Les quatrièmes et cinquièmes rencontres sénatoriales de la justice
Colloques organisés par M. Christian Poncelet, président du Sénat - Palais du Luxembourg - 20 juin 2006 et 5 juillet 2007
L'Europe : un espace de liberté, de sécurité et de justice - M. Hubert Haenel, Président de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne
M. Hubert HAENEL .- Mes chers collègues, Mesdames et Messieurs, je vais vous parler d'un sujet qui doit répondre à une forte aspiration de nos concitoyens puisque, lorsque nous faisons des réunions publiques sur le traité constitutionnel, notamment, nous entendons continuellement que l'Europe fait insuffisamment ou mal, notamment dans le domaine de la justice, de la sécurité et de l'immigration. Le commun des mortels trouve qu'il n'est pas acceptable de voir aujourd'hui que l'on a supprimé un certain nombre de frontières, mais que celles qui restent ne sont que celles des policiers, des gendarmes et des magistrats.
La Délégation du Sénat pour l'Union européenne que j'ai l'honneur de présider a beaucoup travaillé sur ce sujet. Pour vous en parler, je commencerai par un état des lieux du cadre institutionnel.
La coopération en matière de justice et d'affaires intérieures est très récente. Pendant plus de quarante ans, cette dimension était totalement absente de la construction européenne, qui était d'abord conçue comme un projet de nature économique. Le traité de Maastricht, en 1993, a marqué une étape importante : l'introduction d'une nouvelle politique dite « Justice et affaires intérieures » (la JAI), mais, comme nous allons le voir, elle ne s'est pas faite par son insertion dans le cadre communautaire existant.
Vient ensuite le traité d'Amsterdam qui affirme l'objectif de la mise en place progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes. Le traité d'Amsterdam a aussi profondément modifié le cadre institutionnel de ces matières.
Tout d'abord, les politiques d'asile et d'immigration et la coopération judiciaire en matière civile ont été transférées dans ce qu'on appelle dans notre jargon « le premier pilier ». Cela signifie qu'elles ont été communautarisées. Cette méthode communautaire se caractérise par :
- le monopole d'initiative de la Commission européenne ;
- le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil en codécision avec le Parlement européen ;
- le contrôle plein et entier de la Cour de justice des communautés européennes, celle de Luxembourg.
Le « troisième pilier », qui regroupe aujourd'hui la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, se caractérise au contraire par une logique intergouvernementale.
L'action européenne dans ces matières présente donc plusieurs spécificités par rapport à la méthode communautaire.
Tout d'abord, en ce qui concerne les instruments juridiques, les décisions et les décisions cadres n'ont pas d'effet direct, contrairement aux directives et aux règlements communautaires. Les conventions doivent donc être ensuite ratifiées, et non pas transposées, par les différents pays.
Ensuite, au niveau de la prise de décision, le droit d'initiative est partagé entre la Commission européenne et les Etat membres. De plus, le Conseil statue en règle générale à l'unanimité et le Parlement européen est simplement consulté.
Enfin, au niveau du contrôle juridictionnel, la compétence de la Cour de justice de Luxembourg est limitée.
Dans ce cadre, quelles ont été les réalisations ? Je reprendrai les trois priorités qui ont été retenues lors de la réunion du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999 pour la création de ce fameux « espace de liberté, de justice et de sécurité ».
La première priorité est l'harmonisation des législations nationales.
Pour ne prendre qu'un seul exemple, je mentionnerai la décision cadre relative à la lutte contre le terrorisme adoptée peu après les attentats du 11 septembre 2001. Ce texte contient une définition commune du terrorisme et prévoit une harmonisation des sanctions relatives à la direction ou à la participation à un groupe terroriste. Auparavant, je vous rappelle que seuls six Etats membres (les cinq grands et le Portugal) disposaient d'une législation spécifique.
La deuxième priorité est le principe de la reconnaissance mutuelle, qui a été consacré comme la pierre angulaire de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999.
