Bicamérisme et représentation des régions et des collectivités locales : le rôle des secondes chambres en Europe
Palais du Luxembourg, 21 février 2008
I. MODALITÉS DE REPRÉSENTATION AU SEIN DES SECONDES CHAMBRES : COMMUNICATION SUR LES MODES D'ÉLECTION
Présidence de M. Halvdan SKARD, Président du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe
J'aimerais remercier Mme ANDRÉ, vice-présidente du Sénat, d'avoir accepté de présider la première partie de notre réunion. Nous passons à présent à la deuxième partie de la table ronde consacrée aux perspectives offertes à la représentation des régions.
Je fais partie du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux depuis 1988. Antérieurement, j'en ai été le rapporteur et je peux vous dire qu'à Strasbourg, dans toute discussion, nous nous demandons ce qu'est une région. Nous disposons, en Europe, d'une grande variété de secondes chambres, ainsi que d'une forte diversité des régions. Il doit y avoir des représentations idoines de ces dernières.
Par ailleurs, je dois vous informer que le programme de notre conférence a été un peu modifié. En effet, M. DE PUIG a dû nous quitter. Il reviendra lors du déjeuner. Nous allons donc changer l'ordre des interventions prévu. Celle de M. DE PUIG aura lieu cet après-midi.
Nous passons donc au premier point de la deuxième partie de cette table ronde, dédiée aux modes d'élection des secondes chambres. Je suis heureux de vous présenter M. Carlos CLOSA MONTERO, membre de la Commission de Venise et expert en la matière. Monsieur, vous avez la parole.
Rapport introductif de M. Carlos CLOSA MONTERO (Espagne), Membre de la Commission de Venise, Sous-Directeur du Centre d'études politiques et constitutionnelles, Ministère de la Présidence du Conseil des ministres
Le rôle des secondes chambres dans les constitutions européennes . A un certain moment, il a semblé que les secondes chambres étaient appelées à disparaître, puisque plusieurs pays d'Europe les ont éliminées pendant le premier tiers du XX e siècle (Serbie, 1901-1903 ; Russie, 1917 ; Finlande, 1917 ; Portugal, 1926 ; Albanie, 1928 ; Malte, 1949 ; Turquie, 1982). Cependant, les rédacteurs des nouvelles constitutions se sont prononcés en faveur du bicamérisme, et les nouvelles constitutions élaborées à la fin du XX e siècle ont également fait ce choix. Ainsi, après avoir été une caractéristique extraordinaire du système politique européen, le bicamérisme est devenu extrêmement courant, puisque pas moins de dix-sept Etats européens ont une seconde chambre 1 ( * ) . Il existe une certaine correspondance entre la taille des Etats et le bicamérisme. D'une manière générale, les grands pays ont le plus souvent une seconde chambre. En Europe, les plus grands pays dont le parlement ne comporte qu'une chambre sont la Grèce, avec 11 millions d'habitants, et le Portugal, avec 10,5 millions d'habitants. Malgré cette tendance, les secondes chambres font l'objet de contestations. Le plus souvent, les critiques portent sur leurs coûts de fonctionnement et la lenteur de l'adoption des lois. En fait, les secondes chambres ont été supprimées dans certains pays d'Europe (comme la Croatie en 2000) et, comme on pouvait s'y attendre, la réforme de plusieurs d'entre elles a été envisagée au cours des dernières années : le Sénat espagnol, la Chambre des Lords, le Seanad irlandais et le Bundesrat allemand.
Composition et élections . Il est très difficile d'identifier un schéma unique et les modes de sélection des membres des secondes chambres présentent une extrême diversité. La méthode retenue dépend du contexte et résulte d'une mise en balance des fonctions attribuées à la chambre, d'une part, et des traditions historiques en matière de représentation institutionnelle, d'autre part. En outre, deux autres facteurs ont influé sur la composition et les procédures d'élections des secondes chambres. Le premier est la forte tendance à la décentralisation et à la régionalisation que presque tous les pays d'Europe ont adoptées avec une grande diversité de modalités constitutionnelles (système fédéral, quasi-fédéral, régional, dévolution, décentralisation, etc.). Le second facteur, extrêmement important, est celui de la domination de la vie politique dans les Etats européens par les partis politiques (qui transforment les Etats modernes en ce que le juriste constitutionnel espagnol García Pelayo a appelé des « Etats de partis »). Il est bien connu que les partis politiques façonnent les systèmes électoraux de manière à optimiser leurs propres résultats, et même si l'opposé est également vrai (à savoir que les systèmes électoraux façonnent les systèmes des partis), il semble évident le plus souvent que les calculs des partis politiques influent sur la conception des procédures électorales des secondes chambres.
Sans prétendre proposer une classification exhaustive (et en reconnaissant que le regroupement de pays présentant des variantes substantielles n'est pas parfait), on peut distinguer six catégories de procédures électorales.
1. Election directe par les citoyens
Il s'agit de la catégorie la plus nombreuse (cinq pays) qui concerne des pays à régime fédéral (Suisse), régionalisé (Italie) ou unitaire (République tchèque, Pologne et Roumanie). L'utilisation de cette procédure par des pays à régime fédéral peut être surprenante à première vue, puisqu'on peut supposer que les unités composant la fédération (régions, Etats) devraient élire la chambre qui représente les territoires. Cependant, l'expérience des Etats-Unis montre comment les élections directes sont devenues un mécanisme inévitable pour remédier à certaines insuffisances de la constitution. Au départ, les sénateurs aux Etats-Unis étaient élus par les organes législatifs des Etats. Mais des affaires de corruption (neuf entre 1866 et 1906) et des blocages (45 concernant 20 Etats entre 1891 et 1905) ont obligé à revoir la procédure de nomination et à passer aux élections directes (17e amendement, 1913). En Europe, la Suisse est le seul des Etats fédéraux à appliquer cette procédure électorale.
Puisque les membres des premières chambres sont élus au suffrage direct, l'utilisation de la même procédure pour les élections aux secondes chambres soulève une question importante : l'éventualité d'une composition égale des deux chambres. Il est évident que si les chambres sont élues en même temps et par les mêmes électeurs, la seule solution véritable pour obtenir des résultats différents consiste à appliquer un mode d'élection différent pour les deux chambres. Une possibilité consiste à modifier la formule électorale (par exemple la majorité), une autre à renouveler partiellement la seconde chambre en plusieurs fois ; une troisième possibilité consiste à prévoir des durées de mandat différentes, etc.
1.1 Suisse 2 ( * ). Le Conseil des Etats compte 46 membres qui représentent les cantons suisses. Les cantons de Obwald, Nidwald, Bâle-ville, Bâle-campagne, Appenzell-Rhodes-Intérieures, Appenzell-Rhodes-Extérieures élisent chacun un conseiller, les autres cantons en élisent deux. Zurich, qui compte plus d'un million d'habitants, élit deux conseillers, tout comme Uri (36 000 habitants). La procédure électorale est régie par le droit cantonal, mais il faut noter qu'actuellement tous les conseillers des Etats sont élus au scrutin majoritaire.
1.2 République tchèque 3 ( * ) . Les 81 membres du Sénat sont élus pour six ans, avec un renouvellement par tiers tous les deux ans, avec un siège par circonscription, au système majoritaire à deux tours (le second tour opposant les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de voix au premier tour, si aucun candidat n'a obtenu la majorité). Les candidats au Sénat n'ont pas besoin d'appartenir à un parti politique (contrairement aux candidats aux élections à la chambre basse).
Les 81 circonscriptions électorales pour les élections au Sénat
Source : www.senat.cz/volby/jsv-eng.php
Les couleurs correspondent aux trois périodes électorales différentes.
