devra-t-il motiver toutes ses décisions ou décider quand cela est nécessaire ? Enfin, est-il nécessaire d'inscrire dans la loi les questions du code de déontologie et du règlement intérieur ?
M. Alain Anziani. - Merci au rapporteur de la qualité de son travail et des amendements intéressants qu'il propose sur les missions de la nouvelle autorité et les collèges. En revanche, la HALDE mérite davantage de discussion. Le groupe socialiste, lors de la révision constitutionnelle, avait dit son opposition à la création d'un Défenseur des droits. Pour nous, mieux aurait valu constitutionnaliser le Médiateur de la République. La saisine directe représente, certes, un progrès. En revanche, la nomination du Défenseur des droits et des membres des collèges ne permettra pas d'assurer à l'institution une meilleure indépendance que celle dont les autorités jouissent aujourd'hui...Enfin, l'ambiguïté majeure est de fondre au sein du Défenseur des droits des missions fort différentes : la médiation, le contrôle, l'évaluation. Ne risque-t-on pas d'y perdre en clarté ? Enfin, j'ai l'impression que la CNDS n'avait pas droit à un rapport spécial.
M. Patrice Gélard , rapporteur. - Si, si je vais vous répondre.
M. Alain Anziani. - Nous craignons, à la vérité, que la fusion ne se traduise par une diminution des pouvoirs de la CNDS, un organisme qui s'est révélé parfois gênant, en cas de manquements à la déontologie, pour certaines administrations mais celles-ci auraient plutôt intérêt à s'incliner ; la CNDS était en train de trouver sa place. Bref, pourquoi cette réforme ? La balance penche plutôt du côté de la RGPP que de la défense des libertés publiques !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je salue également les efforts du rapporteur pour concilier ce qui nous semble inconciliable. Nous sommes contre l'institution d'un Défenseur des droits, détenteur d'une autorité dans un large domaine, tel l'ombudsman des pays nordiques ou le Défenseur du peuple en Espagne : celle-ci ne correspond pas à la tradition française : un exécutif fort, un Parlement faible. Je regrette que nous nous privions d'autorités qui ont pris leur autonomie, quelle que soit la majorité au pouvoir. Nous n'y gagnerons pas en matière de libertés. Il suffit, pour s'en convaincre, d'avoir à l'esprit la façon dont la hiérarchie policière reçoit les critiques de la CNDS -je le sais d'expérience dans mon département. Le dispositif est compliqué. Je ne crois pas au miracle d'un Défenseur des droits, nommé par le Président de la République. Mieux aurait valu constitutionnaliser le Médiateur de la République que de chercher à nous donner bonne conscience avec ce Défenseur qui n'apportera aucun progrès dans la pratique !
M. Yves Détraigne. - Merci, monsieur Gélard, d'avoir donné de la consistance à un dispositif auquel personne ne croyait lors du vote de la révision constitutionnelle.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Erreur et je vous dirai pourquoi !
M. Yves Détraigne. - Soit, mais les compétences de ce Défenseur n'étaient pas fixées, nous avons seulement voté le principe de sa création. Aujourd'hui, nous y voyons plus clair. La CADA, au sein de laquelle je siège pour le Sénat, gagnerait effectivement à être absorbée par la CNIL, dont elle est plus proche. Cela dit, le texte ne lève pas toutes les ambiguïtés : les autorités sont fusionnées, mais les conseils et réseaux conservés. Le dispositif est complexe : le rôle du Défenseur des droits sera-t-il réduit à arbitrer entre ses adjoints, représentant chacun une des autorités fusionnées ? Dans ces conditions, je ne serai pas surpris si l'on nous demande, dans quelques années, d'ajuster le tir. A titre personnel, je m'interroge sur l'opportunité d'intégrer le Défenseur des enfants au sein de cette nouvelle autorité d'autant que les pays qui ont constitutionnalisé l'ombudsman ont, pour la plupart, conservé un défenseur des enfants.
M. Hugues Portelli. - A mon tour de féliciter le rapporteur de la qualité de son travail et de ses notes comparatives. Celles-ci m'ont convaincu que nous allons créer une holding administrative rassemblant des entités qui continueront d'exister. Comment fonctionnera-t-elle, s'est interrogé légitimement M. Détraigne, si les adjoints jouissent d'une grande autonomie aux plans des personnels et des moyens ? Nous devons promouvoir une vision plus large. Nous avons beaucoup réformé ces derniers temps. Je pense à la question de constitutionnalité, à l'introduction de procédures de référé tel le référé-liberté, à la saisine directe du juge en cas d'atteintes aux droits fondamentaux. L'institution du Défenseur des droits est d'une autre nature. Le travail de la HALDE est très différent de celui du Défenseur des enfants qui, comme la CNIL, a un réseau international et une visibilité en conséquence, une consistance juridique.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cela ne change pas !
M. Hugues Portelli. - Nous ne pouvons pas les rayer d'un trait de plume. De surcroît, certaines de ces institutions ont un rôle de médiation entre les citoyens et l'ensemble des organismes, y compris les tribunaux, qu'ils soient administratifs ou ordinaires.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela restera le cas.
M. Hugues Portelli. - Comment ce rôle sera-t-il assumé après la fusion ?
Souvenons-nous que les dispositions constitutionnelles relatives au Défenseur des droits ont été votées dans un contexte politique particulier qui n'est plus. J'ai voté la révision constitutionnelle sans états d'âme, mais sans éprouver d'intérêt pour le Défenseur des droits. Rien ne nous empêche de tenir compte de l'évolution de la situation depuis deux ans et de constitutionaliser le Médiateur de la République. Je me battrai pour que les autorités restent indépendantes !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Vous parlez du Défenseur des enfants ? ( M. Hugues Portelli acquiesce) Et de la HALDE ?
M. Hugues Portelli. - Peut-être...
M. Jean-Claude Peyronnet. - Nous n'avons pas voté l'instauration du Défenseur des droits lors de la révision constitutionnelle, si j'ose dire, par ricochet. Nous n'étions pas fondamentalement contre, mais subsistaient de nombreuses incertitudes quant au périmètre de la nouvelle institution. Lors des débats, Mme Dati, alors garde des sceaux, avait affirmé que celui-ci comprendrait la CNDS, mais non le Contrôleur général -car nous l'avions incitée à le dire.
Après avoir rendu hommage au travail du rapporteur, je veux souligner le péché originel du texte : le mode de désignation retenu pour le Défenseur des droits. Nous y sommes opposés par principe. Autre problème, soulevé par M. Portelli : comment fonctionnera la holding pour les autorités fusionnées de taille modeste ? Cela implique un changement de nature. La CNDS compte actuellement 7 ou 8 membres. Enfin, les rapports spéciaux jouent un rôle, y compris ceux de la CNDS. Cette autorité rend d'ailleurs public aujourd'hui son rapport annuel, qui traite en particulier des fouilles à nu.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y aura un rapport sur la déontologie de la sécurité...
M. Jean-Claude Peyronnet. - Malgré tout, on se demande comment cette grosse machine va fonctionner. Si le Défenseur n'est pas bien choisi, il est à craindre qu'il choisisse mal ses adjoints... Je concède que le rapporteur propose de limiter les dégâts.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Certains parlent de constitutionnaliser le Médiateur, mais la médiation n'est qu'un moyen, alors que la défense des droits est une fin en soi. Le Défenseur des droits disposera d'ailleurs de pouvoirs bien plus importants que le Médiateur : c'était l'objectif du constituant, à défaut d'être celui du Gouvernement. Vous vous souvenez que nous avions alors reçu le Defensor del pueblo espagnol, et cherché à imiter divers modèles européens. Ce qui unifie les diverses missions du Défenseur, c'est la défense des droits : c'est pourquoi j'étais hostile à y inclure les fonctions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui comprennent l'évaluation.
