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Communication de MM. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, sur l’hébergement des demandeurs d’asile et son financement 

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. – Les deux missions dont nous sommes les rapporteurs spéciaux - « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration » - gèrent des crédits budgétaires destinés à l’hébergement des demandeurs d’asile. Ce sont aussi deux missions abonnées aux abondements budgétaires en cours d’année. Il était donc intéressant de voir comment nous pouvions, sur un sujet commun, faire en sorte que le Gouvernement améliore sa prévision budgétaire.

Le problème de l’hébergement des demandeurs d’asile connaît une acuité particulière en raison de la forte augmentation, ces dernières années, du flux de la demande d’asile en France. Cette progression a mis sous pression les structures d’hébergement chargées de les prendre en charge pendant la durée de l’instruction de leurs dossiers.

Examinons, dans un premier temps, la place de l’hébergement des demandeurs d’asile dans chacune des deux missions concernées.

C’est un des principaux postes de dépenses de la mission « Immigration, asile et intégration ». Pour l’année 2011, 199 millions d’euros ont été prévus pour financer les centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) et 40 millions d’euros supplémentaires au titre de l’hébergement d’urgence. En effet, le nombre de places en CADA, bien qu’ayant fortement augmenté, est insuffisant pour accueillir l’ensemble des demandeurs, qui se reportent donc vers les structures classiques d’hébergement d’urgence.

Au total, 239 millions d’euros de crédits figurent au sein de la mission « Immigration, asile et intégration » pour l’hébergement des demandeurs d’asile, soit plus de 45 % du total de ses crédits.

En outre, les crédits liés à l’accueil et à l’hébergement de ces populations font régulièrement l’objet de sous-budgétisations en loi de finances initiale, phénomène qui se reproduit d’ailleurs en 2011 puisque le prochain projet de loi de finances rectificative que nous examinerons propose encore d’ouvrir 50 millions d’euros supplémentaires sur ces actions.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. – Le parc de places en CADA a connu une forte augmentation entre 2001 et 2005, passant de 5 282 places à 17 470 places, soit une croissance de 231 %. Entre 2006 et 2010, il n’y a eu que 3 940 places supplémentaires, soit une augmentation de 23 %. En 2011, le parc doit se stabiliser sur le chiffre de 21 410 places.

Quelle est, parallèlement, la situation du parc d’hébergement dit généraliste ?

Celui-ci comptait au 31 décembre 2009 : 39 442 places en centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), 13 487 places en centres d’hébergement d’urgence (CHU), 4 048 places en centres de stabilisation (hors CHRS) et environ 13 025 places dans les hôtels, soit 70 002 places au total (hors places hiver, résidences sociales et maisons-relais). Il a connu, depuis cinq ans, une très forte croissance liée au PARSA, le Plan d'action renforcé pour les sans abri, décidé par le Gouvernement le 8 janvier 2007.

En outre, dans l’hébergement d’urgence généraliste s’applique le principe de l’inconditionnalité de l'accueil, qui prévoit que l’hébergement est offert à toute personne présentant une situation de détresse, quel que soit son statut. En revanche, en CHRS, il n’y a en principe que des personnes en situation régulière.

C’est donc naturellement sur ce parc, en expansion et ouvert à tous, que se reporte la demande d’hébergement de la part des demandeurs d’asile, qui suit un rythme d’augmentation rapide ces dernières années.

Comment mesurer le report des CADA vers le dispositif généraliste ?

Une enquête a été conduite fin 2009 par les services de l’Etat au niveau local dans les centres d’hébergement généralistes. D’après ses résultats, au 1er octobre 2009, les demandeurs d’asile étaient 1 662 dans le dispositif d’hébergement d’urgence généraliste, pris en charge par le programme 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement », et occupaient donc 6 % des places disponibles.

Cette prise en charge correspond à une dépense annuelle chiffrée par le Gouvernement à 20 millions d’euros sur le programme 177.

Rapportée à des crédits de 248 millions d’euros en loi de finances initiale pour l’hébergement d’urgence, la prise en charge des demandeurs d’asile stricto sensu représente 8 % de la dotation initiale du programme.

Cela peut paraître modeste mais cette dépense « indue » a aussi comme caractéristique d’être très peu maîtrisable, puisque, comme le souligne un rapport réalisé par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et le Contrôle général économique et financier (CGEFI), elle « joue, au fil des trimestres, le rôle de variable d’ajustement en fonction de l’afflux des demandeurs d’asile et du nombre de dossiers de demande d’asile traités ».