1.3 Italie 4 ( * ). Les sénateurs sont élus au suffrage direct à la proportionnelle, bien qu'il puisse y avoir des sénateurs à vie (ils sont actuellement sept), soit les anciens Présidents de la République, soit des personnes désignées par le Président pour leur « mérite remarquable » dans divers domaines. Les 315 sénateurs élus couvrent les 20 régions d'Italie en proportion de leur population, à l'exception des sièges attribués à la circonscription de l'outre-mer (les Italiens vivant à l'étranger). Un siège est attribué au Val d'Aoste, deux au Molise et au moins sept sièges à chacune des 18 autres régions. Les sièges sont attribués sur la base de la représentation proportionnelle conformément à la loi électorale de 2006. Les sièges disponibles sont attribués à ces circonscriptions en proportion de leur population. Les listes des candidats des partis sont données à l'avance, et les électeurs ne peuvent indiquer de préférence pour aucun des candidats. La loi reconnaît officiellement les coalitions de partis : pour participer à une coalition, un parti doit signer son programme officiel et désigner un candidat aux fonctions de Premier ministre. Plusieurs seuils ont été fixés : un minimum de 20 % pour une coalition ; un minimum de 8 % pour tout parti n'appartenant pas à une coalition et un minimum de 3 % pour tout parti membre d'une coalition (il n'y a pas d'exception pour le premier parti membre d'une coalition qui n'atteint pas ce seuil). La coalition qui l'emporte dans une région se voit octroyer automatiquement 55 % des sièges de la région, si elle n'a pas déjà atteint ce pourcentage.
1.4 Pologne 5 ( * ). Les sénateurs sont élus au suffrage direct pour un mandat de quatre ans, qui peut être abrégé par une décision présidentielle ou de la Diète ( Sejm ) dans des conditions précisées par la loi. Sont élus sénateurs les candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de voix, selon le principe de la majorité. Chaque citoyen polonais âgé d'au moins 18 ans a le droit de voter. Alors que pour être élu au Sénat, il faut avoir la nationalité polonaise, être âgé d'au moins 30 ans et avoir le droit de voter. Cent sénateurs sont élus selon le principe de la majorité. Les circonscriptions électorales coïncident avec les provinces ou des parties de provinces. Deux à quatre sénateurs sont élus par circonscription. Les candidats ayant obtenu le plus grand nombre de voix sont considérés élus comme élus au Sénat. Les élections sont proclamées par le Président de la République de Pologne au plus tard 90 jours avant l'expiration de la période de quatre ans depuis le début du mandat actuel de la Diète ou du Sénat. Le Président fixe comme date du scrutin un jour férié situé dans les 30 jours précédant la date d'expiration de la période de quatre ans depuis le début du mandat actuel de la Diète ou du Sénat. Les élections au Sénat et à la Diète ont lieu le même jour.
1.5 Roumanie 6 ( * ). Les sénateurs sont élus sur la base des circonscriptions électorales (42) à partir d'un scrutin de listes et de candidatures indépendantes. Le nombre des députés et des sénateurs à élire pour chaque circonscription est fixé en appliquant la norme de représentativité au nombre d'habitants de chaque circonscription. Une circonscription ne peut pas avoir moins de quatre députés et deux sénateurs. La norme de représentativité pour les élections au Sénat est d'un sénateur pour 160 000 habitants. Le nombre d'habitants pris en compte est celui du 1er juillet de l'année précédente, publié dans l'annuaire statistique de la Roumanie. Si un recensement général a eu lieu plus de cinq mois avant la date du scrutin, le nombre d'habitants pris en compte est celui établi par le recensement.
2. Désignation par des organes régionaux
Théoriquement, il s'agit du régime électoral correspondant le mieux à l'idéal fédéral : la seconde chambre représente les unités territoriales qui composent la fédération (tandis que la première chambre représente l'ensemble de la population). Dans les deux cas, la prééminence des unités territoriales est renforcée par l'impossibilité des mandats libres et des votes « de blocage » ( Bundesrat allemand) et la possibilité de révocation (Russie). Cependant, le mandat libre existe en Autriche. Il existe trois sous-catégories : l'élection par les organes législatifs (Bosnie-Herzégovine et Autriche), l'élection par les organes législatifs et les exécutifs régionaux (Russie) et l'élection par le pouvoir exécutif (Allemagne).
Organes législatifs régionaux
2.1 Bosnie-Herzégovine 7 ( * ) . Le principe de représentation à la Chambre des Peuples est l'égalité de représentation des trois communautés ethniques de Bosnie-Herzégovine. La chambre compte 15 membres, dont les deux tiers pour la Fédération (cinq Croates et cinq Bosniaques) et un tiers pour la Republika Srpska (cinq Serbes). Les membres croates et bosniaques sont choisis par les délégués croates et bosniaques à la Chambre des Peuples de la Fédération croato-musulmane. Les membres de la Republika Srpska sont désignés par l'Assemblée nationale de la Republika Srpska. Des dispositions spéciales concernent le quorum législatif (neuf membres, mais à condition qu'il y ait au moins trois délégués bosniaques, trois délégués croates et trois délégués serbes).
2.2 Autriche 8 ( * ). Le Conseil fédéral ( Bundesrat ) compte actuellement 63 membres. Ceux-ci sont élus par les organes législatifs des provinces (les diètes provinciales) pour la durée de leur mandat (élections populaires indirectes). Ils ne sont pas tenus d'appartenir à la diète qui les envoie, mais doivent être éligibles à celle-ci. Leur élection doit être conforme aux principes de représentation proportionnelle et fondée sur les résultats des dernières élections à la diète provinciale. A titre d'exception à ce principe, le parti qui obtient la deuxième place en nombre de voix lors des élections à la diète provinciale se voit octroyer au minimum un siège.
Les membres du Conseil fédéral sont libres de toutes influences extérieures dans l'exercice de leur mandat. Comme les membres du Conseil national, ils détiennent ce que l'on appelle des « mandats libres ». Ils ne peuvent pas être révoqués par leur diète provinciale avant la fin du mandat de celle-ci.
Les diètes élisent un représentant suppléant pour chaque représentant qu'elles envoient au Conseil fédéral. Ce suppléant succède ex lege au représentant si le siège de celui-ci devient vacant du fait de sa démission, de son décès ou pour toute autre raison. Le nombre des représentants accordé à chaque province est déterminé par le Président fédéral à l'issue de chaque recensement, normalement tous les dix ans. La province la plus peuplée a droit à 12 sièges. Chacune des autres provinces a droit à un nombre de représentants correspondant au rapport entre sa population et celle de la province la plus peuplée, avec au minimum trois sièges. Le Conseil fédéral ne fonctionne pas sur la base de sessions législatives, mais est en session permanente depuis 1945.
Organes législatifs et gouvernements régionaux
2.3 Russie 9 ( * ). Le Conseil de la Fédération comprend 168 représentants élus par les organes législatifs (représentatifs) des sujets de la Fédération ou désignés par des hauts fonctionnaires des sujets de la Fédération (chefs des organes exécutifs des sujets de la Fédération). Chacun des sujets de la Fédération de Russie, à savoir 21 républiques, 47 oblasts (provinces), 8 krais (territoires), 2 villes fédérales, 5 districts autonomes et une région autonome, envoie deux conseillers. La durée du mandat des conseillers dépend de la durée du mandat des organes qui les ont élus ou désignés et il peut être mis fin à leur mandat avant leur expiration par les organes mentionnés précédemment en vertu de la même procédure qui a permis leur élection (leur désignation).
Les candidats au Conseil de la Fédération représentant l'organe législatif d'un sujet de la Fédération sont proposés par le président de cet organe ou par les présidents des deux chambres, si l'organe législatif (représentatif) comporte deux chambres. Des groupes de députés représentant au moins un tiers du nombre total des députés à une chambre peuvent aussi proposer des candidats. La décision concernant l'élection d'un représentant de l'organe législatif (représentatif) est prise à bulletin secret et confirmée par une résolution de l'organe mentionné précédemment ou par une résolution commune des deux chambres de l'organe législatif (représentatif).