M. Alain Anziani. - La CNDS est aussi chargée d'une mission de contrôle.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Elle agit toujours en réponse à une plainte.
En ce qui concerne le mode de nomination, je remarque tout d'abord que l'on s'est généralement félicité de la désignation récente de personnalités de tous bords politiques. En outre, il y a longtemps que le Président de la République a le pouvoir de nommer de hauts responsables ; ce que la dernière révision constitutionnelle a introduit, c'est le droit pour les commissions parlementaires de s'y opposer.
M. Jean-Claude Peyronnet. - A la majorité des trois cinquièmes.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Un dernier mot : nous n'avons pas voulu parler de « Défenseur des doits des citoyens », comme le proposait le projet de révision, pour ne pas exclure les enfants, les étrangers ou les apatrides.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je reconnais que l'édifice du rapporteur tient debout. Mais le Défenseur des droits aura des pouvoirs très divers de médiation, de contrôle et presque de juridiction, comme c'est déjà le cas de la HALDE, à propos de laquelle je ne partage pas l'enthousiasme de M. Portelli... C'est un véritable autel baroque !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il sera possible de saisir directement le Défenseur : c'est une innovation non négligeable. En outre, nous avons voulu garantir l'indépendance des collèges, composés d'une douzaine de personnes qui apporteront un regard pluridisciplinaire et pluraliste. Le Gouvernement aurait souhaité des collèges plus restreints.
Il ne s'agit plus ici de médiation, mais de défense des droits. Le Défenseur sera un véritable contre-pouvoir vis-à-vis du Gouvernement et de l'administration, avec l'appui du Parlement.
Le Défenseur choisira ses adjoints après avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ; s'il est défavorable, sans majorité qualifiée, ils ne seront pas nommés, c'est une différence très importante.
Le rapport spécial de la CNDS ne disparaîtra pas.
M. Alain Anziani. - Je l'avais cru.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Autre innovation : le Défenseur sera doué d'un pouvoir d'injonction et de mise en demeure.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je déplore la disparition de la fonction de médiation : il faut mettre de l'huile dans les rouages du système, trancher en équité lorsque c'est nécessaire. Le Médiateur fait un travail remarquable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le Défenseur gardera un pouvoir de médiation.
M. François Pillet. - La saisine directe change tout : on n'aura plus besoin de l'intermédiaire d'un avocat, d'un parlementaire ou d'un syndicat pour faire valoir ses droits. (M. le rapporteur le confirme)
En outre, les institutions actuelles manquent de visibilité : en dehors du microcosme politique, peu de gens connaissent l'existence de la CNDS et même de la HALDE ou du Défenseur des enfants. Une autorité unique sera mieux reconnaissable. (M. le rapporteur renchérit) Les enfants victimes de maltraitances, les victimes d'exactions policières ou de discriminations pourront se dire : « Mon défenseur, c'est lui ! » Le Défenseur transmettra ensuite les dossiers aux diverses sections spécialisées. Son pouvoir sera considérable : j'ai même quelques réserves à ce sujet.
M. Bernard Saugey. - Je m'inquiète de la disparition du Défenseur des enfants. Lorsque j'étais président du Conseil général de l'Isère, je travaillais en étroite collaboration avec le correspondant départemental du Défenseur, qui ne traite pas moins de 300 dossiers par an. Pourquoi faire disparaître une institution qui fonctionne bien ? Il est vrai que le Défenseur des droits conservera les attributions de l'ancien Défenseur des enfants, mais je crains que les Français comprennent mal cette suppression.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le Défenseur des droits sera doté d'une compétence générale : il aura vocation à défendre tous les droits, même ceux qui relèvent du champ de compétence de la CNIL - c'est bien pourquoi nous avons voulu qu'il siège au conseil de la CNIL avec voix consultative - ou du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Ne laissons pas subsister, à côté d'une autorité de statut constitutionnel, des autorités de rang législatif dont la jurisprudence pourrait diverger. Lors des auditions que j'ai effectuées, M. Delarue a proposé une holding, où le Défenseur des droits serait chargé de coordonner l'action de diverses institutions et de garantir leur indépendance ; mais il risquerait alors d'être en concurrence permanente avec leurs responsables. Il faut un patron : cela donnera plus de visibilité à la nouvelle autorité.
M. Christian Cointat. - Je partage le point de vue de M. le rapporteur. Les pôles de compétence seront préservés, mais mieux coordonnés.
M. Jean-René Lecerf. - En 1973, j'étais étudiant ; l'un de mes professeurs avait fait une thèse sur l'ombudsman. J'ai regretté alors que l'on se contente d'instituer un Médiateur : si l'on avait dès lors créé un défenseur des droits, des féodalités ne se seraient pas constituées autour de différentes autorités. Les structures existantes cherchent toujours à se pérenniser.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'argument est facile !
M. Alain Anziani. - M. le rapporteur prétend que le Défenseur sera un contre-pouvoir. Il est paradoxal qu'il doive être nommé par le pouvoir suprême !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avec l'accord du Parlement.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ou plutôt faute de désaccord.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Mieux vaudrait qu'il soit désigné par le Parlement !
Examen des amendements au projet de loi organique
L'article 1er est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 5 tend à renforcer l'indépendance du Défenseur des droits.
L'amendement n° 5 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 6 ajoute les fonctions gouvernementales parmi celles qui sont incompatibles avec la charge de Défenseur des droits. En revanche la référence aux membres du Parlement est inutile, puisqu'il est déjà question des titulaires de mandats électifs. L'amendement complète la liste des incompatibilités applicables au Défenseur, en lui interdisant d'exercer les fonctions de président ou de membre du conseil d'administration, du directoire ou du conseil de surveillance d'une société, d'une entreprise ou d'un établissement, ou encore celles d'administrateur délégué.
Enfin - et sur ce point je suis en désaccord avec le Gouvernement - l'amendement apporte une exception aux incompatibilités en permettant aux professeurs d'université de poursuivre leurs activités d'enseignement et de recherche. En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a consacré l'indépendance des professeurs d'université comme principe fondamental reconnu par les lois de la République. Il est cependant nécessaire d'exclure toute responsabilité administrative, sous peine de mettre en doute l'impartialité du Défenseur s'il avait à connaître de réclamations mettant en cause l'administration de l'université.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a normalement incompatibilité entre l'exercice d'un mandat électif et le fait d'être rémunéré par l'Etat ; c'est pourquoi les professeurs d'université se sont vu reconnaître un statut spécial qui leur permet d'être parlementaires. Cela justifie-t-il l'exception que vous proposez ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage les doutes de M. le président. Le statut spécial concédé aux professeurs d'université laisse penser que leurs fonctions à l'université leur laissent tout le loisir d'exercer un mandat parlementaire. Il est vrai que leur charge de cours est réduite, mais ils doivent aussi préparer ces enseignements, diriger des thèses et mener leurs propres recherches : c'est un métier à temps plein ! Il faudra un jour modifier ce statut ; pour l'heure, il n'est pas besoin d'ajouter une nouvelle exception. ( Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Bernard Frimat approuvent)
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le statut des professeurs d'université n'est pas une question de rémunération : près de 60 % des constitutions dans le monde leur reconnaissent un statut semblable. Le métier de professeur d'université ou de directeur de recherche est un gage d'indépendance intellectuelle : comment l'interdire ? C'est ce qui avait justifié la position du doyen Vedel au Conseil constitutionnel.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nul n'est obligé de devenir parlementaire ou Défenseur des droits ! Cette argumentation dissimule mal la défense d'un privilège.
M. Hugues Portelli. - Je partage l'avis du rapporteur, mais point n'est besoin de rappeler dans la loi organique un principe constitutionnel. Si le problème se pose, le principe prévaudra.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Soit : je raye le dernier alinéa. L'amendement n° 47 du Gouvernement est satisfait.
