Mardi 29 juin 2021
- Présidence de M. Bernard Jomier, président -
La réunion est ouverte à 9 h 10.
Présentation de l'étude sur les réponses juridiques et opérationnelles apportées à la crise sanitaire dans différents États dont la France par les équipes du cabinet TAJ
M. Bernard Jomier, président. - Mes chers collègues, nous sommes aujourd'hui réunis pour entendre les équipes du cabinet Taj, auteur de l'étude relative aux réponses juridiques et opérationnelles apportées à la crise sanitaire dans différents États dont la France. Le choix de recourir à un prestataire extérieur répondait à un objectif majeur : disposer d'une évaluation indépendante des effets des nombreuses mesures mises en oeuvre dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, afin que le Sénat puisse examiner les dispositions voulues par le Gouvernement sans dépendre exclusivement des chiffres qu'il voulait bien nous livrer.
Le cabinet Taj a été choisi au terme d'un appel d'offres conclu début avril et je remercie ses équipes d'avoir réussi à nous livrer ses conclusions dans les délais prévus. Nous mesurons tous la difficulté de l'exercice consistant à appréhender un grand nombre de mesures prises simultanément ou presque, qui plus est pour répondre à une pandémie en perpétuelle évolution et dans des domaines aussi variés que la réponse sanitaire ou l'intervention économique et financière.
Je vais donc maintenant vous passer la parole, Mesdames et Messieurs, pour la présentation de vos conclusions. Nos deux rapporteurs - Jean-Michel Arnaud et Roger Karoutchi - vous poseront ensuite les questions qu'ils souhaitent puis les autres membres de notre mission d'information. La semaine prochaine, nos rapporteurs nous présenteront les recommandations qu'ils souhaitent formuler sur la base de vos travaux.
Enfin, je précise que notre réunion est retransmise en direct sur le site internet du Sénat.
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - Nous avons réalisé une analyse comparative des réponses apportés à la crise de la Covid-19 en France, Allemagne, Italie, Espagne et Royaume-Uni. Nous avons examiné tant le volet sanitaire de cette réponse que son volet économique. Dans le premier cas, nous avons mené une analyse comparative des données épidémiologiques de circulation du Sars-CoV-2, d'utilisation des services de réanimation et de mortalité liée au Covid-19. S'agissant de la réponse économique à la crise sanitaire, nous avons établi une analyse comparative des politiques publiques de restriction de liberté et de soutien aux ménages et entreprises, de l'effet macroéconomique des mesures prises ainsi que de leur effet sur la santé des entreprises - en particulier dans les secteurs les plus exposés -, sur l'emploi et sur les inégalités de revenus et de patrimoine.
Au total, je vous invite à la prudence car il est très délicat d'identifier précisément les effets d'une mesure donnée en termes de PIB, de mortalité ou de chômage. Une des conclusions de notre étude est que les caractéristiques nationales propres à chaque pays jouent un rôle de premier plan dans l'effet des mesures : la même mesure n'aura pas le même effet en France et au Royaume-Uni, compte tenu des différences en termes de taux d'épargne, structure de l'économie... Il faut donc voir notre rapport davantage comme un panorama structuré des mesures qui ont été prises que comme une analyse visant à établir des causalités de manière très stricte.
M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte. - L'étude traite de cinq pays, ayant mis en place de nombreuses mesures. Nous ne disposons pas, aujourd'hui, d'éléments permettant de dégager des conclusions précises. Lors de la première vague, aucun pays ne se distinguait véritablement. À l'inverse, pendant les deuxième et troisième vagues, l'évolution épidémiologique a été divergente entre les cinq pays et trois dynamiques différentes ont été observées. La France et l'Italie ont subi un pic de contamination élevé fin octobre 2020 puis un pic plus modéré en avril 2021. Au contraire, l'Espagne et le Royaume-Uni, après avoir enregistré une flambée épidémiologique modérée fin octobre 2020, ont subi un pic plus élevé dès janvier-février 2021, qui ont entraîné des fortes hausses du nombre de patients en réanimation. Enfin, l'Allemagne n'a pas vécu de pic de contamination comparable mais une élévation marquée du nombre de nouveaux cas de Covid-19 de fin octobre 2020 à fin janvier 2021, celui-ci restant élevé par la suite. Cependant, le nombre maximal de cas enregistrés en Allemagne correspond au niveau du pic minimal enregistré dans les autres pays. Dès lors, elle se distingue très clairement des autres pays sous revue en termes de mortalité, avec 1 060 décès par million d'habitants, contre 1 620 en France, 1 710 en Espagne, 1 890 au Royaume-Uni et 2 080 en Italie.