Gouvernements régionaux
2.4 Allemagne 10 ( * ). Le Bundesrat représente les 16 Etats fédéraux ( Länder ) de l'Allemagne au niveau fédéral. Il est composé de membres des gouvernements des Etats, qui les nomment et les révoquent. Ils peuvent se faire représenter par d'autres membres de leur gouvernement. Seuls les ministres-présidents et les ministres des Länder ou les bourgmestres ou sénateurs des villes-Etats que sont Berlin, Brême et Hambourg, sont autorisés à être membres du Bundesrat. Les secrétaires d'Etat peuvent également faire partie du Bundesrat , à condition de disposer d'un siège et d'une voix au sein du cabinet de leur Land. Chaque gouvernement de Land choisit les membres qu'il délègue au Bundesrat sur la base d'une décision ; lorsqu'elles quittent leur gouvernement ou sont révoquées par lui, ces personnes cessent automatiquement d'être membres du Bundesrat . Dans la mesure où les voix de chaque Land ne peuvent être exprimées que globalement, les différents membres du Bundesrat , pris isolément, ne peuvent pas exercer librement leur mandat. Mais s'ils ne sont pas investis d'un « mandat libre », ils ne sont pas pour autant soumis à un « mandat impératif ». Ils agissent conformément à une ligne de conduite uniforme, élaborée en commun au sein du cabinet.
3. Systèmes mixtes
Les systèmes mixtes combinent des élections au suffrage direct par les électeurs avec la désignation de membres par les assemblées nationales. Deux Etats fédéraux ou quasi fédéraux, la Belgique et l'Espagne, appliquent un tel système.
3.1 Belgique 11 ( * ). Quarante sénateurs sont élus au scrutin direct à la proportionnelle par deux collèges électoraux distincts, l'un francophone, l'autre néerlandophone. Il existe trois circonscriptions électorales : la Flandre (collège néerlandophone), la Wallonie (collège francophone) et Bruxelles-Halle-Vilvoorde (où les électeurs peuvent choisir leur collège). Les sièges sont répartis selon le principe de proportionnalité (système D'Hondt). Le collège électoral néerlandophone élit 25 sénateurs et le collège électoral francophone 15 sénateurs. Les parlements de communauté désignent 21 sénateurs : le Parlement flamand et le Parlement francophone en choisissent 10 chacun et le Parlement germanophone en choisit un ; les autres sièges sont répartis en fonction des résultats des élections au scrutin direct entre les partis qui ont obtenu au moins un siège au scrutin direct, dans la mesure où ils ont suffisamment de sièges au Parlement flamand ou au Parlement francophone.
Dix sénateurs sont cooptés : six par les sénateurs de la communauté néerlandophone et quatre par les sénateurs de la communauté francophone. Ces sièges sont répartis entre les partis en fonction des résultats des élections au scrutin direct. En outre, il existe certains membres de droit. Ce sont les enfants du Roi âgés de plus de 18 ans ou, à défaut, les descendants belges de la branche de la famille royale appelés à régner. Les sénateurs de droit ont voix délibérative à partir de 21 ans ; ils ne sont pas pris en compte pour la détermination des quorums de présence. Les sénateurs de droit sont actuellement au nombre de deux (le prince Philippe et la princesse Astrid). La durée du mandat est de quatre ans.
3.2 Espagne . Le Sénat ( Senado ) espagnol compte actuellement 259 sénateurs, élus par un système mixte. La plupart (208) sont élus par les provinces : chacune élit quatre sénateurs au suffrage universel, au scrutin libre, égal, direct et secret. Dans les provinces insulaires, chaque île ou groupe d'îles disposant d'un cabildo ou conseil insulaire constitue une circonscription électorale aux fins de l'élection des sénateurs. Chacune des plus grandes îles (Grande Canarie, Majorque et Ténérife) élit trois sénateurs, chacune des autres îles ou chacun des groupes d'îles (Ibiza-Formentera, Minorque, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarotte et La Palma) élit un sénateur. Ceuta et Melilla élisent chacune deux sénateurs. Les électeurs peuvent voter pour un maximum de trois candidats dans les provinces de la péninsule, deux candidats à Grande Canarie, Majorque, Ténérife, Ceuta et Melilla, et un seul dans les petites îles. Les candidats ayant obtenu le plus de voix sont élus.
En outre, chaque communauté autonome désigne un sénateur, plus un sénateur supplémentaire par million d'habitants sur le territoire de la communauté. Cette désignation est faite par l'assemblée législative ou, en son absence, par l'organe suprême de gouvernement de la communauté autonome, selon les dispositions législatives de la communauté qui garantissent, dans tous les cas, une représentation proportionnelle. Le dernier recensement officiel avant les dernières élections au Sénat sert de base pour déterminer le nombre précis de sénateurs représentant chaque communauté autonome. A ce jour, les communautés autonomes désignent 51 sénateurs. Cependant, lors de sa réunion du 16 janvier 2008, la députation permanente a décidé d'accroître de 56 le nombre total des sénateurs désignés par les communautés autonomes pour la IX e législature 12 ( * ) .
La désignation de ces sénateurs est considérée comme une élection au scrutin indirect, dans laquelle la seule condition fixée dans la Constitution est la garantie d'une représentation proportionnelle. Chaque communauté autonome réglemente la procédure électorale dans sa législation, en vertu de la loi du gouvernement autonome sur le règlement intérieur du Parlement. La possibilité de réformer le Sénat (tant sa procédure électorale que ses fonctions législatives) a été évoquée plusieurs fois par certains partis politiques au cours des dernières années 13 ( * ) .
4. Suffrage indirect
En cas de suffrage indirect, les organes intermédiaires créés après les élections (normalement les collectivités locales) forment les circonscriptions électorales pour l'élection des membres des secondes chambres. Les pays dans lesquels les assemblées régionales désignent les membres de la seconde chambre (Autriche, Belgique, Bosnie-Herzégovine et Espagne) pourraient aussi être considérés comme des exemples de scrutin indirect. La différence tient cependant à ce que dans ces derniers cas la circonscription ou le collège électoral sont créés automatiquement (assemblées), alors que dans le cas de la France et des Pays-Bas, le collège électoral n'existe qu'en tant que mécanisme ad hoc aux fins de la désignation des membres de la seconde chambre.
4.1 France 14 ( * ) . La procédure électorale a été modifiée en 2003. Les sénateurs sont élus au suffrage indirect par environ 150 000 élus locaux (grands électeurs), comprenant des maires, des conseillers municipaux et les députés à l'Assemblée Nationale. Dans chaque département, le collège électoral comprend :
- les députés du département, les conseillers généraux du département et les conseillers régionaux représentant le département au sein du conseil régional ;
- des délégués des conseils municipaux, en fonction de la population de leur commune :
· communes de moins de 9000 habitants : de 1 à 15 délégués ;
· communes de 9 000 à 30 000 habitants : tous les conseillers municipaux, c'est-à-dire entre 29 et 69 délégués ;
· communes de plus de 30 000 : un délégué supplémentaire pour 1 000 habitants en sus de 30 000.
En 2011, 326 sénateurs seront élus dans les départements de métropole et d'outre-mer, 10 sénateurs représenteront les territoires d'outre-mer et 12 autres les Français vivant à l'étranger. A cet effet, les sénateurs seront répartis en deux séries de circonscriptions locales, à peu près égales en nombre. L'âge minimal d'éligibilité a été abaissé à 30 ans (au lieu de 35).
Le mode de scrutin est un système majoritaire à deux tours dans les 70 départements de métropole et d'outre-mer qui comptent au maximum trois sièges de sénateurs. Le même système s'applique aux autres territoires d'outre-mer. Dans les 39 départements de métropole et d'outre-mer qui comptent au moins 4 sièges de sénateurs, ceux-ci sont élus à la représentation proportionnelle. Les 12 sénateurs qui représentent les Français vivant à l'étranger sont élus à la représentation proportionnelle par les 150 membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger. A partir de 2011, de nouvelles élections auront lieu tous les trois ans pour renouveler la moitié des sièges du Sénat (et non plus un tiers comme dans le système actuel). A cet effet, les sénateurs seront répartis en deux séries de circonscriptions locales, à peu près égales en nombre. Le mandat des sénateurs sera de six ans (et non plus neuf ans).
