MARDI 17 NOVEMBRE 1998

- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la coopération

Au cours d'une première séance, tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la coopération pour 1999.
Après avoir rappelé la décision arrêtée en conseil des ministres, le 4 février 1998, de fusionner l'administration et les crédits alloués au ministère délégué à la coopération au sein du ministère des affaires étrangères, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a précisé qu'à structure constante, les crédits de la coopération sont en baisse de 7,73 % en moyens de paiement ; en effet, la somme des dépenses ordinaires et des crédits de paiement s'élève à 5,98 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, soit une diminution de 520 millions de francs par rapport à 1998.

Les autorisations de programme pour 1999 se montent à 2,597 milliards de francs, soit une baisse de 0,38 % par rapport à 1998.

Les crédits les plus affectés par cette baisse sont l'assistance technique, qui enregistre 170 suppressions de postes, et les concours financiers aux Etats qui régressent de 305 millions de francs.

Cette baisse des concours financiers tient, d'une part, à l'extinction des crédits d'ajustement structurel destinés à accompagner la dévaluation du franc CFA, intervenue au mois de janvier 1994 et, d'autre part, à la situation instable de plusieurs pays d'Afrique subsaharienne, qui rend inopérante notre coopération.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a souligné que les crédits relevant de l'ancienne coopération ne représentaient qu'environ 10 % de l'aide publique au développement (APD) consentie par la France, qui était de 34,7 milliards de francs en 1998, soit 0,41 % du produit intérieur brut (PIB).

Il a relevé que ce pourcentage place la France largement en tête des pays du G7 et, qu'en chiffres absolus, le montant de la contribution française est le deuxième au monde après celle du Japon.

Quant aux formes prises par l'aide française, il a précisé qu'elle était consacrée pour 72 % à l'aide bilatérale, et pour 28 % à l'aide multilatérale.

La répartition des crédits de la coopération, par nature de dépenses, montre que 70 % d'entre eux, soit 4,163 milliards de francs, sont affectés aux dépenses ordinaires, et 30 %, soit 1,825 milliard de francs, aux dépenses en capital.

Les moyens des services relevant du titre III du budget sont en progression de 4,87 %, et se montent à 1,037 milliard de francs. Cette hausse découle, pour l'essentiel, de l'application de l'accord salarial de la fonction publique qui a augmenté l'indice des rémunérations.

Le titre IV, regroupant les interventions publiques, diminue de près de 10 %, avec 3,126 milliards de francs pour 1999 ; cette baisse est consécutive à celle des concours financiers aux Etats.

Quant aux dépenses en capital, qui représentent 30 % des crédits, elles se montent, en crédits de paiement, à 1,825 milliard de francs en 1999, soit une baisse de 11,23 %.

Les autorisations de programme sont stables (+ 0,50 %), à 2,333 milliards de francs, dont 30 millions de francs affectés au titre V, et 2,303 milliards de francs au titre VI.

Passant à l'analyse par agrégat des actions de coopération, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rapidement décrit les transferts de chapitres budgétaires consécutifs à la fusion de l'administration de la coopération dans celle des affaires étrangères, et a rappelé les principales composantes de ces actions : la coopération militaire voit ses crédits maintenus à 780 millions de francs, les concours financiers régressent à 265 millions de francs, la coopération technique civile baisse à 1,886 milliard de francs, l'appui à des initiatives privées ou décentralisées est stable à 220 millions de francs, l'aide alimentaire dispose, comme en 1998, d'un crédit évaluatif de 105 millions de francs.

La priorité majeure de la politique de coopération est l'aide aux projets de développement, attribuée sur décisions du comité directeur du fonds d'aide et de coopération (FAC) ; pour 1999, le FAC disposera de 1,798 milliard de francs en crédits de paiement, soit une baisse de près de 13 % par rapport à 1998.

Enfin, les crédits de paiement alloués à l'Agence française de développement (AFD) régressent de 24 %, à 900 millions de francs. Quant aux subventions aux établissements publics, elles augmentent de 5,5 %, avec 2,078 milliards de francs en crédits de paiement, dont 1,970 milliard sera destiné à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Abordant les priorités assignées à la politique française de coopération internationale, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a précisé qu'elles étaient au nombre de quatre : francophonie, audiovisuel extérieur, offre française d'enseignement supérieur et projets de développement.

Il a rappelé que l'évolution des structures ministérielles se traduira par la création d'une direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) regroupant la direction générale de la coopération culturelle, scientifique et technique du ministère des affaires étrangères et la direction du développement du ministère de la coopération.

L'essentiel de l'action du ministère ainsi rénové sera consacré aux pays inclus dans la zone de solidarité prioritaire, que définira le comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) ; sa première réunion devrait se tenir après le prochain sommet franco-africain du Louvre, qui se tiendra à Paris à la fin de ce mois de novembre 1998.

Présentant ensuite ses principales observations, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a précisé que le rapprochement du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération visait d'abord à concentrer les moyens dont dispose la France pour l'aide au développement.

Il a rappelé que cette réforme était l'aboutissement d'une réflexion menée, depuis plusieurs années, par des gouvernements successifs d'horizons politiques divers.

Il a estimé qu'elle permettrait de mieux prendre en compte les aspirations de zones jusqu'à présent trop délaissées par la France, comme l'Afrique australe et orientale, mais a redouté que la diminution des crédits consacrés par notre pays à l'aide au développement, conjuguée à l'accroissement du nombre de ses destinataires, ne conduise à un saupoudrage et à une banalisation de notre aide.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rappelé que cette aide transitait, pour plus de 50 %, par le canal de la direction du Trésor, et notamment par l'Agence française de développement (AFD), où cette direction occupe une place prépondérante ; or la réforme en cours aboutit au paradoxe de confier des crédits en augmentation à cette Agence, dont le savoir-faire est reconnu, sans les accompagner d'un contrôle accru, ni ministériel, ni parlementaire.

Il a donc suggéré à la commission d'envisager d'effectuer prochainement un contrôle sur pièces et sur place à la direction du Trésor, accompagné de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a jugé nécessaire de rappeler que l'aide française au développement était légitime, mutuellement profitable, et conforme au rôle traditionnel de la France sur la scène internationale. Il a regretté que notre pays, qui est le premier contributeur au fonds européen de développement (FED), avec un apport représentant 24,3 % du total des crédits, ne sache pas mieux valoriser cette aide auprès de ses destinataires. Il a déploré qu'en outre, certains ambassadeurs de l'Union européenne conçoivent leur rôle comme concurrent et non pas complémentaire de ceux des pays membres de l'Union.

Evoquant la situation critique dans laquelle se trouvaient environ 200 de nos compatriotes, retraités français d'Afrique qui avaient été, sans doute à cause de leur faible nombre, les grands oubliés des conséquences de la dévaluation du franc CFA, il a jugé indispensable qu'un geste de la France soit fait envers eux pour leur assurer au moins un revenu équivalent à celui versé en France par le fonds national de solidarité. Cette aide compensatoire, qui ne devrait pas excéder 10 à 15 millions de francs, permettrait de remédier à des situations de grand dénuement.

Au terme de cet exposé, Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis des crédits de l'aide au développement pour la commission des affaires étrangères et des forces armées, a souligné sa convergence de vues avec le rapporteur spécial. Elle a rappelé que la réforme en cours affichait de grandes ambitions, mais portait sur des moyens en réduction, ce qui compromettrait sans aucun doute l'image de la France dans le monde.

Elle a également regretté la lenteur d'exécution de certaines décisions, en citant le cas du Congo Brazzaville, qui réclame depuis plus d'un an un soutien à la formation de ses forces de maintien de l'ordre. Si cette demande avait été déjà satisfaite, les troubles récents qui ont conduit à la mort de plusieurs Français auraient peut-être pu être évités.

En réponse, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a appuyé cette remarque, citant le délai d'environ dix-huit mois qui sépare les autorisations données par le comité directeur du FAC de leur notification sur le terrain.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que certaines estimations faites des montants financiers nécessaires pour améliorer la situation des retraités français d'Afrique étaient volontairement dissuasives, et qu'en tous cas les réponses apportées aux interrogations des parlementaires sur ce point étaient dilatoires. Il a donc jugé indispensable que la commission des finances du Sénat se mobilise pour faire avancer le règlement de ce dossier.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères, a appuyé les conclusions de M. Michel Charasse, en estimant que l'extension du champ d'intervention de notre pays en matière d'aide au développement ne pouvait être illimitée, et que le Gouvernement n'avait, pour l'instant, fourni aucune précision sur les contours de la future zone de solidarité prioritaire (ZSP).

Il a appelé la nécessité de pendre en compte, dans la définition de l'aide française, les critères de bonne "gouvernance" et de saine gestion. Il a enfin regretté que les modalités de paiement des opérations accomplies par les organisations non gouvernementales (ONG), au terme de leur mission, pénalisent, par leur caractère tardif, ces organisations.

M. Jacques Pelletier a exprimé son opposition à la fusion des services de la coopération au sein du ministère des affaires étrangères, qui aboutira inéluctablement à la disparition de la priorité africaine dans l'aide française au développement. Il a rappelé que la nette régression des sommes consacrées à cette aide accroissait son inquiétude.

S'agissant de la situation des retraités français d'Afrique, il a estimé que leur sort méritait une action énergique en leur faveur. Il a enfin rappelé que lorsqu'il était en charge du ministère de la coopération, il avait instauré des réunions bimensuelles de concertation interministérielle, qui assuraient la collaboration et la transparence nécessaires entre les différents ministères compétents ; il a jugé que la reprise de ces procédures permettrait peut-être de remédier aux dérives relevées par le rapporteur spécial, dont il approuvait pleinement les remarques.

M. Jean-Pierre Demerliat a évoqué la situation difficile des coopérants en poste au Congo Brazzaville lors des troubles de 1997 : ils avaient alors été contraints de quitter le pays en quelques jours ; il a souhaité que le rapporteur spécial obtienne des informations sur les reclassements qui leur auraient été proposés.

M. Roger Besse a rappelé les interrogations des élus des collectivités territoriales françaises sur le bon acheminement de l'aide alimentaire qu'ils finançaient.

Enfin, M. Jacques Oudin, vice-président, a évoqué l'éventuelle saisine de la délégation parlementaire du Sénat pour l'Union européenne sur la nécessaire coordination entre les aides européenne et française au développement.

En réponse, M. Michel Charrasse, rapporteur spécial, a rappelé que le discours prononcé par le Président Mitterrand au sommet franco-africain de La Baule, en 1990, avait déjà évoqué les critères de bonne gestion politique et financière rappelés par M. Jacques Chaumont, et qu'ils restent toujours en vigueur.

Il a précisé les modalités de paiement des ONG, qui obéissent à la règle du service fait, avec un règlement de 50 % au début de leur mission, et 50 % à son terme.

Il a estimé nécessaire que soit instaurée une meilleure collaboration entre la France et les autres bailleurs de fonds européens dans le cadre multilatéral, et que notre pays valorise mieux son propre apport dans ce cadre, en l'individualisant éventuellement.

Il s'est engagé à obtenir des précisions sur le sort administratif qui a été réservé à nos coopérants en poste au Congo Brazzaville, et a rappelé qu'il avait déjà attiré l'attention des autorités françaises compétentes sur les risques de fraude à l'aide alimentaire, si les pays destinataires ne la prenaient pas en charge dès son arrivée.

Puis la commission, sur proposition de son rapporteur spécial, a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la coopération pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'environnement

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'aménagement duterritoire et de l'environnement : II.- environnement, pour1999.
Le rapporteur spécial a tout d'abord expliqué les raisons pour lesquelles, malgré son attachement à la cause de la protection de l'environnement, il n'était pas satisfait par la forte augmentation de ce budget.

Il a précisé que ce dernier passait de 1.900 à 3.948 millions de francs compte tenu de la budgétisation intégrale des ressources de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), et progressait de 14,8 %, soit environ sept fois plus que la moyenne des dépenses de l'Etat, à structures constantes.

Mais, a-t-il fait valoir, une telle augmentation est incompatible avec la maîtrise des dépenses publiques et risque ainsi d'obérer, en définitive, la capacité de financement des entreprises qui supportent, en vertu du principe "pollueur-payeur", les charges liées à l'amélioration de notre environnement naturel.

Or, a-t-il estimé, la progression des crédits de l'environnement est d'autant plus critiquable à cet égard qu'elle repose sur une majoration souvent excessive des taxes spécifiques acquittées par les entreprises et se traduit par un alourdissement durable des charges de l'Etat à travers de nombreuses créations d'emploi (29 à l'administration centrale, 111 dans les services déconcentrés, 187 dans les établissements).

Il a redouté que le ministère de l'environnement ne perde ainsi le caractère d'administration de mission qui devait absolument rester le sien, en raison de la nature interministérielle et décentralisée des actions en cause, ce qui permet d'obtenir la meilleure adhésion possible de tous les intéressés.

Il a rappelé que les contributions environnementales de l'ensemble des autres ministères (8,45 milliards de francs) et surtout des collectivités locales (120,4 milliards de francs) et des agences de l'eau (14,13 milliards de francs) étaient bien supérieures à ce budget.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a expliqué ensuite qu'il s'opposait également à l'augmentation proposée du budget de l'environnement parce qu'elle s'accompagnait de la création d'une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à laquelle il était hostile, ainsi que d'une relance de la politique de maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables, sur laquelle il était très réservé.

Concernant la TGAP, il a tout d'abord fait observer que sa création n'était pas neutre fiscalement, comme il avait été prétendu, puisqu'elle s'était accompagnée d'augmentations de taux des cinq taxes fusionnées, rapportant, au total, 613 millions de francs supplémentaires.

Il a ensuite précisé les autres raisons de son opposition à la nouvelle taxe : meilleure possibilité d'accroître la pression fiscale écologique, perte d'autonomie de l'ADEME puis des agences de l'eau, déconnexion entre le fait générateur et la dépense permettant, d'une part, le financement de mesures non directement liées à la défense de l'environnement et, d'autre part, des désaffectations de recettes préfigurées par la contribution d'une majoration de la taxe sur les déchets au financement de mesures relatives à la politique gouvernementale de l'énergie.

Il a alors estimé que les économies d'énergie et les énergies renouvelables ne résoudraient pas à elles seules les problèmes qui se posent à la France en matière énergétique et a jugé leur relance prématurée, étant donné, d'une part, le contexte économique actuel et en l'absence, d'autre part, d'un grand débat national sur l'avenir du nucléaire.

A ces motifs d'opposition de principe s'ajoute, pour le rapporteur spécial, une objection à caractère technique, relative aux difficultés que risque d'éprouver le ministère à maîtriser une telle augmentation de ses dépenses, au vu des problèmes de consommation de crédits rencontrés au cours des précédents exercices.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite détaillé les évolutions de crédits prévues et, notamment, les principales mesures nouvelles dans chaque agrégat.

Il a observé que le premier agrégat, par ordre d'importance des dépenses, était celui relatif, soit à la prévention des pollutions et des risques, soit à la protection de la nature, des sites et des paysages, selon que l'on incluait ou non dans chacun des montants concernés les ressources de la TGAP.

Il a précisé que les actions les plus coûteuses en matière de prévention concernaient respectivement les déchets (811 millions de francs), l'énergie (293 millions de francs) et la pollution atmosphérique (268 millions de francs).

S'agissant de la protection de la nature et des sites et paysages, il a souligné l'importance de la création du fonds de gestion des milieux naturels, doté de 164 millions de francs.

A propos de l'agrégat relatif à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, il a noté la sollicitation des agences de l'eau par le budget de l'environnement à travers deux fonds de concours ainsi que le poids des dépenses concernant la prévention des inondations, du plan Loire (346 millions de francs) et, plus généralement, des risques naturels.

Les observations finales du rapporteur spécial ont porté sur :

- les risques de démembrement de l'Etat dans l'accomplissement des missions de service public du ministère (recouvrement de la TGAP par l'ADEME, financement de la police des eaux par les agences de bassin, rôle des associations...) ;

- la nécessité de mieux contrôler les dépenses des associations ;

- la possibilité de renforcer l'autorité du ministère par des mesures statutaires ou des redistributions de compétences, en évitant d'alourdir la dépense publique et sans qu'il se départisse, pour autant, de son caractère d'administration de mission.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a soumis à la commission quatre amendements tendant, à chacun des titres de ce budget, à tirer les conséquences du vote de suppression de la TGAP, et à supprimer les créations d'emplois et leurs mesures d'accompagnement ainsi que les mesures nouvelles accordées aux associations.

Puis, M. Roger Besse s'est étonné qu'il soit aussi facile de financer des créations d'emplois en matière de police de l'eau, alors que les effectifs dans la gendarmerie ne sont pas suffisants pour éviter d'envisager certains redéploiements qui pourraient entraîner des fermetures d'unités en milieu rural.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que l'évolution des crédits de l'environnement pour 1999 soulevait un problème budgétaire fondamental qui devrait faire l'objet d'un large débat en séance publique.

Il a évoqué les difficultés d'interprétation que soulevait la rédaction de l'article 21 du projet de loi de finances appliquant le taux réduit de taxe à la valeur ajoutée (TVA) aux opérations de collecte, de tri et de traitement des ordures ménagères.

M. Gérard Miquel s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'exonérer les déchets ultimes de la taxe sur le stockage intégrée dans la TGAP. Il s'est interrogé par ailleurs sur l'éligibilité au taux réduit de TVA des déchets recyclés et des équipements de traitement.

La commission a alors voté les quatre amendements proposés par le rapporteur spécial et l'ensemble des crédits du ministère de l'environnement ainsi modifiés.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés aux transports : route et sécurité routière

Ensuite, la commission a procédé, sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement : III.-transports : 2. routes et 3. sécurité routière, pour 1999.