L'amendement n° 6 rectifié est adopté.
L'amendement n° 47 devient sans objet.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par mon amendement n° 7, je vous propose de compléter l'intitulé du titre II relatif à la saisine du Défenseur des droits, afin d'y intégrer ses compétences.
L'amendement n° 7 est adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 8 rectifié précise les compétences et les règles de saisine du Défenseur des droits. Il prévoit expressément que le Défenseur des droits est compétent pour connaître des réclamations invoquant une discrimination. Dans ce domaine comme dans ceux des droits des enfants et de la déontologie de la sécurité, il pourra être saisi des agissements de personnes privées, morales ou physiques.
L'amendement confie au Défenseur la défense, mais aussi la promotion des droits de l'enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé. Il n'y aura donc aucune régression par rapport aux compétences actuelles du Défenseur des enfants.
En outre, je propose d'harmoniser les conditions de saisine par les associations en matière de droits des enfants et de discriminations. Toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits, se proposant par ses statuts de défendre les droits des enfants ou de combattre les discriminations, pourrait saisir le Défenseur des droits. Ces conditions sont moins contraignantes que la reconnaissance d'utilité publique, qui requiert un budget et un nombre d'adhérents minimaux et n'est obtenue que par les associations qui en font la demande.
Je suggère enfin de clarifier les compétences du Défenseur en matière de lutte contre les discriminations, afin d'assurer un niveau de protection équivalent à celui de la HALDE. Le Défenseur pourrait connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international. Il pourrait être saisi par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans, conjointement avec toute personne qui s'estime victime de discrimination et avec son accord.
Avis défavorable à l'amendement n° 1 de M. Portelli : il me paraît souhaitable d'intégrer les missions du Défenseur des enfants dans celles du Défenseur des droits, sous réserve des améliorations que j'ai suggérées et dont certaines sont inspirées des recommandations de Mme Versini.
L'amendement n° 48 du Gouvernement est en grande partie satisfait par le mien.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement de M. Portelli tombera si celui du rapporteur est adopté, puisque ce dernier prévoit l'inclusion des missions du Défenseur des enfants dans celles du Défenseur des droits.
M. Hugues Portelli. - Je le déposerai à nouveau en séance.
M. Bernard Frimat. - Je m'étonne de la méthode suivie par le Gouvernement. Qu'il dépose autant d'amendements qu'il le souhaite sur le texte de la commission, c'est dans l'ordre des choses. Mais qu'il propose d'amender son propre texte avant même que la commission ne l'ait examiné, c'est invraisemblable !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les repentirs du Gouvernement peuvent s'expliquer par des divergences entre cabinets ministériels ou par le dialogue poursuivi avec les rapporteurs.
M. Bernard Frimat. - Il est normal qu'un ministre et un rapporteur se concertent et même qu'ils ébauchent un compromis. Mais en l'occurrence, le procédé du Gouvernement est inadmissible. C'est la conséquence de la dernière révision constitutionnelle, décidemment désastreuse.
M. Laurent Béteille. - Je reste sceptique sur le périmètre des compétences du Défenseur. Si l'on y inclut celles du Défenseur des enfants, pourquoi pas celles de la CNIL ? Rien, sauf peut-être la technicité des travaux de celle-ci, ne justifie cette exception. Pour ma part, je ne crois pas souhaitable de supprimer le Défenseur des enfants. A titre personnel, je voterai donc l'amendement de M. Portelli.
Aussi, par certains aspects, M. Jean-Jacques Hyest, président. - Comparaison n'est pas raison : la CNIL est une autorité de régulation.
M. Jacques Mahéas. - En autorisant toutes les associations vieilles de plus de cinq ans à saisir le Défenseur, ne risque-t-on pas l'embouteillage ? Ne vaudrait-il pas mieux réserver ce droit aux associations reconnues d'utilité publique ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je n'accorde aucune créance à la reconnaissance d'utilité publique : n'importe quelle association peut la demander, les conditions ne sont pas toutes pertinentes, et certaines associations concernées n'ont plus aucune utilité publique réelle... La procédure, bureaucratique, date des débuts de la IIIe République. La condition d'ancienneté permettra d'éviter qu'une association soit créée à l'occasion d'une affaire particulière.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les conditions retenues sont celles qui valent en matière pénale : cinq ans d'ancienneté et des statuts dont l'objet est lié à l'incrimination.
M. Jacques Mahéas. - Soit. Mais il faudra faire le point dans quatre ou cinq ans.
L'amendement n° 8 rectifié est adopté.
Les amendements n°s 1 et 48 deviennent sans objet.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 9 rappelle que le Défenseur des droits peut se saisir d'office, comme le prévoit l'article 71-1 de la Constitution.
L'amendement n° 9 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par l'amendement n° 10, je propose de dispenser les personnes qui saisissent le Défenseur des droits pour discrimination de toute démarche préalable auprès des personnes publiques ou privées mises en cause. Il serait paradoxal d'exiger d'elles de s'adresser à ceux auxquels elles reprochent un comportement discriminatoire !
L'amendement n° 10 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il n'est pas nécessaire de qualifier la réclamation d'individuelle. En outre, le Défenseur des droits doit tenir les parlementaires informés des suites données aux réclamations qu'ils ont transmises. Tel est l'objet de l'amendement n° 11.
L'amendement n° 11 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 12 précise les modalités de recueil du consentement des personnes intéressées lorsque le Défenseur se saisit d'office ou lorsqu'il est saisi autrement qu'à l'initiative de la personne s'estimant lésée. Il est en effet essentiel qu'il puisse se saisir, non seulement des cas où l'intérêt supérieur d'un enfant est en cause et même lorsque celui-ci ne peut donner son consentement - ce que prévoit le projet de loi organique - mais aussi des cas relatifs à des personnes qui ne peuvent être identifiées, par exemple parce que les témoins ne connaissent pas leur identité, ou à des personnes dont le Défenseur ne peut recueillir l'accord, par exemple parce qu'elles n'ont pas d'adresse fixe ou parce qu'elles ont quitté la France et ne peuvent être retrouvées facilement. Tel pourrait être le cas de personnes reconduites à la frontière. Ainsi seulement sera garantie l'effectivité du pouvoir de saisine d'office.
L'amendement n° 49 du Gouvernement est différent.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - On lit dans l'objet de ce dernier amendement : « Il ne paraît pas nécessaire de préciser que le recueil de la personne n'est pas requis lorsque celle-ci n'a pu être identifiée. » C'est pour le moins incongru !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - La rédaction du Gouvernement renvoie à la théorie de l'absence, ce qui ferait perdre de longs mois devant le juge administratif.
L'amendement n° 12 est adopté.
L'amendement n° 49 devient sans objet.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 13 tire les conséquences de l'intégration aux missions du Défenseur des droits de celles qu'exerce aujourd'hui la HALDE, et prévoit que le Défenseur et les autres autorités indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés concluent des conventions afin d'organiser des échanges d'informations et d'assurer le meilleur traitement possible des réclamations. L'amendement n° 50 du Gouvernement ne reprend pas ces dernières précisions, mais l'argumentaire joint ne me convainc pas : l'article 9 fait déjà référence à d'autres autorités exerçant dans le même champ, et la possibilité de passer des conventions ne place pas les deux parties sur le même plan : l'Etat n'en passe-t-il pas avec les collectivités territoriales et les établissements publics ?
L'amendement n° 13 est adopté.
