Mardi 30 mars 1999

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Banques et établissements financiers - Epargne et sécurité financière - Audition de M. Michel Freyche, président de l'Association française des banques (AFB)


La commission a procédé à l'audition de Michel Freyche, président de l'Association française des banques (AFB).

M. Michel Freyche, président de l'AFB, a estimé que le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière allait globalement dans la bonne direction pour deux raisons principales. Tout d'abord, concernant les caisses d'épargne, il a affirmé que la réforme de leurs statuts, en leur conférant un propriétaire, modifierait leur fonctionnement et accroîtrait leurs responsabilités ainsi que leur solidarité avec le reste du monde bancaire. En second lieu, il a estimé que la création d'un fonds de garantie des dépôts devrait permettre de réduire les distorsions de concurrence entre les établissements de crédit et d'accroître l'égalité des déposants devant les systèmes de garantie.

Toutefois, il a formulé plusieurs critiques à l'égard de ce projet de loi. En premier lieu, concernant les caisses d'épargne, il a indiqué que le montant des fonds propres non affectés demeurait à ses yeux trop important. Par ailleurs, il aurait souhaité que le déplafonnement de la rémunération des parts sociales des établissements mutualistes soit maintenu ou qu'au minimum, un plafonnement souple soit introduit. En outre, il a considéré que le principal reproche qui pouvait être fait au volet sur la sécurité financière était qu'il n'a pas été mis fin à cette occasion aux anomalies fiscales que constituent la taxe sur les salaires et la contribution des institutions financières (CIF), deux impôts très pénalisants pour l'emploi. Il a considéré que ces impôts étaient injustes, tant vis-à-vis des autres secteurs de l'économie que vis-à-vis des autres Etats de l'Union européenne. Estimant leur disparition inéluctable, il a suggéré d'augmenter le crédit d'impôt sur la C.I.F prévu dans le projet de loi et de fixer la date de sa suppression définitive. Enfin, il a dénoncé de possibles discriminations entre établissements de crédit avec l'apparition, en première lecture, à l'Assemblée nationale, de la notion de " risques objectifs " comme critère de répartition des cotisations au fonds de garantie.

M. Michel Freyche a ensuite insisté sur les points suivants : la nécessité de renforcer la sécurité des opérations de compensation sur les marchés de gré à gré ; l'inutile réglementation des virements domestiques, assimilés aux virements transfrontaliers ; et l'instauration d'un mécanisme général de garantie des cautions, pour régler rétroactivement le cas d'une seule société de caution.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord rappelé que le fonds de garantie des dépôts instauré par le projet de loi risquait de ne pas pouvoir faire face à une défaillance majeure. Il a ensuite posé deux questions à M. Michel Freyche : tout d'abord, il lui a demandé quels critères lui paraissaient pertinents pour le calcul des cotisations ; et ensuite, s'il ne pensait pas que la constitution d'une telle " cagnotte ", dotée d'une dizaine de milliards de francs, ne susciterait pas la tentation de régler des défaillances diverses.

En réponse à M. Philippe Marini, M. Michel Freyche a également estimé qu'aucun mécanisme de garantie, dans aucun pays, ne pouvait faire face à une défaillance majeure du type de celle du Crédit Lyonnais en France ou des caisses d'épargne aux Etats-Unis, où le système fédéral était intervenu à hauteur de 160 milliards de dollars. Au sujet de la levée des cotisations, il a indiqué sa préférence pour un mécanisme classique, utilisé dans de nombreux pays étrangers, où les cotisations sont assises en partie sur les dépôts et en partie sur les emplois. Il a, en outre, estimé que la création d'une réserve de trésorerie à la disposition du fonds pouvait effectivement donner lieu à des utilisations abusives ou détournées et a donc marqué sa préférence pour des cotisations qui resteraient cantonnées au bilan des banques et comptabilisées parmi leurs fonds propres.

M. Joël Bourdin a tout d'abord souligné le fait que les caisses d'épargne françaises et américaines n'avaient pas les mêmes statuts et que les premières avaient été beaucoup plus raisonnables que leurs homologues américaines, et qu'en outre elles avaient été également épargnées par la crise immobilière qui avait durement frappé les banques commerciales françaises. Il a ensuite souhaité savoir comment M. Michel Freyche expliquait l'évolution des réseaux mutualistes et des caisses d'épargne qui, aujourd'hui, sont devenus de redoutables concurrents pour les banques commerciales.

