Sommaire
- Mercredi 31 mars 2004
- Coopération et aide au développement - Création du contrat de volontariat de solidarité internationale - Examen du rapport
- Traités et conventions - Statut fiscal et douanier des établissements culturels et d'enseignement complétant l'accord de coopération culturelle, scientifique et technique entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d'Espagne - Examen du rapport
- Traités et conventions - Ratification de la décision du Conseil relative à une modification de l'article 10.2 des statuts du Système européen de Banques centrales et de la Banque centrale européenne - Examen du rapport
Mercredi 31 mars 2004
- Présidence de M. André Dulait, président -
Coopération et aide au développement - Création du contrat de volontariat de solidarité internationale - Examen du rapport
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Marie Poirier sur le projet de loi n° 139 (2003-2004) relatif au contrat de volontariat de solidarité internationale.
M. Jean-Marie Poirier, rapporteur, a rappelé que l'encouragement du volontariat figurait parmi les priorités retenues par le gouvernement dans sa politique de coopération et d'aide au développement et il a estimé que l'amélioration de son statut juridique était l'un des moyens d'atteindre cet objectif.
Le rapporteur a indiqué que les associations qui oeuvrent dans le domaine de l'action humanitaire ou de l'aide au développement emploient des salariés et bénéficient également du concours de bénévoles, qui agissent entièrement sous leur propre responsabilité. Jusqu'en 2001, elles pouvaient aussi accueillir des jeunes effectuant un service national de 16 mois au titre de la coopération, mais le volontariat civil instauré par la loi du 14 mars 2000 pour succéder aux formes civiles du service national s'est avéré peu adapté aux besoins des organisations non gouvernementales. Enfin, les associations ont recours, depuis de nombreuses années, à des volontaires de droit privé.
Cette formule, qui concerne toutes les tranches d'âge, se situe à mi-chemin entre le salariat et le bénévolat. Elle n'est que partiellement couverte par un statut juridique, le décret du 30 janvier 1995 ayant défini un statut du volontaire pour des missions d'une durée minimale d'un an et de six ans maximum, les autres missions s'exerçant donc en dehors de tout cadre juridique.
Le décret de 1995 prévoit qu'un contrat est passé entre l'association et le volontaire. L'association verse une indemnité uniquement destinée à assurer la subsistance du volontaire et la décence des conditions de vie. Elle prend en charge les frais de voyage et la couverture sociale. Elle doit aussi veiller à la formation préalable et à la réinsertion du volontaire. Elle bénéficie, en contrepartie, d'une aide financière de l'Etat, qui couvre les charges sociales. Un agrément, délivré par le ministre des affaires étrangères, est destiné à garantir le respect de ces obligations. Environ 1.800 personnes effectuent une mission dans le cadre de ce statut.
Le rapporteur a estimé que le cadre d'exercice actuel du volontariat présentait une double faiblesse : sa définition par un simple décret, alors que certaines des dispositions en cause devraient relever du domaine législatif et que d'autres sont insuffisamment précises pour éviter tout risque de contentieux ; l'absence de réglementation applicable pour un nombre indéterminé de volontaires, notamment dès lors que les missions sont inférieures à un an.
La création d'un statut législatif applicable à tous les volontaires, sans distinction de durée de mission, est donc apparue nécessaire pour consolider les actions actuellement entreprises dans le cadre du volontariat, et, si possible, pour encourager leur développement futur.