Dans un exposé liminaire, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que les moyens de paiement demandés pour les routes et la sécurité routière en 1999 atteignaient globalement 7,5 milliards de francs, en forte baisse de 4,8 % par rapport à 1998. Il a précisé que cette baisse recouvrait en fait deux évolutions contraires : d'un côté la diminution de 5,3 %, à 7 milliards de francs, des moyens de paiement demandés pour les routes ; de l'autre, la progression de 4 %, à 455 millions de francs, des moyens de paiement de la sécurité routière.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a alors observé qu'en ajoutant le budget des routes, les dotations provenant des comptes spéciaux du Trésor, les fonds de concours des collectivités locales et surtout les efforts d'entretien et d'investissement des sociétés concessionnaires d'autoroutes, on constatait que l'ensemble consolidé des moyens d'engagement consacrés au réseau routier national diminuait de 7 % en 1999, à 33,4 milliards de francs. Il a ajouté qu'il s'agissait là du niveau le plus faible, en termes réels, depuis près de dix ans.

Il a précisé que les moyens d'engagement pour la construction du réseau routier national étaient ainsi en forte baisse, les crédits budgétaires diminuant de 10,5 % et les crédits en provenance des comptes d'affectation spéciale (FITTVN et FARIF), diminuant de 9 %, cette seconde évolution s'expliquant toutefois par l'achèvement des autoroutes A75 et A20.

Il a souligné qu'en dépit du report d'une année des contrats de plan Etat-régions 1994-1998, le taux d'exécution des volets routiers de ces contrats de plan n'atteindrait, en moyenne, que 81,5 % au terme du XIe plan, à la fin de 1999.

Il a estimé qu'il s'agissait là d'un constat préoccupant pour la crédibilité des engagements de l'Etat, au moment même où s'ouvraient les négociations relatives aux prochains contrats de plan. Il a jugé qu'il conviendrait dorénavant de revenir à une programmation plus réaliste.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite observé que les crédits d'entretien du réseau routier national étaient en revanche en progression pour le quatrième exercice consécutif, et retrouvaient en termes réels le niveau atteint en 1990. Il a estimé que cela témoignait du rééquilibrage hautement souhaitable entre le développement et l'entretien du réseau. Il a précisé que les actions de réhabilitation et de renforcement des chaussées et de renforcement des ouvrages d'art progressaient ainsi de 18 %, à 715 millions de francs, dont 83 millions de francs en provenance du FITTVN et, pour la première fois, 70 millions de francs en provenance du FARIF. Il a estimé que la croissance de ces crédits était excellente, car elle était le gage d'une sécurité routière accrue, ainsi que d'économies ultérieures, l'entretien préventif étant en effet moins onéreux que l'entretien curatif. Il s'est toutefois interrogé sur cette débudgétisation, en se demandant s'il était dans la vocation du FITTVN et du FARIF, qui sont des fonds d'aménagement du territoire, de financer des dépenses d'entretien routier. Il a estimé que cette question mériterait de faire l'objet d'un vrai débat, plutôt que d'être tranchée au détour de l'inscription des crédits budgétaires.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite remarqué que les investissements de sociétés concessionnaires d'autoroutes devraient se ralentir en 1999, en raison d'une pause dans le lancement de nouveaux projets. Il a précisé que plusieurs liaisons inscrites au schéma routier directeur national de 1992 étaient actuellement remises en cause, parmi lesquelles l'A58, l'A51 Grenoble-Sisteron, l'A24, l'A104 et le débouché en Seine-Saint-Denis de l'autoroute A16. Il a ajouté que l'autoroute A28 Rouen-Alençon, qui était suspendue pour des raisons financières, devrait faire simultanément l'objet d'un appel d'offres pour sa concession et d'études alternatives.

Il a indiqué que l'objectif d'une réalisation en dix ans, à partir de 1994, du schéma directeur routier national de 1992 n'avait toutefois pas été explicitement abandonné. Il a ajouté que la révision de ce schéma directeur, ainsi que l'inscription éventuelle de nouveaux projets, étaient subordonnées à la modification de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, et que le Gouvernement avait annoncé son souhait de modifier l'approche des schémas de planification. Dans le cadre de la révision de cette loi, il a précisé que ces schémas prendraient désormais la forme de schémas de services qui ne comporteraient qu'au dernier stade de la procédure une carte multimodale des projets d'infrastructures.

M. Gérard Miquel a alors estimé nécessaire que cette planification soit opérée au plus tôt et comporte des échéanciers hiérarchisés, afin que les collectivités locales bénéficient de perspectives claires, notamment pour la négociation des contrats de plan. Il a par ailleurs jugé hautement souhaitable que le Parlement soit étroitement associé à la définition et à la révision périodique des schémas directeurs, le développement d'une concertation étroite avec les élus, en amont des projets étant la condition d'une meilleure maîtrise des procédures, et par là même des coûts de construction.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ajouté qu'il était indispensable d'achever la grande majorité des liaisons autoroutières entreprises. Il a précisé qu'il s'agissait là d'une exigence de cohérence, car on ne saurait, par exemple couper l'axe Calais-Bayonne entre Rouen et Alençon, ainsi que d'un impératif en termes de développement des territoires, et d'une nécessité pour la sécurité routière, l'autoroute étant quatre fois plus sûre que la route. Il a indiqué qu'il était, pour ce faire, nécessaire d'assainir le financement du système autoroutier, en établissant le principe de l'autoroute à péage, gage d'équité entre usagers et d'un meilleur entretien du réseau, et en adoptant les modalités et la durée des financements à la durée de vie des infrastructures. A titre d'exemple, il a remarqué qu'il pourrait être opportun que les sociétés d'autoroutes se financent pour partie par émission d'obligations indexées sur la hausse des prix, dès lors que l'évolution des tarifs des péages était en ligne avec l'inflation.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a estimé indispensable de réduire les prélèvements sur les sociétés d'autoroutes qui n'avaient pas de lien avec l'exploitation. Il a souligné que la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures avait montré les effets pervers de ces prélèvements, en particulier de la taxe d'aménagement du territoire versée au FITTVN, l'augmentation des prélèvements fragilisant les sociétés concessionnaires et réduisant leurs investissements d'une part, les compensations qui leur étaient accordées en termes de hausses des péages conduisant à un report de trafic vers le réseau non concédé, d'autre part. Il a observé qu'il en résultait, au total, une augmentation de la circulation sur le réseau non concédé, donc une hausse des dépenses d'entretien, que l'Etat n'était pas en mesure de financer. Ce détournement de trafic est par ailleurs préjudiciable à la sécurité routière, au détriment des automobilistes les plus pauvres. Il a indiqué que des prélèvements sans lien avec les résultats financiers des sociétés d'autoroutes, ni avec le coût de construction, de développement et d'exploitation du réseau, étaient par ailleurs contraires à la rationalité économique comme aux textes communautaires, en particulier la directive relative aux péages d'infrastructures.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses observations relatives à la sécurité routière.

Il a tout d'abord rappelé que la France demeurait au 12e rang des pays de l'Union européenne en matière de nombre de tués sur la route par habitant. Il a indiqué que les résultats de l'année 1997 avaient été décevants : 7.989 tués (soit une baisse de 1,1 % seulement), dont 2.061 jeunes de 15 à 24 ans, et que les résultats des huit premiers mois de 1998 étaient très inquiétants, le nombre de tués augmentant en effet de 5,9 % par rapport à la même période de 1997. Il a précisé que cette dégradation s'expliquait pour partie par la croissance du trafic résultant de la reprise économique, mais que la vitesse moyenne se maintenait à un niveau excessif, et qu'elle ne diminuait plus depuis plusieurs années, de sorte que, si le nombre d'accidents décroissait légèrement, leur gravité avait donc tendance à augmenter. Il a estimé que l'inertie du comportement des conducteurs neutralisait ainsi les progrès de la sécurité des véhicules et des infrastructures, cette inertie traduisant malheureusement l'échec des politiques faisant appel à la responsabilité des conducteurs, et la nécessité de revenir à des politiques plus sommaires et plus efficaces, fondées sur la contrainte et la répression. Il a ajouté que ces évolutions récentes auguraient mal de l'objectif ambitieux que le Gouvernement s'était assigné lors du comité interministériel de sécurité routière du 26 novembre 1997 : réduire de moitié le nombre de tués en cinq ans. Il a regretté, à cet égard, le freinage des projets autoroutiers, ainsi que le délai entre l'annonce de mesures nouvelles d'une part, et leur traduction budgétaire, législative et réglementaire, d'autre part.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les crédits de la sécurité routière augmentaient de 4 % en moyens de paiement dans le projet de loi de finances pour 1999, mais que ces crédits ne retraçaient qu'une faible part des efforts de la nation en faveur de la sécurité routière, ceux-ci reposant également sur l'implication des collectivités locales, de l'éducation nationale, de l'équipement, de la gendarmerie, de la police, de la justice, des associations, des assureurs, des sociétés d'autoroutes, etc... Il a remarqué qu'il convenait notamment d'ajouter à ces crédits ceux des aménagements locaux de sécurité, qui visaient à traiter les zones où les accidents sont particulièrement fréquents, et qui relevaient de la compétence de la direction des routes. Il a précisé que ces crédits s'élevaient à 186,9 millions de francs pour 1999 (soit + 1,7 %).

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a enfin observé que le budget de la sécurité routière pour 1999 marquait une inflexion des priorités en faveur des initiatives locales, des actions en milieu scolaire et de la communication nationale, tandis que les crédits d'exploitation de la route et de formation des conducteurs étaient stables. Il a précisé que la délégation interministérielle à la sécurité routière devrait ainsi retrouver son rythme traditionnel de trois campagnes nationales de communication par an, après que la contraction des crédits eut réduit ce nombre à deux en 1997 et en 1998.

Il s'est félicité du développement des actions de sensibilisation des jeunes au code de la route, ces actions concourant à l'acquisition de comportements civiques et au respect de la loi.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a toutefois déploré l'extrême modicité des crédits destinés à l'évaluation des politiques de sécurité routière, ainsi qu'au coût des accidents de la route pour la collectivité, qu'il a estimé à 118 milliards de francs pour 1997.

Il a souligné que l'évaluation des mesures législatives ou réglementaires en matière de sécurité routière était en effet une condition de leur légitimité, et par là même de leur efficacité. Il a notamment observé qu'il ne serait pas rationnel d'ajouter des obligations ou des dépenses supplémentaires aux conducteurs, comme des rendez-vous périodiques de formation continue, sans avoir au préalable réalisé des expérimentations et des évaluations de nature à en prouver l'efficacité.

Le débat s'est alors ouvert.

M. Roger Besse a fait part de sa préoccupation quant au financement et à l'attribution des crédits du FITTVN, et M. Philippe Adnot s'est inquiété du report de trafic de poids lourds sur le réseau secondaire résultant de l'augmentation du prix des péages.

En réponse, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a souligné que le financement par l'Etat de liaisons à caractéristiques autoroutières, mais gratuites, se traduisait, outre leur coût budgétaire élevé, par un surcroît de dépenses d'entretien d'une part, par des ruptures d'itinéraires, si des sections gratuites alternent avec les sections à péage, d'autre part. Il a alors estimé nécessaire que le développement du réseau routier, comme la prise en compte des impératifs de sécurité routière, s'effectuent désormais dans une logique d'itinéraire.

La commission a alors adopté les crédits des routes et de la sécurité routière pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la santé et à la solidarité et articles 82 et 83

Au cours d'une seconde séance, tenue dans l'après-midi sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité : II.- santé et solidarité, ainsi que des articles 82 et 83.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, après avoir fait observer que les changements incessants de nomenclature rendaient difficile le suivi du budget de la santé et de la solidarité, a indiqué que celui-ci s'élèverait à 79,9 milliards de francs en 1999, en progression apparente de 9,2 % par rapport à 1998.

Il a indiqué que les dépenses ordinaires progresseraient de 9,7 %, pour atteindre 79,2 milliards de francs, tandis que les dépenses en capital diminueraient de 26,7 % en crédits de paiement, pour s'établir à 684,6 millions de francs. Il a précisé qu'il convenait de prendre en compte deux modifications de périmètre : d'une part, le transfert des crédits de la ville dans un fascicule distinct, pour un montant de 655 millions de francs, et d'autre part la prise en charge de l'allocation de parent isolé par le budget de l'Etat, pour un montant de 4,2 milliards de francs.

Le rapporteur spécial a indiqué qu'à structure constante l'augmentation du budget de la santé et de la solidarité pour 1999 était de 4,5 %, à comparer au taux de progression de 2,6 % enregistré en 1998 par rapport à 1997.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, après avoir évoqué succinctement les principales évolutions de crédits, a présenté les deux articles rattachés au budget de la santé et de la solidarité.

Il a indiqué que l'article 82 a pour objet la prise en charge par l'Etat du financement de l'allocation de parent isolé (API). Après avoir rappelé que l'API est une allocation différentielle versée sous conditions de ressources aux personnes seules qui assument la charge effective d'un ou plusieurs enfants, pendant douze mois ou jusqu'à ce que le plus jeune enfant ait atteint l'âge de trois ans, le rapporteur spécial a indiqué que le montant prévisionnel des dépenses d'API s'élevait à 4,233 milliards de francs pour 1999.

Il a précisé que l'article 82 faisait figurer parmi les ressources de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) une subvention de l'Etat correspondant aux sommes versées au titre de l'allocation de parent isolé. Il a précisé que le budget de la santé et de la solidarité pour 1999 comportait en conséquence un nouveau chapitre 46-20 intitulé "Contribution de l'Etat au financement de l'allocation de parent isolé", doté de 4,233 milliards de francs.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a estimé que la budgétisation de l'API est assez logique, car il s'agit d'une prestation différentielle garantissant un revenu minimum, qui peut relever de la solidarité nationale comme le revenu minimum d'insertion (RMI) ou l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Il a souligné que cette budgétisation s'inscrivait dans un ensemble plus vaste de mesures relatives à la famille : d'une part, la suppression, par l'article 13 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, du plafond de ressources instauré l'an dernier pour les allocations familiales, et d'autre part, l'abaissement du plafond du quotient familial, par l'article 2 du projet de loi de finances. Il a précisé que le coût du déplafonnement des allocations familiales était estimé à 4,68 milliards de francs et que l'abaissement du plafond du quotient familial se traduirait par un alourdissement de l'impôt sur le revenu de 3,9 milliards de francs. Il a rappelé que cette dernière mesure n'apparaissait pas justifiée à la commission, qui l'a rejetée lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 83, qui limite à 60 ans l'attribution de l'AAH pour les allocataires relevant de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale.

Il a rappelé que l'AAH est une allocation différentielle financée par l'Etat et gérée par la CNAF, qui garantit à ses bénéficiaires un revenu minimum identique à celui du minimum vieillesse. Il a ajouté que le bénéficiaire doit justifier d'une incapacité permanente d'au moins 80 % en vertu de l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, ou d'une incapacité permanente d'au moins 50 % lorsqu'il est reconnu dans l'impossibilité de se procurer un emploi, en vertu de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale.

Le rapporteur spécial a rappelé que le minimum vieillesse est attribué dès l'âge de 60 ans aux personnes reconnues inaptes au travail et que le versement de l'AAH se prolonge jusqu'à l'âge de 65 ans, sauf si une décision d'inaptitude intervient avant. Il a indiqué que l'article 83 a pour objet d'assurer une meilleure cohérence entre le bénéfice de l'AAH et les avantages de vieillesse, en instaurant une présomption d'inaptitude au travail des bénéficiaires de l'AAH dès l'âge de 60 ans. Il a précisé que le versement de l'AAH serait suspendu en conséquence à compter de 60 ans pour les personnes qui en bénéficient au titre de l'article L. 521-2 du code de la sécurité sociale.

Il a précisé que l'économie budgétaire attendue de cette mesure est estimée à 31 millions de francs pour 1999, et devrait atteindre 300 millions de francs à terme. Il a toutefois observé qu'il ne s'agit pas d'une économie nette, mais d'un simple transfert de charges de l'Etat vers le fonds de solidarité vieillesse (FSV) chargé de financer le minimum vieillesse. Il a remarqué que cette modification ne serait pas, dans tous les cas, parfaitement neutre pour les intéressés, car les plafonds de ressources de l'AAH et du minimum vieillesse, tout en étant identiques dans leurs montants, ne sont pas calculés de la même manière : le second pourrait donc, dans certains cas, se révéler moins favorable que le premier.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses observations sur le budget de la santé et de la solidarité pour 1999.

Première observation, il a estimé que la budgétisation de l'allocation de parent isolé devait s'accompagner d'un effort d'économie. Après avoir rappelé que la Cour des Comptes a dénoncé, dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de septembre 1998, les abus liés à l'imprécision de la notion même d'isolement, il a estimé que la commission pouvait proposer une économie de 200 millions de francs, soit environ 5 % des crédits consacrés à l'allocation de parent isolé, en exigeant du Gouvernement l'adaptation des textes réglementaires souhaitée par la CNAF pour instaurer une présomption de non-isolement en cas d'habitation commune.

Deuxième observation, le rapporteur spécial a constaté que les augmentations des crédits les plus importantes en volume du budget de la santé et de la solidarité résulteraient en 1999, comme les années précédentes, de la croissance non maîtrisée de dépenses sociales obligatoires.

Il a observé que les crédits consacrés à l'AAH augmenteraient à un rythme toujours rapide, de 5 %, pour atteindre un montant de 24,6 milliards de francs, tandis que les crédits consacrés au RMI augmenteraient de 4,2 %, pour atteindre un montant de 26,4 milliards de francs. Il a estimé que cette dernière augmentation était d'autant plus étonnante que l'évolution des dépenses de RMI est étroitement corrélée à celle du chômage non indemnisé, et que la situation de l'emploi est supposée s'améliorer en 1999 comme en 1998.