J'en viens aux stratégies sanitaires adoptées dans les cinq pays sur lesquels portait l'étude. L'indice de restriction de l'Université d'Oxford (Stringency Index) donne une vision moyenne des différents niveaux de restriction mis en oeuvre ; il regroupe des mesures de natures très diverses, allant, par exemple, du confinement à la fermeture des établissements scolaires en passant par l'interdiction des rassemblements ou la limitation de l'usage des transports collectifs... Toutefois, s'il permet de mener des comparaisons entre pays, il ne rend pas compte de la dimension qualitative de ces mesures, par exemple de l'évolution de la notion de confinement ou de couvre-feu, ni de précision sur les modalités de fermeture de certains commerces.
Sur l'ensemble de la période, il est clair que les stratégies sanitaires adoptées ont été différentes dans leur intensité et leur durée. En France et au Royaume-Uni, lors de chaque flambée épidémique, les mesures de restriction ont été importantes. Entre les pics de circulation virale, la diminution de l'intensité des mesures de restriction a été sensible. En Allemagne et en Italie, les mesures de restriction ont été moins intenses mais ont été maintenues plus longtemps. Enfin, en Espagne, les mesures prophylactiques ont été d'intensité modérée mais constantes dans le temps. Même si, compte tenu de son organisation très décentralisée, il est difficile de tirer des enseignements précis de l'étude de la situation de l'Espagne, il est clair que la politique mise en oeuvre a davantage visé à anticiper les évolutions épidémiques qu'ailleurs.
En revanche, l'étude ne permet pas d'isoler les effets de l'intensité ou de la durée des mesures de restriction sur la réduction des contaminations au Sars-CoV-2. En d'autres termes, il est difficile d'établir un lien entre circulation virale et flux de patients hospitalisés, en l'absence de données dans de nombreux pays, ni de calculer l'impact des mesures de restriction sur l'évolution de la mortalité. En termes de circulation virale, la France et le Royaume-Uni ont appliqué des mesures d'intensité moyenne ; l'Allemagne et l'Italie ont mis en oeuvre des mesures de restriction comparables mais pour des durées beaucoup plus longues. L'Espagne constitue un cas à part car elle a eu recours à des mesures de restriction d'intensité plus modérée et a enregistré une diminution du nombre de nouveaux cas de Covid-19 plus faible que dans les autres pays.
Enfin, nous avons étudié cinq éléments explicatifs de l'efficacité des mesures de restriction : leur intensité, les types de mesures mises en oeuvre, le moment et la durée de leur mise en oeuvre et les modalités de déploiement des mesures sur le terrain, par exemple l'adhésion de la population à ces mesures. Ainsi, l'intensité des mesures a un effet mais jusqu'à un certain point ; au-delà, elles n'ont plus de véritable incidence en termes de contrôle de la flambée épidémique. De même, toutes les mesures ne se valent pas : l'interdiction des rassemblements publics a clairement un effet plus important que le couvre-feu et l'interdiction des déplacements ; la fermeture des écoles est potentiellement une mesure parmi les plus efficaces. Si nous n'abordons pas la question du moment de mise en oeuvre des restrictions de liberté, il apparait que tous les pays ne les ont pas appliquées au même niveau de contamination. Ainsi, la France a fait le choix de le faire à un niveau deux à trois fois supérieur - en termes de nombre de cas par million d'habitants - à celui pratiqué en Allemagne ou au Royaume-Uni. La durée de mise en oeuvre des mesures est une autre donnée importante, sachant qu'elles ont un impact de 60 % une semaine après leur mise en place, le maximum étant atteint trois semaines après leur instauration. Enfin, l'effet de l'adhésion de la population, notamment l'anticipation des mesures barrières, a joué un rôle important, les personnes ayant réduit leurs déplacements ou les réunions familiales avant même qu'elles soient rendues obligatoires.
Pour conclure, il manque encore beaucoup de données épidémiologiques fiables et solides, notamment s'agissant du nombre de tests positifs et de la répartition des variants, dont le séquençage n'était pas disponible au début de la pandémie. En outre, le Stringency Index de l'Université d'Oxford comporte des limites et une description précise et exhaustive des mesures de restriction n'a pas encore été réalisée. Enfin notre étude n'avait pas vocation à tirer des conclusions fortes mais plutôt à structurer la réflexion.
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - S'agissant du volet économique de l'étude, nous nous sommes efforcés de construire des typologies de pays afin de déterminer les conclusions que nous pouvions en tirer en matière économique, de santé des entreprises et d'emploi.
