JEUDI 2 DÉCEMBRE 1999

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF POUR 2000 - EXAMEN D'UN AMENDEMENT À L'ARTICLE D'ÉQUILIBRE

Au cours d'une réunion de nuit, rattachée à la séance du mercredi 1er décembre 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a examiné un amendement de coordination n° I-299 du Gouvernement à l'article 36 et à l'état A annexé, tirant les conséquences de l'ensemble des votes intervenus sur les articles de la première partie du projet de loi de finances.

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES - PRISE EN COMPTE DU RECENSEMENT GÉNÉRAL DE POPULATION DE 1999 POUR LA RÉPARTITION DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES - EXAMEN DU RAPPORT

Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Mercier, rapporteur, sur le projet de loi n° 56 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

M. Michel Mercier, rapporteur, a tout d'abord souligné le fait que le projet de loi, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, avait deux objets. Il a en effet indiqué que, d'une part, ce texte prévoyait les modalités de la prise en compte des résultats du recensement général de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mais que, d'autre part, il visait également à corriger les effets pervers de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle sur les ressources du fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) et sur le calcul du potentiel fiscal.

S'agissant des modalités de la prise en compte des résultats du recensement, M. Michel Mercier, rapporteur, a tout d'abord indiqué que la population jouait un quadruple rôle dans le calcul des dotations de l'Etat aux collectivités locales. En premier lieu, il a expliqué que la population avait des conséquences sur le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) perçue par chaque commune, département ou région. En deuxième lieu, il a indiqué que la population intervenait également dans la détermination de certains critères de répartition des dotations de l'Etat, notamment le potentiel fiscal, l'effort fiscal et le revenu par habitant. En troisième lieu, il a relevé que la population était un critère pour déterminer l'éligibilité à certaines dotations, telle que la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR), la dotation globale d'équipement (DGE), la dotation de développement rural (DDR) et le fonds national de péréquation (FNP). En dernier lieu, il a indiqué que la population était un critère pour l'appartenance à l'une ou l'autre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

M. Michel Mercier, rapporteur, a considéré que le Gouvernement avait été conduit, à travers le dépôt d'un projet de loi, à souhaiter modifier le droit actuel en raison du déséquilibre de la répartition interne de la DGF provoqué par l'augmentation de la population.

Après avoir rappelé que la DGF était une enveloppe fermée composée de deux dotations, la dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement, il a expliqué que, dans le droit actuel, la prise en compte de 1,5 million d'habitants supplémentaires pour le calcul de la dotation forfaitaire aboutissait à réduire de 1 milliard de francs en 2000 le montant de la dotation d'aménagement, qui comprend la DSU et la DSR.

En conséquence, il a indiqué que l'objectif du projet de loi était de freiner la progression de la dotation forfaitaire, afin d'éviter que les crédits de la dotation d'aménagement ne connaissent une diminution.

M. Michel Mercier, rapporteur, a ensuite indiqué que la volonté du Gouvernement de ne pas pénaliser le montant des dotations de solidarité le conduisait à proposer un dispositif à trois étages consistant, d'une part, à lisser sur trois ans la prise en compte des augmentations de population dans le montant des attributions de dotation forfaitaire, et d'autre part, à geler sur trois ans le montant perçu en 1999 par les communes dont la population diminue. Il a observé que ces deux dispositions ne permettaient pas d'empêcher une diminution du montant des dotations de solidarité en 2000 et que, par conséquent, le Gouvernement avait proposé, à l'article 34 du projet de loi de finances pour 2000, d'abonder de 200 millions de francs la dotation d'aménagement de la DGF de manière à stabiliser, en francs courants, le montant de la DSU et de la DSR en 2000. Il a précisé que, par ailleurs, la DSU avait bénéficié d'un abondement de 500 millions de francs et la DSR d'un abondement de 150 millions de francs. Au total, il a indiqué qu'en 2000, la DSU progresserait de 16 %, et la première fraction de la DSR, de 26 %.

Après avoir rappelé qu'en cas de recensement général ou complémentaire, le droit actuel prévoyait que les variations de population étaient prises en compte dans leur totalité, à la hausse comme à la baisse, pour calculer les critères de répartition de la DGF et pour déterminer l'éligibilité à certaines dotations, le rapporteur a souligné que le projet de loi prenait le parti de lisser sur trois ans l'ensemble des évolutions de population. Il a relevé que cette solution avait l'avantage de permettre à certaines communes de rester plus longtemps éligibles à certaines dotations.