Or, le programme 177 se caractérise, de manière répétée, par une sous-budgétisation et, en conséquence, des réabondements budgétaires en cours d’année.

Sur l’exercice 2010, les crédits de loi de finances initiale du programme 177 ont été complétés par des reports (2,9 millions d’euros), des ouvertures en décret d’avance (110 millions d’euros) et en loi de finances rectificative (83,5 millions d’euros). Au total, 196,4 millions d’euros, sur 1 milliard d’euros, soit près de 20 % supplémentaires, pour l’action 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » qui regroupe tous les crédits d’hébergement.

Ces réévaluations faisaient suite à celles des années précédentes : pour 2009, 180 millions complémentaires avaient abondé ce programme à l’occasion de trois décrets d’avances et de la loi de finances rectificative relative au plan de relance.

Quel bilan peut-on dresser de la gestion actuelle du dispositif ?

Le partage de fait de la responsabilité du dispositif d’hébergement entre les deux missions « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration » ne favorise pas une bonne gestion, du fait du cloisonnement des objectifs et des budgets.

Les auditions que nous avons tenues ont mis en évidence des lacunes très importantes s’agissant de la connaissance des parcs comme de leur occupation et une absence quasi-totale de coordination entre les administrations concernées.

Aucun critère ne semble présider à l’imputation des crédits sur le programme 303 plutôt que sur le programme 177, et inversement. Les dotations sont définies par rapport aux consommations des années précédentes et non en fonction de calculs effectués en vue d’une répartition cohérente de la charge de la demande d’asile.

Aucun système d’information fiable ne permet de recenser les effectifs de demandeurs d’asile présents dans les dispositifs d’hébergement d’urgence ou hébergés par leurs propres moyens. Les chiffres dont dispose l’administration sont déclaratifs et sont qualifiés « d’approximations ». Le rapport de l’IGAS et du CGEFI indique qu’un nombre indéterminé de demandeurs d’asile étaient accueillis en structures d’urgence financées sur les programmes 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » ou 177 et que la répartition des autres demandeurs d’asile, hors CADA, entre les différentes situations en matière d’hébergement n’est pas connue.

Par ailleurs, l’absence d’unité de gestion entre les CADA, d’une part, et l’hébergement d’urgence, d’autre part, nuit à l’efficacité du dispositif global d’hébergement : des places en CADA peuvent être libres sans être rendues disponibles pour les autres publics à héberger tandis que le programme 177 subit des transferts de charge du fait de l’hébergement des demandeurs d’asile.

Les CADA étant traités à part, ils sont en outre exclus de certains dispositifs comme le financement de la rénovation et de l’humanisation des centres d’hébergement gérés par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

La seule marque de collaboration entre les deux ministères concernés - intérieur et écologie - s’est manifestée par une circulaire en date du 31 janvier 2011 relative à la coopération entre les services intégrés pour l’accueil et l’orientation (SIAO) et les plates‑formes régionales d’accueil et d’accompagnement des demandeurs d’asile.

S’agissant des CADA, nous nous sommes aperçus au cours des entretiens que nous avons menés que leur mode de gestion et de financement ne faisait l’objet d’aucune harmonisation. Ces structures sont gérées par différentes associations (notamment Adoma, l’AFTAM et France Terre d’asile) qui proposent des prestations différentes dans chaque établissement sans qu’aucune analyse des coûts ne permette d’ajuster les subventions accordées par l’Etat aux services effectivement dispensés, au préjudice de la bonne gestion des crédits.

C’est la raison pour laquelle le rapport réalisé par l’IGAS et le CGEFI indique, s’agissant de la répartition des enveloppes financières entre les CADA, qu’en l’absence d’outil d’analyse fonctionnelle et de références comparatives, il n’y a pas de juste allocation des ressources, révélant une dotation limitée pour certains centres, relativement généreuse pour d’autres.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. – Plusieurs pistes sont ouvertes pour améliorer la situation actuelle en modifiant la gestion du dispositif d’hébergement.

En premier lieu, comme le recommande le rapport de l’IGAS et du CGEFI, il faut compléter le système d’information en liaison avec les préfectures, afin de recenser les effectifs de demandeurs d’asile présents dans d’autres dispositifs à financement public ou hébergés par leurs propres moyens, afin notamment de leur fournir l’assistance juridique adéquate. Il s’agit de se donner les moyens de rétablir une égalité de traitement entre ceux qui ont eu la chance de disposer de places en CADA, avec l’accompagnement social et juridique, et ceux qui sont hébergés en CHU et en hôtels et qui en sont exclus.

