Mercredi 8 novembre 2000

- Présidence de M. Xavier de Villepin, président -

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord désigné M. Serge Vinçon comme rapporteur sur la proposition de résolution n° 41 (2000-2001) présentée, au nom de la délégation pour l'Union européenne, par M. Hubert Haenel, en application de l'article 73 bis du règlement, sur la proposition de règlement du Conseil portant création du dispositif de réaction rapide (n° E-1465).

PJLF pour 2001 - Crédits du ministère de la Défense (Gendarmerie) - Examen du rapport pour avis

Après que M. Xavier de Villepin, président, eut précisé que le vote de la commission sur les budgets de la défense et des affaires étrangères aurait lieu le mercredi 22 novembre, à l'issue de l'examen de l'ensemble des rapports pour avis, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Paul Masson sur les crédits du ministère de la défense inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 (gendarmerie).

M. Paul Masson, rapporteur pour avis, a d'abord observé que dans une perspective de court terme, le projet de budget de la gendarmerie pour 2001 permettait de satisfaire, dans une large mesure, aux besoins de fonctionnement courant des unités, et qu'il constituait, à cet égard, le prolongement de l'effort particulier consacré à l'Arme à la suite de la session extraordinaire du Conseil supérieur de la fonction militaire de la gendarmerie (CFMG), le 28 février dernier. Il a relevé en premier lieu que les effectifs augmenteraient grâce à la création de 1.000 postes de sous-officiers, en observant que cette mesure marquait une inflexion notable par rapport aux orientations de la loi de programmation militaire 1997-2002. En effet, a-t-il ajouté, cette loi prévoyait que la seule ressource supplémentaire dont disposerait la gendarmerie lui était procurée par le recrutement des gendarmes adjoints, tandis qu'au sein des effectifs professionnels stabilisés, le nombre de sous-officiers devait diminuer en contrepartie de l'augmentation de postes d'officiers, de civils et de membres du corps de soutien. Il a estimé que la nouvelle orientation paraissait positive dans la mesure où l'Arme avait surtout besoin de militaires professionnels à même de répondre à la demande de sécurité qu'exprimaient nos concitoyens. Il a regretté cependant qu'une partie des emplois de sous-officiers ait été financée sur des crédits destinés en principe à permettre, conformément à la loi de programmation, la création de quelque 300 emplois du corps de soutien.

Le rapporteur pour avis a également jugé positive la mise en oeuvre, dans le cadre du projet de budget, de certaines mesures de revalorisation des traitements -en particulier l'attribution de primes de qualification pour les officiers et les sous-officiers- qui, pour un coût limité pour l'Etat, constituent un signal très utile au moment où les militaires de la gendarmerie sont soumis à une pression croissante. Il a souhaité que ces mesures puissent être complétées dans les années à venir.

M. Paul Masson a estimé par ailleurs que l'évolution prévue des crédits de fonctionnement en 2001 permettait de préserver l'effort qui avait été consenti pour les unités au cours de l'année 2000. Il a observé cependant que certains postes avaient été négligés, notamment les locations immobilières dont les crédits étaient diminués de 3,7 %, alors même que l'importance des arriérés accumulés dans ce domaine contraindrait sans doute les pouvoirs publics à procéder aux corrections nécessaires. Il a déploré à cet égard que se perpétue la pratique consistant à sous-évaluer systématiquement certaines dépenses en loi de finances initiale. Le rapporteur pour avis a enfin relevé, parmi les évolutions positives du projet de budget pour la gendarmerie, l'augmentation de la subvention pour la construction de casernes par les collectivités locales.

M. Paul Masson a cependant estimé que la dotation pour la gendarmerie, en 2001, constituait surtout un rattrapage indispensable par rapport à l'insuffisance des crédits constatée les années passées, notamment en matière de fonctionnement courant, mais ne permettait pas de prendre une juste mesure des besoins qui se poseraient dans l'avenir, et sans doute dès 2001. Il a d'abord regretté que l'effort de rénovation des infrastructures ne puisse se faire au rythme souhaité, faute des moyens budgétaires nécessaires. Il a souhaité à cet égard que la future loi de programmation fasse de l'immobilier une priorité.