Les amendements n°s 2 et 50 deviennent sans objet.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 14 supprime l'alinéa rendant irrecevable toute saisine portant sur des différends entre des personnes publiques et une administration de l'État, une collectivité territoriale, un établissement public ou un organisme investi d'une mission de service public. En effet, comme l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, il est indispensable que le Défenseur puisse examiner de telles réclamations, susceptibles de mettre au jour de graves dysfonctionnements ou des atteintes à l'équité. Mme le professeur Marie-Anne Frison-Roche a également insisté sur ce point, soulignant que les différends au sein de la sphère publique pouvaient s'inscrire dans une logique de « protection du petit contre le grand ». L'amendement n° 51 du Gouvernement diffère du mien à cet égard. Mais le Médiateur était déjà chargé d'arbitrer de tels litiges, comme il a expliqué l'avoir fait par exemple entre Voies navigables de France et plusieurs collectivités.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Arbitrer entre une région ou un département, entre une commune et un EPCI, voilà qui dépasse les compétences d'un défenseur des droits, chargé de garantir les droits des personnes physiques et des personnes morales à caractère associatif. Pour régler les litiges entre collectivités publiques, il existe un contrôle de légalité et des voies de recours devant les tribunaux.
M. Yves Détraigne. - Je partage les craintes de M. le président.
M. Nicolas Alfonsi. - Des procédures juridictionnelles et administratives existent, en effet, pour arbitrer entre les collectivités publiques. Elles risqueraient d'être troublées par la saisine du Défenseur des droits.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais le Médiateur avait un pouvoir similaire !
M. Yves Détraigne. - Il l'exerçait rarement. L'intervention du Défenseur envenimerait les conflits, qui d'ordinaire se règlent d'eux-mêmes.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je suis du même avis que M. le président. Une telle mesure serait politiquement dangereuse, car elle mettrait en cause l'autonomie des collectivités territoriales.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je ne suis pas convaincu par ces arguments, mais j'accepte de supprimer le I de l'amendement et la première partie du II.
L'amendement n° 14 rectifié est adopté.
L'amendement n° 51 devient sans objet.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 15 rectifié précise l'organisation des collèges chargés d'assister le Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences spécifiques - droits des enfants, déontologie de la sécurité, lutte contre les discriminations - et prévoit la nomination d'adjoints dans ces domaines.
M. Jean-René Lecerf. - L'amendement autorise le Défenseur à révoquer ses adjoints ad libitum, alors qu'ils auront été nommés après avis des commissions compétentes des assemblées. Est-ce admissible ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les adjoints ne doivent pas devenir des contre-pouvoirs au sein de l'institution.
M. Jean-René Lecerf. - Mais ils auront des compétences très larges dans des domaines très importants, et ne doivent pas être des marionnettes aux mains du Défenseur. Convoquerait-on les commissions parlementaires pour rien ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Elles se prononceront sur le successeur d'un adjoint révoqué.
M. Jacques Mahéas. - Des adjoints nommés par le Défenseur, lui-même nommé par le Président de la République, et révocables à merci, auront bien peu d'autonomie... Il faudra bien les choisir !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je rappelle que M. Delevoye s'est entouré des mêmes collaborateurs pendant six ans.
M. Jacques Mahéas. - Les adjoints auront de tout autres pouvoirs.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il faut préserver l'unité de l'institution. L'amendement n° 52 est trop timide et ne correspond pas à l'ambition d'une autorité constitutionnelle puissante et efficace.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Des amendements extérieurs pourront préciser les conditions de révocation.
L'amendement n° 15 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement n° 52 devient sans objet.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 16 définit la composition du collège chargé d'assister le Défenseur en matière de déontologie de la sécurité en s'inspirant du collège actuel. L'amendement n° 53 du Gouvernement prévoit une autre composition, plus restreinte.
L'amendement n° 16 est adopté.
L'amendement n° 53 devient sans objet.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 17 est similaire, mais concerne le collège chargé des droits de l'enfant.
L'amendement n° 17 est adopté.
Les amendements n°s 3 et 54 deviennent sans objet.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 18 est relatif au collège chargé de la lutte contre les discriminations.
L'amendement n° 18 est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement n° 55 devient sans objet.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 19 complète les dispositions générales relatives aux collèges : renouvellement par moitié tous les trois ans, pour garder la mémoire de l'institution, cessation de fonctions des parlementaires lorsqu'ils cessent d'appartenir à l'assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés. L'amendement n° 56 du Gouvernement ne comporte pas les mêmes précisions.
L'amendement n° 19 est adopté.
L'amendement n° 56 devient sans objet.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par l'amendement n° 20, je propose de compléter et de préciser les règles de déport applicables aux membres des collèges, afin de garantir leur indépendance.
L'amendement n° 20 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 21 précise et renforce les procédures et les prérogatives d'investigation du Défenseur des droits, en s'inspirant de ce qui est prévu pour la HALDE et la CNDS.
Il convient en outre que les personnes entendues en matière de sécurité ou de discriminations puissent se faire assister du conseil de leur choix et qu'un procès-verbal contradictoire leur soit remis : les faits sont susceptibles de constituer des délits pénaux.
L'amendement n° 21 est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 16 est adopté sans modification.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 22 prévoit que le secret de l'enquête et de l'instruction n'est pas opposable au Défenseur en matière de déontologie de la sécurité, pas plus qu'il ne l'était devant la CNDS. Comme devant la HALDE, il exonère en outre de poursuites pénales les personnes qui auraient révélé au Défenseur des informations couvertes par le secret professionnel.
L'amendement n° 22 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 23 attribue au Défenseur des droits le pouvoir de mise en demeure qu'avait la HALDE.
L'amendement n° 23 est adopté et devient article additionnel
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 24 réécrit l'article consacré aux pouvoirs de vérification et de visite, afin d'une part de prendre en compte la jurisprudence européenne, d'autre part de renforcer les pouvoirs du Défenseur des droits. Auparavant, si l'autorisation n'était pas accordée par le juge à la première demande, les documents disparaissaient ensuite...Il faut préserver l'effet de surprise.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement reprend la solution retenue pour la CNIL.
L'amendement n° 24 est adopté
L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 25 prévoit la consultation de l'autorité judiciaire avant une médiation ou une transaction, en matière de lutte contre les discriminations.
L'amendement n° 25 est adopté
L'article19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 26 précise que le Défenseur devra indiquer les motifs pour lesquels il ne donne pas suite à une réclamation. Cet amendement rencontre l'opposition du Gouvernement, mais ne change rien au fait que les réponses du Défenseur ne seront pas susceptibles de recours.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - De nombreux amendements reprennent les compétences de la HALDE afin de garantir la même efficacité d'action au Défenseur des droits.
L'amendement n° 26 est adopté.
L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 27 précise les modalités d'exercice du pouvoir de recommandation du Défenseur des droits.
L'amendement n° 27 est adopté.
L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 28 rectifié tend à reconnaître expressément au Défenseur un pouvoir de médiation. L'amendement n° 57 du gouvernement est satisfait par notre n°28 rectifié.
L'amendement n° 28 rectifié est adopté et devient article additionnel.
L'amendement n° 57 n'est pas adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 29 confie au Défenseur des droits la mission d'assistance aux victimes de discriminations.
L'amendement n° 29 est adopté et devient article additionnel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°30 reprend le dispositif de transaction pénale défini en 2006 pour la Halde.
L'amendement n° 30 est adopté.
L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23
L'amendement de clarification n° 31 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 32 reprend une prérogative de la HALDE.
L'amendement n° 32 est adopté et devient article additionnel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°33 précise que le Défenseur des droits pourra rendre publics les avis rendus à sa demande par le Conseil d'Etat.
L'amendement n° 33 est adopté.