Après avoir rappelé que la Cour des Comptes, dans son rapport public de 1995, avait estimé que la charge supplémentaire liée à l'insuffisance du contrôle initial et trimestriel des ressources des bénéficiaires représentait 3 à 5 % des dépenses de RMI, il a proposé à la commission une réduction de 1,3 milliard de francs des crédits consacrés à l'allocation de RMI pour 1999, soit 5 % de leur montant. Il a souligné que cette économie pouvait résulter, sans réduction des droits ouverts aux bénéficiaires, de la systématisation des contrôles préconisés par la Cour des Comptes.

Troisième observation, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a estimé que l'évolution des dotations budgétaires aux différents instruments de régulation des dépenses d'assurance maladie n'était pas satisfaisante.

Il a observé que la dotation de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) serait simplement reconduite en 1999 au niveau de 37,3 millions de francs. Il a précisé que le retard pris dans la mise en place de l'ANAES s'était traduit par des reports importants de crédits, qui atteignent près de 90 millions de francs au titre de 1997 et 1998.

Il a observé que les autorisations de programme prévues pour le fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO) s'élevaient à 250 millions de francs seulement pour 1999, alors qu'elles étaient de 503 millions de francs en 1998, tandis que les crédits de paiement afférents étaient simplement reconduits au niveau de 150 millions de francs. Il a estimé que ce fonds était pourtant essentiel, puisqu'il a pour mission d'accompagner financièrement les opérations de restructuration hospitalière.

Il a observé que la participation budgétaire de l'Etat à l'informatisation de l'assurance maladie était des plus modestes, puisqu'elle se limiterait à 1,4 million de francs de crédits, en 1999 comme en 1998, consacrés aux frais de fonctionnement du groupement d'intérêt public (GIP) "carte professionnelle de santé". Il a précisé que, dans son dernier rapport au Parlement sur la sécurité sociale, la Cour des Comptes avait estimé à 7 milliards de francs les dépenses d'informatique nécessaires à moyen terme, pour la seule généralisation de la carte de santé Vitale 2.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis sur les crédits de la solidarité, a déclaré partager les inquiétudes du rapporteur spécial quant à l'augmentation continue des dépenses sociales obligatoires, et notamment de l'AAH et du RMI, et considéré urgent le contrôle de leur utilisation. Il a annoncé qu'il présenterait, au nom de la commission des affaires sociales, un amendement tendant à rendre opposable un taux directeur aux gestionnaires des institutions médico-sociales financées par les départements. Il a précisé que, compte tenu des obligations découlant des nouvelles normes techniques et des accords salariaux, les dépenses de ces institutions progressaient à un rythme minimum de 2 à 3 % par an.

Mme Marie-Claude Beaudeau a souhaité savoir si les dotations prévues pour les trois instituts de veille sanitaire nouvellement créés correspondaient à des crédits supplémentaires ou à des redéploiements. Elle s'est inquiétée de l'extinction du Centre international de l'enfance et de la famille.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est demandé si le Gouvernement manifestait une volonté de remettre en ordre le RMI, dont la dérive lui apparaissait préoccupante.

M. André Vallet s'est inquiété des conséquences, pour les plus petits hôpitaux, de la réduction des dépenses d'équipement sanitaire, et s'est déclaré favorable à un renforcement des contrôles sur le RMI.

M. Roland du Luart, après avoir déclaré partager l'analyse du rapporteur spécial sur l'AAH et le RMI, s'est inquiété de l'impact du passage aux 35 heures dans les établissements médico-sociaux financés par les départements. Il a estimé indispensable que la réduction du temps de travail se fasse à budget constant dans ces établissements, qui disposent déjà de conventions collectives généreuses.

En réponse aux intervenants précédents, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a indiqué que les dotations des instituts de veille sanitaire correspondaient essentiellement à des transferts de crédits, en provenance de l'ex-agence du médicament et du réseau national de santé publique.

Il a estimé qu'il n'existait pas de volonté gouvernementale de réformer le RMI, qui apparaît comme un système désormais pérennisé, et a précisé que la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions prévoyait d'encourager l'insertion des allocataires du RMI en leur permettant de cumuler, pendant une certaine période, leur allocation et un revenu d'activité.

Il a estimé qu'il n'était pas raisonnable de vouloir maintenir tous les hôpitaux existants, et qu'il convenait de choisir entre une préoccupation de proximité et un souci d'efficacité pour adapter l'offre hospitalière aux besoins de la population.

Il s'est déclaré tout à fait favorable au principe du passage des établissements médico-sociaux aux 35 heures à budget constant, estimant que cette contrainte serait un instant de vérité pour leur gestion.

La commission a ensuite adopté les articles rattachés 82 et 83.
Puis, sur proposition du rapporteur spécial, M. Jacques Oudin, la commission a adopté deux amendements réduisant les crédits des titres III et IV et les crédits de la santé et de la solidarité ainsi modifiés.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la communication audiovisuelle et article 59

Après avoir rendu hommage, à la suite de M. Alain Lambert, président, aux qualités de son prédécesseur M. Jean Cluzel, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné que la communication audiovisuelle comme la presse, ne faisaient pas l'objet d'un fascicule budgétaire distinct et que ses crédits n'étaient pas votés avec ceux du ministère de la culture et de la communication responsable du budget.

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la communication audiovisuelle et de l'article 59.

Le rapporteur spécial, après avoir rappelé que les crédits du secteur public de l'audiovisuel, tels qu'ils sont retracés dans le fascicule " jaune ", se montent pour 1999, à 18.478 millions de francs et croissent de 2,6 % par rapport à 1998, a indiqué que, pour lui, la question préalable et essentielle est de définir le service public.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné qu'il était difficile de faire abstraction, en analysant ce budget, du projet de loi sur le secteur public audiovisuel déposé par le Gouvernement. Il lui a semblé que, sur le plan des structures, on risquait d'accroître le pouvoir du Gouvernement sur l'audiovisuel, tout en remarquant que le présent budget n'annonçait, en aucune façon, l'accroissement des ressources publiques qui doit venir compenser la baisse des recettes publicitaires. A cet égard, il n'a pas caché que la réforme avait des conséquences paradoxales et qu'il fallait se poser la question de savoir à qui profiteraient les quelque deux milliards de francs de recettes publicitaires auxquelles allait devoir renoncer France Télévision.

M. Maurice Blin est ensuite intervenu pour souligner que l'audiovisuel public manque de moyens et qu'il doit faire face à un problème d'efficacité.

M. Jean-Philippe Lachenaud a attiré l'attention sur le fait qu'il fallait envisager une augmentation de la redevance.

En réponse à ces interventions, le rapporteur spécial a indiqué qu'il fallait se poser non seulement la question du taux de la redevance, notoirement inférieur à celui en vigueur par exemple en Angleterre et en Allemagne mais aussi celle des exonérations, beaucoup plus nombreuses que dans d'autres pays d'Europe. Il a ajouté, en ce qui concerne la réduction annoncée des recettes publicitaires de chaînes publiques, que se posait un problème de respect du droit de la concurrence européen.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial, sur les crédits de la communication audiovisuelle, ainsi que les lignes 44 et 45 de l'état E annexé à l'article 59 et l'article 63 relatif à la répartition du produit de la redevance.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la presse

La commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits de la presse pour 1999 présenté par M. Claude Belot, rapporteur spécial.

Rappelant l'évolution globale des crédits de la presse inscrits au budget des services généraux du Premier Ministre, qui doivent augmenter de 2,2 % en 1999, pour atteindre, avec l'Agence France Presse, 852,94 millions de francs, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné que ces aides étaient extrêmement diversifiées : elles forment un système complexe et hétérogène, certes, mais qui a permis à la presse de faire preuve d'une vitalité certaine.

Il a ensuite évoqué les divers points de ce budget sur lesquels il comptait attirer l'attention du ministre : la baisse de l'aide à la diffusion de la presse française à l'étranger - ce qui expliquait que l'on ait, désormais, souvent du mal à trouver des journaux français à l'étranger - ; la situation délicate de l'Agence France Presse, en dépit de l'aide que lui apporte l'État avec les abonnements ; l'existence d'un arriéré égal à 126 millions de francs dans le règlement du remboursement à la SNCF des avantages tarifaires consentis à la presse ; le régime fiscal des journalistes, enfin, au sujet duquel il s'est déclaré en accord avec la position adoptée par la commission sur proposition du rapporteur général, tendant à reporter d'une année supplémentaire le début de l'abaissement du plafond de l'avantage fiscal, actuellement égal à 50.000 francs.

Au cours du débat qui a suivi la présentation des crédits, M. Philippe Marini, rapporteur général, a, rejoignant les préoccupations du rapporteur spécial, ainsi que de M. Jacques Chaumont, attiré l'attention sur la nécessité de préserver une agence française ; il a souhaité que, dans la perspective de l'adaptation du statut de l'AFP, le rapporteur spécial use de ses prérogatives pour s'intéresser à la gestion de cet organisme, ce que ce dernier a accepté, après avoir indiqué que la situation actuelle pouvait être critiquable au regard des règles communautaires de la concurrence.

Sur la base de ces observations, la commission a adopté le rapport sur les crédits de la presse.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits du budget annexe des monnaies et médailles

Puis, la commission a procédé, sur le rapport de Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, à l'examen des crédits du budget annexe des monnaies et médailles pour 1999.

Rappelant que le budget annexe des monnaies et médailles retraçait l'ensemble des actions et moyens attribués à l'Hôtel des monnaies, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a souligné la forte progression du budget pour 1999, en augmentation de 32,3 %. Evoquant la frappe de l'euro, qui a commencé le 11 mai 1998 à l'établissement monétaire de Pessac, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a souligné l'importance du plan de charge pour 1999, année au cours de laquelle 2.500 millions de francs de pièces d'euro devront être frappées, monopolisant l'outil de production. Après avoir indiqué que les recettes tirées de la frappe représenteraient le tiers des crédits du budget, le rapporteur spécial a souligné le haut niveau des recettes tirées par la Monnaie de ses activités commerciales, notamment de la vente de monnaies étrangères et des produits dérivés émis à l'occasion de la coupe du monde de football.

Le rapporteur spécial a ensuite évoqué l'événement majeur qui marquait le budget cette année : le retour à l'équilibre sans recours à la subvention budgétaire. Précisant que la reconduction, pour 1999, du niveau de recettes atteint en 1998 permettait de faire face à la progression des dépenses d'exploitation, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a précisé que la hausse était largement induite par une forte progression du poste "achats", directement liée à la croissance du volume de frappe.

Le rapporteur spécial a ensuite évoqué l'augmentation des dépenses de personnel en rappelant que la gestion avait notamment été marquée, en 1998, par la nécessité d'adapter le recrutement aux contraintes induites par la production de l'euro. Rappelant que la Monnaie avait dû faire face à un conflit social au mois de juin, à l'établissement monétaire de Pessac, conflit qui avait été résolu par des recrutements anticipés, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a évoqué le conflit récemment survenu dans l'établissement parisien. Elle a toutefois souligné que les recrutements auxquels il a été procédé ne compromettaient pas les perspectives du plan d'entreprise qui devrait permettre de sortir du plan de frappe du stock initial de l'euro à effectif sensiblement équivalent à celui de 1995, compte tenu des départs à intervenir entre 2000 et 2002.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial, a conclu en soulignant la réussite de l'effort de redressement de la Monnaie, qui a su retrouver l'équilibre budgétaire dans un contexte concurrentiel difficile, et faire face au défi de l'euro. Elle a toutefois souligné qu'il convenait de poursuivre l'effort pour réussir l'" après euro " alors même que le redressement financier de l'établissement parisien n'était toujours pas acquis.

La commission a alors adopté les crédits du budget annexe des monnaies et médailles pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la justice

Ensuite, la commission a procédé, sur le rapport de M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la justice pour 1999.

En introduction, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a annoncé que les crédits mis à la disposition du ministère de la justice pour 1999 progressaient de 5,6 % par rapport à 1998, après une augmentation de 4 % en 1998. Il a cependant insisté sur la nécessité d'éviter que cette augmentation des crédits ne soit absorbée par de nouvelles réformes.

Concernant la loi de programmation relative à la justice, adoptée en 1995, il s'est félicité de son taux d'exécution qui atteint presque 100 %, sauf pour l'administration pénitentiaire. Il a plaidé pour le vote d'une nouvelle loi de programmation afin d'assurer une plus grande lisibilité dans l'octroi des crédits futurs et de prendre en compte le décalage de 3 à 4 ans existant entre la réussite au concours de magistrat et la nomination effective à un poste.

Ensuite, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a rappelé l'évolution des crédits répartis entre les cinq agrégats : plus 3,4 % pour l'administration générale, + 5,7 % pour les services judiciaires, + 9,4 % pour les juridictions administratives, + 5,8 % pour les services pénitentiaires et + 6,4 % pour le service de la protection judiciaire de la jeunesse.

Concernant l'administration centrale, il a noté que les effectifs budgétaires théoriques s'élevaient à 1.770 pour 1999. Il a cependant souligné qu'au 31 décembre 1997, les effectifs réels en fonction à l'administration centrale s'élevaient à 2.271 agents, dont 427 agents de services déconcentrés, alors que le nombre d'emplois budgétaires pour cette année n'était que de 1.763. Il a regretté ce phénomène, qu'il a jugé dommageable pour les autres services, et notamment pour le bon fonctionnement des juridictions qui voient leur effectif réel amputé d'autant. Il a estimé que, si ces postes étaient nécessaires, il fallait les créer budgétairement. En outre, il a demandé que soient étudiées les conséquences des mises à disposition dans les juridictions concernées.

Concernant les services judiciaires, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a constaté une progression des crédits de 5,7 %. Il a ajouté que leur part relative dans le budget de la justice restait stable, à 44,4 %. Il s'est toutefois inquiété de la part élevée de l'aide juridique et des frais de justice, dont les crédits représentent 27,6 % des crédits des services judiciaires et 12,3 % de ceux du ministère de la justice. A cet égard, il a rappelé qu'il avait déjà dénoncé, l'année passée, l'explosion des dépenses de frais de justice qui accaparent une grande partie de l'effort budgétaire consenti en faveur du budget de la justice. Il s'est félicité de voir ses remarques confirmées par la Cour des Comptes qui, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997, a également constaté l'importante augmentation des dépenses de frais de justice et s'est étonnée de la progression inexpliquée des dépenses relatives aux scellés, aux interprètes, aux examens toxicologiques, biologiques ou radiologiques, ou encore aux locations de matériels d'interception.

Par ailleurs, tout en reconnaissant la poursuite de la hausse des effectifs, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a souligné que ces derniers restaient insuffisants du fait de l'adoption de nouvelles réformes, comme celle de la garde à vue.

En revanche, il s'est félicité de la forte progression des moyens de fonctionnement destinés à financer le développement des conseils départementaux d'aide juridique et la poursuite du programme de maisons de justice, la modernisation des juridictions, la constitution des pôles de lutte contre la délinquance économique et financière à Paris, Marseille, Lyon et en Corse, ainsi que l'accompagnement de la réforme de la carte judiciaire.

Concernant les services pénitentiaires, il a regretté le taux de réalisation très bas de la loi de programmation en matière de création d'emplois, puisque seulement 1.802 emplois sur 3.920 prévus ont été créés, soit à peine 46 %. Il a ajouté qu'il demanderait des explications à ce sujet au garde des sceaux lors de l'examen du budget en séance publique. Puis il a tenu à souligner, comme l'année précédente, l'insuffisance des crédits de fonctionnement mis à la disposition des établissements pénitentiaires. Il a déclaré que, faute de dotations suffisantes, les travaux de maintenance et de modernisation du parc ne sont pas effectués, ce qui oblige à réaliser, de manière beaucoup trop fréquente, de gros travaux de réparations financés sur le titre V. A cet égard, il a précisé que la comparaison des moyens affectés à l'entretien dans les sites à gestion déléguée et dans le parc classique était éclairante : alors que les dépenses d'entretien immobilier des établissements du "programme 4000" s'élevaient à 110 francs par m² en 1997, celles dans le parc pénitentiaire classique se montaient à seulement 54 francs par m².

Concernant les services de protection judiciaire de la jeunesse, il a estimé les crédits insuffisants et a, en outre, plaidé pour des réformes de structure.

En conclusion, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a présenté ses observations. S'il a reconnu un effort budgétaire réel en faveur de la justice, il s'est inquiété de voir ce dernier amoindri par la multiplication des réformes. A cet égard, il a rappelé qu'une étude d'impact devait être jointe à tout projet de loi. Il a ajouté qu'il avait étudié attentivement celle relative au projet de loi tendant à améliorer l'accès au droit et qu'il l'avait jugée peu rigoureuse. Il s'est étonné que cette étude d'impact ait pu être réalisée sans que les juridictions aient été consultées et a estimé qu'elle n'était qu'une simple évaluation. En conséquence, il a proposé qu'un contrôle plus systématique soit effectué sur les modalités entourant l'élaboration de telles études. En outre, il a souhaité que lors de l'examen d'un texte, la commission soit saisie pour avis afin de vérifier le sérieux de l'étude d'impact. Par ailleurs, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a rappelé que tout effort budgétaire devait s'accompagner de réformes structurelles visant les méthodes, l'organisation et les procédures du ministère de la justice.

Il s'est ensuite inquiété du décalage entre les emplois budgétaires et les emplois réels, dénoncé par une étude de l'Union syndicale des magistrats.