4.2 Pays-Bas 15 ( * ) . Les 75 membres du Sénat ( Eerste Kamer ) du Parlement néerlandais (les Etats généraux) sont élus par les membres des douze conseils provinciaux. Ces élections sont indirectes : les électeurs élisent les membres des conseils provinciaux, qui à leur tour élisent les membres du Sénat. Les critères pour être élus sont les mêmes que ceux concernant les représentants à la Chambre des représentants du Parlement. Depuis la révision de la Constitution de 1983, le Sénat a été élu dans sa totalité tous les quatre ans par les membres des conseils provinciaux. Les élections ont lieu dans les trois mois suivant les élections aux conseils provinciaux.
5. Election par des groupes d'intérêts spécifiques
Certains systèmes privilégient la représentation de groupes spécifiques de la société. On peut dire que les deux pays d'Europe qui utilisent cette procédure électorale sont l'Irlande et la Slovénie, et, dans les deux cas, il faut reconnaître qu'il s'agit de petits pays relativement homogènes. Une des raisons de l'adoption d'un tel système est qu'il garantit un apport au processus législatif qui n'est pas conditionné ni interprété par les partis politiques mais par des professionnels expérimentés, ce qui peut améliorer la qualité des délibérations. Cependant, dans ces deux pays, il semble que l'influence des partis politiques se fasse également sentir dans les résultats des élections. Par ailleurs, dans les deux systèmes la dimension locale (territoriale) est prise en compte, soit parmi les intérêts à représenter (Slovénie), soit comme source des collèges électoraux (Irlande).
5.1 Irlande . Les sénateurs sont élus au scrutin indirect. Le Premier ministre ( Taoiseach ) en désigne 11 et les collèges électoraux « professionnels » en élisent 43 :
- Le secteur culturel et éducatif : l'éducation, les arts, la langue nationale, la culture et la littérature irlandaises (5).
- Le secteur agricole : l'agriculture et les pêcheries (11).
- Le secteur du travail : le monde du travail (organisé ou non) (11).
- Le secteur industriel et commercial : l'industrie et le commerce (y compris l'ingénierie et l'architecture) (9).
- Le secteur administratif : l'administration publique et les services sociaux (y compris le secteur bénévole) (7).
Enfin, 6 sénateurs sont élus par les diplômés des deux universités : 3 par l'Université nationale d'Irlande et 3 par l'Université de Dublin (Trinity College).
Les candidats doivent être des citoyens irlandais âgés de plus de 21 ans. Ils peuvent être désignés selon deux méthodes : par les membres de la chambre basse ( Oireachtas ) ou par des organes chargés de désigner les candidats. Il s'agit d'organisations liées aux différents secteurs socioprofessionnels comme par exemple le Congrès irlandais des syndicats en ce qui concerne le secteur du travail et la Royal Irish Academy pour le secteur culturel et de l'éducation.
Comme le collège électoral ne comprend que des élus locaux, des députés et des sénateurs, les partis politiques ont une grande influence dans les procédures de nomination. Les principaux partis politiques savent combien de sièges ils obtiendront à l'issue des élections à la chambre basse ( Dáil ) et soutiennent les candidats dont ils pensent qu'ils ont une chance d'être élus à la chambre basse lors des prochaines élections générales. Les organes de nomination ont tendance à nommer des membres des partis. Même si des candidats indépendants parviennent à s'inscrire sur des listes, il est extrêmement improbable qu'ils réussissent à se faire élire.
Le collège électoral des secteurs socioprofessionnels comprend des conseillers municipaux et de comtés, les membres de la nouvelle chambre basse et les membres sortants du Sénat, qui représentent environ 1 000 électeurs. Le scrutin est de type proportionnel, selon le système du vote unique transférable. On considère que chaque vote représente 1 000 voix afin de permettre le transfert de pourcentages de voix.
5.2 Slovénie . Le Conseil national a été créé en 1991 sur le modèle du Sénat de Bavière (qui a cependant été supprimé en 1999). Le Conseil national de la République de Slovénie est l'organe représentatif des intérêts sociaux, économiques, professionnels et locaux. Il comprend :
- des représentants des intérêts locaux (intérêts territoriaux). Les assemblées locales élisent 22 membres du Conseil national. A cette fin, chaque conseil municipal désigne un certain nombre d'électeurs en proportion du nombre d'habitants de la commune. Chaque commune peut également proposer un candidat au Conseil national. Les organes électoraux élisent les conseillers à la majorité simple.
- des représentants des intérêts socioprofessionnels (intérêts fonctionnels), au nombre de 22. Les secteurs suivants élisent chacun 4 représentants : les employeurs ; les salariés et les artisans ; les agriculteurs et les membres des professions libérales. Pour sa part, le secteur des activités non économiques élit 6 représentants 16 ( * ) .
Ces secteurs composent les collèges électoraux. Chaque groupe d'intérêts (chambre, association, société ou organisation professionnelle fonctionnant au niveau national) désigne un certain nombre d'électeurs en fonction de son importance. Il peut aussi désigner un candidat au Conseil national. Les collèges électoraux élisent les conseillers à la majorité simple.
Le Conseil national réunit les intérêts des divers groupes sociaux au sein d'une même institution. Les décisions sont adoptées sur la base des discussions organisées au niveau professionnel. Pour conserver un niveau élevé de professionnalisme et pour que le Conseil national garde ses distances par rapport aux intérêts politiques, le législateur a décidé que les conseillers siègeraient bénévolement (sans être rémunérés). Ils travaillent dans les secteurs sociaux et économiques représentés au Conseil national par le biais des groupes d'intérêts, ce qui leur permet de rester quotidiennement en contact avec les secteurs qu'ils représentent. Leur mandat dure cinq ans, un an de plus que le mandat des députés à l'Assemblée nationale.
La composition du Conseil national est conçue de manière à neutraliser l'influence des partis politiques, qui sont impliqués dans les processus législatifs essentiellement par le biais de l'Assemblée nationale. Le Conseil national ne représente pas tous les citoyens de la Slovénie, mais seulement des intérêts sociaux et économiques spécifiques. Sa position et sa structure appellent donc un mode électoral spécifique, différent de celui servant à élire les députés à l'Assemblée nationale. Les principales différences tiennent au mode d'élection, au droit de vote, au rôle joué par les partis politiques, au système employé pour confier des missions et à la durée du mandat.
Selon le site du Conseil national, les élections indirectes permettent de maintenir des liens plus étroits entre les membres des groupes d'intérêts et leurs représentants que cela ne serait le cas avec des élections directes. C'est précisément pour cette raison que les partis politiques ne sont pas particulièrement représentés dans les élections, bien que les travaux du Conseil national ne soient pas entièrement libres de toute influence politique. Les partis politiques exercent leur influence principalement par l'intermédiaire des conseillers qui représentent les intérêts locaux. Ceux-ci sont élus par les organes représentatifs des collectivités locales, qui sont constitués à l'issue d'élections générales, dans lesquelles les partis politiques jouent évidemment un rôle décisif. Les partis politiques exercent une influence beaucoup moins grande sur les représentants des intérêts dits « fonctionnels » que sur les représentants des intérêts locaux.