Compte tenu de la grande variété des mesures mises en place selon les pays, nous avons réparti ceux-ci selon deux critères : d'une part, le niveau des restrictions et, d'autre part, l'ampleur des mesures de soutien. On observe de vraies différences entre les pays dans ces deux domaines. En termes de restrictions d'activités, elles ont été plus faibles en Allemagne que dans les autres pays au moment de la première vague. Les caractéristiques du soutien ont également été différentes selon les pays. Le Royaume-Uni a concentré ses efforts sur la mise en oeuvre du chômage partiel afin de compenser les pertes de revenus. L'Allemagne est le seul pays à avoir mis en place des mesures de soutien direct aux entreprises. Quant à la France, son « mix » est comparable à celui de l'Espagne ou de l'Italie, avec pour particularité un recours plus important au dispositif du report de charges que dans les autres pays de l'échantillon.
Quels enseignements en tirer ?
D'un point de vue macroéconomique, les résultats corroborent l'intuition : le produit intérieur brut (PIB) a d'autant plus décru que les mesures de restrictions étaient strictes et le soutien à l'économie était faible. En d'autres termes, les mesures de restrictions pèsent sur la croissance, mais les mesures de soutien sont globalement efficaces pour limiter la chute du PIB.
Seul le Royaume-Uni échappe à ce constat en raison de l'effondrement de la consommation des ménages britanniques pendant cette période. Le maintien des revenus par le recours massif au chômage partiel dans ce pays n'a pas eu les résultats escomptés, puisque les Britanniques ont préféré épargner plutôt que de consommer. Cela démontre qu'une bonne partie des écarts dans l'évolution du PIB entre les pays de l'échantillon est liée à l'évolution de la consommation des ménages. Si l'Allemagne et la France sont parvenues à limiter la baisse de la consommation des ménages, celle-ci s'est, au contraire, effondrée en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni.
En ce qui concerne la santé des entreprises, les cinq pays se répartissent en deux groupes : d'un côté, l'Allemagne et le Royaume-Uni qui sont parvenus à maintenir stable le profit de leurs sociétés non financières, et de l'autre, la France et l'Espagne, dont le taux de marge des entreprises a beaucoup décru. L'Italie se situe dans une situation intermédiaire. Ces écarts s'expliquent à la fois par l'ampleur du choc et par le niveau des mesures de soutien. En France et en Espagne, ces dernières n'ont pas suffi à compenser les baisses de marge.
Or, les baisses de marge ont des effets directs sur la liquidité des entreprises. La France et l'Italie ont compensé les baisses de marge en apportant des liquidités via les prêts garantis par l'État. Cet apport de liquidités a permis jusqu'ici à un grand nombre d'entreprises d'éviter le dépôt de bilan. Il n'est pas certain, en revanche, que ces entreprises pourront rembourser leur dette à long terme. C'est ce qui explique que le nombre d'entreprises non solvables soit aujourd'hui plus important en France et en Italie - aux alentours de 18 % - qu'au Royaume-Uni et en Allemagne, respectivement à 13 % et 10 %. La solvabilité des entreprises constitue donc un enjeu crucial pour la France dans les années à venir.
Concernant les conséquences de la crise sanitaire sur l'emploi, nos résultats ont de quoi surprendre, mais ils s'expliquent aisément. Le taux de chômage a en effet augmenté de manière significative en Allemagne depuis 2020, tandis qu'il est resté à peu près stable en Italie, avec même une baisse sensible mi-2020, avant de revenir progressivement à son niveau de début 2020.
Mais le taux de chômage n'est pas forcément le meilleur indicateur pour apprécier correctement l'impact de la crise sanitaire sur le marché du travail dans les différents pays de l'échantillon. Ce taux correspond en effet au rapport entre le nombre de chômeurs et la population active - celle-ci représentant l'addition de la population active ayant un emploi et des chômeurs. Par conséquent, un salarié qui perd son emploi et s'inscrit au chômage est pris en compte dans le calcul du taux de chômage. En revanche, un salarié qui perd son emploi mais sort de la population active n'est pas pris en compte, ce qui a pour effet de faire baisser mécaniquement le taux de chômage. Les différences de taux de chômage entre l'Italie et l'Allemagne s'expliquent par les sorties massives du marché du travail constatées en Italie depuis le début de la crise sanitaire, à l'inverse de l'Allemagne dont la population active a progressé pendant la période.
À votre demande, nous nous sommes également intéressés à la situation particulière des 15-25 ans sur le marché du travail. Le constat est alarmant. Depuis le début de la crise sanitaire, beaucoup de jeunes ont quitté le marché du travail dans les cinq pays, même si cette tendance est particulièrement sensible en Espagne (- 10 %), au Royaume-Uni (- 6,2 %) et en Italie (- 5,2 %). Il s'agit d'une problématique sérieuse, dans la mesure où se posera à moyen terme la question de savoir comment faire revenir ces populations sur le marché du travail.