Puis il a jugé les réformes entreprises par le garde des sceaux intéressantes, mais a affirmé qu'elles ne s'attaquaient pas aux dysfonctionnements de la justice les plus choquants pour les citoyens. A cet égard, il a estimé nécessaire d'éviter que le sentiment d'une justice à " deux poids, deux mesures " s'instaure chez les justiciables.

Par ailleurs, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, s'est une nouvelle fois félicité de l'exécution très satisfaisante de la loi de programme en faveur de la justice.

En outre, il a annoncé qu'il engagerait une mission de contrôle sur les crédits affectés aux services pénitentiaires qui aurait pour objectif de vérifier l'affectation des crédits, de contrôler la pertinence des priorités affichées, mais aussi de constater les besoins, de relever les insuffisances et de contribuer ainsi à l'amélioration du fonctionnement de ce service public.

Concernant la dotation de 18 millions de francs prévue pour l'amélioration du statut des magistrats, il a souhaité qu'une partie de ces crédits soit utilisée d'une part pour financer le repyramidage du personnel enseignant et administratif de l'Ecole nationale de la magistrature et d'autre part, pour créer quelques postes de Premier président et de Premier avocat général supplémentaires.

Enfin, il a plaidé pour une meilleure identification du budget du Conseil supérieur de la magistrature et la nécessité de déménager cet organisme dans des locaux adaptés à ses missions.

Mme Dinah Dericke, rapporteur pour avis de la commission des lois, a alors rappelé que la commission des lois avait très récemment entendu le garde des sceaux et n'avait donc pas encore examiné les crédits du budget de la justice. Elle a toutefois fait remarquer que la commission des lois avait émis un avis favorable l'année dernière, alors même que la progression des crédits était moindre que cette année.

Concernant la nécessité d'accompagner toute réforme de moyens financiers suffisants, elle a constaté que les réformes visant les tribunaux de commerce n'entreraient en vigueur qu'à partir de l'an 2000 et n'affectaient donc pas les crédits du budget pour 1999. Par ailleurs, elle a souhaité émettre les mêmes réserves que l'année précédente concernant la longueur des délais de jugement.

M. Roland du Luart, président, a alors attiré l'attention sur la situation pénitentiaire préoccupante du département de la Sarthe, après avoir notamment rappelé que la ville du Mans attendait la construction d'une nouvelle prison depuis 1952. Il a dénoncé la surpopulation carcérale et le mélange des prévenus et des condamnés et a demandé au rapporteur spécial d'évoquer ce sujet lors de l'examen en séance publique des crédits du ministère de la justice.

Sur proposition de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé, à l'unanimité, d'adopter les crédits du budget de la justice inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

Organisme extraparlementaire - Etablissement public de réalisation de défaisance - Désignation d'un candidat

Puis, la commission a désigné M. Henri Torre pour siéger au sein de l'établissement public de réalisation de défaisance (EPRD).

Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques - Promotion des investissements étrangers en France

Enfin, la commission a confirmé sa saisine relative au dispositif public de promotion des investissements étrangers en France dont l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a entrepris l'étude.

MERCREDI 18 NOVEMBRE 1998

- Présidence de M. Alain Lambert, président - Dans une première séance, tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des services communs et finances pour 1999.

PJLF pour 1999 - Industrie - II - Services communs et finances : Examen du rapport

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que, de rapporteur spécial du budget des services financiers l'an dernier, il était cette année devenu celui du budget des "services communs et finances" par la grâce d'un changement de périmètre, au terme duquel les moyens de fonctionnement du secrétariat d'Etat à l'industrie étaient désormais agrégés aux moyens des services financiers.

Il a observé que la tâche qui lui était assignée était délicate puisqu'il devait présenter cette année un budget faisant l'objet d'importantes réformes de structures avec l'intégration de certains crédits de l'industrie, pour près de 1,6 milliard de francs, et traduisant les effets beaucoup plus considérables attachés à une budgétisation de crédits que la commission des finances, son président, le précédent rapporteur spécial, M. Alain Richard, et lui-même avaient vivement souhaitée.

Il a alors indiqué que le budget s'élèverait pour 1999 à 60,6 milliards de francs, soit le sixième budget civil de l'Etat, et insisté sur le fait qu'il regroupait les moyens ouverts au ministère de l'économie et des finances au service, pour l'essentiel, de l'exercice d'une mission régalienne par excellence, celle consistant à administrer l'impôt. Il a ajouté que le budget était aussi avant tout un budget consacré à des dépenses de personnel, les charges liées aux effectifs en activité représentant 60 % de l'ensemble, et l'ensemble des charges de personnel s'élevant à 82 % du total.

S'agissant des charges de personnel, il a précisé que le budget enregistrait les effets du dynamisme des dépenses de pensions, + 5,7 %, et que les dépenses de rémunérations d'activité, quant à elles, s'accroissaient, à structure constante, d'environ 4,4 % soit une augmentation importante. Il a cependant observé qu'un effort de réduction des effectifs avait été conduit, les effectifs des seuls services financiers étant réduits de 680 unités, soit une diminution de 0,4 %. Il a ajouté que, si des recherches d'économies devaient être poursuivies, il faudrait toucher à la masse salariale du ministère, ce qui supposerait un arbitrage entre la progression des rémunérations individuelles et le niveau des effectifs. Rappelant quelques enseignements qu'il avait pu tirer à l'occasion de ses activités de contrôle, ainsi d'ailleurs que l'expérience récente de la gestion des effectifs par les différents ministres, il a jugé que l'Etat se trouvait quelque peu désarmé pour mener à bien une politique d'effectifs optimale dans une maison dont la qualité des missions n'était que le reflet de la qualité de ce personnel. Il a souligné que, là comme ailleurs, les inflexions de crédits supposaient des réformes de structure.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, est alors revenu sur la question de la budgétisation en 1999 des "faux fonds de concours" dont la commission avait dénoncé l'existence. Ayant estimé que l'existence de ces fonds avait constitué, depuis au moins 50 ans, un moyen pour les différents gouvernements de récompenser le travail de fonctionnaires de qualité contribuant directement au financement de l'Etat et des collectivités locales, il a précisé qu'au terme de cette budgétisation, 11,1 milliards de francs seraient retracés à partir de 1999 dans la loi de finances initiale. Jugeant cette somme considérable, à peu près un quart des moyens ouverts l'an dernier, il a indiqué que cette évolution répondait aux voeux de la commission et qu'elle consacrait l'action conduite par le rapporteur général lors de la séance publique consacrée à l'examen du budget des services financiers en 1997. Il a rappelé qu'à son instigation, la Haute Assemblée avait voté deux amendements demandant l'intégration, dans la loi de finances de 1999, des crédits en cause et que, l'Assemblée nationale ayant supprimé ces dispositions, le Conseil constitutionnel avait fait droit aux arguments du Sénat en exigeant que le Gouvernement réintègre les sommes en cause dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a estimé que cette importante évolution avait été le fruit de l'obstination du Parlement, et en particulier du Sénat qui, à partir des observations de la Cour des Comptes, avait proposé des réformes raisonnables.

Il a alors considéré qu'il fallait inviter le Gouvernement à aller plus loin puisqu'il restait quelques difficultés, liées au maintien hors budget de certains moyens affectés aux services financiers, et en particulier à la comptabilité publique, tandis que certaines modalités techniques de régularisation pouvaient être améliorées. Il a conclu ses propos sur ce point en soulignant qu'en dépit d'une certaine mauvaise volonté observable dans le passé, il fallait saluer aujourd'hui la suppression d'une pratique pluridécennale.

Indiquant qu'il présenterait sous peu un rapport relatant ses contrôles sur les missions fiscales des services déconcentrés de la Direction générale des impôts (DGI), il a déclaré que ses observations d'étape le conduisaient à souligner la qualité d'ensemble des travaux de cette direction générale. Il a souhaité que l'intégration du service de la législation fiscale dans l'aire hiérarchique de la DGI se traduise par une meilleure conception de l'impôt, celle-ci ayant dans le passé souvent oublié les conditions dans lesquelles l'imagination fiscale pouvait résister à l'épreuve du réel.

Il a alors souligné que, malgré une réduction de ses effectifs, la DGI avait pu accompagner l'extension des charges de gestion de l'impôt national mais aussi local. Il a également mentionné la très importante progression des résultats du contrôle fiscal, remarquant qu'ils avaient été acquis dans un contexte où, du fait d'un certain nombre d'évolutions, telles que la mondialisation, les raffinements de l'informatique ou les progrès de la mobilité, le contexte fiscal s'était transformé aux dépens de l'administration.

Il a estimé que, dans ces conditions, les bons résultats observés pouvaient être attribués à une forte implication des agents, favorisée par la modernisation des moyens mis à leur disposition, comme l'informatisation ou des réallocations d'effectifs. Il a suggéré cependant que des progrès supplémentaires pourraient être obtenus à travers un certain nombre de dispositifs certes faciles à préconiser mais extrêmement difficiles à mettre en oeuvre. Il a évoqué, en particulier, la nécessaire recherche d'une meilleure adéquation entre la répartition territoriale des services et la localisation du potentiel fiscal, citant l'exemple de l'administration de l'impôt en Ile-de-France, affectée d'un sous-dimensionnement particulièrement net, d'autant plus que l'ancienneté moyenne des agents en Ile-de-France dépasse, dans les brigades de contrôle, rarement une année.

Il a estimé que, pour résoudre ces difficultés, il serait probablement souhaitable que les ministres maîtrisent mieux les affectations géographiques de leurs agents, mais aussi que soit mise à l'étude la possibilité d'organiser des concours régionaux, ou de renforcer des moyens pour une meilleure insertion des agents exerçant leur mission en Ile-de-France.

Pour terminer son intervention, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a présenté plusieurs observations concernant certains services du ministère.

Il a tout d'abord évoqué le problème de l'optimisation des moyens consacrés à l'INSEE, à la Direction de la prévision, et aux corps de contrôle. Pour l'INSEE, il a mentionné une préoccupation particulière tenant au financement du recensement en 1999 qui, en l'état actuel des crédits, ne semblait pas assuré. Il a alors considéré comme probable qu'intervienne, à l'occasion de la future loi de finances rectificative, un abondement des crédits de l'Institut. Il a par ailleurs souligné la nécessité de parvenir à un meilleur équilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Ayant rappelé que l'INSEE, chaque année, affectait aux différents gouvernements d'importants moyens pour leur permettre de disposer d'une expertise de qualité, il a estimé souhaitable que le Parlement puisse recevoir, même de façon minime, un traitement de même nature. Il a en outre souhaité que les études d'intérêt général des différents corps de contrôle, et en particulier de l'inspection générale des finances, soient systématiquement portées à la connaissance de la commission des finances autrement que par la voie de fuites plus ou moins habilement distillées. Il a, en outre, souhaité que soit réactivée la pratique conventionnelle, aujourd'hui abandonnée, qui a lié pendant plus de dix ans le Sénat à la Direction de la prévision et à l'INSEE, rappelant qu'il s'agissait, pour ces deux administrations, de prêter leur concours technique à des études commandées par la Haute Assemblée.

Evoquant les services de la comptabilité publique, il a jugé que la réflexion relative aux activités de conseil aux collectivités locales conduite par eux devait être poursuivie, au regard de ses résultats.

Il a enfin conclu à l'adoption des crédits du budget des services communs et finances pour 1999.

M. Alain Lambert, président, ayant observé qu'il était réconfortant que les travaux de la commission puissent trouver une consécration, a souligné le bien-fondé des propositions du rapporteur spécial relatives à l'éventualité d'un concours prêté par les services de l'INSEE ou de la direction de la prévision à la commission des finances. Il a rappelé que, si ces deux administrations étaient bien entendu des administrations à la disposition du Gouvernement, il n'était guère concevable qu'elles n'apportent pas leur concours au Parlement, une telle attitude étant susceptible de déboucher sur une coûteuse duplication des moyens d'expertise des pouvoirs publics. Il a donc vivement souhaité que le Gouvernement fasse droit aux observations de la commission des finances indiquant qu'il ne s'agissait, pour celle-ci, que de souhaiter avoir accès, dans des conditions raisonnables et sur la base de conventions permettant de distinguer clairement les responsabilités de chacun, à une modeste partie des moyens alloués au Gouvernement.

M. Yann Gaillard a abondé dans le sens des observations du rapporteur spécial relatives aux problèmes rencontrés par les services financiers en Ile-de-France, problèmes qu'il a jugés dramatiques. Ayant rappelé que la direction des services fiscaux de Paris Ouest traitait à peu près un quart de l'impôt sur le revenu, et que celle de Paris Nord avait la charge d'environ un tiers de la TVA, il a souhaité que soient mises en oeuvre des réformes audacieuses : l'instauration de concours régionaux, une vraie politique d'administration des effectifs et du logement au service des jeunes agents. Il s'est ensuite inquiété de la persistance du phénomène du "filtre" au terme duquel, seules, les affectations dans les services nationaux de contrôle fiscal se trouvaient maîtrisées par l'administration, puis il a souhaité que soient enfin fusionnées les régies comptables de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique. Il a suggéré qu'une telle fusion pourrait sans doute permettre de dégager quelques moyens en évitant en plus des chevauchements de compétences aux effets parfois pervers. Il a enfin interrogé le rapporteur spécial sur la portée de la fusion entre les services financiers et les services de l'industrie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a acquiescé à l'idée selon laquelle la commission des finances devrait accéder plus largement aux travaux et aux moyens des corps de contrôle. Il a alors interrogé le rapporteur spécial successivement sur l'impact budgétaire d'un éventuel redéploiement des moyens des services de recouvrement, puis sur ses réactions consécutives à la modification du régime fiscal des micro-entreprises. Sur ce dernier sujet, il a souhaité savoir si des économies d'effectifs pourraient en résulter. Enfin, le rapporteur général s'est inquiété du niveau du taux d'intérêt servant au calcul des pénalités de retard infligées aux contribuables ayant tardé à s'acquitter de leur dette fiscale. Il a estimé que ce taux pouvait être parfois supérieur au taux de l'usure défini par le code de commerce et qu'en tout état de cause il l'était par rapport au taux supporté par l'administration, lorsque celle-ci doit elle-même acquitter des intérêts moratoires.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, ayant approuvé les propos de M. Yann Gaillard, a souhaité préciser que, selon lui, il conviendrait, plutôt que d'imaginer d'associer des personnels extérieurs aux travaux internes de la commission des finances, de faire en sorte que celle-ci puisse, d'abord, avoir communication systématique des travaux des corps de contrôle de l'administration dès lors que ceux-ci portaient sur des questions d'intérêt général. Il a ajouté qu'il fallait en tout état de cause éviter un mélange des genres dangereux et qu'une préoccupation de garantie de la séparation des pouvoirs devait conduire à veiller à ce que les missions du Parlement soient conduites par l'intermédiaire de ses propres moyens. Il a précisé que la mise à disposition des moyens d'expertise technique de l'INSEE et de la direction de la prévision sur la base de conventions claires serait en tout point conforme à ces exigences.

Evoquant le redéploiement des moyens, il a observé que celui-ci paraissait nécessaire, mais que sa mise en oeuvre supposerait de résoudre d'importantes difficultés. Il a ajouté que son travail de contrôle d'évaluation des services déconcentrés de la DGI déboucherait sur des propositions en la matière.

Enfin, évoquant la réforme du régime des micro-entreprises et le niveau des taux d'intérêt infligés aux contribuables en retard de paiement, il s'est d'abord inquiété de la portée de l'article 5 du projet de loi de finances, susceptible de distendre les liens entre les entreprises et l'administration fiscale et de produire quelques effets pervers, puis s'est ensuite engagé à instruire un dossier purement technique qui pourrait faire l'objet, le cas échéant, d'une initiative législative du rapporteur général.

M. François Trucy s'est alors étonné du niveau des charges sociales du projet de budget pour 1999, indiquant qu'il lui paraissait sans rapport avec le niveau des rémunérations d'activité. Puis, il a souhaité disposer d'éléments de comparaison avec les administrations fiscales européennes.

M. Jean-Philippe Lachenaud, ayant évoqué les tribulations de la réforme des évaluations cadastrales, s'est demandé quand les collectivités locales cesseraient d'acquitter une contribution pour une réforme toujours reportée.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a suggéré que l'écart entre le niveau des charges sociales et celui des rémunérations directes pourrait provenir du niveau relatif élevé des primes et indemnités. Il a ajouté qu'à l'issue de son contrôle relatif à la DGI, il s'attacherait à réunir des éléments pertinents permettant d'apprécier les performances comparées des administrations financières européennes.

Evoquant la réforme des bases cadastrales, il s'est déclaré incapable de fournir une réponse quant à son calendrier et rappelé qu'il s'agissait d'une imposition spécifique dont la pérennisation pouvait en effet poser problème.

Sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a alors adopté un amendement réduisant les crédits du titre III du budget des services communs et finances.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, ayant rappelé ses observations et insisté sur la nature régalienne des missions du ministère et sur la part des dépenses de personnel dans le budget, a indiqué qu'il ne pouvait s'associer à la démarche proposée par le rapporteur général.

La commission a ensuite adopté les crédits ainsi modifiés du budget des services communs et finances pour 1999.