M. Michel Freyche a tout d'abord développé la comparaison entre les caisses d'épargne françaises et américaines, estimant en particulier que les caisses françaises n'étaient pas à l'abri de problèmes de trésorerie. Il a ensuite expliqué l'évolution comparée des banques commerciales et des réseaux mutualistes par les privilèges dont ont bénéficié ces derniers pendant longtemps ; à titre d'exemple, il a rappelé que le Crédit Agricole, jusqu'à une date récente, détenait le monopole de la distribution des prêts bonifiés à l'agriculture avec des marges garanties et ne payait ni d'impôt sur les sociétés, ni de taxe professionnelle, ni de taxes locales. En outre, il a accusé les réseaux mutualistes d'opérer une " spoliation des sociétaires " par le biais de la non-réévaluation des parts sociales, au profit de l'infrastructure de ces réseaux.

M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître l'opinion de M. Michel Freyche sur le statut choisi pour les caisses d'épargne et sur les évolutions qu'il prévoyait en matière de rémunération des dépôts à vue et de tarification des services bancaires en France.

En réponse à M. Alain Lambert, M. Michel Freyche a estimé que le projet de loi constituait une amélioration par rapport à la situation antérieure mais qu'il conférait toutefois aux caisses d'épargne une position encore privilégiée par rapport au reste du secteur financier, estimant en particulier qu'une trop petite partie de leur capital était rémunérée et qu'elles détenaient toujours le monopole du Livret A défiscalisé, alors que les autres établissements ont pris l'engagement, auprès des pouvoirs publics, de le distribuer à moindre coût. Il a indiqué que la tarification des services bancaires en France constituait une question délicate pour des raisons historiques mais que l'évolution vers une tarification des services bancaires et une rémunération des dépôts était inéluctable et devait se faire de façon ordonnée et pédagogique à l'égard de l'opinion publique.

Nomination de rapporteur

Puis la commission a procédé à la nomination de M. Philippe Marini comme rapporteur sur le projet de loi n° 273 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à l'épargne et à la sécurité financière.

Banques et établissements bancaires - Epargne et Sécurité financière - Audition de l'intersyndicale des caisses d'épargne

Puis la commission a procédé à l'audition de l'intersyndicale du personnel des Caisses d'épargne et de prévoyance, représentée par MM. Serge Adatto etAlain Chapon de la CGT, par MM. Gilles Leconet et Michel Trousselier du syndicat unifié, et par M. Michel Sala de la CFDT.

M. Michel Trousselier, secrétaire général du syndicat unifié du personnel du réseau des caisses d'épargne, a tout d'abord rappelé que l'intersyndicale du personnel des caisses d'épargne s'était prononcée contre un projet de réforme du statut des Caisses d'épargne qu'elle estime nocif pour le réseau. S'appuyant sur les résultats d'une étude réalisée par l'expert comptable du comité de groupe, il a indiqué que si la réforme avait été mise en place dès 1989, les fonds propres auraient été amputés de 12 à 20 milliards de francs, le produit net bancaire (PNB) du réseau se serait affaissé et le coefficient d'exploitation aurait augmenté de façon considérable. Il a ajouté que M. Charles Milhaud avait évalué à 1,5 milliard de francs par an le coût de la réforme, consécutif à la rémunération des parts sociales mais aussi à la perte de PNB liée à la substitution de parts sociales à certains produits d'épargne.

Il a jugé irréaliste de vouloir imposer aux caisses d'épargne, en quatre ans, un statut coopératif qui était le produit de l'histoire pour tous les établissements coopératifs. Il a fait valoir que pour atteindre les objectifs qui lui étaient assignés (rémunération des parts sociales, financement de projets d'intérêt local et social, rentabilité minimale), les caisses d'épargne seraient amenées à fermer des agences, à réduire leurs effectifs et à accroître leurs tarifs aux dépens de 80 % de la clientèle dont les revenus sont modiques. Il a nié que le projet de loi aligne l'organisation des relations sociales au sein du réseau sur le droit commun et critiqué le dispositif de ratification des accords par des syndicats minoritaires. Il a déploré la diminution de la représentation des collectivités territoriales au sein des organes sociaux du réseau, en soulignant qu'une telle évolution était peu cohérente avec le rôle des caisses d'épargne au niveau local. Il a enfin considéré que les groupements locaux d'épargne (GLE) étaient des structures complexes et coûteuses à mettre en oeuvre.