Voilà les principaux constats de notre rapport que nous avons choisis de vous présenter ce matin. Vous trouverez des analyses plus fouillées au sein du rapport proprement dit et nous sommes à votre disposition pour répondre à vos interrogations.
M. Roger Karoutchi, rapporteur. - Deux questions, concernant respectivement le secteur sanitaire et le secteur économique. D'abord, concernant le volet sanitaire de l'étude, il me semble qu'après avoir bien analysé la situation des différents États, aucune solution ne se dégage véritablement.
Face aux évolutions de la pandémie, la question de la solidité du système de santé est une de celles qui nous intéressent le plus. Quelle est votre perception de l'état du système hospitalier et de santé de chacun des pays de la comparaison ? La France a-t-elle fait preuve d'une résilience particulière ou bien l'ensemble des services ont-ils été submergés ? La consolidation de nos systèmes de santé est-elle de nature, lors de la prochaine vague, à nous éviter de nous retrouver face aux mêmes difficultés ?
Concernant le volet économique, je pense que le problème principal concerne l'emploi et particulièrement les jeunes. Le « quoi qu'il en coûte » a coûté très cher, plusieurs centaines de milliards de dettes supplémentaires qu'il faudra un jour rembourser. Nous avons vécu à crédit, sans savoir comment on remboursera, en particulier si les taux d'intérêt augmentent. Au fond, tous les pays ont fait ce qu'ils ont pu pour faire tenir le système.
Alors que l'entrée sur le marché du travail des jeunes a été rendu difficile, les confinements et la crise sanitaire ne contribuent-ils pas à une forte désocialisation des jeunes et ne créent-ils pas une difficulté durable pour leur intégration sur le marché du travail ?
M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte. - Je n'apporterai pas de réponse définitive à la question relative à la partie sanitaire de notre rapport : il n'y a pas de solution précise sur ce qu'il faut ou ce qu'il aurait fallu faire. Nous avons focalisé notre analyse sur les mesures permettant de diminuer la circulation virale et, in fine, de diminuer le nombre de patients en réanimation et de décès. Nous avons constatés que les mesures prises avaient fonctionné, ayant un impact sur les principaux indicateurs. Il existe un décalage entre la circulation virale et la dynamique de la mortalité.
Le cas de l'Allemagne est intéressant sur ce plan. L'Allemagne dispose en effet de beaucoup plus de lits de réanimation mais avec une définition différente de la réanimation, qui englobe les soins intensifs. Dans ce pays, le lien entre les mesures de restrictions et leurs effets est plus clair. Les 400 services locaux de santé - local health authorities - sont en lien avec le Robert Koch Institute. L'intérêt de ces autorités est qu'elles permettent d'avoir une très grande proximité avec les spécificités et les indicateurs des territoires, leur système de santé et le niveau de saturation des lits. Lorsque les restrictions nationales ont été levées, les autorités locales ont pu disposer des marges de manoeuvre nécessaires pour maintenir certaines restrictions, comme la fermeture de commerces ou l'interdiction d'événements.
Il nous parait ainsi intéressant de faire le lien entre les mesures de restriction et les spécificités locales.
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - Concernant la désocialisation des jeunes, nous avons considéré que les données de chômage des jeunes étaient très préoccupantes. Le Royaume-Uni a mis en oeuvre une politique volontariste pour faire revenir les jeunes sur le marché du travail, en recourant notamment à des subventions directes. Sur le sujet des jeunes, la France est mieux positionnée que ses voisins mais cela reste un sujet majeur. Des études montrent qu'une difficulté à l'entrée sur le marché du travail emporte des conséquences durables sur la carrière professionnelle. Au problème économique d'offre de travail s'ajoute donc un problème d'équité intergénérationnelle. Cependant, ces constats devront être précisés lorsque les données relatives au chômage seront stabilisées.
M. Bernard Jomier, président. - il me semble que Roger Karoutchi vous a également interrogé sur le cumul des outils visant à différer les effets de la crise : report des charges, les prêts garantis par l'État, et même la dette publique. Il faudra un jour payer les emprunts et les charges reportées. Comment percevez-vous cette question ?
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - La dette publique et la dette privée se sont envolées dans tous les pays. Il n'y a pas, à ce jour, de consensus sur les effets macroéconomiques de cet accroissement de la dette. Une augmentation des taux d'intérêt poserait, par exemple, des difficultés majeures. Il me semble qu'on ne peut rien dire de simple sur ce sujet, si ce n'est que l'on doit constater que les niveaux de dettes publiques sont aujourd'hui au même niveau qu'au lendemain de la seconde guerre mondiale.