Présentant le projet de loi, M. Jean-Marie Poirier, rapporteur, en a souligné quatre caractéristiques principales :
- il reprend l'architecture d'ensemble du statut du volontaire telle que prévue par le décret de 1995, en lui donnant toutefois une base légale incontestable et en posant clairement le principe que le contrat de volontariat ne relève pas du code du travail et qu'il organise une collaboration désintéressée entre l'association et le volontaire ;
- il permet de doter d'un statut clair et protecteur des personnes agissant actuellement hors de tout cadre juridique, en couvrant certains ressortissants européens non communautaires et les étrangers résidant régulièrement en France ainsi que les personnes intervenant sur des missions d'une durée inférieure à un an ;
- il apporte plusieurs améliorations non négligeables par rapport au décret de 1995, en faisant de l'engagement pour une mission de volontariat d'au moins un an un motif légitime de démission, ce qui permet à l'intéressé de conserver tous ses droits à l'assurance-chômage à son retour, en prévoyant un régime des congés payés et en instaurant une reconnaissance du temps de volontariat, qui pourra être assimilé à une formation qualifiante dans le cadre du dispositif de validation des acquis de l'expérience ;
- enfin, à la différence du décret de 1995, le projet de loi dissocie le bénéfice du statut de volontaire du dispositif budgétaire de soutien aux associations, qui devrait comporter la prise en charge, par l'Etat, pour les missions s'effectuant dans les pays en développement, d'une indemnité forfaitaire de fin de mission, d'une prime de réinsertion et du remboursement aux associations des charges sociales.
Le rapporteur s'est félicité de la concertation étroite établie avec les associations de solidarité internationale à l'occasion de l'élaboration de ce projet de loi, qui répond à une demande ancienne de leur part. Il a souligné qu'elles participaient pleinement à la définition et au suivi de la politique du volontariat dans le cadre de la commission du volontariat de solidarité internationale, instance paritaire créée par le décret de 1995, qui joue un rôle essentiel dans les procédures d'agrément et le contrôle du dispositif.
Le rapporteur a considéré qu'au-delà de l'appréciation générale favorable que semble devoir recueillir le projet de loi, le succès du volontariat reposera en partie sur l'encouragement que l'Etat voudra bien lui apporter, en confortant l'aide actuellement apportée aux associations, qui représente environ 20 millions d'euros par an, et en veillant à ce que dans le cadre du nouveau statut, qui concernera sans doute un nombre plus élevé de personnes, les associations les plus fragiles financièrement ne soient pas pénalisées.
Par ailleurs, tout en rappelant que le volontariat s'inscrit dans une démarche personnelle de solidarité qui ne peut en rien être confondue avec un objectif de nature professionnelle, M. Jean-Marie Poirier, rapporteur, a reconnu que la réinsertion des volontaires à leur retour de mission restait un réel motif de préoccupation.
Il a souhaité sur ce point que la commission réintroduise dans le projet de loi l'obligation, pour les associations, d'apporter un soutien à la réinsertion des volontaires, qui figure dans le décret de 1995 et se traduit par des actions très diverses : journées de formation, bilans de compétence, bourses d'études pour compléter sa qualification. Il a également souligné le rôle fondamental de la commission du volontariat pour définir les « bonnes pratiques » en matière de recours au statut de volontaire et prévenir les difficultés de réinsertion. Enfin, il a souhaité que le futur décret d'application maintienne les aides actuellement prévues en fin de mission, tout en précisant que compte tenu de la nature du volontariat et de son caractère très clairement limité dans le temps, l'affiliation à l'assurance pouvait difficilement être prévue.
En conclusion, soulignant l'utilité, pour les actions de solidarité internationale, d'un statut original, intermédiaire entre le bénévolat et le salariat, le rapporteur s'est félicité que le projet de loi permette d'encadrer ce statut et de le doter de garanties solides. Il a proposé à la commission d'adopter le projet de loi, sous réserve d'amendements destinés à le compléter et le renforcer, sans en modifier les lignes générales.