M. Serge Adatto (CGT) a ironisé sur le fait que les syndicats des caisses d'épargne rejoignaient la minorité parlementaire dans son opposition à la réforme telle que prévue par le projet de loi, même si leurs motifs divergent. Il a déclaré ne pas être convaincu par la nécessité de rallier le droit commun de la coopération en soulignant que la réforme programmée visait des objectifs contradictoires pour contenter toutes les parties. Il s'est étonné que le nouveau président du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), autrefois réticent à la " ponction " de 18,8 milliards de francs sur les fonds propres, se soit rallié au projet de loi du Gouvernement. Il s'est refusé à amender le texte en faisant valoir que cela dénaturerait la position de principe de l'intersyndicale contre la réforme projetée. En matière de négociation des accords collectifs, il a déploré que le projet de loi supprime la règle de la majorité des trois-quarts, qu'il a estimée novatrice et démocratique. Il a enfin jugé choquant que le délai pendant lequel la négociation reste possible avant convocation d'une commission arbitrale désignée par les pouvoirs publics en cas de dénonciation d'un accord par une des parties, ait été ramené de deux ans à dix-huit mois.

Puis un large débat s'est ouvert au cours duquel sont intervenus MM. Joël Bourdin, Jean-Philippe Lachenaud, François Trucy et Mme Marie-Claude Beaudeau.

M. Joël Bourdin a considéré que la liberté avec laquelle les pouvoirs publics opéraient des prélèvements sur les fonds propres des caisses d'épargne constituait une raison suffisante pour réformer leur statut afin de leur donner des propriétaires. Il a par ailleurs observé que le statut actuel rendait difficile tout projet de croissance externe.

Mme Marie-Claude Beaudeau a mis en doute la volonté affichée par le Gouvernement dans une lettre remise au parti communiste à la veille du débat à l'Assemblée nationale de vouloir créer un pôle financier public. Elle a souhaité savoir si la réforme des caisses d'épargne portait en germe la remise en cause du financement du logement social. Elle s'est enfin demandé s'il ne conviendrait pas de consacrer une partie des réserves des caisses au sauvetage de la Caisse générale de retraites (CGR) des salariés du réseau.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est étonné de la réticence des syndicats à vouloir réformer le projet de loi en faisant valoir que puisqu'une telle réforme était inéluctable, il était plus sage de chercher à l'amender que de s'y opposer. M. François Trucy a alors souhaité savoir si les organisations syndicales y avaient trouvé des aspects positifs.

Après s'être félicité de l'article premier du projet de loi, qui détermine les missions des caisses d'épargne, M. Michel Trousselier (Syndicat unifié) a observé que les caisses d'épargne ne disposaient pas des moyens pour les mener à bien. Il s'est déclaré favorable à une réforme qui remette à plat les missions des caisses d'épargne et qui réfléchisse sur le gouvernement d'entreprise.

S'agissant de la Caisse de retraite des personnels des caisses d'épargne, il a observé que l'AGIRC était aujourd'hui dans la situation où se trouverait la CGR en 2017. Il a toutefois estimé que les conditions étaient aujourd'hui remplies pour que s'engage une vraie discussion sur le sujet.

Il a contesté que le statut actuel des caisses d'épargne soit un obstacle à leur développement en faisant valoir que de nombreuses caisses régionales avaient mené des opérations de croissance externe. Après avoir enfin reconnu que les caisses d'épargne avaient, au fil des ans, accumulé des fonds propres qui excédaient aujourd'hui leurs besoins réels, il a considéré que rien ne justifiait pour autant les ponctions de l'Etat.