M. Bernard Jomier, président. - D'autant que cette crise intervient alors que les entreprises françaises ont déjà un niveau d'insolvabilité plus élevé que dans les autres pays.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Dans votre exposé sur la dimension sanitaire, le cas allemand semble démontrer que les marges d'adaptation laissées aux autorités locales de santé et aux collectivités ont permis de renforcer l'efficacité de la gestion de l'épidémie et de limiter ses conséquences négatives. Confirmez-vous ce constat ?
Par ailleurs, s'il y avait une nouvelle vague à l'automne prochain, de quel pays considérez-vous que nous devrions nous inspirer pour préserver nos entreprises tout en limitant les conséquences financières pour l'État ?
Enfin, sur la dimension économique, vous avez évoqué des situations diverses. En France, le profit a baissé de 14 % malgré les nombreuses aides dont elles ont bénéficié - fonds de solidarité, PGE. La consommation ayant plutôt bien résisté, vous considérez qu'elle s'est tournée vers des biens importés mais quelle est selon vous la part de cette variable pour expliquer la baisse des profits ?
M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte. - Il est difficile de trancher sur le cas allemand. On évoque parfois la chance de l'Allemagne d'avoir été en partie épargnée par l'épidémie. Cependant, on relève également des disparités entre les différentes zones géographiques, et ce y compris en France entre l'est et l'ouest du pays. Ces régions ont pourtant des structurations institutionnelles très proches mais avec des résultats sur les indicateurs très éloignés. Le cas de l'Allemagne est effectivement intéressant en matière d'adaptation à la situation immunologique locale. L'organisation allemande a montré qu'il était possible de prendre des mesures adaptées rapidement. Ces décisions des autorités locales sont prises en lien étroit avec le Robert Koch Institute qui leur a apporté un appui scientifique. Cette organisation a permis une cohérence entre les décisions prises localement et les décisions nationales. Le cas de l'Espagne est également intéressant, pour la dimension de coordination et de soutien à l'offre de soin de certaines collectivités territoriales, largement autonomes.
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - En matière économique, il n'est pas possible de recommander de s'inspirer du Royaume-Uni et de l'Allemagne ou, à l'inverse, de celui de la France et de l'Espagne. Les deux premiers pays ont mis en oeuvre des dispositifs permettant de maintenir le profit des entreprises tandis que la France et l'Espagne ont moins dépensé et compensé la baisse de chiffre d'affaires des entreprises par une aide à la liquidité, moins coûteuse. Ces deux derniers pays ont fait le choix de repousser le problème à plus tard.
Le système allemand ou britannique est plus coûteux mais aussi plus efficace. Il s'agit d'un arbitrage politique et il est difficile de formuler une recommandation entre ces deux modèles.
Concernant le chiffre de 14 % de baisse des profits, il ne tient pas compte des reports de charges, de sorte que la baisse de cette année devrait être inférieure. Le chômage partiel en France n'a pas permis de compenser la baisse du taux de profit des sociétés non financières. De plus, en France les restrictions ont été moins fortes sur certaines périodes et les salariés ont travaillé avec une valeur ajoutée moindre sans que les entreprises ne bénéficient de compensations.
M. Bernard Jomier, président. - En matière d'adaptations territoriales, les comparaisons que vous proposez sont riches d'enseignements. Au fond, l'adaptation territoriale pratiquée en Allemagne ou en Corée du Sud est-elle un plus ou est-elle un moins dans la gestion de l'épidémie ?
M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte. - Il m'est difficile de vous répondre, selon que vous visiez les restrictions sanitaires ou les initiatives d'adaptation de l'offre de soins. Les restrictions ont sans doute quelque avantage à être territorialisées, les régions ayant été touchées de façon très différente. Par ailleurs, cette adaptation locale aurait eu l'avantage de limiter leurs externalités négatives, en termes de santé mentale ou d'impact économique.
Pour ce qui est de l'offre de soins, une adaptation territoriale se heurterait très certainement à une force d'inertie dont l'Île-de-France a fourni un exemple. Je serais donc moins catégorique.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian. - Ma question pourra paraître simple mais, à l'issue de cet exposé fort descriptif, je m'interroge sur les conclusions que nos interlocuteurs se sentent en mesure de tirer de leurs analyses. Je rappelle qu'il nous revient de formuler des recommandations.
M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte. - En matière sanitaire, nous avons les plus grandes difficultés à tirer des conclusions décisives d'une comparaison épidémiologique entre États. À l'exception notable des mesures d'adaptation locale, aucune mesure de restriction sanitaire - confinement, couvre-feu, fermeture d'établissements - ne peut être strictement isolée à pareille échelle. D'où une incapacité à mesurer leurs impacts distincts. Tous les pays considérés ont mis en oeuvre, puis levé, l'ensemble de ces mesures quasiment simultanément.