6. Modèle conçu sur le principe de la nomination et de l'héritage
6.1 Royaume-Uni (jusqu'en 1999). Avant 1958, la Chambre des Lords ne comprenait que des pairs héréditaires, qui pouvaient transmettre leur siège à leurs descendants. En 1958, la loi sur les pairs à vie a autorisé la nomination de barons à vie (c'est-à-dire non héréditaires) sans limitation de nombre. Le nombre des pairs à vie a augmenté considérablement. Le parti travailliste, qui s'est efforcé pendant une grande partie du XX e siècle d'obtenir la suppression de la Chambre des Lords, a fait adopter en 1999 une réforme visant essentiellement la suppression du statut de pair héréditaire. La loi de 1999 sur la Chambre des Lords a limité à 92 le nombre des pairs héréditaires maintenus en fonction. Ceux-ci ont été élus par leurs collègues selon des règles établies à cet effet. Dans le cadre de ce mouvement en faveur de la réforme, le gouvernement travailliste a également mis sur pied une commission indépendante chargée des nominations (comprenant trois membres non inscrits et trois membres de partis) qui est chargée a) de recommander la nomination de pairs politiquement non inscrits (c'est-à-dire représentant la population) ; et b) de contrôler toutes les propositions de nomination faites par les partis. En mars 2007, la Chambre des Communes s'est prononcée en faveur d'une chambre haute élue à 100 %, mais la Chambre des Lords a rejeté cette décision et voté en faveur d'une chambre dont les membres seraient désignés à 100 %.
Les membres de la Chambre des Lords par parti et statut 17 ( * )
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Remarques en guise de conclusions
Comme il a été mentionné précédemment, les systèmes utilisés pour les élections aux secondes chambres varient énormément selon les Etats européens. Six modèles principaux ont été identifiés, bien qu'il n'y ait pas deux cas semblables à l'intérieur de chaque catégorie. Le territoire, qu'il soit régional et/ou local, joue toujours un rôle, même si la signification de ce rôle est extrêmement variable. Il faut prendre en compte d'autres caractéristiques de la composition de la deuxième chambre. Ce sont la durée du mandat par rapport à celui de la première chambre, l'existence de procédures pour un renouvellement partiel de la chambre, les conditions d'âge, les fonctions à temps partiel ou le statut non professionnel (non rémunéré) de ses membres, etc.
M. Haldvan SKARD
Merci, M. CLOSA MONTERO. Je vous informe à nouveau, pour ceux qui sont arrivés en retard, que M. DE PUIG ne nous présentera son exposé qu'après le déjeuner. J'aimerais donner la parole à M. Karsten BEHR, membre de la Commission institutionnelle de la Chambre des Régions du Congrès des Pouvoirs locaux.
M. Karsten BEHR (Allemagne), Président de la Commission institutionnelle à la Chambre des Régions du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe, membre du Parlement de Basse-Saxe
Merci M. le Président. Mesdames et Messieurs.
La problématique essentielle dont nous débattons au cours de ce séminaire consiste à savoir si les secondes chambres sont un instrument approprié et efficace pour défendre et représenter les intérêts régionaux au niveau national. En ce qui concerne la deuxième chambre de la République Fédérale d'Allemagne, je répondrai par l'affirmative. Le Bundesrat est en effet un instrument efficace dans la défense des intérêts des Länder . Néanmoins, son efficacité varie en fonction du comportement des Länder et de leur façon d'utiliser ce droit.
Je souhaite insister sur quelques aspects spécifiques de la fonction et des procédures du Bundesrat. Les Länder et non les autorités locales sont représentés au Bundesrat , les intérêts des unités territoriales locales étant observés par les Länder . Leurs domaines de compétences s'étendent de la législation à l'administration fédérale jusqu'aux affaires européennes.
Le Bundesrat a d'abord un droit de participer à toutes les décisions concernant la Fédération, l'ensemble des lois fédérales, l'administration fédérale et les sujets européens. Il peut également émettre ses propres propositions, prendre certaines positions sur des documents relatifs à l'Union européenne ainsi qu'à des traités internationaux. Il peut se prononcer sur des problèmes liés aux officiers fédéraux et à leur organisation. En revanche, le droit global de la participation du Bundesrat aux décisions ne signifie pas pour autant que son avis prime sur les autres. Au contraire, compte tenu de la complexité des mécanismes de distribution des compétences et de pouvoir législatif de la Constitution allemande (article 77), les droits du Bundesrat sont particulièrement protégés, quand il s'agit des lois d'approbation explicite. Ces dernières, qui sont cependant minoritaires, ne peuvent être adoptées sans l'accord de cet organe.
Tout d'abord, nous allons examiner la manière dont le Bundesrat participe à la législation de la Fédération. Sa contribution est-elle limitée à un certain nombre de problèmes spécifiques, dont les frontières sont bien établies par la législation et qui concernent les Länder uniquement ou prend-il part, de façon plus générale, à des décisions relevant d'autres domaines ?
L'article 50 de la Constitution définit très clairement que les Länder participent, par le biais du Bundesrat , à la législation et à l'administration de la Fédération, ainsi qu'à tout ce qui touche à l'Union européenne. Toutes ces données tendent à nous faire penser que le Bundesrat constitue un véritable instrument décisionnel. Un cas de figure concerne les lois d'approbation implicite. Si le Bundesrat s'oppose à leur approbation, il peut faire appel à une commission de conciliation et demander une procédure de vérification. Néanmoins, ce processus de médiation ne peut se mettre en place si le Bundesrat est mis en minorité par le Bundestag . Il convient, cependant, de toujours prendre en considération les résultats obtenus dans ce champ de procédures.
Par ailleurs, qui est représenté au sein du Bundesrat ? Quels sont les organes ou personnes représentant les Länder dans ce cadre ? De plus, sa représentation est-elle conforme aux formes traditionnelles des représentations parlementaires ? Pour répondre à ces questions, nous reviendrons sur l'article 51 de la Constitution selon lequel le Bundesrat est composé de membres des gouvernements des Länder , que ces derniers nomment et révoquent. Chaque gouvernement peut déléguer autant de membres qu'il a de voix.
Le nombre de voix au sein du Bundesrat est disproportionné et agit en faveur des Länder moins peuplés. Les Länder les plus peuplés ne sont pas aussi bien desservis. A titre d'exemple, le plus petit Land , Brême, qui n'a que 700 000 habitants, dispose de 3 voix et le plus grand Land, la Rhénanie du Nord-Westphalie, comptant 18 millions d'habitants, n'a que 6 voix. Un Land peut donc être représenté au Bundesrat par 6 membres du gouvernement maximum, nombre détenu par mon Land, la Basse-Saxe.
La loi fondamentale renvoie aux constitutions des Länder en ce qui concerne la désignation des membres des gouvernements régionaux en tant que membres du Bundesrat. Dans le cas de la Basse-Saxe, le premier ministre du Land est élu par le Landtag , à la majorité des membres, sans débat, et à bulletin secret. C'est donc le Parlement du Land qui nomme son propre Premier ministre. Celui-ci nomme ensuite les autres membres du gouvernement du Land . Le gouvernement du Land prend effet après qu'il a obtenu l'approbation du Landtag . C'est après cette approbation que le gouvernement régional dénomme par simple décision organisatrice leurs représentants au Bundesrat.
Concernant la procédure de votation, chaque Land , selon la Constitution, peut voter dans le Bundesrat . Les votes doivent se faire de façon unifiée. Ils ne peuvent être fragmentés alors que la plupart du temps, les Länder légifèrent par des coalitions. Le principe a été violé en 2002 : la pomme de discorde portait sur la loi sur l'immigration. Un Premier ministre et son ministre de l'Intérieur avaient voté différemment dans le cadre de cette loi. La Cour constitutionnelle a considéré cette situation comme étant illégale, précisant qu'un vote non unifié proposé par le Land est jugé comme nul et non avenu.
Il est à noter que la représentation des Länder au sein du Bundesrat par des membres du gouvernement constitue une particularité du système allemand. Nous ne disposons pas de structures comme le Sénat français, espagnol ou américain.
Quelles sont donc les règles de cette spécificité allemande ? Nous pourrions nous référer à l'histoire de ce pays pour l'expliquer. Le Reichstag , qui a duré jusqu'en 1806, et le Bundestag de la précédente génération, qui a survécu jusqu'en 1886, correspondaient tous deux à des Congrès de délégués des Etats allemands. Il s'agissait d'organes représentant le pouvoir exécutif. Par ailleurs, la Constitution de Weimar disposait d'un Reichsrat , composé des membres des gouvernements des Länder . Le Conseil parlementaire de 1949 avait d'ailleurs voté en faveur de cette solution et contre la naissance d'un Sénat.