Le mandat d'arrêt européen institué par la discussion-cadre du 13 juin 2002 en a offert la traduction la plus concrète. Cet instrument que vous utilisez de façon tout à fait satisfaisante dans l'ensemble, on ne s'attendait pas à ce que les parquets ou les cabinets d'instruction en fassent usage aussi facilement a permis de remédier aux difficultés soulevées par la procédure d'extradition entre les Etats membres de l'Union européenne. Ce mandat d'arrêt européen se caractérise par plusieurs avancées :
- la procédure est entièrement judiciarisée sans intervention du pouvoir politique et donc du Ministère des affaires étrangères ;
- les motifs du refus d'exécution sont limités et le contrôle de la double incrimination est supprimé pour une liste de 32 infractions ;
- l'exception au profit des nationaux ne joue plus ;
- la décision doit intervenir dans des délais stricts, inférieurs à 90 jours.
En France, la transposition de cet instrument est due à la Commission des lois, en particulier au Sénateur Pierre Fauchon, car la Chancellerie, dans sa grande sagesse, n'avait pas imaginé que nous pouvions profiter d'un texte strictement national pour introduire ce mandat d'arrêt européen dans le dispositif dont nous allons maintenant disposer.
La troisième priorité relève des organes de coopération judiciaire.
Les magistrats de liaison, mais aussi le Réseau judiciaire européen facilitent grandement l'échange d'informations et l'entraide judiciaire. A cet égard, je regrette que la Chancellerie n'ait pas créé au moins un magistrat de liaison non seulement dans tous les pays membres de l'Union mais aussi en dehors de celle-ci : nous avons par exemple un magistrat de liaison à Washington. C'est donc un instrument remarquable.
Plus récemment, en 2004, une unité de coopération judiciaire, Eurojust, a été instituée. Cet organe, composé de 27 procureurs ou magistrats désignés par les Etats membres, n'est pas une sorte de parquet européen, mais un organe qui joue un rôle d'aiguillon pour faciliter la coopération judiciaire entre les Etats membres, pour les affaires de criminalité transfrontalière. Il ne fonctionne pas trop mal, mais on pourrait faire, dans ce domaine, des progrès considérables si une volonté politique commune se dégageait au niveau des pays de l'Union.
Je préciserai sur ce point que, comme par hasard, dans le traité simplifié qui a été évoqué à l'occasion du dernier Conseil européen de Bruxelles, nos amis anglais et irlandais se sont mis à l'écart parce qu'ils ne veulent pas entendre parler d'Eurojust ou, du moins, d'un parquet européen.
Cela dit, la France a demandé l'assistance d'Eurojust pour accélérer la transmission d'informations et faciliter l'entraide judiciaire, dans deux affaires qui ont défrayé la chronique : le naufrage de « l'Erika » et celui du « Prestige ».
En dépit de ces réalisations notables, force est de constater que le bilan demeure décevant : l'Union européenne est encore loin d'avoir une approche commune en matière d'immigration et d'asile ; la coopération judiciaire en matière civile demeure insuffisante ; après des débuts prometteurs, la coopération policière a peu progressé ; et la coopération judiciaire en matière pénale paraît désormais plus avancée, même s'il reste beaucoup à faire.
J'en viens aux limites. Je distinguerai trois carences institutionnelles.
La première est un manque de cohérence.
La construction en « piliers », qui doit être supprimée si le traité simplifié est adopté, est source de complexité et constitue un obstacle à une véritable prise en compte de la transversalité. Nous sommes dans un domaine byzantin.
L'indétermination du projet est également à souligner. Le Conseil européen de Tampere a fixé des grandes orientations, mais il n'a pas véritablement défini ce que devrait être le contenu de l'espace judiciaire européen. Faut-il un Code pénal européen pour tout ou pour certaines matières ? Que faut-il harmoniser au niveau européen et quels sont les domaines qui devraient rester de la compétence des Etats membres en vertu du principe de la subsidiarité ? Ce silence du traité n'est pas compensé par une approche politique claire et lisible.
La deuxième est une absence d'efficacité.