Au total, M. Michel Mercier, rapporteur, a considéré que la logique proposée par le Gouvernement s'inscrivait dans le cadre de la péréquation, en pénalisant l'ensemble des communes pour le calcul des attributions au titre de la dotation forfaitaire, de manière à maintenir la progression des dotations réservées aux communes les moins favorisées. Il a cependant considéré que le dispositif proposé par le Gouvernement devait être rééquilibré, en ramenant la durée du lissage des évolutions de population de trois à deux ans. Il a rappelé que le comité des finances locales, ainsi que la commission des finances lors de son examen de l'article 34 du projet de loi de finances pour 2000, avaient déjà pris position en faveur d'un lissage sur deux ans. Il a approuvé cette idée car, rappelant que la dotation forfaitaire avait pour objet de financer les dépenses de fonctionnement des communes, il a estimé que les habitants supplémentaires impliquaient des charges correspondantes pour les collectivités locales. Il a observé que depuis de nombreuses années, les communes assumaient ces charges à partir de ressources calculées en fonction d'une population inférieure à leur population réelle.

En outre, il a estimé que les communes situées dans des régions en difficulté économique, lorsqu'elles avaient réussi à enrayer leur déclin démographique, devaient être récompensées pour les efforts et les investissements qu'elles avaient consentis.

Outre la réduction à deux ans de la prise en compte des variations de population pour le calcul de la dotation forfaitaire, il a proposé à la commission de ne pas geler le montant de la dotation forfaitaire perçue par l'ensemble des communes dont la population baisse, mais seulement celui des communes qui ont perdu une proportion significative de leurs habitants. Il a proposé un dispositif dans lequel le montant de la dotation forfaitaire perçue en 2000 par les communes dont la population baisse est calculé en tenant compte des diminutions de population. Si le montant, ainsi obtenu, est supérieur à l'attribution perçue par une commune en 1999, il est versé à la commune. En revanche, si ce montant est inférieur à l'attribution de 1999, la commune, comme dans la rédaction actuelle du projet de loi, perçoit pendant trois ans une attribution gelée à son montant de 1999.

Après avoir remarqué que cette modification contribuait à rendre plus équitable l'ensemble du dispositif de prise en compte des résultats du recensement, il a signalé que la réduction à deux ans de la durée du lissage aurait des conséquences négatives sur l'éligibilité de certaines communes à la DSU ou à la DSR et que, par conséquent, il proposerait des amendements tendant à neutraliser ces conséquences.

M. Michel Mercier, rapporteur, a ensuite expliqué que le projet de loi comportait également des dispositions tendant à corriger certains effets pervers de la réforme de la taxe professionnelle décidée par la loi de finances pour 1999. Il a observé que ces effets pervers ne seraient pas apparus si le Gouvernement avait choisi la solution du dégrèvement, préconisée par le Sénat, plutôt que la suppression totale des bases de la taxe professionnelle assise sur les salaires. Il a ajouté que le projet de loi permettait de rétablir le montant du premier prélèvement au profit du FSRIF et d'éviter des variations trop brutales dans les écarts de potentiels fiscaux entre les collectivités. Il a déploré que la prise en compte de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle dans le calcul du potentiel fiscal conduise à rendre cet indicateur en partie fictif. Il a ajouté que cet inconvénient serait de plus en plus aigu à mesure que la réalité des bases de taxe professionnelle s'écartera des bases constatées en 1999.

M. Roland du Luart a considéré que le choix de la durée du lissage de la prise en compte des variations de population constituait l'enjeu principal du projet de loi. Il s'est déclaré partisan d'un lissage en deux ans, cette solution ayant l'avantage de mieux tenir compte de la réalité des évolutions.

Constatant que l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) serait bientôt en mesure de réduire de manière très significative les délais entre les recensements, il s'est interrogé sur les conséquences financières potentielles d'une telle innovation.

M. Michel Mercier, rapporteur, a indiqué que, selon ses informations, l'INSEE ne serait pas en mesure de réaliser des recensements de ce type avant plusieurs années. Il a indiqué que, une fois achevée la période transitoire mise en place par le projet de loi, le droit commun s'appliquerait à nouveau. Il a considéré que, dans l'éventualité de la réalisation de recensements très rapprochés dans le temps, l'impact des variations de population sur la DGF serait lissé, contrairement à la situation actuelle, dans laquelle chaque nouveau recensement nécessite de mettre en place un dispositif spécifique.

M. Jacques Oudin s'est étonné que le droit commun ne conduise pas à prendre en compte la totalité des variations de population pour le calcul de la DGF. Il a considéré que les résultats du recensement général de 1999 avaient été rendus publics suffisamment tôt pour que le nouveau découpage cantonal ait pu être réalisé. Il a regretté que les recensements généraux soient de moins en moins fréquents. Il a préconisé une harmonisation des pratiques européennes en matière de méthodes statistiques et d'établissement des recensements.

M. Gérard Miquel a considéré que, compte tenu des efforts réalisés par le Gouvernement en matière de péréquation et en faveur des communes dont la population diminue, les membres de son groupe ne soutiendraient pas les orientations proposées par le rapporteur.