M. Michel Sala (CFDT) a regretté que le projet de loi ne reprenne aucune des propositions élaborées depuis trois ans par les organisations syndicales en vue de constituer un pôle financier public. Après avoir déploré l'abandon dans les nouveaux statuts des caisses d'épargne de la notion de but non lucratif, il a observé que l'alignement des caisses sur le droit commun coopératif s'accompagnait de contraintes qu'aucun des autres réseaux coopératifs n'avait à remplir. Il s'est déclaré hostile à un projet de loi qui, selon lui, portait en germe la banalisation du livret A et qui obligerait les caisses d'épargne à puiser dans leurs réserves pour pouvoir à la fois rémunérer leurs sociétaires et poursuivre leurs missions d'intérêt général. Le fait que le projet de loi reste muet sur les relations entre la future Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCEP) et la Caisse des dépôts et consignations lui est enfin apparu contradictoire avec l'apparente volonté du ministre de l'économie et des finances de créer un pôle financier public.

M. Serge Adatto (CGT) s'est étonné qu'aussitôt après avoir déclaré que les caisses d'épargne appartenaient à la nation, le Gouvernement cherche à les vendre. Il s'est prononcé pour une distribution gratuite des parts sociales. Il a nié que le statut sui generis du réseau des Caisses d'épargne constitue un obstacle à son développement en s'appuyant sur l'exemple des Caisses d'épargne allemandes. Il a pronostiqué que pour pouvoir tenir leurs engagements, les dirigeants des Caisses d'épargne seraient amenés à considérer que le maintien en activité des 1.200 à 1.500 agences non rentables fait partie de leurs missions d'intérêt général. Il s'est enfin montré inquiet pour l'avenir du financement du logement social en faisant valoir qu'aussitôt après les élections européennes, le Gouvernement reviendrait sur sa décision de ne pas diminuer la rémunération des livrets A.

Nomination de rapporteur

La commission a ensuite décidé de nommer M. Bernard Angels rapporteur de la proposition de résolution n° 271 (1998-1999) qu'il avait présentée en application de l'article 73 bis du règlement sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (n° E-1105).

Mercredi 31 mars 1999

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Epargne - Logement - Audition publique sur l'épargne administrée

La commission a procédé à l'audition publique, sur le thème de l'épargne administrée, de MM. André Babeau, directeur du Centre de recherche sur l'épargne (CREP),Jacques Berké, premier vice-président de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM), Bruno Delétré, sous-directeur à la direction du Trésor, Michel Freyche, président de l'Association française des banques (AFB), Daniel Lebègue, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, Charles Milhaud, président du directoire du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), Etienne Pfimlin, président du Crédit mutuel.

Après que M. Alain Lambert, président, eut expliqué la " règle du jeu " de ce type d'audition ouverte à la presse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a interrogé, tour à tour, les différents participants.

Au sujet du rôle et de la procédure de convocation du comité consultatif des taux réglementés, M. André Babeau, directeur du Centre de recherche sur l'épargne (CREP), a rappelé que les missions de ce comité étaient définies par le décret n° 98-1086 du 2 décembre 1998.

Aux termes de ce décret, le comité suit l'évolution des taux d'intérêt de marché et des prix à la consommation, afin de les comparer aux taux d'intérêt fixés par le Comité de la réglementation bancaire et financière pour certains produits d'épargne. Le comité, qui se réunit au minimum tous les six mois, est par ailleurs convoqué dès lors que le taux d'inflation ou les taux d'intérêt à court terme diminuent de 0,5 % ou plus par rapport à la situation prévalant lors de la dernière modification des taux réglementés, comme cela a été le cas récemment. Il émet un avis publié au Journal officiel.

M. Bruno Delétré, sous-directeur à la direction du Trésor, a ajouté que l'avis émis par le comité consultatif des taux réglementés le 23 mars dernier avait été aussitôt porté à la connaissance du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui avait ensuite, dans un communiqué à la presse, expliqué les raisons pour lesquelles il ne l'avait pas suivi.