Le rapporteur pour avis a ensuite attiré l'attention sur l'évolution des effectifs qui devait être appréciée en fonction de l'accroissement constant des charges. Il a évoqué à cet égard la fidélisation des escadrons de gendarmerie mobile, en soulignant que les unités concernées avaient été soumises à une activité très soutenue. Il a également cité la participation de la gendarmerie aux opérations extérieures qui pourrait s'accroître dans la perspective de la mise en place d'une force de police européenne. M. Paul Masson, après avoir relevé que la gendarmerie ne disposerait peut-être pas de l'effectif total de gendarmes adjoints prévu en loi de programmation, et noté que la qualification des volontaires suscitait encore un certain scepticisme, a estimé que pour dégager les effectifs nécessaires à l'augmentation des missions, il faudrait permettre, dans les années à venir, la création supplémentaire de postes professionnels.

Le rapporteur pour avis a alors évoqué la question de l'attribution d'une indemnité compensatrice pour charges de travail. Il a souligné que le temps de travail des gendarmes tendait à augmenter chaque année (actuellement la moitié des gendarmes départementaux accomplissait entre 9 et 10 heures de travail effectif par jour, hors permanence et astreinte à domicile) et que cette évolution apparaissait à rebours des tendances de la société civile. Il a ajouté que si la loi sur les 35 heures n'était pas compatible avec le statut militaire, les sujétions auxquelles se trouvaient soumis les personnels ne pouvaient rester sans contrepartie, sauf à remettre en cause l'attractivité du métier de gendarme pour les années à venir. Il a observé que le gouvernement avait engagé une réflexion sur la revalorisation de la condition militaire dans son ensemble mais que, dans l'attente de résultats tangibles, une certaine impatience risquait de se manifester au sein des personnels de la gendarmerie. Le rapporteur pour avis a ajouté que la réponse aux aspirations des gendarmes passait également par une organisation plus pertinente des tâches afin de limiter autant que possible les perturbations, de plus en plus mal supportées, sur la vie familiale.

M. Paul Masson a conclu sur la profonde mutation des missions de la gendarmerie dans les années à venir, compte tenu notamment de son engagement croissant dans les zones périurbaines. Il a également évoqué les modifications du mode de recrutement des officiers de la gendarmerie, qui contribuerait sans doute à une certaine diversification de la formation des responsables du commandement. Il est par ailleurs revenu sur les contestations dont le statut militaire des forces de sécurité intérieure pouvait être l'objet au sein des institutions communautaires. Il a enfin indiqué que, malgré des points positifs évidents, les dotations pour la gendarmerie ne représentaient qu'une partie du budget de la défense et qu'il se rallierait en conséquence à la position qu'adopterait la majorité de la commission sur le vote d'ensemble de ces crédits.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Charles-Henri de Cossé-Brissac s'est inquiété des effets de l'application de la loi relative aux 35 heures et de la réduction des effectifs des brigades sur le moral des personnels de la gendarmerie. Il a par ailleurs attiré l'attention sur le décalage entre un commandement souvent assuré par des hommes jeunes et des sous-officiers plus anciens.

M. Michel Caldaguès a approuvé le principe d'un recrutement distinct pour les officiers de la gendarmerie. Il a estimé, en effet, que la formation des cadres devait prendre en compte les évolutions du monde contemporain. Il s'est interrogé à cet égard sur les conditions de sélection des carabiniers italiens dotés, comme la gendarmerie française, d'un statut militaire. M. Paul Masson a précisé que le recrutement des carabiniers s'organisait à l'échelon national pour les officiers et local pour les sous-officiers, en ajoutant que ces militaires recevaient, les uns et les autres, une formation spécifique.

M. André Rouvière, après avoir souligné l'objectivité de la présentation qu'avait faite le rapporteur du projet de budget pour 2001, s'est montré plus réservé sur les perspectives d'avenir, évoquées par M. Paul Masson, en relevant que certaines hypothèses pourraient se trouver infirmées. Il a estimé que la prise en charge, par les escadrons de gendarmerie mobile fidélisés, de certaines tâches telles que les escortes, n'était pas en soi choquante si elle ne portait pas préjudice à la mission de sécurisation. Il a par ailleurs reconnu la réalité du malaise au sein de la gendarmerie, en soulignant que cette situation était peut-être moins liée à l' " effet 35 heures " qu'au non-remplacement des absents au sein des brigades. Il a enfin ajouté que le projet de budget justifiait, à son avis, un vote positif. M. Paul Masson a noté sur ce point que les dotations destinées à la gendarmerie s'inscrivaient dans le cadre du budget de la défense dont l'évolution globale appelait un jugement pour le moins critique.