M. Michel Mercier, rapporteur, a rappelé que, s'agissant de la dotation forfaitaire, le dispositif qu'il proposait était plus favorable aux communes dont la population diminue que la rédaction actuelle du projet de loi et que, s'il pouvait aboutir à faire perdre plus rapidement à ces communes l'éligibilité aux dotations de solidarité, cet effet pervers serait neutralisé par deux amendements qu'il proposerait.

M. Alain Lambert, président, s'est interrogé sur la meilleure manière possible de gérer le fait que les dispositions relatives à la prise en compte des résultats du recensement pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales se trouvaient dans deux textes séparés.

M. Michel Mercier, rapporteur, a insisté sur le fait que le dispositif qu'il proposait n'était concevable que dans sa totalité, c'est-à-dire en tenant compte de la majoration de 250 millions de francs de l'abondement de la dotation forfaitaire adoptée par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2000. Si cette majoration ne devait pas être maintenue dans la version définitive de la loi de finances, le lissage sur deux ans des variations de population conduirait à une diminution du montant de la DSU et de la DSR en 2000. A cet égard, il a regretté que la commission mixte paritaire consacrée au projet de loi sur le recensement ait lieu avant celle consacrée au projet de loi de finances pour 2000.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.

A l'article 1er , elle a adopté cinq amendements tendant respectivement à réduire à deux ans la prise en compte des diminutions de population, à réduire à deux ans la prise en compte des augmentations de population, à ne pas geler les attributions de dotation forfaitaire de l'ensemble des communes dont la population diminue, à prévoir une garantie sur deux ans pour les communes qui perdent l'éligibilité à la DSU en 2000 ou en 2001, et à prévoir une garantie sur deux ans pour les communes qui perdent l'éligibilité à la DSR en 2000 ou en 2001.

La commission a adopté l'article1er ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté les articles 2, 3 et 4 sans modification.

Après l'article 4, la commission a examiné huit amendements portant articles additionnels présentés par le rapporteur, tendant à :

- prévoir que, en cas de changement de strate démographique, les communes bénéficieraient d'un délai d'une année pour se conformer aux dispositions budgétaires et comptables de leur nouvelle strate ;

- aligner le régime applicable aux établissements publics de coopération intercommunale, qui percevaient une fiscalité propre en 1986 et qui adoptent la taxe professionnelle unique, sur celui applicable aux communes membres d'EPCI à taxe professionnelle unique pour la détermination du montant de la compensation de l'abattement de 16 % sur les bases de taxe professionnelle ;

- préciser que les dotations de solidarité versées par les structures intercommunales à fiscalité propre ne doivent pas conduire à la correction du potentiel fiscal de leurs communes-membres ;

- harmoniser le régime applicable aux districts créés avant 1992 en matière d'écrêtement au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ;

- prévoir l'imputation en section de fonctionnement du produit de la taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement et de la taxe départementale des espaces naturels sensibles ;

- supprimer l'obligation pour les collectivités locales d'obtenir une autorisation du ministre de l'intérieur pour procéder à des emprunts obligataires à l'étranger ;

- préciser les règles de reprise du résultat d'un exercice au budget suivant ;

- permettre aux présidents et vice-présidents de services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de percevoir une indemnité.

A l'issue de cet examen, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi ainsi modifié.

NOMINATION DE RAPPORTEURS

La commission a ensuite désigné :

- M. Michel Mercier comme rapporteur sur la proposition de loi n° 41 (1999-2000), présentée par M. Robert Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à la contribution des compagnies d'assurances à l'investissement et au financement des services départementaux d'incendie et de secours ;
- M. Jacques Chaumont comme rapporteur sur le projet de loi n° 78 (1999-2000) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Estonie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole) ;

- M. Jacques Chaumont comme rapporteur sur le projet de loi n° 79 (1999-2000) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lettonie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole) ;

- M. Jacques Chaumont comme rapporteur sur le projet de loi n° 80 (1999-2000) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lituanie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole).

CONDITIONS D'EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES ET LES PROCÉDURES APPLICABLES DEVANT LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES - DÉVELOPPEMENT DU PARTENARIAT SOCIAL - DEMANDE DE SAISINE POUR AVIS

Elle a également décidé de demander :

- à être saisie pour avis sur la proposition de loi n° 84 (1999-2000) de M. Jacques Oudin et plusieurs de ses collègues, tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes, et a nommé M. Jacques Oudin comme rapporteur pour avis ;

- à être saisie pour avis sur la proposition de loi n° 87 (1999-2000) de M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, relative au développement du partenariat social, et a nommé M. René Trégouët comme rapporteur pour avis.

ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE - CONSEIL NATIONAL DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE - DÉSIGNATION D'UN CANDIDAT PROPOSÉ À LA NOMINATION DU SÉNAT

Elle a enfindésigné M. Jean-Philippe Lachenaud comme candidat à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche.

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