La spécificité allemande s'explique aussi par le processus de participation, très favorable au pouvoir exécutif. Il convient cependant de rappeler que les représentants du Bundesrat disposent régulièrement d'un mandat dans leurs différents Landtag . Ils se trouvent donc investis d'une légitimité démocratique directe.
En fait, pour être honnête, le problème principal est que d'autres types de compositions des Bundesrat auraient un impact sur l'équilibre des pouvoirs. Le système de gouverner soit au niveau fédéral, soit au niveau régional deviendrait bien plus complexe qu'elle ne l'est aujourd'hui et cette situation n'est pas envisageable. La forme actuelle du Bundesrat existe depuis 1949 et a survécu à la réunification de l'Allemagne en 1990. Elle a donc passé l'épreuve du temps avec succès.
Reste à savoir, pourquoi les Länder participent aux affaires fédérales ? L'article 20 de la Constitution et sa conception de l'Etat fédéral inclut des intérêts jumelés entre les deux niveaux. La participation des Länder est donc nécessaire pour toutes les décisions portant sur l'avenir de la Fédération. Les pouvoirs législatifs, au contraire, sont répartis par niveaux, de telle sorte que l'exercice des compétences par la Fédération prime sur celui des autres échelons. C'est d'autant plus visible dans les champs de compétences où les pouvoirs législatifs sont en concurrence entre les niveaux de gouvernement, comme il est spécifié par l'article 74 de la Constitution. A titre d'exemple, le Code civil et la procréation artificielle sont des sujets qui concernent le pouvoir législatif concurrentiel ou cependant, le pouvoir fédéral a exercé sa primauté. Le Bundesrat doit quand même avoir la possibilité de participer aux décisions en émettant son avis.
Pour ce qui est des affaires relatives à l'Union européenne, sa participation est prévue, notamment en vertu du Traité de Maastricht. Les questions européennes sont mentionnées à l'article 23 de la Constitution, selon lequel la Fédération et les Länder prennent part, tous deux, à l'application des lois concernant l'Union européenne et son harmonisation.
S'agissant des problèmes administratifs, à quelques exceptions près, telles que pour la police fédérale ou les bureaux de l'emploi, il n'existe guère de sous-structure, des administrations déconcentrées de l'Etat fédéral. C'est l'administration des Länder qui met en oeuvre les lois fédérales. Cette compétence d'exécution des lois fédérales est une compétence propre des Länder. Nulle autorité fédérale n'est donc généralement représentée au niveau du Land ou au niveau municipal.
Comme le niveau fédéral joue un rôle législatif prédominant, pour compenser, les Länder ont la primauté sur tout ce qui relève des problèmes administratifs. Cette situation joue bien entendu en faveur de l'autonomie de ces derniers. Je songe notamment aux politiques menées en matière d'embauche des personnels publics. A titre d'exemple, le Land de Basse-Saxe dispose de 220 000 fonctionnaires et agents pour 8 millions d'habitants. Les structures sont organisées pour que l'administration puisse s'exercer dans les meilleures conditions et pour mettre correctement en place les politiques d'une région. La structure gouvernementale est aussi très forte : les Länder peuvent ainsi optimiser certaines tâches administratives et disposer de grandes possibilités d'actions au niveau municipal.
Ce maillage administratif et législatif en Allemagne, organisé sur deux niveaux, a de nombreux impacts. La charge des responsabilités est répartie sur de nombreux acteurs. La Fédération et le Bundesrat rassemblent les Länder lors de toute prise de décision : la situation est donc très avantageuse. En effet, l'Allemagne jouit d'une culture de participation permettant à chacun de défendre ses arguments. Les choix sont de plus en plus expliqués et justifiés. Les vecteurs de communication fonctionnent ainsi très bien dans un sens comme dans l'autre.
Par ailleurs, les Premiers ministres des Länder appartiennent à deux sphères politiques différentes. Ils sont représentés dans les conseils fédéraux de leur parti et également au niveau du Bundesrat en tant qu'organe fédéral de législation . Leur champ d'interventions est donc large, ce qui leur permet d'exposer aisément leurs propositions. En tant que membres du Bundesrat , ils ont également la possibilité de s'exprimer au sein du Bundestag. Le travail quotidien d'un Premier ministre de Land est consacré, pour au moins d'un tiers, aux problèmes fédéraux ; ce qui explique la fonction des représentations du Land ou encore le coût d'entretien des bâtiments dont il dispose à Berlin ainsi qu'à Bruxelles.
Très souvent, les politiques naissent dans l'enceinte du Bundesrat où siègent 69 personnes, ce qui fixe la majorité à 35 voix. Finalement, cette instance se trouve au croisement entre les Länder tous ensemble et la région individuelle. Cette position a toujours permis un bon fonctionnement du système depuis des années. Nous possédons aussi un mécanisme d'exploitation des informations très bien organisé. L'exemple de la réunification de l'Allemagne est, à cet égard, particulièrement éloquent. L'objectif demeure toujours celui d'améliorer l'efficacité de nos structures. Néanmoins, au cours des dernières années, de nombreux problèmes ont vu le jour. Ils se sont présentés au niveau fédéral et ont concerné directement le Bundesrat . Ils ont cependant pu être résolus.
Le Bundesrat est-il un modèle de réussite ou faut-il en modifier le fonctionnement ?
Malgré des avantages considérables des pouvoirs et de l'organisation du Bundesrat il reste un certain nombre de points négatifs. Est-ce qu'il faut limiter la portée de sa participation, particulièrement sous l'angle de vue européenne? Cet élément pourrait, à certains égards, constituer un avantage. En effet, qui peut le plus peut le moins. Ensuite le maillage à différents niveaux rend complexe l'identification des responsabilités de chacun. En outre, certaines de ses limites peuvent être mises en lumière. La République allemande et l'exercice politique ont montré, depuis 1998, qu'il peut y avoir des situations de blocage et de paralysie réciproques, notamment lorsque le Bundestag et le Bundesrat ont des majorités différentes, une situation qui s'est produite lors de propositions visant à modifier le fédéralisme dans ce pays. Une commission avait alors été créée en 2003 pour travailler sur ce sujet.
Depuis cette époque, une attention accrue a été portée à l'accélération du processus décisionnel. En d'autres termes, nous tentons de revoir le concept de fédéralisme en Allemagne et il semble que cette démarche soit capitale. La réforme à venir est basée sur deux temps : la première étape a été franchie en 2006 et vise un certain nombre d'objectifs. Ainsi, nous espérons améliorer la distribution des compétences, afin de définir clairement le rôle de chaque niveau. De plus, il convient d'améliorer la transparence et la clarté, concernant notamment le coût d'application des lois pour les citoyens et pour l'économie allemande. Enfin, la responsabilité et le contrôle public doivent être plus « ouverts » pour savoir qui est responsable de telles mesures individuelles, tant sur le plan politique qu'économique.
Par ailleurs, il s'agira de clarifier les responsabilités en matière de législation entre la Fédération et les Länder . La portée de participation du Bundesrat sera diminuée, la procédure législative raccourcie : la possibilité de blocage offerte au Bundesrat sera donc réduite. De plus, les Länder bénéficieront de plus de flexibilité et d'autonomie par rapport au niveau fédéral. Enfin, les rapports financiers entre le Bund et les Länder seront clarifiés : les possibilités de coopération entre la Fédération, le Bund et les Länder au niveau de l'Union européenne seront approfondies.
Le 7 juillet 2006, le Bundestag a accepté ces propositions avec 23 amendements nouveaux proposés pour la Constitution et 22 articles pour les détails dans des lois ordinaires. Après quoi, à la suite de la réforme fédérale, la Fédération et les Länder ont décidé d'amorcer une deuxième étape dans la réforme à terminer jusqu'à l'année 2009. Les objectifs principaux de cette deuxième étape sont nombreux. Il s'agira de mieux contrôler l'endettement et d'assainir les finances publiques.