À la suite de cet exposé, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a estimé que plusieurs points soulignés par le rapporteur rejoignaient ses propres préoccupations. Elle s'est notamment félicitée que le projet de loi vienne combler un vide juridique et dote le volontariat d'un statut plus solide que celui reposant actuellement sur un simple décret, tout en relevant que certaines garanties apportées par le texte répondaient davantage aux demandes des associations qu'à celles des volontaires eux-mêmes. Elle a cependant considéré que le statut de « bénévolat indemnisé » prévu pour le volontariat n'était pas pleinement satisfaisant, du fait notamment de son caractère intermédiaire entre le bénévolat et le salariat.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga a évoqué le risque de voir les associations de volontariat financièrement les plus fragiles se retrouver pénalisées si l'aide apportée par le budget de l'Etat reste inchangée, alors que le nombre de volontaires concernés par le nouveau statut est plus important. Elle a précisé, à ce propos, que les associations intervenant dans l'aide humanitaire d'urgence disposaient d'une capacité à lever des fonds beaucoup plus importante que les associations axées sur le développement, beaucoup plus dépendantes des fonds budgétaires alloués par l'Etat, ces derniers n'ayant au demeurant pas été revalorisés depuis plus de quinze ans.
Elle a également regretté que le projet de loi laisse subsister certaines lacunes. Ainsi, il apparaît que toutes les associations, et notamment les plus petites, n'ont pas les moyens d'apporter toute l'attention voulue à la sélection, à la formation, au suivi et à la réinsertion des volontaires.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga a par ailleurs estimé que les dispositions relatives à la durée du contrat de volontariat n'étaient pas satisfaisantes, la limite de 6 ans apparaissant trop longue pour une mission continue, mais aussi trop courte pour des missions discontinues. Il lui a paru nécessaire de ne pas autoriser des missions continues de plus de deux ans, afin d'éviter les difficultés de réinsertion que peut entraîner un trop long séjour à l'étranger tout comme certaines dérives, consistant à placer des volontaires sur des missions devant plutôt relever de personnels salariés.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga a enfin souligné le rôle très important de la commission du volontariat et souhaité que son existence soit prévue dans la loi, et non par un simple décret.
M. Xavier de Villepin a interrogé le rapporteur sur l'existence de formules de volontariat dans d'autres pays d'Europe. Il a évoqué le volontariat en entreprise et au sein des services de l'Etat à l'étranger. Enfin, il a souhaité savoir si certains pays exprimaient des réticences face à l'accueil de volontaires et à la délivrance de visas.
Mme Maryse Bergé-Lavigne a demandé si les associations étaient en mesure d'assurer un suivi et un soutien psychologique adapté lorsque certains de leurs volontaires étaient confrontés, dans leur pays d'envoi, à certaines situations particulièrement traumatisantes.
M. André Dulait, président, a souligné, à ce propos, l'intérêt, pour les associations et notamment les plus petites, de se regrouper pour mettre en place des actions communes en matière de soutien ou de réinsertion.
Mme Hélène Luc a soulevé les difficultés provenant de l'absence de distinction, dans le projet de loi, entre missions continues et discontinues. Elle s'est interrogée sur la prise en compte, par le texte, des personnes intervenant sur des missions très courtes, par exemple à la suite de catastrophes comme les tremblements de terre. Elle a regretté, plus globalement, que la France demeure parmi les pays accordant l'aide la plus faible aux organisations non gouvernementales. Elle a estimé que l'affiliation à l'assurance chômage serait un élément très positif pour donner des garanties aux jeunes souhaitant s'engager dans un volontariat. Elle a indiqué que le vote favorable du groupe communiste républicain et citoyen serait subordonné aux améliorations qui pourront être apportées au projet de loi.
M. Louis Moinard a demandé si le statut prévu par le projet de loi et l'aide de l'Etat qui y est associée ne concernaient que les volontaires envoyés par des associations ou pouvaient également bénéficier à des personnes agissant à titre individuel. Il a par ailleurs souhaité savoir si les associations rendaient compte des activités effectuées par les volontaires au cours de leurs missions.
Mme Paulette Brisepierre a souligné les difficultés qui pouvaient naître de l'envoi de volontaires par des associations trop petites qui ne sont pas toujours en mesure de garantir de bonnes conditions de réalisation de la mission.
M. André Dulait, président, a insisté sur l'importance de bilans périodiques sur les activités des organisations non gouvernementales, et notamment celles recevant une aide financière conséquente de l'Etat.