M. Serge Vinçon a estimé que les moyens budgétaires prévus pour 2001 n'apportaient pas de réelle réponse au malaise de la gendarmerie et ne permettaient pas, en particulier, une progression des effectifs à la mesure des besoins observés. Il a ajouté que le climat de tension actuel paraissait d'autant plus préoccupant qu'il pourrait, à terme rapproché, toucher l'ensemble des armées si aucune mesure rapide et concrète n'était mise en oeuvre. Par ailleurs, il a appelé de ses voeux une réflexion approfondie sur les conditions de recrutement des officiers.

A M. Aymeri de Montesquiou qui faisait état de retards de règlement importants pour les locations immobilières de la gendarmerie, dans le département du Gers, M. Paul Masson a précisé qu'il s'agissait d'un sujet de préoccupation à l'échelle nationale.

M. Gérard Roujas a souhaité obtenir des précisions sur l'évolution du budget de la gendarmerie depuis une décennie. Il a également mis en avant la situation particulière des gendarmes par rapport aux autres personnels militaires. M. Paul Masson a indiqué que le budget avait connu une progression régulière mais mesurée au cours des dernières années. Il a ajouté cependant que les dotations prévues en 2001 s'inscrivaient dans une perspective de court terme qui ne prenait pas véritablement en compte les besoins futurs de la gendarmerie.

M. Xavier de Villepin, président, a réaffirmé la nécessité de maintenir le statut militaire de la gendarmerie qui constitue l'un des principaux atouts de cette force. Il s'est demandé à cet égard si la réforme du recrutement des officiers de gendarmerie ne conduirait pas à relâcher le lien entre les gendarmes et les autres militaires. Il s'est en outre interrogé sur les conditions de mise en place de nouveaux mécanismes d'expression pour les militaires. Il a souhaité que les membres de la commission soient associés aux décisions qui pourraient être prises en la matière par le gouvernement.

M. Paul Masson a précisé que la formation des officiers de la gendarmerie, telle qu'elle était désormais envisagée, comprendrait des aspects communs aux autres formations militaires. Il a, par ailleurs, estimé que les modes d'expression actuels reconnus aux personnels pouvaient évoluer.

M. Michel Caldaguès a indiqué pour sa part qu'il souhaitait une évolution progressive du statut de la gendarmerie dont le caractère militaire ne devait cependant pas être remis en cause.

PJLF pour 2001 - Crédits du ministère des affaires étrangères (Affaires étrangères) - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. André Dulait sur les crédits du ministère des affaires étrangères inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 (affaires étrangères).

M. André Dulait a tout d'abord indiqué que le projet de budget du ministère des affaires étrangères était présenté en augmentation de 5,3 %, les crédits atteignant plus de 22 milliards de francs en 2001. Cette hausse est pourtant largement théorique, a-t-il estimé, puisque d'importants changements de périmètre accroissent la dotation du ministère par rapport à l'année 2000. Ainsi, 836 millions de francs au titre des contributions obligatoires seront intégrés dans le budget initial au lieu de faire l'objet, comme les années précédentes, d'abondements en loi de finances rectificative. De même, 119 millions de francs du fonds de concours des droits de chancellerie sont intégrés au budget et 115 millions de francs, correspondant à des cotisations sociales, font l'objet d'un transfert en provenance du budget des charges communes. L'augmentation réelle des crédits en 2001 sera donc très faible et il a semblé plus approprié au rapporteur pour avis de parler de stagnation des crédits. Il a, en outre, déploré que ces derniers, après plusieurs années de baisse, ne permettent pas une meilleure cohérence entre les ambitions affichées et les moyens accordés au ministère.