Ensuite, il conviendrait d’unifier ou au moins de coordonner la gestion des différents dispositifs d’hébergement des demandeurs d’asile afin de garantir une optimisation des places disponibles, notamment par une territorialisation intelligente des centres. L’Ile-de-France concentre 45 % des demandes d’asile mais seulement 16,5 % des places de CADA.

L’amélioration de la prévision budgétaire doit permettre de remédier aux sous‑budgétisations récurrentes du programme 303 et du programme 177.

S’agissant maintenant exclusivement des CADA, il nous semble qu’il convient de continuer la politique, menée ces dernières années, d’accroissement du nombre de places. En effet, en raison de l’importance du flux des demandeurs d’asile, au 31 décembre 2010, seuls 31,4 % de ceux éligibles à une entrée en CADA y sont effectivement hébergés. Or, nous avons vu que le suivi juridique était plus facile et plus efficace en CADA, notamment lorsqu’ils ne sont pas en structure éclatée, que dans des dispositifs d’hébergement d’urgence.

Il faut aussi progresser vers une meilleure gestion des CADA, à travers la définition d’un référentiel de coûts par fonction et utiliser ce référentiel comme outil de détermination des dotations de financement. Nous sommes également favorables à la proposition avancée par la mission de l’IGAS et du CGEFI de signer des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens avec les trois grands opérateurs gérant les CADA.

Autre piste d’amélioration de la gestion des CADA : d’après les informations que nous avons recueillies auprès du Gouvernement, 7,8 % des personnes qui y étaient hébergées au 31 décembre 2010 s’y trouvaient en présence indue, soit parce qu’elles avaient dépassé le délai de six mois autorisé après l’octroi du statut de réfugié, soit parce qu’elles avaient dépassé celui d’un mois laissé aux déboutés de la demande d’asile. Une meilleure gestion des CADA impliquerait de mettre à fin à ces situations, afin de rendre les places de CADA disponibles aux demandeurs d’asile qui constituent le public que les CADA ont vocation à accueillir.

Enfin, il faut poursuivre les actions de plus long terme pour réduire le nombre de personnes en attente d’une décision relative à leur demande d’asile. Pour cela, il faut notamment s’assurer que les efforts supplémentaires déployés en faveur de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), conformément aux conclusions d’un contrôle que j’ai effectué conjointement avec notre collègue Jean-Claude Frécon l’année dernière, fournissent des résultats en matière de réduction des délais de traitement des demandes.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. – En conclusion, on peut souligner que les défaillances de gestion que nous avons relevées et la confusion qui existe entre l’hébergement des demandeurs d’asile, d’une part, et l’hébergement généraliste, d’autre part, ne datent pas d’hier mais qu’elles étaient sans doute moins apparentes.

En effet, avant 2007, ces deux politiques étaient réunies au sein de la mission « Solidarité et intégration », qui accueillait les deux programmes : le programme 177, qui s’intitulait « Politiques en faveur de l’inclusion sociale », pour l’hébergement d’urgence généraliste, et le programme 104, « Accueil des étrangers et intégration », pour les CADA. Les transferts de charges s’effectuaient donc au sein d’une même mission. Puis, le programme 104 a été rattaché à la nouvelle mission « Immigration, asile et intégration » au moment de la création du ministère de l’immigration en 2007 et le programme 177 a rejoint, en 2009, la mission « Ville et logement ».

Ces restructurations de la maquette budgétaire ont renforcé la complexité de la gestion des crédits.

Il est regrettable que l’entrée en vigueur de la Lolf n’ait pas été l’occasion d’une optimisation de la gestion des crédits et que ceux-ci continuent à suivre les réorganisations ministérielles, sans cohérence d’ensemble.

M. Jean Arthuis, président. – On constate donc que le ministère de l’intérieur prend en charge les CADA, mais que la variable d’ajustement de l’hébergement des demandeurs d’asile est le programme 177, dont la responsabilité incombe au ministère chargé du logement, ce qui traduit le caractère perfectible du pilotage de cette politique.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis de la mission « Immigration, asile et intégration » au nom de la commission des lois. – En effet, la principale piste d’économies pour le budget de l’Etat est la réduction des délais de traitement des demandes d’asile, sans évidemment remettre en cause l’exercice de leurs droits par les demandeurs.