M. Daniel Lebègue, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, a confirmé qu'il renouvelait les recommandations qu'il avait déjà formulées au sujet de la diminution du taux du livret A. Se référant à Edgard Pisani, alors ministre de l'agriculture, pour qui la difficulté de fixer le prix des produits agricoles tenait au fait qu'ils constituaient à la fois un revenu pour les producteurs et une charge pour les consommateurs, il a considéré que la problématique du livret A se posait dans les mêmes termes.

Il a rappelé que les ressources du livret A étaient affectées à des emplois d'intérêt général, notamment pour le secteur du logement social. Il a toutefois déclaré que la diminution de la demande d'emprunt par les organismes d'habitations à loyer modéré était préoccupante, puisque 90.000 logements sociaux étaient construits par an au début des années 1990, mais seulement 55.000 en 1998. Il a donc estimé légitime de s'interroger sur le taux de rémunération de cette épargne, compte tenu notamment de l'évolution de l'inflation et des taux de marché. Il a conclu que l'optimum collectif nécessiterait une baisse du taux du livret A qui préserve entièrement le pouvoir d'achat des dépositaires.

M. Jacques Berké, premier vice-président de l'UNFOHLM (Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré), a rappelé que les difficultés rencontrées par le secteur du logement social concernaient avant tout la construction neuve. Il a expliqué que le coût de la ressource pour financer le logement social était élevé, en raison non seulement de la rémunération de l'épargne administrée, mais également des coûts de collecte et des prélèvements effectués par l'Etat sur les résultats des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Il a estimé que la problématique du coût de la ressource était d'autant plus importante qu'elle ne pouvait être détachée de l'évolution des aides budgétaires à la pierre. Il a rappelé que les charges d'intérêt des emprunts des organismes de logement social représentaient plus de la moitié des loyers perçus.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé à M. Etienne Pfimlin, président du Crédit mutuel, et à M. Charles Milhaud, président du directoire du CENCEP (Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance), s'ils estimaient que les épargnants étaient sensibles aux évolutions du taux de rémunération de leur épargne.

M. Charles Milhaud a répondu qu'ils y étaient très sensibles. Il a estimé que les épargnants ne regardaient pas le taux d'inflation ou les taux de marché, mais le seul taux nominal du livret A, ce qui révélait leur approche "psychologique" du sujet. Il a estimé que le taux du livret A n'avait, en aucune manière, le caractère d'un taux directeur, puisque si l'encours représentait 22,3 % du patrimoine financier des ménages en 1983, il n'était plus que de 7 % aujourd'hui.

M. Etienne Pfimlin a estimé que les mouvements de décollecte sur le livret A dépendaient moins du taux de rémunération de l'épargne que du plafond qui lui était imposé, et qui pouvait constituer une véritable variable d'ajustement. Il a souhaité que les ajustements de taux soient plus fréquents, de manière à éviter l'impact psychologique des baisses de taux. Rappelant que 59 % des livrets détenus au Crédit mutuel affichaient un solde inférieur à 5.000 francs, pour un solde moyen de 2.647 francs, il a estimé qu'une diminution du taux d'intérêt n'aurait de toute manière qu'un impact minime pour chacun de ces déposants. Il a souhaité qu'un effort d'information soit réalisé pour expliquer que la diminution du taux de rémunération du livret A témoigne de la solidarité des épargnants avec les emprunteurs, ce qui permettrait de faire accepter les baisses de taux. Il a plaidé pour que l'on substitue au raisonnement macroéconomique habituel, un raisonnement sur le comportement et les intérêts des individus.

M. Michel Freyche, président de l'Association française des banques (AFB), a expliqué que le niveau des taux administrés n'avait en réalité qu'un intérêt marginal, l'essentiel étant de considérer que la France est le seul pays au monde où les taux de rémunération de la moitié de l'épargne sont fixés par l'Etat, et où certains réseaux, conservant le monopole de collecte de cette épargne, font ainsi une concurrence déloyale au réseau bancaire.

M. Daniel Lebègue a défini l'épargne administrée comme l'épargne qui, en raison des exonérations fiscales dont elle bénéficie, est affectée aux emplois d'intérêt général définis par l'Etat : il s'agit du livret A, du livret d'épargne populaire, du livret bleu, du Codevi et du livret jeune, qui sont centralisés à la Caisse des dépôts et consignations, et de l'épargne-logement de la Poste.