L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°34 dote le Défenseur, comme la HALDE auparavant, de larges pouvoirs consultatifs. Le n°58 du gouvernement supprime la publicité des avis lorsque le Défenseur des droits est consulté par le Premier Ministre en matière de discriminations. Le gouvernement invoque la liberté d'élaboration de l'avis et le secret des délibérations gouvernementales. Or le Défenseur est une autorité indépendante, aucune instruction ne peut lui être donnée et la publicité renforcera au contraire sa légitimité ! Le secret des délibérations du gouvernement n'est pas mis à mal puisque les avis portent sur des textes destinés à être présentés au Parlement et donc publics, non sur des avant-projets. Il n'y a pas lieu selon nous de supprimer la saisine par les présidents des assemblées parlementaires. Enfin, pourquoi supprimer le délai d'un mois fixé au Défenseur pour rendre son avis, puisque c'est le délai qui a été retenu - et adopté par les deux assemblées - pour le Conseil économique, social et environnemental ? Avis défavorable.
L'amendement n° 34 est adopté.
L'amendement n° 58 n'est pas adopté.
L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 26
L'amendement de clarification et de coordination n° 35 est adopté.
L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°36 reprend des attributions du Défenseur des enfants et de la Halde.
L'amendement n° 36 est adopté et devient article additionnel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 37 prévoit l'information des autorités locales en matière d'aide à l'enfance, ce qui répond à la préoccupation de M. Saugey.
L'amendement n° 37 est adopté et devient article additionnel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement de clarification n° 38 devrait répondre aux interrogations de M. Anziani... Avis défavorable à l'amendement n°59 qui tend à écarter les rapports thématiques.
L'amendement n° 38 est adopté.
L'amendement n° 59 n'est pas adopté.
L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Intitulé du titre IV
L'amendement rédactionnel n° 39 est adopté
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°40 autorise le Défenseur à recruter des fonctionnaires des assemblées parlementaires mais non des salariés du secteur privé mis à disposition par les entreprises. Il prévoit l'assermentation des agents.
L'amendement n° 40 est adopté
L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 41 soumet les adjoints du Défenseur au secret professionnel et précise l'obligation d'anonymat des personnes mentionnées par les décisions publiées. Avis défavorable à l'amendement n° 60 de coordination du gouvernement.
L'amendement n° 41 est adopté
L'amendement n° 60 n'est pas adopté
L'article 29 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°42 confie au Défenseur - au lieu de la renvoyer à un décret - la rédaction du Règlement intérieur et d'un code de déontologie.
L'amendement n° 42 est adopté et devient article additionnel
Article 30
L'amendement de coordination n°43 est adopté
L'article 30 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 31 est adopté sans modification.
Article 32
L'amendement de coordination n°44 est adopté
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous demandons le retrait du n°4, par coordination.
L'amendement n° 44 n'est pas adopté.
L'article 32 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 33
Les amendements n°s 45 et 46 offrent deux options quant à l'entrée en vigueur de la loi.
La loi du 12 avril 2010 proroge jusqu'au 31 mars 2010 le mandat du Médiateur nommé en 2004. Si la loi organique devait être promulguée après le 31 janvier 2011, il faudrait proroger à nouveau le mandat du Médiateur, ce qui n'est pas satisfaisant.
Aussi faut-il d'abord assurer la mise en place du Défenseur des droits en tenant compte d'une triple contrainte : la publication des décrets d'application, la nomination des membres des collèges et des adjoints, un délai minimal d'installation des 230 agents venant des autorités regroupées.
Je vous propose donc soit de retenir un délai de trois à quatre mois après la promulgation de la loi organique pour que le Défenseur se substitue en une seule fois aux autorités absorbées - c'est l'amendement 45 ; soit de prévoir une mise en place en deux temps, le Défenseur se substituant d'abord au Médiateur puis, deux mois plus tard, aux trois autres autorités - c'est l'amendement 46.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est le n°46 qui a notre préférence. Il faut jouer la prudence.
M. Yves Détraigne. - On voit vraiment qu'on installe un « machin » !
L'amendement n°46 est adopté.
L'article 32 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Examen des amendements au projet de loi ordinaire
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons examiner les amendements au projet de loi ordinaire.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°2 vise le périmètre des compétences du Défenseur des droits, l'amendement n°3 l'autonomie budgétaire. L'amendement n°4 harmonise les amendes avec celles infligées par la CNIL. L'amendement n°5 est rédactionnel. Les n°6, 7, 8, 9 et 10 sont de coordination. Le n° 1 tombe. Le n°11 est également de coordination.
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
L'ensemble des amendements, à l'exception de l'amendement n° 1, est adopté
Le projet de loi ordinaire est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Dialogue social et fonction publique - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
La commission examine le rapport de M. Jean-Pierre Vial et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 414 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Présentation et examen du rapport
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons à présent examiner le projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Le projet de loi comporte aussi un article 30 devenu célèbre... Ce projet constitue le troisième volet de la refondation du dialogue social dans le secteur privé et dans la fonction publique. Le vaste débat engagé par le gouvernement a déjà débouché sur la loi du 20 août 2008 de rénovation de la démocratie sociale. La représentation au sein du Conseil économique, social et environnemental a donné lieu à de longues discussions, en particulier sur la représentation des salariés, et nous avons souhaité une clause de revoyure, tous les dix ans mais aussi la quatrième année suivant l'entrée en application.
Les accords de Bercy du 2 juin 2008 ont été conclus entre le gouvernement et six des huit organisations représentant plus de 75 % des agents - CFDT, CGT, FSU, UNSA, Solidaires, CGC - et qui sont les premiers sur le dialogue social depuis 1946. Les accords comportent six points : conforter la représentativité des organisations syndicales, renforcer la place de la négociation dans le dialogue social, conforter le rôle des instances consultatives, renforcer le dialogue entre fonctions publiques par la création d'une instance commune, renforcer la légitimité des comités techniques, améliorer les droits et moyens des organisations syndicales. La loi comporte en conséquence quatre orientations.
La première consiste à conforter la légitimité des organisations syndicales. Les conditions d'accès aux élections sont élargies - tout syndicat constitué depuis plus de deux ans peut présenter des candidats. Les comités techniques de l'Etat seraient élus directement par les fonctionnaires et les contractuels. La représentation des non titulaires serait partout renforcée. Les cycles électoraux des trois fonctions publiques seraient harmonisés, alors qu'aujourd'hui la durée est de trois ans pour la fonction publique d'Etat, quatre dans la fonction publique hospitalière et six dans la fonction publique territoriale.
Deuxième orientation : promouvoir la négociation. Le projet de loi retient la majorité en voix comme critère de validité des accords - ceux-ci doivent être signés par des organisations totalisant la majorité des suffrages exprimés lors des dernières élections syndicales.
Troisième orientation, améliorer le fonctionnement des organismes consultatifs. Une instance commune est créée, le conseil commun devenant la clé de voûte de la nouvelle architecture. La remise en cause du paritarisme numérique vise à faciliter un dialogue responsable : l'employeur peut être représenté dans les organismes consultatifs par des experts et les agents incitent leurs représentants à s'engager. De nombreux amendements seront présentés sur ce point...
La quatrième orientation vise à améliorer les droits et moyens des organisations syndicales. Le statut des permanents est renforcé - ils sont aujourd'hui pénalisés du point de vue de l'ancienneté. Enfin, l'article 30 concerne le statut des infirmières.
Les auditions ont confirmé l'entier accord des syndicats. Les discussions ne portent guère plus que sur le calendrier. Les élections se tiendront tous les quatre ans dans les trois fonctions publiques. Il faudra une ancienneté de deux ans pour présenter des candidats. Bien des amendements ont été déposés qui visent à réintroduire le paritarisme sous sa forme ancienne ; or le texte vise à promouvoir un paritarisme adapté, avec une représentation de l'Etat et un rôle plus fort des syndicats. Tous ou presque conviennent que la situation actuelle est difficilement acceptable. Les réunions des conseils supérieurs se tiennent pour la forme, sur le fond tout est déjà décidé dans des réunions préalables...