PJLF pour 1999 - Economie, finances et Industrie - I - Charges communes et articles 77 et 78 : Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : I.- charges communes et articles 77 et 78, pour 1999.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, a relevé, à titre liminaire, que le budget des charges communes était le premier budget de l'Etat : les crédits s'élevaient au total à 681 milliards de francs, soit 34,2 % des dépenses brutes du budget de l'Etat car il recensait les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux ne pouvaient être inscrits dans le budget d'un ministère particulier. Par ailleurs, il a souligné que la structure de ce budget avait été affectée de deux mouvements en sens inverse : d'une part, 43 milliards de francs de crédits correspondant à des allégements de charges sociales avaient été transférés vers le budget du ministère de l'emploi et 799 millions de francs vers le budget de l'enseignement scolaire ; d'autre part, 15,4 milliards de francs de crédits avaient été rebudgétisés : hors effet de structure, les crédits du budget des charges communes représentaient 665,56 milliards de francs, soit une progression de 5,36 % par rapport à 1998.

Par ailleurs, deux articles étaient rattachés pour leur examen à celui du budget des charges communes : l'article 77 qui, de façon traditionnelle, porte majoration des rentes viagères, et l'article 78 qui met fin à l'obligation pour La Poste de déposer auprès du Trésor les fonds des comptes courants postaux.

Il a relevé que les crédits consacrés à la charge brute de la dette augmentaient de 4,56 milliards de francs, soit 1,85 %, pour s'établir à 253,2 milliards de francs dont il fallait déduire les "recettes en atténuation des charges de la dette". En conséquence, la charge nette de la dette s'élevait à 237,2 milliards de francs, en progression de 2,4 milliards de francs, soit 1,02 %. Il apparaissait donc indispensable de stabiliser le poids relatif de celle-ci par rapport au produit intérieur brut (PIB), afin de redonner des marges de manoeuvre à la politique budgétaire et de limiter ainsi la vulnérabilité des finances publiques.

Il a ensuite détaillé les principaux postes des dépenses de garantie qui baissaient au total de 5,36 % et atteignaient 1.482 millions de francs.

Il a indiqué que les dépenses de remboursements et de dégrèvements d'impôts s'élevaient à 306,7 millions de francs, soit une progression de 9,8 %. Cette forte hausse résultait pour 27,2 milliards de francs de la révision des estimations qui figuraient en loi de finances initiale pour 1998, principalement au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'impôt sur les sociétés.

Les dépenses des pouvoirs publics (Titre II) s'élevaient à 4,502 milliards de francs, en progression de 2,4 % par rapport à 1998. S'agissant des dépenses de pensions qui faisaient l'objet d'une rebudgétisation au titre des fonctionnaires de La Poste à hauteur de 14,8 milliards de francs, il a précisé que la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1999 était évaluée à 174,28 milliards de francs, en progression, à structure constante, de 5,9 % par rapport à 1998.

Puis il a détaillé les dépenses de charges sociales qui représentaient 54,4 milliards de francs et correspondaient notamment au versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et aux cotisations patronales d'assurance maladie.

Evoquant les dépenses diverses, il a tenu à rappeler que, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 figuraient une dotation pour les dépenses "éventuelles" de l'Etat de 600 millions de francs (+ 110 % en 1999) ainsi qu'une dotation pour dépenses "accidentelles" de 600 millions de francs (+ 130 % en 1999), soit un total de crédit de 1.200 millions de francs contre 545 millions de francs en 1998.

Il a relevé que le budget des charges communes comportait jusqu'au projet de loi de finances pour 1999 un chapitre de "mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle" doté de 43 milliards de francs, correspondant au financement de la ristourne dégressive fusionnée. Ces crédits étaient désormais regroupés au sein du budget de l'emploi.

Il a noté, s'agissant de la politique du logement, que les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel était constitué des primes d'épargne logement, s'élevaient à 8,1 milliards de francs, soit un montant identique à celui de 1998.

Il a rappelé que les subventions d'investissement destinées à des activités nationales comportaient trois grands postes : les interventions en faveur des PME, les aides aux villes nouvelles et les travaux de sécurité dans les écoles. De même, il a noté que l'action internationale, au travers des subventions d'investissement hors de France, représentait 4,18 milliards de francs de crédits de paiement, et s'organisait autour de 3 pôles : l'aide extérieure, la participation aux fonds internationaux et la participation au capital d'organismes internationaux.

Puis présentant l'article 77, il a relevé que les rentes constituées entre particuliers ne faisaient plus l'objet d'une revalorisation au sein du projet de loi de finances : cette disposition n'était constitutive d'aucune charge pour l'Etat et ne pouvait donc figurer au sein d'une loi de finances.

L'article 78 était la traduction du nouveau contrat d'objectifs et de progrès de La Poste, signé en juin 1998 pour la période 1998-2001, qui prévoyait une sortie progressive du système de centralisation des CCP au Trésor, donnant ainsi de nouvelles libertés de gestion à l'exploitant.

Il a relevé qu'il conviendrait que soit précisé l'échéancier en fonction duquel seront décentralisés ces fonds ainsi que ses conséquences en termes de financement pour l'Etat : à ce titre, il lui apparaissait indispensable de doter La Poste d'une comptabilité analytique indiscutable.

Il a enfin tenu à souligner que ce budget pouvait apparaître hétéroclite, car il comprenait les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat. Par delà cette diversité, il a relevé que ces crédits restent très "concentrés" : les trois premiers postes de dépenses (charge financière de la dette, remboursements d'impôts et charges sociales) représentaient plus de 89 % de l'ensemble des dépenses. Par ailleurs, celles-ci étaient constituées à hauteur de 99,3 % par des dépenses ordinaires.

De même, il a indiqué que ce budget avait été affecté de nombreuses variations de structure, et que de nombreux crédits correspondaient à des " dépenses de constatation ".

A ce titre, il a rappelé qu'il était nécessaire de maîtriser la charge budgétaire de la dette. En effet, seul apparaissait dans le budget de l'Etat le coût en trésorerie de la dette de l'Etat, c'est-à-dire les charges financières que celle-ci entraînait pour l'Etat, tandis que le remboursement du capital s'opérait, lui, dans un cadre extrabudgétaire.

Or, en 1999, si la charge nette de la dette apparaissait stabilisée avec une progression limitée à 1 %, soit un surcoût de 2,4 milliards de francs, c'était uniquement en raison d'un "effet-prix" résultant du niveau historiquement bas des taux d'intérêt. Il s'agissait donc de causes exogènes, indépendantes de la volonté du Gouvernement.

En effet, le financement du déficit budgétaire de l'Etat estimé à 236,5 milliards de francs, et de divers engagements pour une somme de 9 milliards de francs allait contribuer à accroître mécaniquement les charges de la dette de 12,5 milliards de francs.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, a relevé également que la plupart des dépenses de garantie évoluaient en fonction des aléas de la conjoncture internationale, faisant par voie de conséquence supporter à l'Etat un coût non négligeable au titre de l'assurance-crédit en 1999.

Il a également tenu à souligner la forte inertie des dépenses de personnel et relevé que l'augmentation des rémunérations de la fonction publique serait de 20,1 milliards de francs en 1999 dont 14,8 milliards au seul titre de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.

Cette progression était d'autant plus inquiétante qu'elle contribuait non seulement à accroître le poids des dépenses de fonctionnement mais également à rigidifier les dépenses publiques ainsi que cela avait été souligné par le rapporteur général. Il a par ailleurs précisé que les collectivités locales et les hôpitaux publics devaient également faire face à des augmentations de dépenses de fonctionnement qui leur étaient imposées.

S'agissant des retraites de la fonction publique, il a relevé que compte tenu de l'évolution démographique, le surcoût pour l'Etat était évalué à plus de 79 milliards de francs dès 2010 et serait, sur les bases actuelles de financement, pour plus de 90 % à sa charge.

Il importait donc de prendre rapidement la mesure de ce phénomène : plus en effet l'action à entreprendre serait réalisée tôt plus elle serait efficace, et moins elle serait douloureuse.

Il a enfin relevé la progression excessive des dépenses éventuelles et accidentelles et proposé de supprimer ces mesures nouvelles. De même, il s'est montré favorable au recentrage des primes d'épargne logement dont les crédits s'élevaient à 8,1 milliards de francs, car ce dispositif était détourné de son objectif, qui était de mieux financer le logement, afin d'être utilisé comme un produit de placement, coûteux pour l'Etat et sans effet sur l'économie de la construction. Pour ces raisons, il a proposé de réduire, comme l'an passé, ces crédits de 2,1 milliards de francs.

Après avoir félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que l'examen du budget des charges communes, premier budget de l'Etat, était riche d'enseignements, car il y voyait un condensé des difficultés qui sont celles de la politique budgétaire, de façon globale et sectorielle.

Il a ensuite interrogé le rapporteur spécial sur la méthodologie qui devait présider à une meilleure répartition des crédits entre le budget des charges communes et les autres budgets. Il a également souhaité obtenir des précisions quant à la progression des dépenses éventuelles et accidentelles.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, lui a indiqué que la commission des finances avait déjà oeuvré en faveur d'une répartition plus lisible des dépenses contenues dans ce budget, mais que cet effort devait être prolongé et qu'il s'y attacherait tout particulièrement. Il lui a, par ailleurs, précisé que le ministère de l'économie n'avait pas été en mesure de justifier l'évolution des crédits consacrés aux dépenses éventuelles et accidentelles.

En réponse à Mme Maryse Bergé-Lavigne, il lui a décrit les modalités selon lesquelles était délivrée l'aide extérieure de la France, notamment au travers du budget des charges communes.

Il a par ailleurs déclaré partager les préoccupations de M. Philippe Adnot quant à la nécessité de présenter clairement les évolutions de la charge de la dette publique en lui indiquant que tous ces éléments seraient détaillés dans son rapport écrit.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, a présenté les deux amendements de réduction des crédits qui ont été adoptés. La commission a ensuite adopté, ainsi modifiés, les crédits inscrits au budget des charges communes.

Puis, les deux articles, 77 et 78, rattachés pour leur examen au budget des charges communes, ont été adoptés.

PJLF pour 1999 - Comptes spéciaux du Trésor Examen du rapport

La commission a ensuite, sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial, procédé à l'examen des crédits des comptes spéciaux du Trésor pour 1999.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a rappelé que les comptes spéciaux du Trésor consistaient en un fourre-tout couvrant la quasi-totalité des interventions publiques et que leur examen conduisait à se pencher sur presque toutes les catégories d'actions publiques. Il lui fallait apprécier une masse de financements considérable puisque, par exemple en 1999, les comptes spéciaux du Trésor représenteraient 450 milliards de francs de recettes, soit près du quart des ressources budgétaires de l'Etat. Il a ajouté que ces sommes seraient affectées à 41 comptes, soit un de moins que l'an dernier, la suppression du Fonds de soutien aux hydrocarbures étant programmée. Il a alors précisé que le solde des comptes spéciaux du Trésor affiché par le Gouvernement connaîtrait, en 1999, une amélioration spectaculaire de 7,7 milliards de francs et qu'ainsi, d'un déficit prévu en loi de finances initiale en 1998 de 4,6 milliards de francs qui pourrait être légèrement creusé à l'issue de l'examen de la future loi de finances rectificative, on passerait à un excédent de 3,1 milliards de francs. Il a indiqué que l'amélioration des comptes spéciaux du Trésor contribuerait, à hauteur de plus d'un tiers, à la réduction du déficit budgétaire en 1999.

Mais il a indiqué que la réduction des crédits ouverts en 1999 semblait procéder, dans un certain nombre de cas, d'hypothèses optimistes, citant à ce titre les crédits de comptes de prêts à des Etats étrangers mais aussi le calibrage retenu pour les dotations aux entreprises publiques. Il a ajouté que la seule considération des crédits ouverts par les lois de finances initiales ne suffisait pas pour appréhender les opérations des comptes, l'existence de très importants reports de soldes d'une année sur l'autre, non retracés par les documents budgétaires, devant être gardée à l'esprit pour apprécier l'ampleur des moyens affectés à ces comptes spéciaux.

Il est alors revenu sur deux sujets examinés par la commission à propos des articles de la première partie, celui du Fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), et celui du Fonds d'intervention pour les aéroports et les transports aériens (FIATA).

En ce qui concerne le FARIF, il a salué les analyses du rapporteur général de la commission et s'est félicité de l'adoption d'un amendement au terme duquel l'extension d'assiette proposée par le Gouvernement avait été rejetée. Mais il a mis en évidence que la commission avait alors accepté la programmation d'une montée en charge du tarif de la taxe sur les bureaux, et s'est interrogé sur les effets d'une telle évolution. Il s'est en outre demandé si la diminution des moyens disponibles pour les interventions de l'Etat dans la région Ile-de-France n'était pas susceptible de poser à cette région de vrais problèmes d'aménagement. Indiquant que le Gouvernement poursuivait sa réflexion sur les améliorations à apporter à l'article 26, il a jugé opportun que la commission soit associée à ces réflexions.

En ce qui concerne le FIATA, il a estimé que la position de principe de la commission sur la taxe sur l'aviation civile et sur la taxe d'aéroport devait conduire, par coordination, à en modifier les dispositions.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a alors évoqué la situation de deux comptes, le Fonds national de développement du sport et le Fonds national de développement de la vie associative, pour rappeler qu'ils illustraient les dangers du recours à la méthode des comptes d'affectation spéciale : celui, d'abord, de voir la spécificité de ces comptes rognée par l'histoire, ces comptes ne devenant qu'un moyen d'appoint de l'action d'un ministère donné ; celui aussi d'une gestion qui appelait un contrôle attentif.

Passant à l'examen des "comptes agricoles", le Fonds national pour les adductions d'eau (FNDAE) et le Fonds forestier national (FFN), il a estimé que, dans l'ensemble, l'évolution de ces comptes n'était pas entièrement satisfaisante. Pour le FNDAE, il a déploré la mise à sa charge de dépenses de dépollution agricole, estimant que le financement insuffisant de ces charges par les responsables de ces pollutions exerçait un effet d'éviction regrettable sur les autres besoins d'équipement. Pour le FFN, il a jugé que la question qui se posait était celle d'adapter les moyens aux ambitions, et indiqué que tel n'était pas le cas depuis de très nombreuses années. Il a précisé que les engagements en matière de reboisement ne seraient pas, comme c'est l'habitude, tenus.

Il a alors rappelé que l'un des comptes les plus significatifs était celui relatif aux opérations concernant le secteur public. Indiquant que ce compte enregistrerait 17,5 milliards de francs de recettes en 1999, il a mis en évidence la diminution très sensible du volume des opérations par rapport à 1997 (69 milliards de francs) et à 1998 (48 milliards de francs). Il a jugé qu'avec ce compte, l'on atteignait la limite de la lisibilité du budget.

Puis, il a insisté tout particulièrement sur deux éléments, s'étonnant d'abord que les estimations pour 1999 ne tiennent pas compte de l'opération de privatisation du Crédit lyonnais et soulignant ensuite que, malgré l'amélioration de la situation financière d'ensemble du secteur public, les besoins à financer restaient considérables. Il s'est alors inquiété du caractère quelque peu irréel de la réduction des recettes du compte et a ajouté que ses dépenses ne pourraient, avant longtemps, contribuer à la résorption de la dette publique de l'Etat, le compte étant assez occupé à résorber celles des entreprises et des établissements publics.

Évoquant brièvement les comptes de prêts aux Etats étrangers, il a jugé que leur formatage pour 1999 reflétait les difficultés auxquelles toute action extérieure se trouve aujourd'hui confrontée.

Ayant rappelé qu'aux comptes spéciaux du Trésor sont traditionnellement rattachés différents articles portant d'abord récapitulation des crédits, il a proposé à la commission de les adopter comme tels, sauf celui relatif aux mesures nouvelles portant sur les opérations définitives des comptes d'affectation spéciale dont les crédits devraient être réduits pour tenir compte, par coordination, de la position de la commission sur le FIATA.

Il a précisé que, les articles nouveaux issus de l'Assemblée nationale portant sur le FIATA n'étant pas encore parvenus à la commission, les amendements devraient être examinés ultérieurement, et qu'il fallait également tirer les conséquences du vote intervenu sur l'article 26 en amendant l'article 52 du projet de loi de finances relatif au FARIF.

Un large débat s'est alors ouvert en commission.

M. Denis Badré a souhaité que dans le prolongement des observations du rapporteur spécial, la question des moyens du FARIF soit approfondie. Il a ajouté que les observations relatives au FFN lui paraissaient entièrement justifiées. Il a rappelé que grâce à ce fonds, la France avait pu enregistrer une extension importante de sa surface boisée et il s'est inquiété des conséquences de la réduction de ses moyens en 1999.

M. René Trégouët a souhaité connaître la répartition des interventions financées à travers la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a partagé le regret exprimé par le rapporteur spécial relatif à l'élargissement des interventions du FNDAE à la lutte contre les pollutions agricoles.

Ayant souligné l'importance des dépenses à la charge des communes rurales du fait des directives relatives au traitement des eaux, elle a rappelé qu'elle avait proposé au secrétaire d'Etat au budget d'autoriser ces communes à recourir à des emprunts à long terme, à taux réduit, ou de renforcer les soutiens octroyés par les agences de bassin.

M. Jacques Chaumont, évoquant la situation des comptes de prêts aux Etats étrangers, s'est inquiété de la répartition des responsabilités décisionnelles et de gestion quant aux opérations de financement réalisées au moyen des protocoles conclus entre la France et ses partenaires.

Il a regretté que les ambassadeurs dans les pays étrangers soient fréquemment privés de toute information sur les décisions prises.

Mme Marie-Claude Beaudeau a exprimé son accord avec les propos du rapporteur spécial sur les difficultés posées par le compte de cessions de titres publics. Puis elle s'est inquiétée de la nature des opérations retracées dans les deux comptes de prêts à des Etats étrangers.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, après avoir répondu à M. René Trégouët, a souligné l'importance d'une vraie politique forestière nationale, y compris pour les zones densément peuplées, comme l'Ile-de-France, où le boisement des espaces interstitiels procure une alternative utile à une urbanisation excessive.