Interrogé par M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'emploi de ces ressources, il a déclaré que la moitié des ressources des fonds d'épargne, soit 600 milliards de francs, servait à financer des emplois d'intérêt général, à savoir essentiellement le logement social pour 500 milliards de francs, mais aussi les équipements collectifs et plus récemment les petites et moyennes entreprises.

Il a précisé que les ressources des fonds d'épargne viennent essentiellement du livret A (717 milliards de francs) mais aussi du livret d'épargne populaire (200 milliards de francs), de l'épargne logement de la Poste (125 milliards de francs) et des autres produits, dont le Codevi (129 milliards de francs).

Il a ajouté que la moitié des ressources des fonds d'épargne qui fait l'objet de placements financiers est investie à 95 % dans des fonds d'Etat ou des placements monétaires sans risques. Le risque de liquidité est très bien couvert, au-delà de la norme de 20 % requise, puisque la liquidité du livret A atteint 33% et celle des fonds d'épargne 50%.

M. Daniel Lebègue a conclu que la première mission de la Caisse des dépôts et consignations, à savoir protéger l'épargne publique des Français, était parfaitement remplie et que la seconde mission, à savoir utiliser les fonds d'épargne au mieux des besoins collectifs, économiques et sociaux de la France pouvait être considérée comme atteinte. Il a toutefois regretté que les fonds d'épargne soient actuellement sous employés, la demande d'emprunt étant bien inférieure aux besoins en ce domaine. Il a indiqué qu'il réfléchissait, avec la direction du trésor, à un élargissement des emplois des fonds d'épargne qui ne fasse concurrence à aucune activité assurée par le marché.

M. André Babeau a confirmé qu'il existait de nombreuses rigidités qui entravaient le financement du secteur locatif social, dans lequel logent huit millions de personnes. Il a considéré que si l'épargne-logement avait joué un rôle important dans le développement du nombre de primo-accédants, cela était moins vrai aujourd'hui. Il a également relevé que l'écart entre les taux de marché et les taux administrés s'était accru entre 1995 et 1997, avec des conséquences négatives sur les organismes emprunteurs. Il a donc estimé nécessaire de rester proche des taux du marché et de réduire les écarts de taux, le comité ayant par exemple constaté que le taux de rémunération du livret d'épargne populaire était de 1,75 % plus élevé que le taux du livret A, alors que l'écart n'était que d'un point à l'origine.

M. André Babeau a conclu que la situation actuelle de collecte et d'emploi de l'épargne populaire n'était pas optimale et que cela avait des conséquences sur l'investissement en logements, mais également sur le financement des petites et moyennes entreprises. Il a regretté une "surenchère" qui conduisait les contrats d'assurance-vie à proposer des rendements élevés, en raison de l'effet d'entraînement du taux du livret A.

M. Bruno Delétré a chiffré le coût de l'exonération fiscale de l'épargne administrée à 4 milliards de francs. Il a ajouté que le prélèvement de l'Etat sur le résultat des fonds d'épargne n'était que la contrepartie de la garantie qu'il apportait à l'ensemble du système et que ce prélèvement serait certainement appelé à diminuer. Il a mis en garde contre un raisonnement de court terme, en expliquant que la très grande liquidité des fonds permettait une garantie pour les épargnants sur long terme et il a estimé que de nombreux facteurs, dont des évolutions démographiques, permettaient d'expliquer la faible demande en logements sociaux.

S'agissant de l'élargissement des emplois des fonds d'épargne évoqué par M. Daniel Lebègue, M. Bruno Delétré a expliqué que les engagements souscrits par la France dans le cadre du traité de Rome créaient des contraintes pour l'utilisation de l'épargne administrée. L'article 104-A du traité interdit aux autorités publiques d'accéder au crédit dans un cadre privilégié, une dérogation explicite étant toutefois prévue pour le logement social par un règlement communautaire de 1993. L'article 90 du traité permet par ailleurs aux entreprises chargées de services d'intérêt économique général d'être exonérées de certaines stipulations, mais l'interprétation des services d'intérêt économique général n'est pas encore arrêtée.