La mise en oeuvre des décisions adoptées au niveau européen est particulièrement laborieuse. Les textes européens sont souvent transposés avec retard, incomplètement, voire incorrectement.
L'unanimité aboutit souvent à des blocages ou à des compromis a minima. Ainsi, l'harmonisation des législations nationales en matière d'immigration comme de droit pénal se fait généralement sur le plus petit commun dénominateur. L'Union ayant maintenant 27 pays membres, elle compte 480 millions d'habitants. Il suffit qu'un Etat comme Malte (400 000 habitants) dise non pour qu'il ne se passe rien. Chacun des pays a une sorte de droit de veto et il faut donc vraiment faire de gros efforts dans ce domaine. Vous attendez vous-mêmes beaucoup sur ce point, que vous soyez du siège ou du parquet, de même que les policiers et les gendarmes, mais c'est surtout l'opinion publique qui espère que l'Union européenne ait enfin plus d'efficacité sur ces questions.
La troisième est un défaut de légitimité.
Les questions sensibles d'asile, d'immigration, de police et de justice concernent directement les droits des individus et sont au coeur des interrogations. Or le Parlement européen est simplement consulté, et les parlements nationaux ne sont pas véritablement associés au processus législatif dans ces matières, ni au contrôle d'Europol et d'Eurojust.
Europol est « haut le pied », comme on le dit dans une maison que je connais bien. Vous me direz qu'il y a un conseil d'administration et un conseil des ministres « JAI », mais personne ne contrôle véritablement Europol. Cet organisme vit sa vie, mais, dans un domaine qui touche aux libertés individuelles, il est anormal que le contrôle ne soit pas plus étroit. Il pourrait par exemple être effectué par des représentants des parlements nationaux et du Parlement européen, comme je l'ai personnellement proposé.
Il en est de même pour Eurojust. On n'a pas à contrôler Eurojust puisqu'il s'agit du domaine de la justice, mais on pourrait l'évaluer chaque année et avoir un dialogue avec cet organe, ce qui n'est pas le cas. J'ajoute que, par ailleurs, les compétences de la Cour de Luxembourg sont limitées.
Vous allez me dire que j'ai dressé un tableau bien noir de l'espace de justice et de sécurité. J'en viens donc aux perspectives qui nous sont offertes.
Je commencerai par les avancées prévues par le dernier traité constitutionnel. Ayant été membre des deux conventions chargées d'élaborer la charte des droits fondamentaux puis le traité constitutionnel, je peux vous dire que nous avons fait tout notre possible, dans les travaux précédant le traité constitutionnel, et dans les travaux récents précédant l'accord de Bruxelles, pour renforcer la coopération opérationnelle et créer un véritable parquet européen collégial.
Le traité constitutionnel contenait de nombreuses avancées sur ces aspects. On peut citer ainsi :
- l'octroi de nouvelles compétences à l'Union ;
- la suppression des « piliers » ;
- le renforcement d'Europol et d'Eurojust et la possibilité de créer un parquet européen à partir de ce dernier.
Ces avancées, qui n'ont pas été contestées lors de la campagne référendaire, ont été bloquées du fait des rejets français et néerlandais, mais nous les avons reprises et nous sommes même allés plus loin, si bien que le traité simplifié, que, je l'espère, nous aurons l'occasion d'adopter, est un progrès dans ce domaine.
J'en viens donc aux résultats du Conseil européen des 21 et 22 juin dernier.
Les Chefs d'Etat et de gouvernement sont parvenus à un accord sur les grandes lignes d'un nouveau traité modificatif qui devrait reprendre l'ensemble des avancées prévues par le traité constitutionnel, dans les domaines qui nous concernent aujourd'hui : la justice et la sécurité. Ainsi, la Charte des droits fondamentaux aura une valeur juridiquement contraignante et il sera possible désormais de surmonter le droit de veto d'un Etat dans le cadre de la coopération policière ou judiciaire en matière pénale.
Le Royaume-Uni, comme je l'ai dit, a obtenu des dérogations, mais ce n'est pas très grave : les Britanniques ont un autre système et ils ne sont pas tout à fait dans l'Europe... (Rires.)