Les crédits du titre III atteindront 9,5 milliards de francs en 2001, les crédits de rémunérations et charges sociales (RCS) participant pour moitié à cette augmentation en raison essentiellement de la compensation de la hausse du dollar, qui représentera une charge de 182 millions de francs. Ce point constitue, a souligné le rapporteur pour avis, un problème particulièrement sensible dans nos postes à l'étranger. Les effectifs du ministère seront stables en 2001. Les crédits de fonctionnement seront reconduits à hauteur de 1,3 milliard de francs, mais M. André Dulait, rapporteur pour avis, a déploré que la perte de change, estimée à 20 millions de francs pour 2001, ne soit pas compensée, alors que ces crédits ont déjà dû supporter en 2000 des pertes de change à hauteur de 45 millions de francs, qui n'ont pu être compensées qu'à concurrence de 12 millions, par des redéploiements de crédits.

Les crédits d'intervention du ministère des affaires étrangères s'élèveront à 10,5 milliards de francs en 2001, dont 4,8 milliards pour la coopération et l'action culturelle extérieure. Ces crédits affichent une forte progression en raison de la budgétisation de crédits substantiels au titre des contributions obligatoires au système des Nations unies. M. André Dulait a alors rappelé que les Etats-Unis persistaient à n'honorer leurs contributions qu'avec beaucoup de retard et qu'ils souhaitaient réduire leur quote-part alors que, par ailleurs, les pays de l'Union européenne, dont la France, assurent la plus grande part du financement de l'ONU et règlent leurs contributions avec une grande régularité. Les arriérés américains empêchent en outre l'ONU de rembourser les pays les plus pauvres des frais engagés pour la mise à disposition de contingents dans le cadre des opérations de maintien de la paix. M. André Dulait a donc souhaité que ces difficultés financières puissent être réglées dans les plus brefs délais.

Le rapporteur pour avis a ensuite relevé la forte diminution des crédits de la coopération militaire qui s'élèvera à 34,3 millions de francs. Il a souligné la difficulté de poursuivre l'effort de formation en Afrique et le redéploiement des moyens alors que les crédits diminuent. Cette évolution des crédits lui a paru contraire aux objectifs de la réforme de la coopération militaire.

Les crédits dévolus aux Français de l'étranger progresseront en 2001, mais de manière insuffisante pour faire face à l'ensemble des besoins.

Les crédits d'investissements du ministère seront également en forte baisse puisqu'ils s'élèveront à moins de 310 millions de francs, alors même qu'y sont intégrés 59,5 millions de francs du fonds de concours des droits de chancellerie. M. André Dulait a, par ailleurs, regretté que, malgré l'achèvement prochain des travaux de l'ambassade de France à Berlin, dont le coût total est estimé à près de 400 millions de francs, il n'ait pas été possible de maintenir un meilleur niveau de dotation pour faire face aux besoins, aussi bien des services des visas que des lycées français.

M. André Dulait, tout en relevant les efforts accomplis depuis le rapport Amiot de 1999 au profit des personnels de recrutement local, qui a conduit à la suppression de 93 emplois et à la révision de 41 grilles de salaires et de 12 régimes de sécurité sociale, a regretté que les moyens financiers dévolus à cette réforme restent trop faibles. Sur le terrain, ces effets tardent à se faire sentir et l'évolution paraît trop lente.

Le rapporteur pour avis a ensuite fait remarquer que le montant des contributions obligatoires à l'ONU s'accroîtra de plus de 730 millions de francs, pour dépasser en 2001 2,1 milliards de francs en raison de la hausse rapide du coût des opérations de maintien de la paix. Toutefois, cette augmentation risque d'être insuffisante si le niveau du dollar se maintient. Par exemple, en 2000, la France est, à l'heure actuelle, débitrice des Nations unies à hauteur de 72 millions de dollars. Au titre des contributions volontaires, 322,3 millions de francs sont prévus dans le projet de budget pour 2001, soit, à périmètre constant, 15 millions de francs d'augmentation. Ce niveau, a souligné M. André Dulait, reste très insuffisant et correspond à moins de la moitié de celui atteint en 1993.