Certaines structures seront aussi supprimées, tout en tenant compte d'un type de fédéralisme qui renforce plus que jamais l'idée de la compétition entre les unités fédérales. Enfin, un effort sera porté pour abaisser la bureaucratisation du système afin d'améliorer son efficacité.
En conclusion, le projet de réforme, en route depuis 2006, a montré clairement que la participation des Länder dans le Bundesrat est une mesure efficace pour assurer la protection des intérêts de ces derniers au niveau fédéral. Des résultats très positifs peuvent être obtenus grâce à des coalitions assez puissantes à Berlin. Il s'agit là d'une caractéristique plutôt exceptionnelle de la vie politique allemande. Cependant, l'opinion est relativement divisée. Certains pensent qu'il faut revenir à un système de coalition plus normal, avec des regroupements moins massifs. La majorité proportionnelle en Allemagne est influencée par le baromètre, variable, des élections dans les Länder . Ce paramètre tend à complexifier la situation dans le cadre de projets de grande envergure.
Un parti tire tous les avantages de la gestion du Bundesrat par différentes majorités : c'est le principe même de la Fédération allemande. Comme le Bundesrat , celle-ci représente un instrument de grande qualité pour protéger les intérêts des Länder . Néanmoins, les divergences d'opinion entre les différents Länder et leur moindre participation risquent de susciter de nombreux débats à l'avenir. Les outils doivent être utilisés en l'état. J'espère avoir été clair et vous avoir bien indiqué quel sont les idées clefs est le mode de fonctionnement du Bundesrat . Merci pour votre attention.
M. Halvdan SKARD
Merci. Je donne à présent la parole au représentant des Pays-Bas.
M. Geert Jan HAMILTON (Pays-Bas), Secrétaire général du Sénat néerlandais
C'est un honneur pour moi de vous présenter le système électoral du Sénat néerlandais, ainsi que le rôle de la province dans notre pays. Le Parlement des Pays-Bas est appelé « Etats généraux des Pays-Bas ». Ces derniers sont constitués de deux chambres : la première chambre ou le Sénat, et la deuxième chambre. Bien que le sujet de notre colloque porte sur le rôle de la seconde chambre, je parlerai du rôle de la première chambre aux Pays-bas. En effet, notre Constitution me contraint à ce choix.
J'amorcerai mon propos par un bref rappel historique : en effet, le phénomène du régionalisme n'est pas neuf en Europe. L'histoire parlementaire des Pays-Bas remonte au XV e siècle. En cette période, ce pays était constitué de duchés, comtés, évêchés et autres seigneuries indépendantes. Ces provinces, régions assez autonomes, désignent le territoire qui correspond aujourd'hui à la Belgique, au Luxembourg, au Nord de la France et aux Pays-Bas actuels. Ces derniers, du XV e au XVI e siècle, appartenaient au Duc de Bourgogne.
Les Etats généraux des Pays-Bas étaient une assemblée des Etats provinciaux de ce même pays. Ils étaient initialement convoqués par le Duc de Bourgogne, soit pour connaître l'opinion de ses sujets, soit pour consolider une décision, en particulier en matière d'impôts. La première rencontre se tint à Bruges, dans le comté de Flandres, le 9 janvier 1464. Plus tard, en règle générale, 16 ou 17 délégations seront présentes. On commença alors à parler de 17 provinces, passées sous la couronne de l'empereur Charles Quint au XVI e siècle. A la différence des Etats généraux français, l'assemblée néerlandaise n'était pas une assemblée d'exception et avait un statut permanent à Bruxelles. Elle continua d'ailleurs à se réunir sous le règne de Charles Quint et de son fils Philippe II d'Espagne.
En 1568, plusieurs provinces, menées par Guillaume d'Orange, ou Guillaume le Taciturne, se révoltèrent contre le gouverneur du roi à Bruxelles. Elles s'opposaient par là même à la tentative de centralisation des structures, aux impôts élevés et à la persécution des protestants. Ce soulèvement marqua le début de la guerre de 80 ans (1568-1648). Naquit en 1581 alors la République dans 7 provinces des Pays-Bas. Pour celles-ci, le XVII e siècle est considéré comme le siècle d'or de la République des Provinces-Unies. Le pays est alors à la tête d'un puissant empire colonial et commercial. Les villes attirent les aventuriers et les ouvriers de toute l'Europe. La réputation de tolérance et de liberté fait des Provinces-Unies un foyer intellectuel et culturel de premier ordre.
La République des Provinces-Unies durera jusqu'à la fin du XVIII e siècle, époque d'âge d'or de la France. Naît alors une République Batave, influencée par l'exemple français. Cette République se transforme ensuite en royaume de Hollande, avant d'être intégrée dans l'empire français sous le règne de Napoléon. Les armées françaises sont chassées en 1813 et Guillaume I er , roi des Pays-Bas, est couronné en 1815. Le royaume des Pays-Bas a donc été fondé lors du Congrès de Vienne de 1815, sous le nom de « Royaume Uni des Pays-Bas ».
Plus tard, en 1830, a lieu la séparation entre les Pays-Bas actuels et la Belgique. La Constitution de 1815, quelque peu inspirée de celle de la République Batave, introduit une législation consistant en la mise en place de deux chambres. Débutent ainsi les « Etats généraux du Royaume des Pays-Bas ». Cette dénomination ancienne était réservée pour le Parlement moderne. Par ailleurs, la deuxième chambre des Etats généraux est l'Assemblée nationale : elle est la chambre basse du Parlement des Pays-Bas. Elle est composée de 150 représentants, élus lors d'élections générales qui ont lieu tous les 4 ans. La première chambre, dite chambre haute, comprend 75 membres élus au suffrage universel indirect par les 12 provinces du Royaume, pour un mandat de 4 ans. A l'instar de la Suisse, nos sénateurs sont des acteurs ayant aussi d'autres fonctions à exécuter. Ils ne remplissent donc pas leur rôle à plein temps. Cette fonction n'est pas très dispendieuse sachant qu'elle ne concerne que 50 fonctionnaires. Les secondes chambres ne sont donc pas coûteuses dans toutes les régions.
De plus, il est à noter que le rôle de la chambre haute dans le vote de la loi est moins étendu que celui de la chambre basse. Les projets de lois lui sont transmis après approbation par cette dernière. De plus, la première chambre ne peut pas amender les textes, seulement les approuver ou les rejeter. Néanmoins, elle dispose d'un important droit de veto. La chambre réussit souvent à rendre l'approbation d'une loi dépendante de certaines promesses que le gouvernement est censé tenir. Ainsi, les sénateurs écoutent scrupuleusement les désirs des régions, des provinces et des municipalités. Lorsque la première chambre juge une loi, elle se penche sur sa qualité et ses possibilités d'application. Sur le plan européen, où nos sénateurs prouvent leur efficacité, ses compétences sont identiques à celles de la deuxième chambre.
Les Pays-Bas modernes sont constitués de 12 provinces, la plus jeune étant celle de Flevoland, créée en 1886. Cette province neuve a une population de 375 000 habitants. Les 12 provinces constituent l'articulation administrative entre l'Etat et les autorités locales, les municipalités. Elles interviennent dans les affaires de trop petite envergure pour l'Etat et trop importantes pour les communes. Leurs principaux domaines de compétences et d'intervention sont l'aménagement du territoire, les transports, l'économie, l'agriculture, l'environnement, les loisirs, le patrimoine naturel et paysager, l'action sociale, la culture, l'organisation administrative, le contrôle des agences de l'eau et les finances communales. La valorisation du patrimoine naturel dans un pays tellement peuplé est considérée comme étant essentielle.
« Les Etats provinciaux » constituent l'assemblée délibérante d'une province néerlandaise. A ce titre, ils sont l'organe institutionnel et hiérarchique à la tête de cette collectivité administrative territoriale. Le mandat des membres des assemblées délibérantes provinciales dure 4 ans. Le nombre de membres des assemblées est variable, entre 34 et 55 selon les provinces, et dépend de leur étendue. Les membres de ces assemblées sont élus au suffrage universel direct par les habitants de la province, habilités à voter.