Un excellent dialogue existe dans la fonction publique territoriale. Il ne faudrait pas que cette qualité se dilue avec la création du conseil commun. Je rappelle aussi que l'Assemblée nationale a ajouté des mesures particulières : prise en compte de la performance individuelle et de la performance collective par service dans le calcul des indemnités, autorisation de l'intéressement dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Quant aux comités techniques, ils traiteront des emplois et des compétences, non du fonctionnement quotidien des services. Autre mesure concernant le statut de la fonction publique territoriale, l'attribution de droit d'un siège au conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) aux organisations syndicales membres du Conseil supérieur est supprimée.
Certaines règles en matière de santé au travail sont modifiées. Par exemple, l'expérimentation de l'entretien professionnel d'évaluation dans la fonction publique territoriale est prolongée de deux ans car le décret d'application n'est pas encore publié.
J'en viens à l'article 30. La commission des affaires sociales nous a fait savoir qu'elle souhaitait intervenir sur cet article. Depuis de nombreuses années, les infirmières demandent l'accès à la catégorie A, mettant en avant la durée des études et un engagement du président de la République. Le LMD -licence, master, doctorat- a été créé et les infirmières qui ont commencé leur cursus en 2009-2010 intégreront la fonction publique en catégorie A. Il convient donc de prévoir une harmonisation au profit des infirmières d'active. La commission des affaires sociales a entendu hier Mme Bachelot, qui a répété les garanties offertes aux infirmières en activité et leur capacité à exercer leur droit d'option. L'article 30 comprend aussi une revalorisation salariale et une sédentarisation, qui signifie que l'âge de la retraite est porté de 55 à 60 ans et l'âge limite de 60 à 65 ans.
Soit l'infirmière choisit de demeurer dans son statut actuel, soit elle passe en catégorie A - la majoration est de 2.000 euros nets par an en début de carrière et 3.000 en fin de carrière. Le texte prévoit un droit d'option pendant six mois, mais selon les déclarations de la ministre, à compter de la publication du décret et de la réception par les infirmières de toutes les informations nécessaires pour éclairer leur choix - en particulier les simulations, effectuées par un logiciel de la CNRACL, des incidences sur les droits à la retraite.
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique. - Comme je l'ai indiqué lors de mon audition, ce texte est la transposition législative des accords relatifs à la fonction publique. Les syndicats l'ont donc avalisé. L'élection devient le fondement de la représentativité syndicale. L'essentiel est maintenu quant au paritarisme ; nous sommes soucieux de le faire prévaloir aussi dans la fonction publique territoriale. Les assouplissements apportés au texte devraient vous rassurer. S'agissant de la nouvelle instance commune, j'ai entendu votre crainte de voir les conseils supérieurs dépossédés. Mais il y a beaucoup d'avantages à un conseil commun, destiné à écouter les trois fonctions publiques.
Les règles ne seront pas exactement celles du secteur privé mais la réforme vise à responsabiliser les syndicats. A la mi-2011 auront lieu des élections dans les fonctions publiques d'Etat et hospitalière et la convergence avec la fonction publique territoriale est prévue à fin 2014. J'indique que le gouvernement sera défavorable aux amendements sur la disposition valorisant le parcours syndical : nous ne voulons pas, en effet, revenir sur ce qui a fait l'objet d'un accord. Et supprimer la référence à la dangerosité serait de nature à heurter les sapeurs-pompiers.
M. Jacques Mahéas. - Si ce que vous avez évoqué correspondait bien au contenu de ce projet de loi, nous aurions pu, au prix de quelques amendements, vous rejoindre. Mais vous avez ajouté dans ce texte des mesures concernant la politique de rémunération, le statut des infirmières, l'intéressement. Bizarre, car ces éléments n'ont pas été discutés avec les syndicats ! Dans la loi même qui tend à rénover le dialogue social, celui-ci n'est pas respecté : cela augure bien des résultats de cette réforme...
Mme Jacqueline Gourault. - J'ai été interpellée par les infirmières scolaires à qui l'option du passage en catégorie A n'est pas offerte. Pourquoi ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Elles ne sont pas dans la fonction publique hospitalière mais ont un statut particulier.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Ce ne sont pas des infirmières d'active, elles sont sédentaires et ont donc un régime particulier - comme d'autres, et toutes celles-là attendent, sans déplaisir, l'adoption de l'article 30 pour demander la même faculté à leur administration.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Plus nombreuses encore que les infirmières scolaires, il y a les infirmières de PMI, de crèche municipale, de services sociaux départementaux, etc.
Mme Jacqueline Gourault. - L'harmonisation serait légitime.
M. François Zocchetto. - La profession a beaucoup évolué et dans les départements où le nombre de médecins est insuffisant, les infirmiers et infirmières exercent de grandes responsabilités. Le texte est donc bienvenu, la classification administrative correspondra enfin aux tâches assumées. Puisqu'il est question des infirmières, je veux souligner la difficulté de mise en place des ordres professionnels dans les départements, car ils rencontrent des oppositions.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce sont les libéraux qui ont demandé leur création.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les autres, les salariés, n'en veulent pas.
M. François Zocchetto. - Ni les syndicats...
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le texte aurait pu susciter un consensus mais le ministère a ajouté des choses inacceptables pour les syndicats. L'article 30 pose problème. Et Mme Bachelot a établi un lien étrange entre la pénibilité et une compensation en argent. Elle semble ne pas comprendre ce que demandent les infirmières ! Les infirmières anesthésistes sont déjà dans la rue...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ces dernières sont pourtant des agents de catégorie A.
M. Jacques Mahéas. - En service actif.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Il aurait fallu exclure l'article 30 de ce texte. Je souligne que nous avons déposé une proposition de loi afin de revenir à plus de logique concernant l'ordre des infirmiers : les salariés ne devraient pas être obligés de s'affilier.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Mme Bachelot n'a rien dit de tel ! Ce sont les représentants de la profession qui veulent distinguer entre pénibilité physique - supportée surtout par le personnel d'accompagnement, les aides-soignantes, ...- et pénibilité psychique. Mme la ministre nous a fourni des statistiques montrant que les infirmières hospitalières sont celles qui sont le moins confrontées au problème du handicap par exemple. Quant aux infirmiers anesthésistes, la ministre nous a dit en substance qu'elles représentaient l'aristocratie de la profession au sein du monde hospitalier.
M. Jacques Mahéas. - Elles sont titulaires d'un master, soit cinq années de formation. Or elles voient les autres, de formation Bac + 3, rejoindre leur catégorie. Et leur départ en retraite est repoussé de cinq ans.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - La commission des lois a souhaité déléguer l'examen de cet article à la commission des affaires sociales car nous n'avons pas les compétences pour en traiter. Je propose de nous caler sur la position de la commission des affaires sociales.
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Je veux rassurer Mme Gourault : des discussions vont s'ouvrir avec les infirmières scolaires.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et les infirmières territoriales.
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Oui.
Examen des articles
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 1 est rédactionnel. Le n° 44 de M. Mahéas et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, vise à élargir la participation aux négociations à des syndicats qui ont obtenu 10 % des suffrages mais pas de siège. Au moment où l'on remet à plat la représentation syndicale, n'allons pas rouvrir le dispositif ; j'y suis défavorable.
L'amendement n 1 est adopté.
L'amendement n 44 n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 2 supprime une mention redondante.
L'amendement n° 2 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Le n° 3 précise le point de départ du calcul de la durée de constitution du syndicat. Favorable au n° 72 rectifié du Gouvernement.
L'amendement n° 3 est adopté.
L'amendement n° 72 rectifié est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n°4 tend à préserver la compétence des trois conseils supérieurs.
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Sagesse.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Le n° 5 est rédactionnel.