M. André Dulait a enfin souhaité attirer l'attention de la commission sur le niveau, qu'il juge extrêmement faible, des crédits du fonds d'urgence humanitaire. De 1993 à 2001, ces crédits ont diminué de près de 60 %, sauf dotation exceptionnelle liée à des crises humanitaires majeures. Ainsi, ces crédits souffrent d'un déficit structurel et persistant nuisant directement à l'action de la France dans le monde alors que nos principaux partenaires européens (Royaume-Uni, Allemagne et Italie) y consacrent entre 200 et 300 millions de francs.

En conclusion, M. André Dulait, ayant rappelé les insuffisances de ce budget, a toutefois tenu à souligner que, par rapport à l'an passé, le niveau global des crédits était préservé, que l'effort de gestion et d'économies mené par le ministère se poursuivrait et que des moyens seraient dégagés en faveur notamment des contributions volontaires ou de la revalorisation du statut des personnels recrutés localement. C'est pourquoi, malgré de très fortes réserves, le rapporteur pour avis a proposé à la commission d'adopter le projet de budget du ministère des affaires étrangères.

A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. André Rouvière a demandé quel était le montant des arriérés américains vis-à-vis de l'ONU et a souhaité savoir si les pays de l'Union européenne étaient à jour de leurs contributions.

M. Michel Caldaguès a souhaité obtenir des précisions sur les conditions de la construction de l'ambassade de France à Berlin.

M. Charles-Henri de Cossé-Brissac a relevé le manque de moyens consacrés à la fois à la rénovation de notre consulat à Agadir et au travail des coopérants français au Maghreb.

M. Serge Vinçon a demandé si la construction d'un nouveau lycée français à Damas était prévue en 2001.

M. Aymeri de Montesquiou, après avoir souligné la stagnation du budget, a souhaité savoir si des économies seraient réalisées sur notre présence consulaire dans l'Union européenne et a déploré la médiocrité des programmes des chaînes francophones à l'étranger, en comparaison des programmes anglo-saxons.

M. Xavier de Villepin, président, s'est inquiété de la paupérisation du Quai d'Orsay qui était surtout sensible dans les petits postes, contraints à recruter de plus en plus de personnel local. Il a indiqué que la France pourrait s'inspirer des choix américains en matière de présence diplomatique et consulaire. En France, par exemple, les Etats-Unis ont redéployé certains de leurs personnels affectés à Paris, dans des consulats généraux des principales villes de province, ces derniers ayant des missions essentiellement politiques. Il a par ailleurs remarqué que le projet de représentations communes avec des pays de l'Union européenne n'avait guère progressé.

M. André Roujas s'est également interrogé sur la pertinence des investissements effectués dans l'Union européenne au détriment d'autres parties du monde où leur utilité pouvait être plus évidente.

M. André Dulait a alors apporté les précisions suivantes :

- les arriérés américains vis-à-vis de l'ONU s'élèvent à 1,4 milliard de dollars ;

- les pays de l'Union européenne sont à jour de leurs contributions ;

- la commission des finances, et notamment son rapporteur spécial du budget des affaires étrangères, a analysé certains investissements immobiliers du ministère et notamment ceux relatifs à notre future ambassade à Berlin ;

- des crédits d'études ont été débloqués en 2000 à hauteur de 1 million de francs pour la construction d'un lycée français à Damas. En 2001, 3 millions de francs sont prévus au titre des études et du concours d'architecte. Un investissement total de 50 millions de francs est programmé ;

- la France est à la tête du second réseau d'ambassades (149), les Etats-Unis ayant le plus grand nombre d'ambassades (168). Elle possède, en revanche, un plus grand nombre de postes consulaires : 106 contre 79.

Traités et conventions - Entraide judiciaire en matière pénale et extradition entre la France et les Etats-Unis - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de M. André Dulait sur les projets de loi n° 376 (1999-2000) autorisant la ratification du traité d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et les Etats-Unis d'Amérique, etn° 377 (1999-2000) autorisant la ratification du traité d'extradition entre la France et les Etats-Unis d'Amérique.