Il y a même un aspect que le Conseil européen a amélioré par rapport au traité constitutionnel, celui des coopérations renforcées. A vingt-sept, on ne peut pas imaginer avancer tous en même temps et au même rythme pour toutes sortes de raisons : l'hétérogénéité du système et le fait que certains pays qui viennent de nous rejoindre, ne sont pas mûrs pour s'engager dans une coopération judiciaire et policière, parce qu'ils doivent encore faire des progrès à cet égard et nous apporter la démonstration que nous sommes capables d'avoir des échanges confiants avec leur police et leur justice.
La coopération renforcée, c'est la différenciation. Citons comme exemples les accords de Schengen, l'euro ou, plus récemment, le traité de Prüm que l'on a appelé « Schengen plus ». Cela signifie que quelques pays peuvent se mettre d'accord pour avancer sur un point sans que les autres puissent les ralentir et que, le moment venu, si ceux-ci veulent rejoindre les premiers après expérimentation, ils seront les bienvenus.
Dans le domaine judiciaire, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne et la Belgique, ont engagé un projet d'interconnexion de leurs casiers judiciaires respectifs. Le système est opérationnel depuis le mois de mars de l'année dernière, plusieurs pays, comme la Pologne, ont souhaité y participer et d'autres encore sont sur le point de nous rejoindre. Dans une Europe élargie, seul le recours à ce mécanisme pourrait permettre de réaliser de véritables avancées sur les questions de justice et de sécurité. Si vous récupérez un ressortissant de je ne sais quel pays européen, il n'aura pas de casier judiciaire en France puisqu'il n'y est jamais venu, mais il peut avoir commis chez lui un certain nombre d'infractions.
Voilà ce que je voulais vous dire sur les questions de justice, de police et de sécurité. Il faut retenir deux ou trois choses à cet égard.
Tout d'abord, les normes, en matière civile, relèvent pour l'instant de la communautarisation alors qu'au pénal, nous en sommes encore au système intergouvernemental, c'est-à-dire qu'il faut l'unanimité. Je regrette donc que nous ne soyons pas dans le domaine de l'opérationnel.
Ensuite, personne ne veut d'un procureur européen pour des raisons essentiellement françaises : la personnalisation de la justice inquiète beaucoup de gens et, quelles que soient les personnalités au pouvoir, ce n'est pas demain que la France acceptera un procureur européen. En revanche, on pourrait imaginer que l'on sorte de cette question par le haut et que l'on crée un parquet collégial en transformant Eurojust.
Imaginons, monsieur Olivier de Baynast, que vous soyez membre français d'Eurojust. Vous demanderez alors au Ministère de la justice ou aux différents procureurs généraux ou procureurs d'engager des poursuites selon les procédures françaises. Il n'y aurait donc pas une procédure pour tout le monde et je pense que c'est la meilleure façon d'avancer dans le sens d'un parquet collégial.
Enfin, je vous demande d'être attentifs à ces questions en cherchant à convaincre vos sénateurs et vos députés ainsi que les différents organismes professionnels dont vous faites partie pour faire en sorte que, dans ce domaine, on avance plus vite qu'on ne l'a fait jusqu'à présent.
(Applaudissements.)
M. Emmanuel KESSLER .- Merci, Monsieur Haenel. Nous pouvons maintenant consacrer une dizaine de minutes aux interventions dans la salle sur ce point.
M. Olivier de BAYNAST , Procureur général près la Cour d'appel d'Amiens .- J'étais le premier représentant français à Eurojust il y a quelques années.
Je tiens d'abord à dire à M. Haenel que les partisans de l'Europe judiciaire sont sensibles au travail qu'il a accompli avec M. Fauchon. Le Sénat a accompli une tâche qui est sans commune mesure avec quelque autre institution que ce soit dans ce domaine et qui a permis que l'on parle de la justice et de sa réforme d'une façon qui n'est pas uniquement « franchouillarde ». Je continue en effet à déplorer qu'en Europe, alors que la justice concerne tous les gens qui vivent sur un territoire, mais qui viennent parfois d'autres pays, dans ces questions de justice, nous sommes souvent confrontés à une approche de politique politicienne et non pas à une vue européenne.