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Sagesse.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - A trop simplifier, on aboutit à une impasse, ou à des dysfonctionnements.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 45 de M. Mahéas et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est satisfait par le n° 6 qui prévoit la présence de droit du président du CSFPT. L'amendement n° 7 apporte une précision rédactionnelle. Le n° 8 vise à permettre au président du CSFPH de participer sans voix délibérative aux travaux du conseil commun.
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Sagesse.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 46 des mêmes auteurs risque de noyer le vote personnel au sein du conseil commun... J'y suis défavorable. Avis également défavorable au n° 47. Le n°48 rectifié est en partie satisfait puisque nous prévoyons une présence de droit du président du CSFPH ; le reste est contraire à la position de la commission.
Les amendements n° 4, 5, 6, 7 et 8 sont adoptés.
Les amendements n° 45, 46 47 et 48 rectifié ne sont pas adoptés.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 49 de M. Mahéas et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est contraire aux accords de Bercy.
M. Jacques Mahéas. - La modification à 50 % risque de déboucher sur des discussions plus élaborées... La logique serait de maintenir le paritarisme ; dans la fonction publique territoriale, il est absolument nécessaire.
L'amendement n° 49 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 9, de clarification, prévoit que soit réglée par voie réglementaire la composition de la commission de recours du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, aujourd'hui présidée par un membre du Conseil d'État siégeant au Conseil supérieur.
M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Le Gouvernement y est défavorable. Le décret en Conseil d'État pris en application de l'article 17 de la loi de 1984 détermine les compétences, la composition, l'organisation et le fonctionnement de cette commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Le texte se fonde sur les accords de Bercy, qui prévoient la suppression du strict paritarisme. Je suis défavorable à l'amendement n° 50 de M. Mahéas et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, comme à tous les amendements de même nature qui suivront.
L'amendement n° 50 est repoussé.
L'article 6 est adopté sans modification.
L'article 7 est adopté sans modification.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Les organes consultatifs ont vocation à être institués dans le périmètre du statut des agents concernés.
L'amendement n° 85 est repoussé.
L'amendement rédactionnel n° 10 est adopté.
L'amendement n° 52 est repoussé.
L'amendement rédactionnel n° 11 rectifié est adopté.
L'amendement n° 51 est repoussé.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 8 bis
Les amendements rédactionnels n° 12 et n° 13 ainsi que l'amendement n° 14 sont adoptés.
L'article 8 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 9 est adopté sans modification.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 53 vise à rétablir l'obligation de parité. Défavorable.
M. Jacques Mahéas. - Nous tenons à éviter qu'il n'y ait deux poids deux mesures. Nous nous en expliquerons en séance. Nous proposons une logique inverse de celle du gouvernement, qui prévoit que les communes qui le souhaitent pourront opter pour le paritarisme. Mieux vaut, par souci d'équité au sein de chaque département, faire du paritarisme la règle en permettant aux communes qui ne le souhaitent pas de s'en exempter. Ce serait plus respectueux pour les communes, où a cours un dialogue social très utile.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Parce que le maire et ses adjoints discutent avec les syndicats.
M. Jacques Mahéas. - Précisément : il ne serait pas souhaitable que le dialogue n'existe qu'avec le maire. Il peut y avoir des positions différentes au sein d'une majorité municipale : c'est la vie démocratique.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il fut un temps où dans certaines majorités, on acceptait même des gens de l'opposition. J'ai souvenir d'un conseil général de Seine-et-Marne où ce fut le cas.
L'amendement n° 53 est repoussé.
L'article 10 est adopté sans modification.
Article 11
L'amendement n° 54 est repoussé.
L'amendement de coordination n° 91 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article12 est adopté sans modification.
Article 13
L'amendement n° 86 est repoussé, ainsi que l'amendement n° 55.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 16 est de coordination : le dernier alinéa de l'article prévoit déjà que seront fixées par décret les conditions de désignation des membres des comités techniques de la fonction publique territoriale. Je suis défavorable à l'amendement n° 56 de M. Mahéas et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui instaure obligatoirement un avis du collège des employeurs.
L'amendement n° 16 est adopté.
L'amendement n° 56 est repoussé.
L'amendement rédactionnel n° 17 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 14
L'amendement n° 57 est repoussé.
Les articles 14 et 14 bis sont adoptés sans modification.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 19 améliore la rédaction en créant une division spécialement consacrée aux CHSCT.
L'amendement n° 19 est adopté.
L'amendement de rectification n° 20 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 21 supprime une disposition redondante sans affaiblir en rien l'obligation légale de créer un CHSCT dans chaque service départemental d'incendie et de secours, en raison de la dangerosité du métier de sapeur pompier.
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Le gouvernement n'est pas favorable à la suppression de cette précision : les sapeurs-pompiers sont très attachés à la reconnaissance de la dangerosité de leur métier. Évitons de leur envoyer un mauvais message.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'article 67 de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 reconnaît déjà le caractère dangereux des missions exercées par les sapeurs-pompiers. Je comprends vos craintes, monsieur le ministre, mais introduire ici cette précision affaiblirait le principe en réouvrant la discussion pour tous les emplois.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cette disposition, ajoutée par l'Assemblée nationale, n'était peut-être pas indispensable mais il serait inopportun de la retirer aujourd'hui.
L'amendement n° 21 est repoussé.
L'amendement rédactionnel n° 22 est adopté.
L'amendement n° 73 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 23 renvoie au décret les modalités de désignation des membres des CHSCT.
L'amendement n° 23 est adopté.
L'article 14 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15
L'amendement n° 58 est repoussé.
L'amendement de rectification n° 24 est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 74 du gouvernement vise les règles à respecter dans les chantiers forestiers, transférées, par l'ordonnance du 12 mars 2007, du code du travail au code rural.
Il substitue au terme de « substance cancérogène » celui d'« agent cancérogène », pour aligner les dispositions visant la fonction publique territoriale sur celles en vigueur pour les agents de l'État. Avis favorable.
L'amendement n° 74 est adopté.
L'article 15 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement n° 87, qui modifie les modalités de recrutement des contractuels dans les assemblées parlementaires, a été jugé irrecevable par la commission des finances, dans la mesure où il crée une charge publique nouvelle. En tout état de cause, la disposition proposée relève, non de la loi, mais de la décision des organes compétents des assemblées.
Article 16
L'amendement rédactionnel n° 25 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 26 apporte une précision visant à tenir compte des accords de Bercy, qui prévoient que les sièges des organisations syndicales au sein de chaque conseil supérieur seront désormais répartis entre elles sur la base des résultats des élections aux comités techniques. Or certains corps hospitaliers, tels que les personnels de direction ou les directeurs de soins, qui sont recrutés et gérés au niveau national, ne sont pas représentés au sein des comités techniques d'établissement mais au sein des comités consultatifs nationaux qui constituent des comités techniques ; il convient donc de prendre en compte les résultats obtenus lors des élections à ces comités consultatifs nationaux.
M. Jacques Mahéas. - Quel est le statut exact des directeurs de soins ?
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Ce sont des personnels administratifs d'accompagnement.
M. Jacques Mahéas. - Ce ne sont donc pas des personnels soignants malgré leur titre.
L'amendement n° 26 est adopté.
L'article16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 17 et 18 sont adoptés sans modification.
Article 19
L'amendement rédactionnel n° 27 est adopté.
L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 88 de Mme Mathon et des membres du groupe communiste républicain citoyen et des sénateurs du parti de gauche : l'article L.6144-3 du code de la santé publique est suffisamment précis.
L'amendement n° 88 est repoussé.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Les agents des corps de direction présidant les comités techniques d'établissement peuvent être amenés à suppléer le président. Les personnels du corps des directeurs de soins, pour leur grande majorité sont des coordonnateurs généraux de soins, membres du directoire de l'établissement, lequel détermine avec le directeur un certain nombre de politiques sur lesquelles le CTE est consulté. En outre, les agents des corps de direction et les directeurs de soins sont, en application de la loi de 1986, recrutés et gérés au niveau national et relèvent d'un comité consultatif national qui joue le rôle de comité technique à leur égard. Il convient donc de modifier en ce sens l'article L. 6144-4 du code de la santé publique : tel est le sens de mon amendement n° 92.