En réponse à ces différentes interventions, M. Jean-Marie Poirier, rapporteur, a ajouté les précisions suivantes :
- le volontariat constitue effectivement un statut mixte, intermédiaire entre le bénévolat et le salariat, qui semble propre à la France, puisqu'aucun autre pays européen n'a mis en place un statut équivalent ;
- il sera nécessaire d'attirer l'attention du gouvernement, lors de la discussion du projet de loi en séance publique, sur la nécessité de doter la ligne budgétaire consacrée au volontariat de montants permettant de faire face à l'augmentation prévisible du nombre de volontaires, faute de quoi certaines associations pourraient voir leur capacité réduite par rapport à la situation actuelle ;
- une expatriation trop longue au titre du volontariat peut créer des difficultés de réinsertion, notamment pour les volontaires les plus jeunes qui ne disposeraient d'aucune expérience professionnelle antérieure ; aussi bien un amendement sera-t-il proposé en vue de fixer une limite maximale de deux ans au contrat de volontariat, sans exclure un renouvellement à l'issue de cette période ;
- l'affiliation à l'assurance-chômage ne semble pas compatible avec la nature même du volontariat, qui se distingue du salariat et qui résulte d'une démarche personnelle de solidarité délibérément limitée dans le temps ;
- un amendement sera proposé pour faire figurer dans la loi la commission du volontariat, cette dernière étant appelée à jouer un rôle très important dans la gestion et le suivi du dispositif ;
- près de 80 % des volontaires sont envoyés par 5 associations seulement, ces associations apportant une attention particulière aux questions de formation, de soutien, de suivi ou de réinsertion des volontaires, y compris lorsqu'il s'agit d'apporter une aide psychologique au retour de missions difficiles ; il apparaît toutefois judicieux de promouvoir une certaine « mutualisation » de toutes ces activités de soutien aux volontaires, afin que les associations les plus petites puissent s'appuyer sur l'expérience des plus grandes en la matière ;
- certains pays, comme le Brésil, refusent d'accueillir des volontaires sur leur territoire ;
- le statut prévu par le projet de loi, notamment la couverture sociale, s'appliquera à tous les volontaires quelle que soit la durée de leur mission ; en revanche, l'aide de l'Etat n'est prévue que pour les missions effectuées dans les pays en développement au-delà d'une certaine durée qui sera précisée dans le décret ;
- une mission spécifiquement compétente pour la coopération non gouvernementale siège auprès du ministre de la coopération ; d'autre part, la Cour des Comptes prépare actuellement un rapport sur les financements dont bénéficient les organisations non gouvernementales.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.
Elle a adopté sans modification l'article premier définissant le contrat de volontariat et ses principales caractéristiques.
A l'article 2, elle a adopté un amendement visant à préciser que le volontariat est ouvert aux ressortissants étrangers titulaires d'une carte de résident ou d'un titre équivalent, de manière à éviter aux associations de devoir interpréter la notion de résidence habituelle.
A l'article 3, elle a adopté un amendement disposant que les volontaires retrouvent leurs droits à l'assurance chômage acquis antérieurement à la signature d'un contrat d'au moins un an dans tous les cas de cessation anticipée de ce contrat, quelle qu'en soit la cause, et non exclusivement en cas d'interruption pour cas de force majeure ou de retrait de l'agrément.
La commission a ensuite examiné l'article 4.
M. Jean-Marie Poirier, rapporteur, a proposé de limiter la durée maximale du contrat de volontariat à deux années, avec possibilité de renouvellement éventuel, afin de prendre en compte les difficultés de réinsertion consécutives à des durées d'expatriation trop longues. Il a précisé que sans remettre en cause la possibilité d'une mission continue supérieure à deux ans, cette solution instaurait une « clause de rendez-vous » après deux ans de volontariat, afin d'amener le volontaire comme l'association à pleinement évaluer les conséquences d'une éventuelle prolongation.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga a considéré que la proposition du rapporteur n'empêchait en rien d'enchaîner trois contrats d'une durée de deux ans, une telle durée étant excessive dans la perspective de la réinsertion du volontaire, alors que ce type de mission longue semble devoir relever du salariat, et non du volontariat. Elle a souhaité qu'une limite maximale de deux ans soit instaurée pour les missions continues. Elle a insisté sur les difficultés de réinsertion rencontrées par les jeunes dépourvus d'une expérience professionnelle antérieure lorsqu'ils retournent en métropole après une période d'expatriation prolongée.