On attend aussi des assemblées de la vigilance par rapport à l'acquis. L'Europe institutionnelle devrait pouvoir faire des progrès, mais il faudrait déjà que l'on applique les acquis. A cet égard, on constate de véritables scandales qui viennent du fait que la convention d'entraide judiciaire du 29 mai 2000, qui a été tellement souhaitée par les praticiens, n'est toujours pas ratifiée par la majorité des pays. C'est vraiment dommage, parce qu'elle permet notamment d'éviter les blocages liés aux spécificités des droits nationaux.
Toujours au sujet de l'acquis, il faudrait que puisse se créer une culture judiciaire européenne. Nous commençons à cet égard à avoir de véritables problèmes dans l'application du mandat d'arrêt européen car les gens ne se rendent pas compte qu'un tel mandat peut fonctionner. Je peux en témoigner avec ce qui se passe en Picardie : nous en avons plusieurs dizaines par an et cela fonctionne. Pour autant, il ne faut pas en lancer à tout bout de champ : nous passons notre temps à interpeller des gens qui ont volé des paquets de bonbons dans des supermarchés polonais, si je puis dire.
Le temps est donc venu d'avoir une culture judiciaire européenne et, peut-être, d'avoir une école de la magistrature européenne qui se chargerait non pas de la formation initiale des magistrats, mais de l'application de l'acquis communautaire et de tous ces textes européens et qui développerait une culture judiciaire commune, à laquelle pourraient participer aussi les avocats.
M. Emmanuel KESSLER .- Merci de votre suggestion. Plus d'autres remarques ou questions ?
M. Hubert HAENEL .- Si vous voulez en savoir plus sur toutes ces questions d'espace judiciaire européen, vous pouvez consulter le site du Sénat et celui de ma Délégation qui vous permettront de suivre ce que nous faisons, mais aussi de prendre connaissance des auditions auxquelles nous procédons. Nous avons ainsi auditionné Olivier de Baynast, lorsqu'il était à Eurojust, François Faletti qui est à Eurojust aujourd'hui, les différents Gardes des Sceaux et Ministres chargés de l'intérieur. Nous avons également entendu le Commissaire Frattini, qui est en charge des questions de justice au sein de la Commission, ainsi que son prédécesseur, Antonio Vittorino.
Il serait donc intéressant que vous soyez un peu plus « dans le coup » et que vous puissiez constater qu'une réflexion est menée. Je suis toujours étonné que l'on n'entende jamais parler de ces questions au sein des organisations professionnelles de magistrats. Le corporatisme judiciaire ne doit pas avoir seul voix au chapitre dans les débats que les magistrats ont entre eux. Chaque juridiction devrait s'en emparer. Je n'en entends que rarement parler à l'occasion des rentrées solennelles de cours d'appel ou de tribunaux de grande instance. Cela vous permettrait de dire aux parlementaires qui sont devant vous que vous souhaiteriez que les choses bougent. Il y a un courant à créer pour que les autorités politiques, les différents ministres, le Président de la République et le Premier Ministre se disent qu'il faut faire quelque chose.
Par conséquent, je vous en prie : emparez-vous de ces questions car c'est l'efficacité de la justice, de la police et de la gendarmerie en France qui est en jeu.
M. Emmanuel KESSLER .- Merci de cet appel. Nous voyons combien notre dialogue nourrit chacun de vos milieux politique et judiciaire.
Nous passons à l'intervention de M. Hyest, Président de la Commission des lois, qui va évoquer, de façon plus large que le travail législatif mené ce matin dans l'hémicycle, d'où il vient de revenir, les réflexions actuelles que mène la Commission des lois notamment dans le cadre d'un rapport lié à une mission d'information sur les questions de prescription. Cela ne fait pas partie d'un travail législatif immédiat, mais il s'agit d'une question de fond à moyen terme.