C'est en considérant globalement ces mesures que l'on peut éventuellement s'interroger sur les effets de leur durée ou de leur intensité, mais toute comparaison entre États me paraît malheureusement assez mal se prêter à des conclusions.
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - En matière économique, je dresserai malheureusement les mêmes conclusions. Les effets observables se déduisent tous d'arbitrages divers rendus entre mesures favorables aux entreprises et mesures favorables à la gestion des finances publiques. On ne peut recommander d'optimum, mais simplement décrire certaines chaînes de causalité pour permettre aux pouvoirs publics de prendre des décisions éclairées.
Je puis simplement vous dire que le confinement coûte très cher et que le soutien aux entreprises fonctionne assez bien. Il ne faut pas oublier que les restrictions sanitaires ont eu un impact direct sur le PIB et qu'à ce titre, toute mesure destinée à soutenir ce dernier peut avoir immédiatement des effets très bénéfiques. L'exemple allemand est à cet égard éloquent.
M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte. - Je pense qu'une conclusion susceptible d'être tirée de cette étude en matière sanitaire est le caractère nécessaire d'un investissement dans la recherche, afin de prolonger l'effort d'analyse que nous n'avons fait qu'ébaucher et de mieux anticiper les crises sanitaires à venir.
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - Je confirme bien évidemment ce propos pour la matière économique et en profite pour souligner la difficulté à laquelle nous avons été confrontés pour l'accessibilité à certaines données. On aurait aimé être plus précis mais, pour l'année 2020, certaines données manquantes relatives aux entreprises ne seront disponibles qu'à la fin de cette année. Fin 2021, des travaux analytiques plus précis pourront être engagés.
M. Bernard Jomier, président. - Je vous remercie. Nous souhaitions disposer d'éléments de comparaison internationale, que votre étude fournit abondamment. Votre travail permet également d'objectiver certains déterminants de la décision publique, ce qui est précieux. Je rappelle par ailleurs que notre mission présentera dans deux jours les résultats de l'étude qu'elle a commandée à l'ANRS | Maladies infectieuses émergentes sur les scénarios d'évolution de la pandémie pour les mois à venir et sur les mesures susceptibles de prévenir une nouvelle dégradation de la situation sanitaire.
Mme Catherine Deroche. - Votre travail souligne que certaines situations de crise peuvent se lire comme les conséquences des failles d'une situation préexistante. Avez-vous pu, notamment sur le plan économique, isoler les mesures prises qui n'auraient visé qu'à corriger ces failles préexistantes ?
M. Julien Pellefigue, associé au cabinet Taj. - Un bon exemple pourrait être la dépense publique britannique qui, en plus des dépenses de chômage partiel, a consacré près de 7 % du PIB à des dépenses médicales - montant inédit parmi les pays que nous avons étudiés. Cet investissement est en grande partie le reflet du sous-équipement structurel dans lequel le National Health Service (NHS) se trouvait préalablement à la crise.
D'autres caractères nationaux ont pu émerger : le soutien aux revenus des ménages, pratiqué par la France et le Royaume-Uni de façon similaire, s'est traduit chez nos voisins par une augmentation du taux d'épargne bien plus marquée, probablement en raison de différences importantes quant à la structure des économies.
M. Alexandre Fauconnier, senior consultant au cabinet Monitor Deloitte. - Il est exact que les systèmes de soins d'avant la crise présentaient de très importantes différences : les 30 000 lits dits de réanimation en Allemagne se comparent difficilement aux 5 000 lits de ce que nous entendons en France par réanimation. Davantage que les montants d'investissement qui y sont consacrés, ces différences reflètent surtout des choix culturels qui sont faits dans la distribution des soins.
L'organisation du système de santé et l'autonomie locale en la matière jouent, à mon sens, un rôle beaucoup plus important que l'investissement hospitalier pour expliquer ces écarts.
M. Bernard Jomier, président. - Je vous remercie.
Cette réunion a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 10 h 15.
Jeudi 1er juillet 2021
- Présidence de M. Roger Karoutchi, rapporteur -
La réunion est ouverte à 9 h 05.
Examen des recommandations relatives à la stratégie vaccinale
M. Roger Karoutchi, rapporteur. - Mes chers collègues, dans quelques instants, notre président Bernard Jomier va nous présenter ses recommandations relatives à la stratégie vaccinale au cours des prochains mois, ce qui explique que j'assure la présidence de notre réunion aujourd'hui.