Il a souligné que le FNDAE avait en effet été chargé de missions en expansion sans que des moyens supplémentaires lui soient accordés et a suggéré que ce hiatus avait pu sans doute provenir des réticences à mettre à la charge des pollueurs l'intégralité des coûts auxquels ils exposaient la collectivité.

S'agissant des décisions relatives aux interventions dans les Etats étrangers, il a rappelé qu'elles relevaient du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et qu'une meilleure information des représentants de la France à l'étranger pouvait sans doute s'avérer nécessaire dans certains cas. Il a ajouté que nos ambassadeurs n'étaient a priori pas trop mal placés pour disposer de ces informations, puisque leur autorité s'exerçait sur les postes d'expansion économique à l'étranger.

Indiquant à Mme Marie-Claude Beaudeau que les opérations du compte n° 902-24 pouvaient obéir pour partie à des aléas extérieurs, il a précisé que pour en apprécier la portée il convenait de se placer dans une perspective dépassant le cadre de l'annualité budgétaire.

Il a alors expliqué que les deux comptes de prêts aux Etats étrangers avaient l'un, pour objet de financer le développement économique des pays en développement et l'autre, celui d'assumer les conséquences financières des remises de dettes consenties par notre pays.

La commission a alors adopté un amendement de coordination à l'article 52 du projet de loi de finances visant à tirer les conséquences de la modification apportée à l'article 26 examiné dans une séance précédente par la commission.

Puis, elle a adopté sans modification l'ensemble des autres articles rattachés aux comptes spéciaux du Trésor, sous réserve d'amendements ultérieurs relatifs aux dispositions concernant le FIATA.

PJLF pour 1999 - Emploi - I - emploi et articles 80 et 81 : Examen du rapport

Puis, la commission a procédé, sur le rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité : I.- emploi et articles 80 et 81 pour 1999.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a tenu à inscrire sa démarche dans le cadre de celle préconisée par le rapporteur général et visant à maîtriser la progression de la dépense publique.

Présentant le budget de l'emploi, il a relevé que dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits s'élevaient à 161,8 milliards de francs, en augmentation notable de 4,02 % (à structure comparable) par rapport à 1998, soit une progression qui était supérieure à l'augmentation moyenne des dépenses de l'Etat fixée pour 1999 à 2,3 %. Il a rappelé que cette augmentation correspondait à la traduction budgétaire de " mesures phares " décidées par le Gouvernement (réduction du temps de travail, emplois-jeunes ou lutte contre l'exclusion), sur la pertinence et l'efficacité desquelles la commission avait cependant tenu à émettre des doutes.

Il a par ailleurs indiqué qu'une refonte de la nomenclature budgétaire avait intégré, au sein de ce budget, des crédits concernant des " mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle ", qui étaient jusqu'alors inscrits au budget des charges communes, pour un montant de 43 milliards de francs en 1998. Il s'est félicité d'une telle mesure que la commission des finances avait, par souci de cohérence et de lisibilité appelée, en son temps, de ses voeux.

Il a également précisé que les dépenses étaient, à hauteur de 5,7 %, consacrées aux moyens de fonctionnement et à concurrence de 94 % aux dépenses d'intervention. Le montant des dépenses en capital n'était que de 542,8 millions de francs, soit moins de 0,4 % de l'ensemble des crédits.

Par delà la description détaillée des dispositifs et des crédits qui les financent, qui était contenue dans sa note de présentation, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a souhaité présenter à la commission ses principales observations.

S'agissant tout d'abord des deux articles qui étaient rattachés à l'examen de ce budget, il a relevé que l'article 80 prévoyait de recentrer, à compter du 1er janvier 1999, les primes d'apprentissage sur les jeunes qui ont le plus de difficulté à accéder au marché du travail : les niveaux de qualification donnant droit au versement de cette prime à l'embauche étant désormais les niveaux V (niveau BEP et CAP), V bis et VI (non-qualifiés) ce qui exclura du dispositif prés du quart des apprentis, soit 50.000 jeunes. Cette disposition permettait au Gouvernement de réaliser une économie budgétaire d'un montant de 60 millions de francs dans un secteur, celui de la formation en alternance, déjà touché par de telles économies. Il a souligné, en conséquence, que cela ne pouvait être accepté et il a proposé à la commission d'adopter un amendement de suppression de l'article.

Par ailleurs, s'agissant de l'article 81 du projet de loi de finances visant à la suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales au profit de quatre catégories d'entreprises, il s'est étonné d'une telle disposition qui venait contredire la pérennisation de ce dispositif votée lors de la précédente loi de finances.

Cette suppression lui apparaissait tout à la fois précipitée et préjudiciable à la bonne marche d'entreprises qui, grâce à ce mécanisme d'aide, sont en mesure de créer des emplois dans le secteur marchand. En conséquence, et quel que puisse être l'intérêt, de façon générale, d'une rationalisation des dispositifs d'aide à l'emploi, il a demandé à la commission d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Puis il a tenu à relever que le ministre avait fait en partie financer ses priorités par des économies sur des dispositifs " sensibles ".

Sur le plan des principes, il lui apparaissait utile de relever que le ministre avait réalisé, lors de l'élaboration de son budget, une part significative d'économies, baptisées " recentrages ", et cela pour un montant de 11 milliards de francs. Il s'agissait principalement, à hauteur de 4,5 milliards de francs, de la diminution des crédits des préretraites, de 3,6 milliards de francs, de la réduction de la dotation au profit des contrats initiative emploi et, pour 1,6 milliard de francs, du " recentrage " des contrats emploi-solidarité. Ce montant d'économies était destiné notamment à financer la progression des emplois-jeunes et des crédits consacrés aux 35 heures et représentait plus de 7 % des 152 milliards de francs de crédits que le titre IV consacrait aux aides à l'emploi.

A ce titre, il a tenu à rappeler l'utilité des contrats initiative emploi (CIE) et contrats emploi solidarité (CES) qui permettaient aux jeunes de s'insérer dans le tissu économique.

S'agissant du financement de l'apprentissage, le rapporteur a tenu à relever que, pour la seconde année consécutive, le montant des crédits destinés au financement des primes à l'apprentissage avait été réduit en loi de finances initiale de 500 millions de francs. Cette mesure lui apparaissait d'autant moins justifiée que le Gouvernement n'indiquait pas dans les documents budgétaires comment il entendait remédier à cet état de fait.

Puis il s'est félicité de la remise à niveau des crédits de la ristourne dégressive fusionnée.

Il a tout d'abord évoqué les circonstances dans lesquelles ces crédits avaient été réduits l'an passé par le Gouvernement afin de constituer une provision de 3 milliards de francs, destinée au financement des 35 heures.

La ponction alors opérée avait notablement réduit les crédits consacrés à la ristourne dégressive, rendant de ce fait indispensable leur abondement en loi de finances rectificative, à hauteur de 3 milliards de francs, ainsi que le ministre l'avait d'ailleurs reconnu devant la commission et, nonobstant ses déclarations en sens contraire lors de l'examen du précédent projet de loi de finances. En effet, le Gouvernement prévoyait maintenant, au titre du financement de cette ristourne pour 1998, des dépenses à hauteur de 41,5 milliards de francs alors que seulement 38,77 milliards de francs de crédits avaient été prévus dans le projet de loi de finances initiale.

Il s'est réjoui de la progression pour 1999 des crédits consacrés au financement de cette ristourne dégressive, car celle-ci a fait ses preuves en permettant le maintien ou la création d'emplois dans le secteur marchand.

A ce titre, il a souligné la constance des positions du Sénat en ce domaine, constance qui s'était traduite notamment par l'adoption, le 29 juin 1998, de la proposition de loi déposée par M. Christian Poncelet, tendant à élargir le champ du dispositif de la ristourne dégressive fusionnée.

Puis il a évoqué le financement à "géométrie variable" des 35 heures.

Il a tenu à indiquer que les 3,5 milliards de francs de crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 1999 et destinés au financement des 35 heures n'apparaissaient pas réalistes. Non seulement le Gouvernement n'indiquait pas la manière dont ces crédits avaient été calculés, mais ceux-ci apparaissent par ailleurs mal calibrés.

Sans revenir sur les conditions dans lesquelles cette provision avait été financée l'an dernier, il s'est étonné des conditions dans lesquelles ce coût avait été déterminé. Le coût brut budgétaire de cette mesure était estimé à 7 milliards de francs en 1999 par le Gouvernement sans que celui-ci n'ait fourni les bases de calcul. A cette somme s'ajoutaient 200 millions de francs au titre des aides au conseil.

Or il ressortait des informations obtenues par le rapporteur, que la moitié de ce coût brut, soit 3,5 milliards de francs avait été mis par le Gouvernement à la charge des régimes de Sécurité sociale, au titre du " recyclage des économies que feront les régimes sociaux " et cela, sans fondement juridique et en contradiction avec les principes posés par la loi du 25 juillet 1994. Il a souhaité obtenir des éclaircissements sur ce point de la part du ministre.

Il lui semblait donc " opportun " comme le relevait très justement le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, que le ministre indique " à quel niveau la compensation de l'Etat s'effectuera pour les organismes de sécurité sociale ".

Par ailleurs cette dotation lui apparaissait mal calibrée car, si ce dispositif devait produire des effets à la hauteur de l'ambition du Gouvernement, la charge budgétaire en serait accrue de manière très substantielle.

Or les premières indications fournies par le Gouvernement témoignaient du succès mitigé rencontré par ce dispositif : 434 accords d'entreprises avaient été signés, concernant moins de 58.000 salariés et seulement 4.460 emplois avaient été préservés ou créés. Il apparaissait ainsi que la provision de 3 milliards de francs prévue pour 1998 n'avait été utilisée qu'à hauteur de 10 à 15 % des crédits inscrits comme le reconnaissait implicitement le ministre lorsqu'elle évoquait des " reports importants de ces crédits de 1998 sur 1999 ".

Par-delà les interrogations du Sénat quant à la pertinence et à la portée du dispositif des 35 heures, la dotation apparaissait donc surévaluée.

En conséquence, et eu égard au faible impact actuel de ce dispositif, il a proposé de supprimer la dotation de 3,7 milliards de francs figurant dans le projet de loi de finances pour 1999.

Il s'est ensuite attaché à mettre en lumière la dérive du coût budgétaire des emplois-jeunes : 13,8 milliards de francs de crédits étaient en effet inscrits au titre du budget de l'emploi pour les financer.

Par-delà les critiques sur la portée d'un tel dispositif qui consistait à accroître l'emploi dans le secteur non-marchand et les risques de pérennisation, à terme, de ceux-ci au sein de la fonction publique, il souhaitait faire les remarques suivantes.

Il tenait à relever que le coût de ces emplois jeunes pour 1999 était minoré par le Gouvernement. Les crédits figurant au budget de l'emploi pour 1999, soit 13,8 milliards de francs ne permettaient de financer que le " stock " existant au 1er janvier 1999, soit 150.000 emplois jeunes, compte tenu d'un coût annuel unitaire de 93.840 F.

L'enveloppe budgétaire figurant dans le projet de loi de finances ne permettait donc pas de financer, à compter du 1er janvier prochain, le recrutement des 100.000 nouveaux emplois-jeunes qui correspondaient à l'objectif que s'était fixé le Gouvernement pour 1999. Il y avait pour 1999 une sous-évaluation du coût de ce dispositif que l'on pouvait estimer à près de 4,5 milliards de francs sur la base d'une montée en charge linéaire et progressive de ces 100.000 nouveaux emplois-jeunes.

Il a souhaité savoir comment le Gouvernement entendait procéder et si il existait des reports importants de crédits au titre de 1998, ce qui infirmerait alors le discours concluant au succès du dispositif. A tout le moins, cela confirmerait le mauvais calibrage initial de ces crédits.

Par ailleurs, compte tenu des objectifs que s'était fixé en ce domaine le Gouvernement, à savoir la mise en place d'ici 2001 de 350.000 emplois-jeunes, le coût budgétaire en année pleine de ce dispositif était de près de 32 milliards de francs par an.

De ce fait, si le Gouvernement tenait à financer les 100.000 nouveaux emplois-jeunes, qui figuraient au sein du budget de l'emploi, il devait réexaminer les dispositifs préexistants et procéder par redéploiement au sein d'une enveloppe globale des aides à l'emploi, qui atteignait 152 milliards de francs.

Cette mesure de redéploiement proche de celle préconisée l'année dernière, consistait donc à gager la progression des crédits correspondant aux nouveaux emplois-jeunes par un effort d'économie sur l'ensemble du titre IV du budget du travail : " interventions en faveur de l'emploi ".

Enfin il a souhaité connaître la date du dépôt et d'examen de la seconde loi prévue par le Gouvernement en ce domaine et tendant à mettre en place des " emplois-jeunes " dans le secteur privé.

En conclusion, il a tenu à faire part de ses interrogations concernant le contenu de la dynamique actuelle de l'emploi.

La progression de l'emploi, indéniable au plan quantitatif, lui apparaissait plus incertaine au plan qualitatif. Elle semblait en effet principalement reposer sur la création d'emplois non-marchands financés par le budget de l'Etat et résultant, pour l'essentiel, de la mise en place des emplois-jeunes. Or il était indispensable que soit mise en place une autre politique, axée sur la création d'emplois productifs au sein de l'économie marchande.

Il a rappelé qu'une telle dynamique était en effet seule en mesure de résoudre durablement le problème du chômage en France.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sur les crédits de la formation professionnelle, après avoir relevé la progression des crédits consacrés à la formation professionnelle, s'est inquiétée du contenu de l'article 80 visant à recentrer les primes d'apprentissage sur les jeunes les plus en difficultés. Elle s'est, à ce titre, déclarée favorable à l'amendement de suppression présenté par M. Joseph Ostermann au nom de la commission des finances. Elle a également rappelé que le ministre n'avait apporté aucune précision quant au montant et aux modalités selon lesquelles devait s'effectuer le prélèvement sur la trésorerie de l'association pour la gestion des fonds de la formation en alternance (AGEFAL).

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales des crédits du travail et de l'emploi, après avoir félicité M. Joseph Ostermann pour la qualité de sa présentation, a rappelé les trois priorités du Gouvernement : les 35 heures, les emplois-jeunes et le volet "emploi" de la loi de lutte contre les exclusions.

S'agissant des 35 heures, il a tenu à souligner la modestie des résultats enregistrés à ce jour et noté la divergence des objectifs existant entre le Gouvernement et les partenaires sociaux. Il a précisé, s'agissant des emplois-jeunes, que le bilan était plus nuancé : si ce dispositif rencontrait un succès quantitatif, il existait un risque de pérennisation de ces emplois au sein de la fonction publique. Il ressortait par ailleurs des auditions qu'il avait menées que le Gouvernement avait donné à certaines entreprises publiques pour consigne de "faire du chiffre". Par ailleurs, il s'avérait que la qualité de ces emplois-jeunes était souvent faible et que le droit du travail n'était pas toujours respecté. Il a enfin indiqué qu'il était "en phase" avec les orientations définies par la commission des finances.

Puis, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a présenté ses amendements de réduction des crédits relatifs au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, qui ont été adoptés. La commission a ensuite voté les crédits, ainsi modifiés, du budget de l'emploi.

Les amendements de suppression des articles 80 et 81 ont ensuite été adoptés.

PJLF pour 1999 - Intérieur et décentralisation - Décentralisation : Examen du rapport

Dans une seconde séance, tenue dans l'après-midi sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-présidente, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'intérieur et de la décentralisation : décentralisation pour 1999.

Il a rappelé que l'année 1998 constituait la dernière année d'application du "pacte de stabilité" mis en place en 1996 par le précédent Gouvernement, et que le Gouvernement proposait de lui substituer un "contrat de croissance et de solidarité".

Le rapporteur spécial a constaté que le contrat de croissance proposé par le Gouvernement reprenait l'architecture générale du pacte de stabilité, en conservant notamment son caractère pluriannuel, garantie de lisibilité et de prévisibilité. Indiquant que le contrat de croissance ne remettait pas non plus en cause le principe de l'existence d'une "enveloppe normée" des concours de l'Etat aux collectivités locales, il a ajouté que la prévisibilité des ressources n'impliquait pas forcément leur croissance.

Il a en effet expliqué que l'enveloppe normée évoluait à rythme inférieur à celui des dotations qui la composent, et que la nécessité de contenir l'évolution des concours de l'Etat au sein de l'enveloppe impliquait la transformation de l'une des dotations en variable d'ajustement. Il a indiqué que la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui jouait ce rôle pendant les trois années du pacte, serait maintenue dans cette fonction. Il a ensuite confirmé que le mode d'indexation des autres enveloppes composant l'enveloppe normée resterait inchangé.

Abordant les nouveautés du contrat de croissance, M. Michel Mercier a tout d'abord mentionné la prise en compte d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut dans le calcul du mode de progression de l'enveloppe normée. Il a expliqué cette évolution par le changement de contexte macro-économique depuis trois ans. En 1996, en effet, la croissance était faible, et la majorité d'alors devait relever le défi de l'assainissement des finances publiques. Il a précisé que la fraction de la croissance prise en compte dans le contrat était insuffisante, compte tenu de l'alourdissement des charges des collectivités locales, et s'est félicité de l'adoption par la commission des finances d'un amendement tendant à majorer la fraction de la croissance prise en compte.

Le rapporteur spécial a ensuite indiqué que le contrat de croissance se caractérisait également par l'introduction de mesures en faveur des collectivités éligibles aux différentes dotations de solidarité. A ce titre, il a cité le plafonnement de la baisse de DCTP de ces collectivités et l'instauration d'un abondement de la dotation de solidarité urbaine de 500 millions de francs pendant la durée du contrat de croissance.