Mme Hélène Luc a souligné que les dispositions relatives à la durée du contrat devaient s'attacher à maintenir un statut suffisamment attractif pour les jeunes qui envisagent un volontariat.
M. André Dulait, président, a relevé que si l'amendement proposé par le rapporteur n'exclut pas une mission supérieure à deux ans, après renouvellement du contrat, il fixe néanmoins une échéance de réexamen du contrat après deux ans de volontariat alors qu'en l'état actuel, le projet de loi laisse une totale liberté aux contractants dans la limite de six ans.
M. Jean-Marie Poirier, rapporteur, a reconnu que la question de la durée du contrat revêtait une importance certaine pour les jeunes qui s'engagent dans un volontariat sans posséder d'expérience professionnelle préalable. Il a cependant souligné que cette catégorie n'était pas numériquement la plus importante, puisque près de 60 % des volontaires ont plus de 28 ans. Il lui a paru nécessaire de maintenir des règles suffisamment souples pour demeurer pertinentes à l'égard de tous les types de situations rencontrées, y compris lorsque la prolongation du contrat de deux ans ne présente aucun inconvénient pour le volontaire ou l'association qui l'envoie. Il a donc estimé inopportun de limiter à deux ans au maximum la durée d'une mission accomplie de façon continue. Il a considéré que sa proposition d'amendement amenait l'association comme le volontaire à s'interroger sur l'opportunité de prolonger le contrat au-delà de deux ans.
A la suite de ce débat, la commission a adopté l'amendement proposé par le rapporteur limitant la durée du contrat à deux années, ce contrat pouvant toutefois être renouvelé.
La commission a également adopté trois autres amendements à l'article 4 :
- le premier visant à créer une obligation légale, pour les associations, d'apporter un appui à la réinsertion professionnelle des volontaires à leur retour ;
- le deuxième précisant que l'association assure le retour du volontaire dans tous les cas de rupture anticipée de contrat, et non exclusivement en cas de force majeure ou de retrait de l'agrément ;
- le troisième prévoyant que le décret d'application initialement mentionné au deuxième alinéa se rapporterait à l'ensemble des dispositions de l'article, en vue notamment de détailler les mentions qui devront figurer dans le contrat et les conditions dans lesquelles ce dernier peut être rompu à l'initiative de l'une ou l'autre partie.
La commission a ensuite adopté sans modification l'article 5, relatif à la couverture sociale, l'article 6, relatif aux congés et l'article 7, portant sur l'indemnité et les exonérations fiscales dont elle bénéficie.
Après l'article 7, la commission a adopté un article additionnel visant à mentionner dans la loi la commission du volontariat regroupant les représentants de l'Etat et ceux des associations de volontariat. Mme Monique Cerisier-ben Guiga a précisé que son groupe ne voterait pas cet amendement dans la mesure où il soutiendra un amendement décrivant de manière beaucoup plus détaillée la composition de la commission et ses attributions.
A l'article 8, la commission a adopté un amendement précisant que la commission du volontariat émet un avis sur les demandes d'agrément.
Elle a adopté sans modification l'article 9 relatif à l'application de la loi dans les collectivités d'outre-mer.
La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi amendé, les commissaires du groupe socialiste et du groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.
Traités et conventions - Statut fiscal et douanier des établissements culturels et d'enseignement complétant l'accord de coopération culturelle, scientifique et technique entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d'Espagne - Examen du rapport
Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Robert Del Picchia sur le projet de loi n° 188 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres concernant le statut fiscal et douanier des établissements culturels et d'enseignement complétant l'accord de coopération culturelle, scientifique et technique entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d'Espagne.