C'est en effet sur sa proposition que notre mission d'information a décidé de confier à l'ANRS | Maladies infectieuses émergentes la réalisation d'une étude sur ce que pourrait être la suite de la lutte contre la pandémie. Depuis mars 2020, nous en sommes restés au « vivre avec le virus » mais les conditions sanitaires ont considérablement évolué. La mise au point très rapide de vaccins protecteurs a fait naître l'espoir d'un retour - si ce n'est à la vie d'avant - du moins à une situation plus sereine. Jusqu'à ce que l'apparition de nouveaux variants plus contagieux soit venue doucher cet espoir.
À la veille des vacances, tous les Français voudraient pouvoir tourner la page de la pandémie, en avoir fini avec la covid-19. Il était donc important de nous projeter vers l'automne, qui marquera sans doute - malheureusement - une reprise de l'épidémie, comme ce fut le cas à l'automne 2020.
Monsieur le président, cher Bernard Jomier, je vais maintenant vous laisser la parole, en vous suggérant de nous rappeler brièvement dans quelles conditions l'étude commandée à l'ANRS a été menée.
M. Bernard Jomier, rapporteur. - Nous sortons aujourd'hui d'une séquence difficile, au cours de laquelle il a fallu gérer la question des approvisionnements en vaccins, aux mois de février et mars. À l'heure où nous parlons, cet obstacle est levé et tous les Français de 12 ans au moins peuvent être vaccinés. Après plusieurs mois d'une dynamique forte, il semble que nous ayons atteint une sorte de « plafond de verre » et la volonté d'accéder à la vaccination connaît désormais une forme d'essoufflement.
Ce phénomène aura une conséquence directe : le risque du maintien à l'automne prochain d'une circulation virale élevée.
Afin d'anticiper cette situation, nous avons souhaité qu'un travail de modélisation soit mené, établissant les conditions auxquelles il serait possible de réduire la circulation du virus, en alternative au scénario que nous subissons depuis la fin de l'année dernière, qui tolère une circulation relativement élevée du virus, au prix de restrictions.
Notre mission d'information s'est donc rapprochée de l'ANRS | Maladies infectieuses émergentes, inaugurant ainsi un partenariat inédit. Sans remettre en cause la qualité des résultats de l'étude livrée, je ne peux que regretter que les termes de notre contrat n'aient pas été totalement respectés, l'institut Pasteur ayant fait le choix de publier de larges extraits des documents établis pour notre compte avant la date convenue et sans notre accord.
Les résultats de ces études confirment que les niveaux actuels de couverture vaccinale nous tiennent encore éloignés du seuil de l'immunité collective. Le rythme de la dynamique vaccinale fait craindre que cette dernière ne soit malheureusement pas atteinte d'ici l'automne prochain. Or un nouveau variant - le « variant delta » - plus contagieux et plus transmissible, est apparu et constitue, pour les populations vulnérables et non protégées, un danger renouvelé.
Sans doute une quatrième vague doit être envisagée d'ici deux à trois mois, dont la cinétique sera certainement similaire à celle du variant britannique. Dans une hypothèse moyenne d'un R0 à 4 - soit le nombre moyen de personnes contaminées par une personne infectée - et si l'on suppose la couverture vaccinale actuelle stable, cette quatrième vague provoquera un engorgement du système hospitalier comparable à celui de l'automne dernier.
Le risque sanitaire, découlant de cette urgence de santé publique, est donc, une nouvelle fois, clairement établi. Il se doublera d'un risque économique et social accru car, comme vous le savez, les mesures de restrictions prises dans le cadre de la lutte contre la pandémie ont tendance à fortement accroître les inégalités.
Compte tenu de cette urgence, nous ne pouvons, à ce stade, qu'adopter une stratégie de contention de la circulation virale à son niveau le plus faible possible. L'abandon de l'espoir d'éradiquer pleinement la covid-19 dans l'immédiat ne doit pas nous faire perdre celui de transformer cette prochaine vague en « vaguelette ». Il est tout à fait possible d'éviter une nouvelle saturation de notre système hospitalier ainsi que l'instauration de nouvelles mesures de restriction non-pharmaceutiques. Mais il nous faut agir dès maintenant.
À ce jour, 34 millions de personnes sont entrées dans la vaccination et ont reçu au moins une dose de vaccin. Il faut impérativement que ce chiffre progresse de 10 millions de personnes d'ici la rentrée. Ceci implique que nous vaccinions de façon beaucoup plus importante en juillet et en août. Des actions volontaristes doivent se substituer à de simples appels à la vaccination.