M. Michel Mercier a ensuite détaillé la traduction financière pour 1999 de ces dispositions, regrettant que le Gouvernement ne revienne pas sur le dispositif de régularisation négative de la dotation globale de fonctionnement. Il a indiqué que les concours indexés sur l'indice de progression de la dotation globale de fonctionnement augmenteraient de 2,78 % en 1999, que les dotations indexées sur les recettes fiscales de l'Etat progresseraient de 5,88 % et que les enveloppes indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques connaîtraient une hausse de 3,8 %.

Le rapporteur spécial a relevé que le projet de loi de finances prévoyait une baisse du montant de la variable d'ajustement de 12 %, et que cette baisse avait été ramenée à 9,3 % à la suite des amendements adoptés en première lecture de la présente loi de finances par l'Assemblée nationale. Il a souligné que l'amendement adopté par la commission des finances du Sénat stabilisait la baisse à son niveau de 1998, soit 4,8 %.

Puis, M. Michel Mercier est revenu sur le caractère peu novateur du contrat de croissance, en insistant sur l'ampleur du sacrifice financier pour les collectivités locales que constitue l'existence d'une enveloppe normée. Il a fait valoir que le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle des collectivités non éligibles à une dotation de solidarité baisserait de 23,6 % en 1999 dans le dispositif proposé par le Gouvernement, et de 15 % si l'amendement proposé par la commission des finances était adopté.

Le rapporteur spécial a constaté que la péréquation entre collectivités locales constituait l'un des axes de la politique du Gouvernement. Il a regretté que les mécanismes à l'oeuvre dans les dispositions du projet de loi de finances pour 1999 se traduisent par une recentralisation des ressources dans les mains de l'Etat, qui les répartit ensuite selon des critères qu'il détermine seul. Il a estimé que la péréquation ne devait pas consister à limiter les ressources fiscales des collectivités locales pour les redistribuer ensuite, mais à orienter les crédits budgétaires prioritairement vers les collectivités les moins favorisées.

S'agissant de la future réforme de l'intercommunalité, fondée sur l'adoption de la taxe professionnelle d'agglomération, et de sa compatibilité avec la réforme de la taxe professionnelle contenue dans la présente loi de finances, M. Michel Mercier a regretté que la taxe professionnelle unique ne soit pas érigée en droit commun de l'intercommunalité. Il a également estimé que, dès lors que le taux de la taxe professionnelle d'agglomération ne serait plus voté par la même collectivité que le taux des impôts reposant sur les ménages, la règle de liaison des taux perdait de sa pertinence et devait évoluer.

S'agissant de la révision des bases cadastrales, il a estimé que cette réforme devait être effectuée de manière prudente et s'est interrogé sur la nécessité du maintien du prélèvement additionnel décidé en 1990 pour financer les travaux de révision, ces derniers étant achevés depuis 1992.

Enfin, M. Michel Mercier s'est félicité de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement, largement inspiré d'un texte adopté par le Sénat en 1998, et permettant aux collectivités locales qui réalisent des travaux d'intérêt général ou liés à la sauvegarde de la sécurité publique sur des terrains dont elles n'ont pas la propriété, de bénéficier du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis de la commission des lois, a tout d'abord déploré que le montant des concours financiers de l'Etat pour 1999 ait été décidé par le Gouvernement sans tenir compte de l'évolution des charges nouvelles imposées aux collectivités locales.

Il a ensuite considéré qu'il était "aberrant" de supprimer un tiers de l'assiette de la taxe professionnelle quelques mois avant la discussion d'un texte qui entend promouvoir la taxe professionnelle d'agglomération.

Enfin, M. Daniel Hoeffel a jugé que la révision des bases cadastrales n'était pas envisageable avant que des simulations précises aient été rendues publiques.

En réponse, M. Michel Mercier a considéré que l'une des conditions du succès du contrat était la limitation des transferts de charges nouvelles aux collectivités locales. Il a déclaré que les dépenses liées à l'assurance maladie universelle viendraient s'ajouter, en 1999, aux conséquences des décisions prises par l'actuel Gouvernement depuis son arrivée au pouvoir, telles que l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998, les emplois-jeunes ou le doublement des versements aux fonds de solidarité pour le logement. Il a rappelé que la période du pacte de stabilité avait été caractérisée par l'absence de transferts de charges.

M. René Trégouët s'est interrogé sur la possibilité, pour les collectivités locales, de bénéficier du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée pour les opérations de location d'équipements de nouvelles technologies au bénéfice des établissements scolaires, que le ministre de l'éducation nationale entend faire supporter aux collectivités locales.

Il a également attiré l'attention des commissaires sur les conséquences de la décision du Gouvernement de soumettre les opérations de ventes d'ateliers-relais au prix du marché, en dépit des contrats déjà passés entre les industriels et les collectivités locales.

En réponse, M. Michel Mercier a souscrit à l'idée de faire évoluer les critères d'éligibilité au FCTVA afin de prendre en compte les opérations de locations souhaitées par le ministre de l'éducation nationale.

S'agissant des ateliers-relais, il a rappelé que les collectivités locales situées dans des secteurs difficiles procédaient à des opérations d'immobilier d'entreprise pour encourager les investissements sur leur territoire, et que les dispositifs de location-vente mis en place tenaient compte des subventions publiques.

Il a considéré que la décision du Gouvernement retirait leur caractère incitatif à ces opérations. Il a estimé que cette question n'aurait pas du être réglée dans l'urgence, mais dans le cadre du projet de loi sur les interventions économiques des collectivités locales, qui sera présenté au Parlement l'année prochaine. Il a fait part de son souhait d'interroger le Gouvernement sur ce point.

M. Philippe Adnot a contesté la disposition du projet de loi relatif à l'intercommunalité consistant à encourager les regroupements en accroissant le montant de la dotation globale de fonctionnement par habitant des nouvelles communautés d'agglomération. Constatant que les entreprises qui se regroupaient faisaient des économies d'échelle et réduisaient leurs dépenses de fonctionnement, il a estimé qu'il devait en être de même pour les collectivités locales. Il a jugé préférable de mettre en place une incitation reposant sur une dotation d'investissement.

La commission a alors adopté le rapport de M. Michel Mercier et les crédits de la décentralisation.

PJLF pour 1999 - Intérieur et décentralisation - Sécurité : Examen du rapport

Enfin, la commission a procédé, sur le rapport de M. André Vallet, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'intérieur et de la décentralisation : sécurité pour 1999.

Le rapporteur spécial a tout d'abord signalé que le taux de progression de 2 % des crédits de la sécurité n'était pas significatif en raison du montant des dépenses liées aux élections, beaucoup plus faible en 1999 qu'en 1998. Hors dépenses électorales, les crédits de la sécurité augmenteront de 3 % dans la loi de finances pour 1999 par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Il a ajouté que le Gouvernement entendait ouvrir des crédits à hauteur de 400 millions de francs au profit du ministère de l'intérieur dans la loi de finances rectificative pour 1998.

Avant d'identifier les principales évolutions des crédits, M. André Vallet a souligné les difficultés posées, au regard de la procédure budgétaire traditionnelle, par la modernisation de la gestion de ses crédits par le ministère de l'intérieur. Il a mis en avant le décalage entre les intentions du ministre de l'intérieur, qui sont retracées dans le programme d'emploi des crédits du ministère établi en début d'exercice, et les évolutions des crédits retracées dans le fascicule budgétaire établi par les services du ministère de l'économie et des finances. Il a estimé que le Parlement devait arbitrer entre la nécessaire sincérité des documents budgétaires et l'incontestable rationalisation de la gestion de ses crédits par le ministère de l'intérieur.

Le rapporteur spécial a mis en évidence un ordre de priorité implicite qui préside chaque année à l'établissement du budget du ministère de l'intérieur, et selon lequel les mesures en faveur du personnel sont prises en compte en premier lieu, les dépenses d'investissement venant ensuite, et les dépenses de fonctionnement jouant le rôle de variable d'ajustement.

Du fait de l'augmentation totale des crédits du ministère, supérieure à celle de l'année dernière, M. André Vallet a indiqué que les dépenses de fonctionnement seraient stabilisées en 1999. S'agissant des dépenses d'investissement, il s'est félicité de leur augmentation de 20 %, après une baisse en 1998. En revanche, il a regretté que les priorités du ministère de l'intérieur soient dictées par l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998. Il a souligné que 90 % des crédits supplémentaires dont bénéficiera le ministère en 1999 seront absorbés par les dépenses de personnel.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté l'évolution des crédits au sein de chacun des agrégats composant le budget de la sécurité. S'agissant des crédits de l'administration générale, il a relevé un effort en faveur des régimes indemnitaires des agents, actuellement beaucoup moins favorables que ceux des agents des autres ministères.

S'agissant des crédits de l'administration territoriale, le rapporteur spécial a signalé que, si les crédits de fonctionnement étaient jugés suffisants à tâches constantes, les missions des préfectures s'étaient sensiblement étoffées au cours de la période récente.

S'agissant des crédits de la sécurité civile, M. André Vallet a expliqué que l'augmentation de 9,6 % des crédits était avant tout comptable et s'expliquait, d'une part, par l'inscription dans le fascicule budgétaire de 367 emplois militaires existants mais qui n'étaient pas recensés auparavant, et par la reprise de l'effort d'équipement de la flotte aérienne après une année de transition en 1998.

Le rapporteur spécial a déploré que les trois quarts des crédits supplémentaires attribués à la police nationale en 1999 iront alimenter les dépenses de personnel. Il a cependant précisé que l'effort d'investissement et de fonctionnement serait renforcé par 290 millions de francs de crédits figurant dans la loi de finances rectificative pour 1998.

M. André Vallet s'est déclaré préoccupé par la mise en oeuvre du système de transmission numérique ACROPOL. Il a en effet relevé que, d'une part, les dotations budgétaires ne permettaient pas d'achever le projet avant 2007 et, d'autre part, les éventuelles hausses des crédits accordées à ACROPOL ne pourraient être consommées en raison du manque de moyens logistiques pour les utiliser.

Présentant ses principales observations sur les crédits de la sécurité, le rapporteur spécial s'est tout d'abord félicité de la décision du Gouvernement de repousser l'entrée en vigueur de son programme de redéploiement des effectifs policiers. Rappelant que cette opération s'inspirait des principes fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de 1995 et par le pacte de relance pour la ville, il a néanmoins considéré qu'elle avait été mal expliquée et mal préparée.

M. André Vallet a fait part du déroulement satisfaisant du recrutement des adjoints de sécurité. S'agissant de la mise en place des contrats locaux de sécurité, il a constaté que leur succès dépendait surtout de la qualité des relations entre les différents acteurs, élus locaux, magistrats et policiers.

Le rapporteur spécial a fait part d'évolutions rassurantes s'agissant des actions de sécurité et de défense civiles. Il a expliqué que les défauts rencontrés actuellement par les nouveaux avions Canadair seraient en principe corrigés en mai de l'année prochaine, et que les opérations de ramassage et de destruction de mines, interrompues en 1998, avaient pu reprendre.

Il a ensuite insisté sur la nécessité, pour le ministère de l'intérieur, de considérer que sa priorité absolue devait être le service rendu aux usagers. A ce titre, il a déploré les conditions d'accueil du public dans les préfectures et, surtout, les sous-préfectures.

Enfin, M. André Vallet s'est étonné que, pour la deuxième année consécutive, les crédits de la sécurité pour 1999 soient répartis entre la loi de finances pour l'année à venir et la loi de finances rectificative pour l'année en cours. Il a regretté cette évolution qui, si elle permet d'une certaine manière d'utiliser au mieux les crédits disponibles, n'en constitue pas moins une entorse au principe de l'annualité budgétaire et autorise le Gouvernement à afficher un taux de progression des dépenses publiques inférieur à l'évolution réelle des dépenses.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la police nationale au nom de la commission des lois, a souscrit aux observations du rapporteur spécial relatives à la police nationale. Il a souhaité que le système de transmission numérique ACROPOL soit rendu compatible avec le système RUBIS, utilisé par la gendarmerie nationale. Le rapporteur pour avis a enfin déploré l'absence de véritable politique de gestion prévisionnelle des effectifs, pourtant indispensable pour faire face au départ en retraite d'un quart des effectifs dans les cinq années à venir.

M. André Vallet a rappelé que les moyens alloués à la gendarmerie pour mettre en place RUBIS étaient très supérieurs aux crédits disponibles pour financer ACROPOL. Il a ajouté que les départs en retraite permettraient aux adjoints de sécurité de se présenter aux concours de recrutement de la police nationale. Mais, il a insisté sur le fait que les adjoints ne devaient en aucun cas exercer la totalité des missions des "vrais" policiers avant d'avoir réussi un concours.

M. Jean-Philippe Lachenaud a exprimé de fortes réserves quant à un éventuel rapprochement entre RUBIS et ACROPOL. Il a fait part de sa surprise s'agissant du décalage entre les données inscrites dans les documents budgétaires et celles du programme d'emploi des crédits du ministère. Il a également estimé que la localisation des forces de police sur le territoire n'était pas optimale.

M. Roger Besse a déclaré que le Gouvernement, en envisageant de supprimer des brigades de gendarmerie en milieu rural, ne tenait pas compte des besoins spécifiques de ces zones. Il a considéré que le critère du nombre de crimes et délits, retenu pour déterminer la présence de forces de sécurité sur un territoire donné, était trop réducteur.

Mme Maryse Bergé-Lavigne s'est interrogée sur la nature des problèmes rencontrés par les avions Canadair et sur l'existence éventuelle d'avions concurrents.

En réponse, M. André Vallet a rappelé que la gendarmerie bénéficiait d'une très bonne image dans l'opinion, et que les populations n'avaient rien à craindre d'un éventuel transfert de leur circonscription en zone couverte par la gendarmerie. Il a ajouté que la France avait été le premier pays à adopter la nouvelle génération d'avions Canadairs, et que ces appareils connaissaient aujourd'hui des vices de jeunesse. Il a précisé que la remise en état des appareils était à la charge du constructeur, les frais de main d'oeuvre revenant à l'Etat.

La commission a alors décidé d'adopter les crédits de la sécurité figurant au budget du ministère de l'intérieur.

JEUDI 19 NOVEMBRE 1998

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 1999 - Examen définitif

La commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 1999 (n° 65, 1998-1999) adopté par l'Assemblée nationale.

Au budget de l'agriculture et de la pêche, la commission a décidé de maintenir son vote favorable à l'adoption de ce budget tel qu'amendé par l'Assemblée nationale. Elle a ensuite adopté successivement l'article 75 A (nouveau) de coordination, et l'article 75 B (nouveau) qui vise à revaloriser les petites retraites agricoles et à harmoniser les carrières mixtes en agriculture.

Au budget des anciens combattants et victimes de guerre, la commission a examiné deux articles additionnels votés par l'Assemblée nationale : l'article 76 bis (nouveau) qui vise à assouplir les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant d'Afrique du nord (AFN), et l'article 76 ter (nouveau) qui assouplit les conditions d'attribution de l'allocation de préparation à la retraite. La commission a adopté ces deux articles et a confirmé son vote favorable àl'adoption de ce budget amendé par l'Assemblée nationale.

Au budget des charges communes, la commission a examiné un amendement de coordination sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Elle a ensuite examiné un amendement de minoration de crédits de dépenses éventuelles de 300 millions destiné à financer partiellement les dépenses nouvelles votées par les députés. La commission avait déjà supprimé les mesures nouvelles sur ce chapitre et a donc décidé de rectifier son amendement de réduction "ciblée" des crédits pour tenir compte de la modification intervenue à l'Assemblée nationale. Elle a émis un vote favorable à l'adoption de ce budget ainsi amendé. Ensuite, la commission a examiné l'article 79 bis (nouveau) qui proroge le congé de fin d'activité et l'étend aux fonctionnaires âgés de 56 à 58 ans et a adopté un amendement visant à accepter la prorogation, mais à refuser le principe de l'extension.

Au budget de l'industrie, la commission a adopté un amendement de coordination avec la suppression de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les crédits de l'industrie, présenté par le rapporteur général, et a émis un vote favorable à l'adoption de ce budget ainsi amendé.

Au budget de l'enseignement scolaire, la commission a examiné un amendement de majoration de 431 millions de francs de crédits du titre III correspondant au financement du plan Allègre en faveur des lycées, et en conséquence a décidé de rectifier l'amendement de réduction de crédits qu'elle avait initialement adopté. La commission a ensuite émis un vote favorable à l'adoption du budget amendé. Elle a enfin adopté un article additionnel rattaché visant à intégrer dans l'enseignement public l'école nationale du bâtiment de Felletin (Creuse).

Au budget de l'emploi, la commission a examiné un amendement de majoration de crédits de 185 millions de francs destiné à tenir compte de la modification de l'article 81 votée par l'Assemblée nationale. En conséquence, la commission a décidé de rectifier ses amendements de réduction de crédits pour tenir compte des nouveaux crédits et a émis un vote favorable à l'adoption de ce budget amendé. La commission a ensuite examiné une modification de l'article 81 qui revient partiellement sur la suppression des exonérations de cotisations sociales au profit de quatre catégories d'entreprises. La commission des finances, qui avait supprimé cet article 81, est restée favorable à ces exonérations et a donc maintenu sa position en faveur de la suppression de cet article.

Au budget de la santé et de la solidarité, la commission a décidé de maintenir son vote favorable à l'adoption de ce budget déjà amendé. Elle a ensuite adopté un article 84 (nouveau) qui vise à mettre en place le mécanisme de l'enveloppe globale pour les institutions sociales et médico-sociales qui relèvent de l'aide sociale financée par le budget de l'Etat.