M. Robert Del Picchia, rapporteur, a indiqué que cet accord signé à Malaga le 26 novembre 2002 visait à compléter et à mettre à jour un accord précédent datant de 1974 et devenu obsolète, tant en raison de la création de plusieurs établissements nouveaux, non mentionnés dans le texte, ce qui a donné lieu à certains contentieux fiscaux, qu'aux modifications dans les législations fiscales et douanières, notamment à la suite de l'entrée de l'Espagne dans la Communauté européenne.
Le nouvel accord abroge le texte de 1974 et il établit une nouvelle liste des établissements culturels ou d'enseignement bénéficiant du régime bilatéral.
Il s'agit, pour la France, des 6 instituts français en Espagne, des 3 établissements placés sous la gestion directe de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), c'est-à-dire les lycées français de Madrid et Barcelone, déjà couverts en 1974, et celui de Valence, d'un établissement privé non conventionné par l'AEFE mais reconnu par la France, le collège Saint Louis des Français, installé près de Madrid, et enfin de la « Casa de Velásquez », établissement de recherche et de diffusion culturelle relevant des ministères de l'éducation nationale et de la recherche.
S'agissant de l'Espagne, la liste comprend les deux établissements espagnols de Paris, à savoir le lycée, en cours de reconstruction à Neuilly, et le collège Garcia Lorca de la rue de la Pompe, le collège d'Espagne, situé dans la Cité internationale universitaire, qui sert à la fois de lieu de résidence pour les étudiants, professeurs, chercheurs ou artistes espagnols, et de centre de diffusion de la culture hispanique, et enfin les 4 Instituts Cervantès, qui n'existaient pas en 1974 et ont été ouverts depuis à Paris, Bordeaux, Lyon et Toulouse.
En ce qui concerne le régime fiscal, le nouvel accord ajoute deux exonérations supplémentaires, en matière de plus-values de cessions d'immeubles et de taxe sur les salaires. En revanche, il supprime l'exonération de TVA qui n'est plus compatible avec le droit communautaire.
Enfin, comme dans l'accord de 1974, une clause garantit aux établissements de chaque Etat un traitement non discriminatoire par rapport aux établissements nationaux. Ainsi les 10 établissements français qui ne sont pas sous gestion directe de l'AEFE, mais qui sont conventionnés, seront traités fiscalement comme les établissements espagnols.
En conclusion, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a souligné l'utilité de cet accord au regard du développement des relations culturelles entre la France et l'Espagne. Il a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption du projet de loi.
A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles le ministère des affaires étrangères pourrait continuer à entretenir un important réseau d'établissements d'enseignement français dans les pays de l'Union européenne.
M. Robert Del Picchia, rapporteur, a précisé que cette préoccupation était prise en compte dans les réflexions actuelles de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Il a indiqué que beaucoup de pays européens mesuraient l'intérêt et l'importance de disposer, sur leur sol, de ces établissements français et qu'ils étaient donc disposés, dans certains cas et sous certaines conditions, à assumer une partie de leur charge financière. L'Allemagne, l'Autriche ou encore le Luxembourg acceptent le principe d'un engagement financier en faveur des établissements français, ce qui implique, en contrepartie, de faire évoluer l'enseignement pour le rendre compatible avec le cursus scolaire des pays d'accueil.
La commission a ensuite adopté le projet de loi.
Traités et conventions - Ratification de la décision du Conseil relative à une modification de l'article 10.2 des statuts du Système européen de Banques centrales et de la Banque centrale européenne - Examen du rapport
La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. Robert Del Picchia sur le projet de loi n° 240 (2003-2004) autorisant la ratification de la décision du Conseil, réuni au niveau des Chefs d'Etat ou de Gouvernement, du 21 mars 2003, relative à une modification de l'article 10.2 des statuts du Système européen de Banques centrales et de la Banque centrale européenne.