A l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), les délais ont fortement augmenté l’année dernière, tandis que la CNDA continue de faire face à un « stock » de dossiers important. Il y a quelques années, le renforcement des moyens de l’Ofpra avait permis de réduire les délais de manière significative. Le même objectif doit pouvoir être atteint pour la CNDA.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. – Le délai moyen actuel de traitement des dossiers est aujourd’hui de dix-neuf mois, si l’on inclut l’Ofpra et la CNDA. Or, nous avions estimé qu’il pourrait, sans porter préjudice à la qualité de la procédure, être réduit à dix mois.

M. Jean Arthuis, président. – N’a-t-on pas mis en place des procédures excessivement complexes qui rallongent ces délais ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. – Non, les textes sont équilibrés, le problème est vraiment relatif aux moyens des juridictions.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. – A l’initiative de la commission des finances, nous avons déjà inscrit dans la loi de finances pour 2011 un dispositif réduisant le délai pendant lequel un demandeur d’asile peut solliciter l’aide juridictionnelle devant la CNDA. Cela devrait permettre de réduire le nombre de renvois prononcés en audience publique, facteur évident d’allongement des délais de procédure.

Nous avons pointé d’autres lacunes : le faible nombre d’avocats plaidant devant la CNDA, en raison de la faiblesse de leurs rétributions au titre de l’aide juridictionnelle, et la sévérité des décisions de l’Ofpra qui conduit mécaniquement à reporter, en appel, devant la CNDA, un nombre important de demandes.

M. Jean Arthuis, président. – Quelles sont les économies qui peuvent être espérées d’une réduction des délais de traitement des dossiers ?

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. – Nous avons chiffré à environ quinze millions d’euros le coût d’un mois supplémentaire de procédure devant la CNDA.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. – Je souligne toutefois la nécessité que les déboutés de la demande d’asile soient effectivement reconduits à la frontière et que les réfugiés puissent trouver un logement. Dans le cas contraire, la réduction des délais de traitement des dossiers par la CNDA ne fera que reporter la charge de l’hébergement de ces personnes de la mission « Immigration, asile et intégration » vers la mission « Ville et logement ».

M. François Marc. – Je remercie les rapporteurs spéciaux pour leurs travaux, qui montrent que les besoins en matière d’accueil des demandeurs d’asile ne diminuent pas. Je souhaiterais savoir comment le Gouvernement ajuste l’offre d’hébergement aux besoins. Fait-il des efforts de prévisions ? Est-ce que, par exemple, les conséquences de la situation politique actuelle dans plusieurs pays du Maghreb font l’objet d’une anticipation ?

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. – S’agissant du nombre de places en CADA, malgré les efforts conséquents qui ont été fournis ces dix dernières années, force est de constater qu’ils ne sont pas à la hauteur de la progression de la demande d’asile. Malheureusement, les besoins ne font pas l’objet d’une prévision fine par le Gouvernement qui, chaque année, sous-évalue de manière évidente les dotations consacrées à l’hébergement des demandeurs d’asile.

M. Jean Arthuis, président. – Plus de 117 millions d’euros ont ainsi dû être ouverts en cours de gestion, à ce titre, sur l’exercice 2010.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. – S’agissant du programme 177, la prévision n’est pas meilleure, l’hébergement d’urgence souffre chaque année des mêmes sous-budgétisations.

Deux phénomènes risquent de résulter de la situation actuelle au Maghreb : une immigration « économique », qui sera prise en charge par la mission « Ville et logement », et un afflux de demandeurs d’asile, dont l’accueil pèsera principalement sur la mission « Immigration, asile et intégration ». La gestion de ces phénomènes pose la question globale du pilotage de notre politique d’immigration.

Prévoir les flux d’immigration est complexe. Néanmoins, il serait déjà très satisfaisant qu’en loi de finances pour 2012 nous ouvrions des crédits à hauteur de ceux consommés en 2011 pour l’hébergement des demandeurs d’asile et l’hébergement d’urgence.

M. François Marc. – Une hausse de 50 % des crédits dans la situation actuelle des finances publiques est pourtant peu probable…

M. Jean Arthuis, président. – En conclusion, si vous connaissez des bailleurs sociaux qui disposent de places libres, ils savent à qui s’adresser.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. – Il faut toutefois, pour bénéficier des logements sociaux, que les bénéficiaires se trouvent en France en situation régulière.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. – Je rappelle que les demandeurs d’asile se voient accorder, du fait de leur demande, un titre de séjour les autorisant à résider provisoirement sur le territoire français.

A l’issue de ce débat, la commission, à l’unanimité, donne acte de leur communication à MM. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.