Au budget de l'équipement, des transports et du logement, la commission a examiné un amendement relatif aux crédits de l'Institut géographique national (IGN), visant à rectifier une erreur matérielle. Elle a décidé de maintenir son vote favorable à l'adoption du budget déjà amendé.

Au budget de l'urbanisme et du logement, la commission a examiné les amendements destinés notamment à majorer des crédits d'équipement insuffisants. La commission, favorable à l'investissement, a émis un vote favorable à l'adoption du budget déjà amendé.

Au budget du transport aérien et de la météorologie, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget tel qu'amendé par l'Assemblée nationale. Elle a ensuite rejeté l'article 85 (nouveau) qui crée la taxe d'aéroport, pour les mêmes raisons qui l'avaient conduite au rejet de la taxe de l'aviation civile.

Au budget de la décentralisation, la commission a examiné un amendement de minoration de crédits de 240 millions de francs, réduisant la compensation des pertes de droits de mutation à titre onéreux aux collectivités locales "riches". La commission a rejeté cette modification et a rétabli les crédits à leur niveau initial. Elle a ensuite émis un vote favorable à l'adoption du budget amendé.

Au budget des services généraux du Premier ministre, la commission a examiné un amendement de majoration des crédits de 66 millions de francs destinés notamment à la mission d'études sur la spoliation des biens juifs, à des actions en faveur des droits de l'homme, et à rétablir les crédits de l'Ecole nationale d'administration (ENA). Elle a ensuite examiné un amendement de répartition de 50 millions de francs inscrits au chapitre 57-06 pour accompagner l'accord salarial de février 1998 ; en conséquence, elle a rectifié son amendement de réduction de crédits pour tenir compte de cette ré-affectation. Elle a ensuite émis un vote favorable à l'adoption de ce budget ainsi amendé.

La commission a émis un vote favorable à l'adoption du budget annexe de l'aviation civile, précédemment réservé.

Au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), la commission a examiné un amendement de majoration de crédits prévus pour financer des petites retraites agricoles de 400 millions de francs. Elle a maintenu son vote favorable à l'adoption de ce budget annexe.

Au sujet des comptes spéciaux du Trésor, la commission a décidé la suppression de l'article 53 bis créant le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), par coordination avec la suppression de la taxe de l'aviation civile et de la taxe d'aéroport.

Après avoir confirmé ses votes précédents sur les autres fascicules budgétaires tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, la commission a enfin décidé de recommander au Sénat l'adoption du projet de loi de finances ainsi modifié.

VENDREDI 20 NOVEMBRE 1998

- Présidence de M. François Trucy, secrétaire.

PJLF pour 1999- Examen des amendements aux articles de la première partie

La commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'examen des amendements aux articles de la première partie duprojet de loi de finances pour 1999.

A l'article 2 (barème de l'impôt sur le revenu), la commission a considéré que les amendements n° s 74, 168, 94, 167, 209, 95, 70 et 73 étaient satisfaits par l'amendement de la commission. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 93.

Après l'article 2, elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 50, 98, 100, 101 et 210 puis elle a décidé de recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n° s 96 et 97. Enfin, elle a suggéré aux auteurs de l'amendement n° 99 de redéposer leur amendement lors de l'examen des articles de la deuxième partie de la loi de finances.

A l'article 2 bis (réduction d'impôt aux bénéfices de certains titulaires de demi-parts additionnelles de quotient familial), elle a considéré que l'amendement n° 102 était satisfait par l'amendement de suppression de la commission.

Après l'article 2 bis, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 63 et un avis défavorable à l'amendement n° 134. Puis elle a suggéré aux auteurs des amendements n°s 169 et 170 de redéposer leurs amendements lors de l'examen des articles de la deuxième partie de la loi de finances.

Après l'article 3, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 75 sous réserve que son auteur diminue le taux de la réduction d'impôt accordée aux associations venant au secours de populations victimes de catastrophes naturelles.

Puis elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 76 tendant à accorder en faveur des organisations humanitaires visant au rachat d'esclaves les possibilités de réduction d'impôt ouvertes par l'article 200 du Code Général des Impôts (CGI). En effet, après les interventions de MM. Jacques Chaumont, Michel Charasse et Jean Clouet, la commission a considéré que cet amendement tendait à reconnaître et donc à encourager le trafic d'esclaves et a émis un avis défavorable.

Enfin, la commission a recommandé aux auteurs de l'amendement n° 77 de redéposer leur amendement lors de l'examen des articles de la deuxième partie de la loi de finances.

Après l'article 4, la commission a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 103 et 211 étendant le bénéfice de la loi " Pons " aux investissements incorporels dans le domaine des productions audiovisuelles.

Après l'article 4 bis, la commission a recommandé aux auteurs de l'amendement n° 78 de redéposer leur amendement lors de l'examen des articles de la deuxième partie.

A l'article 5 (extension du régime fiscal des micro-entreprises), sur lequel la commission avait réservé son vote, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que l'étude plus approfondie qu'il avait faite des avantages et inconvénients de la réforme proposée par le Gouvernement l'incitait désormais à recommander la suppression de l'article. Il a cependant précisé qu'il n'était pas hostile au principe de cette réforme mais que les conséquences substantielles qu'elle risquait d'avoir sur les entreprises méritaient un temps de réflexion supplémentaire afin d'en atténuer les effets pervers. La Commission a adopté cet amendement de suppression, puis a considéré que les amendements n°s 79, 57 et 163 de suppression ou de report de la mesure étaient satisfaits.

Puis, la commission a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 56, 139, 147, 171, 148 et 258. Sur les amendements n°s 212 à 219 visant à réduire de 500.000 à 300.000 francs hors taxes le seuil d'application du régime des micro-entreprises pour les activités d'achat-revente, elle a décidé de s'en remettre à la sagesse de la Haute assemblée en considérant que dans l'hypothèse du rejet de l'amendement de suppression de la commission en séance publique de l'article 5, ils présentaient l'avantage d'atténuer les risques de distorsion de concurrence. Le rapporteur général a cependant fait valoir que le non-rétablissement du régime du forfait aurait pour conséquence d'assujettir de plein droit à un régime réel d'imposition les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 300.000 francs hors taxes et 500.000 francs toutes taxes comprises, sans qu'elles puissent pour autant bénéficier des avantages fiscaux dont elles bénéficiaient jusqu'à présent en exerçant l'option pour un tel régime.

Après l'article 5, la commission a estimé que l'amendement n° 80 trouverait davantage sa place dans la deuxième partie de la loi de finances et a émis un avis défavorable aux amendements n°s 104, 105 et 106.

Après l'article 6, la commission a décidé de s'en remettre à l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 172.

Après l'article 7, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 107 visant à instituer une taxe sur les opérations d'achat et de vente de devises étrangères effectuées sur le territoire national (taxe Tobin). Elle a considéré que l'amendement n° 173 relevait de la deuxième partie de la loi de finances mais qu'il serait en tout état de cause irrecevable dans la mesure où il accroît les charges de l'Etat. Enfin, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 220.

Après l'article 8, la commission a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 108, 109 et 110.

Après l'article 9, elle a demandé aux auteurs de l'amendement n° 255 de le retirer en estimant que la notion de pacte d'actionnaires ne pouvait être opposée à l'administration fiscale tant que sa définition et ses modalités de constitution ne figureraient pas dans un texte législatif.

A l'article 10 (impôt de solidarité sur la fortune des biens ou droits dont la propriété est démembrée), elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 221 et considéré que l'amendement n° 44 était satisfait par l'amendement de suppression déposé par la commission.

A l'article 11 (règles de plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune), elle a estimé que l'amendement n° 174 avait satisfaction, puisque identique à celui adopté par la commission.

A l'article 12 (modalités d'évaluation de la résidence principale en matière d'impôt de solidarité sur la fortune et de droits de mutation à titre gratuit), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 175 après l'intervention de M. Michel Charasse. M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'il était difficile d'appliquer les conséquences de la jurisprudence de la Cour de cassation lorsque les intéressés n'occupaient pas effectivement la résidence considérée.

A l'article 13 (renforcement des obligations déclaratives relatives aux dettes déduites de l'impôt de solidarité sur la fortune), la commission a souhaité le retrait de l'amendement n° 81 et le ralliement de ses auteurs à celui, de même esprit, adopté par la commission.

A l'article 14 (modification des règles de territorialité en matière de droit de mutation à titre gratuit), M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il avait rectifié l'amendement n° 10 de la commission.

Après l'article 14 bis, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué à l'occasion de l'examen des amendements n° s 149 et 176 que, s'agissant de fiscalité agricole, il lui semblait préférable que les propositions soient examinées au fond dans le cadre d'ensemble du débat qui doit s'ouvrir sur la loi d'orientation agricole. En conséquence, il a fait savoir qu'il demanderait le retrait desdits amendements.

L'examen des amendements relatifs à l'article 14 ter (rétablissement des sanctions en cas de défaut de déclaration des successions en Corse) a donné lieu à un large débat au cours duquel sont notamment intervenus, outre M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Michel Charasse, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, et M. Jean Clouet.

M. Michel Charasse a souligné la portée de son amendement et son importance dans la mesure où il n'y a pas en Corse de base d'évaluation légale des droits de mutation sur les propriétés bâties. Il a précisé que son amendement tendait à prévoir que devraient s'appliquer, pour les successions à ouvrir, les règles d'évaluation en vigueur en France continentale.

La commission a émis un avis défavorable à cet amendement et adopté une rectification à l'amendement n° 12 de la commission, considérant satisfait le sous-amendement n° 207.

A l'article 17 (gratuité de la délivrance des cartes nationales d'identité et du droit à l'examen pour l'obtention du permis de conduire), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 51 et 52.

Après l'article 17, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 23 en rappelant que le Sénat avait rejeté une proposition identique lors de l'examen de la précédente loi de finances.

A l'article 18 (modification des tarifs des taxes intérieures sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 177, considérant qu'il s'agissait, compte tenu de son impact budgétaire, d'un amendement d'appel, et un avis favorable à l'amendement n° 178, qui lui a paru d'un coût financier supportable.

Après l'article 18 bis, la commission a décidé, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, qu'elle demanderait au Gouvernement son avis sur l'amendement n° 150.

Après l'article 18 ter, elle a également décidé qu'elle demanderait l'avis du Gouvernement sur les amendements n° s 151 et 224, tout en se déclarant défavorable à l'amendement n° 225 qui, bien qu'ayant un objet de même nature, lui paraissait présenter des imprécisions de rédaction.

A l'article 19 (application du taux réduit de la TVA aux abonnements de gaz et d'électricité), M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait une mise au point préalable en rappelant que la stratégie du Gouvernement consistant à se contenter de baisses ponctuelles de TVA avait naturellement suscité des propositions en faveur d'autres produits ou services. Dans ces conditions, il lui semblait nécessaire, compte tenu des contraintes budgétaires et communautaires très fortes, de faire la part entre les propositions " euro-compatibles " et celles qui ne l'étaient pas pour refuser ces dernières et renvoyer les premières en seconde partie de la loi de finances.

Après une discussion approfondie, au cours de laquelle sont notamment intervenus MM. Jean Clouet, Denis Badré, Michel Mercier et Michel Charasse, ainsi que M. Philippe Marini, rapporteur général, qui a rappelé l'interprétation très stricte donnée par la Commission de Bruxelles à la 6ème directive, la commission a, sur proposition de ce dernier, donné un avis défavorable aux amendements n° s 48, 111, 153, 180, 226, 140, 152, ainsi qu'à l'amendement n° 179 pour lequel il serait demandé l'avis du Gouvernement, avant d'en proposer le retrait à ses auteurs.

A l'article 20 (application du taux réduit de la TVA aux appareillages destinés aux diabétiques et à certains handicapés), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 112 en dépit de la sympathie que suscitait son objet.

A l'article 21 (application du taux réduit de la TVA aux opérations de collecte et de tri sélectifs des ordures ménagères), la commission a considéré que les amendements n°s 82, 92 et 181 étaient partiellement satisfaits par la position prise par la commission.

Après l'article 22 bis, la commission a examiné deux amendements, le n° 113 pour lequel elle a décidé de demander l'avis du Gouvernement et le n° 141, dont elle a souhaité le retrait dans la mesure où sa rédaction lui est parue moins heureuse que celle d'une proposition de loi de même objet, adoptée en première lecture par le Sénat.

Après l'article 22 ter, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n° s 47, 53, 54, 60, 83, 154, 84, 165, 187, 190, 191, 115, 183, 227, 184, 186, 188, 230, 231, 233, 234 et 235, dans la mesure où ils étaient incompatibles avec la réglementation européenne ou présentaient des difficultés techniques ne permettant pas d'en préconiser l'adoption.

Puis, elle a proposé aux auteurs des amendements n° 58, 117, 59, 143, 155, 189 et 256, de les retirer au profit d'un amendement que la commission a donné mandat à son rapporteur général de présenter en deuxième partie. Elle a ensuite souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n° s 114, 232 et 185. Elle a souhaité, compte tenu de leur coût, que les amendements n° s 116, 142, 156, 157, 162, 182 et 228 fassent l'objet d'un examen lors de la seconde partie de la loi de finances. Enfin, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 229.

A l'article 23 (augmentation des taux de réduction des droits de mutation sur les donations), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 236 et 237. Puis elle s'en est remise à la sagesse de la Haute assemblée sur l'amendement n° 238.

A l'article 24 (moralisation des avantages liés à la transmission des patrimoines par le biais de l'assurance vie), la commission a souhaité que l'auteur de l'amendement n° 144 le retire, même si l'objectif de l'amendement paraissait tout à fait digne d'intérêt.

Après l'article 24 la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 118.

A l'article 26 (aménagement de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France), la commission a considéré que les amendements n° 45, 64, 192, 195, 193, 194 et 196 étaient satisfaits par l'amendement de la commission. Puis elle a émis un avis défavorable aux amendements n° s 239, 119, 240 et 241. Elle a enfin émis un avis favorable à l'amendement n° 69.

A l'article 27 (suppression de la taxe régionale sur les cessions d'immeubles et unification du régime d'imposition des cessions de locaux professionnels), la commission a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 65, 242, 243 et 145. Elle a émis un avis favorable aux amendements n°s 158, 254 et 198 sous réserve que le n° 254 soit gagé et que le n° 198 soit transformé en sous-amendement. Elle a enfin recommandé aux auteurs de l'amendement n° 197 de le redéposer en seconde partie de la loi de finances.

A l'article 27 bis (exonération de TVA pour les achats de terrains à bâtir par des particuliers qui souhaitent y construire un immeuble à leur usage privatif), la commission a adopté trois amendements de son rapporteur général et a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 244.

A l'article 28 (réduction du taux de l'avoir fiscal), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur général. Elle a considéré que les amendements n°s 66, 85, 138 et 137 devenaient ainsi sans objet.

Après l'article 28 ter, la commission a considéré que l'examen des amendements n° s 88, 200, 199, 201 et 202 trouverait mieux sa place dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole. Elle en a donc préconisé le retrait.

A l'article 29 (réforme de la taxe professionnelle), la commission a adopté deux amendements de son rapporteur général tendant, d'une part, à modifier les modalités de l'extension de la réforme de la taxe professionnelle aux professions libérales et, d'autre part, à apporter une modification rédactionnelle. Puis, elle a considéré que les amendements n°s 203, 120, 121, 67, 86, 122 et 204 étaient satisfaits par ceux de la commission. Le rapporteur général a ensuite indiqué qu'il procéderait à l'analyse approfondie des amendements du groupe socialiste tendant à accepter la réforme proposée par le Gouvernement pour la seule année 1999 et à renvoyer l'examen des modalités futures de son application à une commission ad hoc. Dans l'immédiat, il a suggéré aux auteurs des amendements n°s 245, 246, 247, 248, 249 et 250 de se rallier aux amendements de la commission. Enfin, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 125, 126, 123 et 124.

Après l'article 29, la commission a estimé que les amendements n°s 62 et 135 pourraient être retirés pour être présentés en seconde partie du projet de loi de finances et que l'amendement n° 61 devait être retiré pour être présenté dans le cadre du prochain projet de loi sur l'intercommunalité. Elle donné un avis favorable à l'amendement n° 72, un avis défavorable aux amendements n°s 127, 129 et 131. Elle s'en est remise à l'avis du Gouvernement pour les amendements n°s 128 et 130.

A l'article 30 (taxe générale sur les activités polluantes), la commission a considéré que les amendements n°s 68, 205 et 251 étaient satisfaits par son amendement.

Après l'article 30, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 160 et 161.

Après l'article 31, la commission s'en est remise à l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 87, 89, 146 et 159.

Après l'article 32, la commission a estimé que l'amendement n° 71 devait être retiré pour être présenté dans le cadre du prochain projet de loi relatif aux contributions indirectes, et a donné un avis défavorable à l'amendement n° 90.

Après l'article 35 bis, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 136 et un avis favorable à l'amendement n° 164.

A l'article 36 (prélèvement exceptionnel sur les caisses d'épargne), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 46.

Après l'article 36, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 55.

A l'article 36 bis nouveau (inclusion de la zone économique exclusive de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le champ d'application de la redevance sur la concession de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 206.

A l'article 40 (enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales), la commission a estimé que l'amendement n° 132 était satisfait pour partie. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 257 et s'en est remise à l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 252.

A l'article 40 bis nouveau (compensation intégrale des pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle aux communes les moins favorisées), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 91.

Après l'article 41 bis, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 49 et s'en est remise à l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 253.

A l'article 42 (évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des communautés européennes), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 133.

A l'article 43 (équilibre général du budget), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 208, sous réserve d'une rectification à y apporter aux fins de rendre le dispositif opérant.

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