M. Robert Del Picchia, rapporteur, a indiqué que les 15 Etats de l'Union européenne étaient appelés à ratifier une décision prise le 21 mars 2003 par les Chefs d'Etat ou de gouvernement et visant à modifier les statuts de la Banque centrale européenne pour réviser les modalités de vote au sein de son principal organe, le Conseil des gouverneurs. L'objectif de cette modification est de doter la Banque centrale européenne, dans une zone euro à 25 ou à 27 pays, d'un mode de décision lui assurant la même crédibilité, aux yeux des opérateurs des marchés monétaires et financiers, que dans une zone euro à 12 ou à 15 pays.
Le rapporteur a tout d'abord rappelé que le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne se composait des 6 membres du directoire, nommés par décision unanime du Conseil de l'Union européenne, et de chacun des gouverneurs des banques centrales nationales des pays ayant adopté l'euro, actuellement au nombre de 12.
Lorsque le Conseil des gouverneurs prend des décisions d'ordre patrimonial, comme l'augmentation du capital ou l'utilisation des réserves de changes, il statue comme un conseil d'administration d'une société, en fonction du poids de chaque actionnaire dans le capital. En revanche, lorsqu'il prend des décisions d'ordre monétaire, et notamment la fixation des taux directeurs, il est fait application du principe « un homme, une voix », chacun des 6 membres du directoire et chacun des 12 gouverneurs nationaux disposant d'un poids équivalent.
Le rapporteur a souligné que l'arrivée, à moyen terme, de 10, voire 12 nouveaux Etats membres, dans la zone euro, allait transformer la configuration du Conseil des gouverneurs, puisqu'aux côtés des 6 membres du directoire, siègeraient, au terme du processus, 25 ou 27 gouverneurs nationaux. Considérant que l'équilibre initialement recherché risquait d'être rompu, notamment au détriment des membres du directoire, les dirigeants de l'Union européenne ont estimé que l'euro pourrait souffrir d'une situation dans laquelle la représentativité et la crédibilité du Conseil des gouverneurs seraient beaucoup moins évidentes aux yeux des opérateurs du marché.
Pour répondre à cette préoccupation, le traité de Nice a introduit dans les statuts de la Banque centrale européenne une clause habilitant le Conseil de l'Union européenne, statuant à l'unanimité, à proposer une modification des modalités de vote.
La modification soumise pour ratification à chacun des 15 Etats membres établit un nouveau système de vote assez complexe dans ses modalités, mais reposant sur quelques principes simples :
- premièrement, aucune modification ne sera apportée à la composition du Conseil des gouverneurs, au sein duquel continueront de siéger tous les gouverneurs de banques centrales nationales de la zone euro ;
- deuxièmement, l'exercice du droit de vote sera dissocié de la participation au Conseil des gouverneurs ;
- troisièmement, le nombre de droits de vote accordés aux gouverneurs de banques centrales nationales sera plafonné à 15, les gouverneurs exerçant ce droit à tour de rôle, selon un système de rotation ;
- quatrièmement, ce système de rotation sera différencié ; la fréquence de vote étant supérieure pour les pays dont le poids économique et financier est le plus important.
L'adoption de ce nouveau système permettra de maintenir l'équilibre initialement recherché entre directoire et banques centrales nationales, puisqu'il n'y aura au maximum que 21 membres du Conseil des gouverneurs à voter, dont les 6 membres du directoire. L'exercice du droit de vote par rotation reposera sur des règles transparentes, stables, adaptées à l'élargissement progressif de la zone euro.
M. Robert Del Picchia, rapporteur, a précisé qu'à l'issue de leur ratification prochaine par l'ensemble des pays membres, ces nouvelles modalités de vote feraient partie de l'acquis communautaire et s'appliqueraient aux nouveaux membres de l'Union européenne. Il a ajouté que leurs perspectives de mise en oeuvre concrète ne seraient pas immédiates, l'élargissement de la zone euro étant appelé à s'effectuer très progressivement. En effet, durant une phase transitoire, les nouveaux entrants devront participer au mécanisme de change européen, qui a succédé au système monétaire européen et fonctionne selon les mêmes principes. Avant d'adopter l'euro, les pays devront avoir fait la preuve de leur capacité à soutenir leur cours pivot durant au moins deux années et satisfaire aux critères de convergence. Tous les nouveaux pays membres ne seront pas en mesure d'entrer directement dans ce mécanisme de change européen et une fois entrés, cette phase transitoire pourra durer plus ou moins longtemps selon les cas. Les premières adhésions à l'euro ne pourront pas intervenir, en tout état de cause, avant le 1er janvier 2007.