L'amendement n° 92 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 28 précise le mode de scrutin applicable à l'élection des représentants des personnels aux comités techniques d'établissement des établissements hospitaliers.
Mme Jacqueline Gourault. - A la proportionnelle...
L'amendement n° 28 est adopté.
L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 29 modifie le code de l'action sociale et des familles pour corriger la référence à un renvoi et prendre en compte le fait que les agents des corps de direction et les directeurs de soins relèvent d'un comité consultatif national.
L'amendement n° 29 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 30 précise le mode de scrutin applicable à l'élection des représentants des personnels aux comités techniques d'établissement des établissements sociaux et médico-sociaux.
M. Jacques Mahéas. - Pour retenir un scrutin de liste proportionnel : c'est bien !
L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 89 de Mme Mathon et des membres du groupe communiste républicain citoyen et des sénateurs du parti de gauche : l'article 21 bis tient compte de la représentation des différentes catégories d'agents dans les instances de gouvernance des ARS.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Il revient pourtant sur les dispositions votées en 2009 !
L'amendement n° 89 est repoussé.
Les amendements rédactionnels n° 31, n° 32 et n° 33 sont adoptés.
L'article 21 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Avant l'article 22
L'amendement rédactionnel n° 34 est adopté.
Article 22
L'amendement de clarification n° 75 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je suis défavorable à l'alignement qu'entend opérer l'amendement n° 59 de M. Mahéas et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 59 est repoussé.
L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 76 du Gouvernement précise les modalités d'entrée en vigueur des nouvelles règles de composition du Conseil commun de la fonction publique et clarifie celles qui présideront à la période transitoire.
L'amendement n° 76 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 77 du Gouvernement apporte les mêmes précisions pour le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État. Favorable, sous réserve de remplacer, au premier alinéa, le futur par un présent -la période transitoire « s'achève au plus tard » (M. le ministre accepte la rectification).
L'amendement n° 77 rectifié est adopté.
L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Même avis que le précédent sur l'amendement n° 78 du gouvernement, sous réserve de la même rectification rédactionnelle
L'amendement n° 78 rectifié est adopté.
L'amendement n° 60 est repoussé.
L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Même avis, même rectification à l'amendement n° 79.
L'amendement n° 79, modifié, est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 35, qui vise la répartition des sièges au Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière, a le même objet que l'amendement n°26.
L'amendement n° 35 est adopté.
L'amendement n° 61 est repoussé.
L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 81 du gouvernement vise à clarifier le calendrier d'entrée en vigueur des dispositions de ce texte. J'y suis favorable.
L'amendement n° 81 est adopté.
L'amendement n° 62 est repoussé.
L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 63, contraire à la position de la commission.
L'amendement n° 63 est repoussé.
L'amendement rédactionnel n° 36 est adopté.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° 82 du gouvernement, qui harmonise les calendriers des élections professionnelles dans les trois fonctions publiques.
M. Jacques Mahéas. - J'avais proposé que l'on conserve la période de six ans pour la fonction publique territoriale.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - C'eut été en effet plus logique.
L'amendement n° 82 est adopté.
L'amendement n° 64 est repoussé.
L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 29
L'amendement n° 65 est repoussé et l'article 29 est adopté sans modification.
Article 29 bis
Les amendements rédactionnels n° 37, n° 38, n° 39 et n° 40 sont adoptés.
L'article 29 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La commission a délégué l'examen des dispositions de cet article à la commission des affaires sociales, qui l'a adopté sans modification. Je suis en conséquence défavorable aux amendements de suppression n° 90 de M. Fischer et des membres du groupe communiste républicain citoyen et des sénateurs du parti de gauche, et n° 67 de M. Mahéas et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ainsi qu'à l'amendement n° 66 des auteurs.
M. Jacques Mahéas. - Six mois, c'est extrêmement court pour un délai d'option (M. Gélard le confirme).
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous avons laissé à la commission des affaires sociales le soin de trancher : nous n'allons pas y revenir. Le débat pourra avoir lieu en séance.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Ce point a longuement été débattu par la commission des affaires sociales, qui a conclu qu'il valait mieux que les infirmières bénéficient d'une information précise pour être rapidement fixées plutôt que d'un délai plus long passé dans l'incertitude.
Les amendements n° 90, 67 et 66 ne sont pas adoptés.
L'article 30 est adopté sans modification.
Article 30 bis
L'amendement de suppression n° 68 est repoussé et l'article 30 bis est adopté sans modification.
Article 30 ter
L'amendement de suppression n° 69 est repoussé et l'article 30 ter est adopté sans modification.
Article 30 quater
L'amendement de suppression n° 70 est repoussé et l'article 30 quater est adopté sans modification.
Article 30 quinquies
L'amendement de suppression n° 71 est repoussé et l'article 30 quinquies est adopté sans modification.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Mon amendement n° 41 reporte de deux ans la date du rapport au Parlement sur l'entretien professionnel d'évaluation dans la fonction publique territoriale du fait du report de l'expérimentation.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Dommage que le décret ne soit pas sorti en temps et heure...
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Il est passé devant le Conseil d'État et est en cours de signature. L'expérimentation pourra se dérouler sans problème en 2010.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - La loi, si je ne m'abuse, date de 2007... Nous nous sommes beaucoup impliqués, avec Mme Gourault, pour la fonction publique territoriale, et nous constatons que le temps passe vite...
L'amendement n° 41 est adopté.
L'article 31 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 83 du gouvernement prend en compte les dispositions de la loi Hôpital-patients-santé-territoires. Sur la question de l'entretien professionnel, vous aurez compris, monsieur le ministre, que nous serons vigilants.
L'amendement n° 83 est adopté et devient article additionnel.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 84 du gouvernement harmonise les durées du temps partiel de droit pour création ou reprise d'entreprise. Il supprime l'avis de la commission de déontologie. J'y suis favorable.
L'amendement n° 84 est adopté et devient article additionnel.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 93 du gouvernement vise à régler les problèmes techniques résultant de la régionalisation de l'administration territoriale de l'État. J'y suis favorable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement vise la nouvelle organisation territoriale de l'État en Île-de-France, en particulier les fonctionnaires de la préfecture de police chargés des installations classées. Il est souhaitable que les délais d'instruction restent raisonnables.
M. Jacques Mahéas. - La police ? Même en région parisienne, on supprime des policiers.
L'amendement n° 93 est adopté et devient article additionnel.
M. Jean-Pierre Vial. - L'amendement n° 43 rectifié de M. Béteille pose une vraie question mais aussi un vrai problème. Le Gouvernement a engagé une réflexion avec l'Association des maires de France, mais les délais étaient trop brefs pour que la commission mène son examen. Il nous est cependant apparu difficile de régulariser la situation dans ce texte. Je propose donc à M. Béteille de retirer son amendement : si nous trouvions une solution satisfaisante, elle pourrait être soumise par voie d'amendements extérieurs ou à défaut, trouver un autre véhicule.
M. Jacques Mahéas. - En attendant, qui va payer ces mises à disposition ? Les maires ?
M. Laurent Béteille. - Le problème est réel pour les associations départementales. Il en existe une dans mon département, qui compte deux personnes mises à disposition par le Conseil général. L'absence de tout remboursement la met dans une situation bien inconfortable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai connu le problème : nous avons régularisé la situation par voie de détachement. On peut agir sans passer par la loi. Cela étant, je comprends votre souci.
L'amendement n° 43 rectifié est retiré.
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
L'ensemble du projet de loi est adopté ainsi rédigé.