À mon sens, le temps des « vaccinodromes » est révolu. Ces structures se sont montrées remarquablement utiles pour les populations volontaires, mais il faut désormais adapter une démarche plus incitative, que je qualifierais d'« aller vers ». Il nous faut maintenant cibler les personnes les plus éloignées de la vaccination, comme celles résidant dans les déserts médicaux ou dans les quartiers défavorisés.
Se pose ensuite une autre question, celle des tranches d'âge. La vaccination n'étant pas ouverte aux enfants âgés de moins de 12 ans, les adolescents âgés de 12 à 18 ans doivent faire l'objet d'une attention particulière. Outre les actions volontaristes qui doivent être déployées dès cet été, il est absolument urgent d'équiper dès maintenant les collèges et les lycées afin que le plus d'adolescents possible puissent y être vaccinés à la rentrée. Pour ce qui est des adultes, l'étude nous montre que la vaccination des plus de 60 ans atteint un niveau satisfaisant. En revanche, ces personnes restent très exposées au risque d'infection, très largement imputable aux adultes de moins de 60 ans.
C'est pour cette catégorie particulière (18-59 ans) que l'obligation vaccinale se pose. L'ambition exprimée par le Gouvernement d'une vaccination obligatoire pour les professionnels de santé nous paraît tout à fait légitime, mais malheureusement très insuffisante. De la même façon que la vaccination obligatoire des enseignants ne limiterait qu'à la marge la circulation du virus en milieu scolaire, il serait faux de croire que celle des soignants suffirait à endiguer la vague à venir.
Aussi, nous préconisons l'ouverture d'un débat sur la vaccination obligatoire #172; dont je rappelle qu'il ne doit pas être un tabou - de la classe d'âge intermédiaire, c'est-à-dire des personnes entre 18 et 59 ans. Pour ne pas reproduire les erreurs que nous avions déplorées à l'issue de la première vague, ce débat nécessite que soient saisis en urgence le Haut Conseil de la santé publique (HCSP) et la Conférence nationale de santé (CNS), afin que l'avis de ces deux organismes compétents en matière de santé publique et de démocratie sanitaire puisse asseoir la légitimité des décisions à venir. La saisine du HCSP étant une prérogative des commissions compétentes de chaque assemblée, j'ai fait part à Catherine Deroche de cette intention, et j'adresserai pour ma part un courrier au Premier ministre afin qu'il saisisse la CNS. Ces avis, qui pourront être rendus dans les toutes prochaines semaines, éclaireront utilement les pouvoirs publics dans la marche à suivre dès cet été.
Par ailleurs, nous souhaitons vivement que la stratégie « tester-tracer-isoler » soit réactivée de façon efficace, afin de neutraliser les chaînes de transmission. Compte tenu du nombre de cas positifs enregistrés chaque jour, peu élevé par rapport il y a encore quelques semaines, cela est tout à fait possible
Concernant les moins de 12 ans, non éligibles à la vaccination mais qui constituent un facteur important de circulation du virus, nous nous appuyons sur un volet de l'étude qui nous a été livrée pour conclure à l'efficacité du dépistage itératif hebdomadaire, par une méthode simple et non invasive - le test salivaire. Il serait ainsi possible d'éviter des fermetures de classe et de poursuivre cette heureuse spécificité française de ne pas avoir transigé sur l'assiduité scolaire des élèves. Le ministère de l'éducation nationale devrait, durant l'été, prendre les mesures nécessaires pour que ce dépistage soit largement déployé, en complément de mesures garantissant la qualité de l'air.
Je répète que c'est à toutes ces conditions que nous pourrons éviter le scénario que j'ai tout à l'heure évoqué, qui verrait le retour de mesures restrictives de type « couvre-feu », et dont l'effet délétère sur toutes les dimensions de notre vie économique et notre vie sociale n'est plus à démontrer.
Mme Catherine Deroche. - Je partage les conclusions que vient de nous présenter notre collègue Bernard Jomier. Son diagnostic et ses préconisations rejoignent celles que nous avons entendues, hier, en commission des affaires sociales, de la bouche du professeur Didier Pittet, président de la mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques.
La pandémie a imposé de prendre des décisions dans l'urgence. Pour autant, comme nous l'avions déjà relevé dans le rapport de la commission d'enquête pour l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion, le Gouvernement doit non seulement en appeler au sens des responsabilités des Français mais aussi les consulter. Il est donc judicieux, comme vous l'avez souligné, de mettre en oeuvre une meilleure démocratie sanitaire.
M. Roger Karoutchi, rapporteur. - Il me reste à mettre aux voix l'adoption du rapport de notre collègue.
La mission autorise la publication de la communication du rapporteur sous la forme d'un rapport d'information.
La réunion est close à 9 h 30.
La conférence de presse qui a suivi cette réunion a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.