Aux Pays-Bas, les sénateurs ne sont pas élus au suffrage universel direct, mais par les assemblées délibérantes des diverses provinces, les Etats provinciaux. Néanmoins, les élections provinciales revêtent une importance majeure dans la vie politique nationale. Les 75 sénateurs, n'étant pas élus au suffrage universel direct, se situent en retrait de la vie politique quotidienne et ne mènent pas de campagne électorale. Ils mènent des campagnes dans le cadre des élections provinciales, mais non pour l'élection à la première chambre.
Le mode de scrutin aux Pays-Bas est celui de la représentation proportionnelle. Ainsi, les sièges à répartir entre les listes des partis sont fonction du nombre de voix obtenues par les listes dans l'ensemble du pays. Donc, une liste qui obtient 10 % des voix a droit à 10 % des sièges. En pratique, les partis politiques jouent un rôle crucial lors des élections. Ce rôle est moins prononcé dans le Code électoral des Pays-Bas qui prévoit que les listes des candidats sont déposées par des individus. Mais il donne la possibilité aux partis d'indiquer leur désignation au-dessus des listes des candidats. Les partis peuvent même présenter plusieurs listes selon les circonscriptions. Pourtant, ils ne recourent guère à cette possibilité à l'occasion des élections du Sénat.
Tous les membres des Etats provinciaux votent en faveur d'un des candidats sénateurs. Nous avons donc un collège de 564 électeurs pour 75 places. De plus, les voix des membres des assemblées délibérantes provinciales n'ont pas toutes le même poids électoral. En effet, le scrutin néerlandais introduit une pondération en fonction du nombre d'habitants des provinces. Or, le poids électoral du suffrage exprimé par le membre d'une assemblée d'une province très peuplée, comme la Hollande du Nord et du Sud, est bien plus important qu'un autre.
Le code électoral néerlandais ne prévoit pas de représentation régionale des sénateurs élus. Ils ne représentent pas les provinces mais sont élus par des populations provinciales. Les candidats sont placés sur des listes. Il est important de noter que ce sont les partis politiques qui recommandent aux membres des assemblées délibérantes provinciales de voter pour la tête de liste. En effet, un tel vote permet une répartition équitable par âge, sexe, expertise, régions. Ce schéma, de surcroît, correspond à la vision élaborée par le parti lui-même lors de la composition de la liste.
Ainsi, les partis sauvegardent la représentation des régions à égalité sur les listes. Mais, lorsque certains électeurs donnent des votes préférentiels, il existe un risque de nuire à l'équilibre régional entre les candidats. Par exemple, lors des dernières élections, un certain nombre de sénateurs ont été élus par les voix préférentielles. Ils n'ont pas renoncé à leur siège, et dans certaines provinces, cela a créé des problèmes. Ainsi, lors de ces dernières élections, un sénateur du parti socialiste élu par des voix préférentielles a refusé de céder son siège. Désavoué par son parti, le sénateur a formé à lui seul un groupe sénatorial indépendant.
Voici les problèmes liés aux élections pour la première chambre. Mais je crois que nombre de personnes dans notre pays, et surtout les parlementaires de la deuxième chambre, reconnaissent la valeur ajoutée de la première chambre dans notre système.
Comme partout ailleurs, des discussions ont lieu au sujet du maintien de la première chambre. Certains partis ont intégré l'abolition du Sénat dans leur programme. Néanmoins il est assez sûr que nous célébrerons les 200 ans de notre Parlement moderne, fondé sur le bicamérisme, en 2015.
J'ai tenu à vous présenter la situation politique des Pays-Bas, et plus particulièrement la transition d'un système de République fédérale, avec la représentation des provinces en tant que telles au sein des Etats généraux, à un Etat unitaire doté d'un système parlementaire bicaméral. S'il est exact que les provinces ne sont plus représentées en tant que telles au sein du Parlement néerlandais, il n'en demeure pas moins vrai qu'elles continuent de jouer un rôle indéniable, les membres de leur assemblée délibérante constituant les électeurs chargés de décider de la composition du Sénat du pays. Je doute que le système néerlandais puisse servir de modèle aux Etats membres de l'Union européenne. Il est en effet trop marqué par l'évolution des institutions néerlandaises et par la dimension du pays. Cependant, lorsqu'il est question de réforme des institutions, il est toujours bon de connaître les modèles qui ont fait leurs preuves ailleurs. A ce sujet, j'ai appris beaucoup lors de cette journée.
Je vous remercie.
M. Halvdan SKARD
Merci Monsieur HAMILTON.
Nous allons marquer la pause déjeuner. Avez-vous des questions ? Vous pourrez également intervenir après le déjeuner.
Je demanderai donc à M. MILDON de reprendre la séance à 14 heures. Il sera notre président pour cet après-midi.
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* *
* 1 Puisque le Bélarus n'est pas membre du Conseil de l'Europe et est considéré généralement comme un Etat non démocratique, il n'est pas compris dans cet examen. Le Conseil de la République du Bélarus comprend 64 membres. La procédure de formation du Conseil associe des éléments d'élection et de nomination. Huit membres du Conseil sont désignés par le Président de la République du Bélarus, les autres étant élus à bulletin secret : huit membres sont élus pour chaque région du pays et pour la ville de Minsk lors de sessions des conseils locaux de délégués. Pour pouvoir être membre du Conseil de la République, il faut être citoyen de la République du Bélarus, être âgé d'au moins 30 ans et avoir vécu sur le territoire de la région ou dans la ville de Minsk depuis au moins cinq ans.
Informations provenant du site web du Conseil de la République du Bélarus :
www.sovrep.gov.by/index_eng.php/.444....1.0.0.html
* 2 . Informations provenant du site web du Conseil des Etats de Suisse :
www.parlament.ch/e/dokumentation/wahlen-2007/wa-sr-staenderatswahlen/Pages/index.aspx
* 3 . Informations provenant du site web du Sénat de la République tchèque :
www.senat.cz/volby/jsv-eng.php
* 4 . Les informations proviennent du site web du Sénat italien :
www.senato.it/english/business/28033/28040/genpagina.htm
* 5 . Informations provenant du site web du Sénat polonais :
www.senat.gov.pl/k7eng/historia/nota14a.htm
* 6 . Informations provenant du site web du Sénat roumain :
www.senat.ro/PaginaPrincipala.aspx
* 7 Constitution de la Bosnie-Herzégovine, article IV. Disponible sur le site :
* 8 Informations provenant du site web du Bundesrat autrichien :
www.parlinkom.gv.at/EN/AP/PA/PAHEUTE/BR/show.psp
* 9 Informations provenant du site web du Conseil de la Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie :
www.council.gov.ru/eng/info/status/index.html
* 10 Informations provenant du site web du Bundesrat allemand :
www.bundesrat.de/nn_11400/EN/organisation-en/mitglieder-en/mitglieder-en-inhalt.html
* 11 Informations provenant du site web du Sénat de Belgique :
www.senate.be/english/SenateCompoEN.html
* 12 Informations provenant du site web du Sénat espagnol :
www.senado.es/legis8/senadores/index_i.html
* 13 Pour un aperçu du sujet, voir Aja, Eliseo ; Albertí Rovira, Enoch ; Ruíz Ruíz Juán José (2005) La reforma constitucional del Senado , Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Voir aussi les études correspondantes sur la réforme du Sénat dans : Francisco Rubio LLorente y José Álvarez Junco ; Eliseo Aja... [et plusieurs de leurs collègues] El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional : texto del informe y debates académicos Madrid : Consejo de Estado : Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006
* 14 Informations provenant du site web du Sénat français :
www.senat.fr/lng/en/election_senateurs.html
* 15 Informations provenant du site web du Sénat des Pays-Bas :
* 16 Informations provenant du site web du Conseil national de Slovénie:
* 17 1 er février 2008
www.parliament.uk/directories/house_of_lords_information_office/analysis_by_composition.cfm