M. André Dulait a tout d'abord fait le point de la question de la peine de mort aux Etats-Unis, compte tenu de son importance dans les procédures d'extradition. Il a relevé que la peine de mort était appliquée dans 38 Etats auxquels s'ajoutaient les juridictions fédérales, qui n'ont pourtant procédé à aucune exécution depuis 37 ans. Il a également souligné que la peine capitale restait largement approuvée par l'opinion publique américaine, malgré une baisse, ces dernières années, liée à la mise hors de cause de plusieurs condamnés dont certains avaient déjà été exécutés.

M. André Dulait a précisé qu'en raison du risque de condamnation à la peine capitale, la France demandait, dans le cadre de la procédure d'extradition, systématiquement au procureur américain de s'engager à ne pas requérir la peine capitale, le Conseil d'Etat exigeant, en outre, lorsqu'il est saisi d'un recours, des assurances complémentaires du juge et des autorités fédérales afin que la peine ne soit ni prononcée ni exécutée.

Soulignant ensuite les particularités juridiques du traité d'extradition, M. André Dulait a souligné qu'il permettrait de simplifier considérablement les demandes, les infractions pénales susceptibles de justifier une extradition n'étant plus énumérées limitativement dans une liste, système qui caractérisait les conventions de 1909 et 1970. Ce traité permettra également, a-t-il indiqué, d'éviter que le caractère politique de certaines infractions ne bloque les demandes d'extradition des deux pays et le déroulement des procédures, les Parties s'engageant à se porter mutuellement assistance.

M. André Dulait a, enfin, abordé le traité d'entraide judiciaire en matière pénale. Il viendrait combler un vide juridique puisqu'aucun texte n'existait dans ce domaine entre la France et les Etats-Unis. Il a également indiqué que ses dispositions étaient très proches à la fois de la convention européenne de 1959 et des conventions signées avec les pays du " common law ", comme l'Australie et le Canada, et que, sur le fond, le traité visait essentiellement à pallier les difficultés spécifiques de procédure.

En conclusion, M. André Dulait a estimé que ces traités permettraient à la coopération entre la France et les Etats-Unis de se développer sur des bases juridiques solides, leur ratification par la France facilitant leur approbation par le Sénat américain et, a-t-il espéré, la conclusion d'un traité d'entraide judiciaire en matière civile.

A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. Michel Caldaguès a souligné que de nombreuses garanties procédurales étaient accordées par la législation américaine au condamné et que celles que la France exigeait pour extrader une personne risquant d'être condamnée à la peine de mort vers les Etats-Unis pouvaient être comparées aux assurances que le Portugal avait exigées de la France lors d'une récente affaire criminelle, la peine de prison à perpétuité n'étant pas prévue par son code pénal.

M. André Dulait a alors fait remarquer qu'aux Etats-Unis la peine de mort était parfois contestée du fait des erreurs judiciaires découvertes après le prononcé de condamnations à mort et même, parfois, après des exécutions.

M. Xavier de Villepin, président, a fait remarquer que les deux candidats à l'élection présidentielle s'étaient déclarés favorables à la peine de mort. Par ailleurs, chaque pays avait sa tradition judiciaire dont il convenait de respecter la spécificité.

La commission a alors approuvé à l'unanimité les deux projets de loi qui lui étaient soumis.

Mission d'information à l'étranger - Echange de vues

La commission a enfin procédé à un échange de vues sur la destination de sa principale mission d'information à l'étranger pour 2001.

Sur la proposition de M. Xavier de Villepin, président, elle a retenu le principe d'une mission en Asie Centrale, plus particulièrement en Ouzbékistan et au Kazakhstan, accomplie par une délégation de la commission composée d'un représentant de chaque groupe politique. La mission aura pour objet, dans cette région stratégique de l'Asie centrale ex-soviétique, de s'informer sur la situation économique et politique de chacun des deux pays, et sur l'évolution de leurs relations bilatérales respectives avec notre pays.

La commission a enfin décidé de confier à ses trois rapporteurs pour avis du budget du ministère des affaires étrangères, M. André Dulait, Mme Paulette Brisepierre et M. Guy Penne, un rapport d'information sur le bilan de la réforme de notre outil d'aide au développement. A ce titre, les trois corapporteurs pourraient effectuer un déplacement dans un ou deux pays significatifs des conditions dans lesquelles notre aide est consentie.

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