Estimant important d'anticiper cette perspective en adaptant les règles de vote au sein de la Banque centrale européenne, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a souligné que les nouvelles modalités de vote avaient recueilli un consensus au sein des 15 Etats membres de l'Union européenne, qui les jugent de nature à éviter que la crédibilité des prises de décision ne soit mise en doute.
Pour cette raison, il a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption du projet de loi.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin a souhaité savoir si les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe et de la Conférence intergouvernementale avaient une incidence sur les nouvelles modalités de vote au sein du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, tel que proposé par les Chefs d'Etats ou de gouvernement en mars 2003. Il a rappelé que les préoccupations relatives à la gouvernance économique s'étaient exprimées lors des débats européens et que le rôle de la Banque centrale européenne en constituait un volet important. Par ailleurs, il s'est demandé si certains des nouveaux pays membres de l'Union européenne ne chercheraient pas à résoudre certaines de leurs difficultés économiques en pratiquant des dévaluations compétitives, plutôt que de se plier aux disciplines exigées pour intégrer la zone euro.
M. Jean-Yves Autexier a relevé que le mécanisme complexe décrit par le rapporteur allait désormais régir une instance dépourvue de légitimité, mais exerçant une influence déterminante sur la politique économique de 12 Etats souverains. Il s'est prononcé en faveur d'une profonde modification des statuts de la Banque centrale européenne, afin que ceux-ci mentionnent, à l'image de ceux de la réserve fédérale américaine, l'obligation, pour l'autorité monétaire, de veiller au niveau de l'activité économique, alors qu'elle concentre aujourd'hui ses préoccupations sur la maîtrise d'un risque inflationniste qui n'existe plus. Il a estimé que la Banque centrale européenne portait une lourde responsabilité dans l'atonie de la croissance économique au sein de la zone euro, comparée aux résultats enregistrés dans d'autres parties du monde. Il a également souhaité que soient supprimées les dispositions du traité de la Communauté européenne interdisant aux gouvernements des pays de la zone euro d'adresser des instructions à la Banque centrale européenne ou à ses organes de décision.
M. André Dulait, président, a observé que les marges de fluctuation prévues dans le mécanisme de change européen demeuraient très importantes, puisqu'elles permettaient des variations de 15 % au-delà ou en deçà du cours-pivôt.
En réponse à ces interventions, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a précisé que les travaux de la Convention puis ceux de la Conférence intergouvernementale n'affectaient pas les règles de vote au sein du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne et les modifications proposées par le Conseil de l'Union européenne en mars 2003. Il a reconnu la pertinence du débat sur la gouvernance économique et sur la prise en compte, par les autorités monétaires, du soutien à l'activité économique, mais il a rappelé que ce débat dépassait largement le cadre de la décision actuellement soumise à ratification, les nouvelles modalités de vote au sein du Conseil des gouverneurs ayant vocation à s'appliquer quel que soit le niveau de coordination des politiques économiques au sein de l'Union européenne et les relations qui pourront être établies entre les autorités politiques et les autorités monétaires. S'agissant des politiques monétaires des futurs pays membres, il a convenu qu'elles pourraient, dans certains cas, tenter de s'écarter des objectifs fixés pour l'adhésion à l'euro, mais qu'en entrant dans l'Union européenne, et éventuellement dans le mécanisme de change européen, ces pays disposeraient d'une moindre marge de manoeuvre qu'actuellement.
La commission a ensuite adopté le projet de loi.