M. Pierre Freyche a réaffirmé qu'un mécanisme d'épargne réglementée dans le contexte juridique et économique européen n'était pas viable et il a ajouté que les mécanismes de marché seraient parfaitement suffisants pour répondre aux besoins du logement social.

M. Bruno Delétré a souhaité préciser que les prélèvements effectués par l'Etat sur les fonds d'épargne n'entraient pas en considération pour le coût de la ressource pour les organismes HLM. M. Jacques Berké a souscrit à cette observation, tout en indiquant que le coût de la ressource facturée aux organismes de logement social dépendait en partie de la décision de ne pas affecter une partie des résultats des fonds d'épargne à ce secteur.

M. Alain Lambert, président, a demandé dans quel délai les discussions en cours entre la Caisse des dépôts et consignations et la direction du Trésor sur l'emploi des fonds d'épargne pourraient aboutir. M. Bruno Delétré a indiqué qu'il n'avait pas de délai précis, compte tenu de l'expertise en cours des textes communautaires, mais qu'il s'agissait d'une question de mois, voire de semaines.

M. Etienne Pfimlin a relevé le paradoxe que le Crédit mutuel était obligé d'affecter 102% de ses ressources, dont 100% à la caisse des dépôts et consignations et 2 % auprès de la banque centrale européenne. Il a rappelé que les livrets bleus centralisés à la Caisse des dépôts et consignations ne bénéficiaient pas de la garantie de l'Etat et qu'il était inexact de les considérer comme un "produit d'appel", alors que leur encours restait stable dans le temps. Il a ajouté que la collecte de l'épargne populaire était un métier, et qu'il était impossible d'obtenir un coût de collecte de 1 % lorsque la grande majorité des livrets A étaient considérés par leurs détenteurs comme des comptes à vue. Il a estimé que l'abaissement du coût de la collecte ne pouvait se faire avec le maintien des services en zone rurale et la gestion des livrets à faible montant, sauf à collecter à perte ou à transférer la charge de la collecte sur d'autres clients.

M. Michel Freyche a indiqué que l'AFB n'était pas la seule à avancer le chiffre de 1 % pour le coût de la collecte de l'épargne populaire, une étude ayant montré que la charge effective de cette collecte s'établissait précisément à 0,96 %.

M. Daniel Lebègue a rappelé que le livret d'épargne populaire avait été créé pour recevoir l'épargne populaire, qu'il était distribué par tous les réseaux bancaires, et que son encours s'élevait à plus de 210 milliards de francs. Il a indiqué qu'il existe d'autres moyens que le circuit du livret A pour financer le logement social, mais qu'ils coûtaient plusieurs milliards de francs supplémentaires. Il s'est demandé si, dans le cadre de ce système alternatif, les banques étaient prêtes à assumer, pour financer le logement social, un risque sur une période de trente à trente-cinq ans.

M. Roland du Luart a observé que beaucoup de maires renonçaient à mettre en oeuvre des programmes de logements sociaux en raison de la complexité de la réglementation. Il s'est interrogé sur l'obstacle que constituait la rémunération élevée de l'épargne administrée pour la baisse générale des taux d'intérêt, et a estimé contradictoire que plusieurs gouvernements européens incitent la Banque centrale européenne à baisser les taux d'intérêt alors qu'ils conduisent une politique inappropriée en matière d'épargne administrée. Il a noté que l'encours moyen du livret bleu au Crédit mutuel était de 3.000 francs, le taux de commissionnement étant de 1,3 %, tandis que l'encours moyen du livret A de La Poste est de 10.000 à 12.000 francs pour un taux de commissionnement de 1,5 %. Il s'est alors enquis des conditions dans lesquelles le Crédit mutuel devait faire face à la concurrence.

M. Jean-Philippe Lachenaud, soulignant l'intérêt du débat, a rappelé que le représentant du Trésor avait indiqué que le ministre avait renoncé à une baisse des taux de rémunération de l'épargne administrée, et a voulu savoir s'il était possible de mettre en place un mécanisme d'ajustement automatique. Il a souhaité connaître le montant et le pourcentage des Codevi affectés aux petites et moyennes entreprises (PME). Il a rappelé que la crise de financement du logement social depuis cinq ou six ans entraînait un ralentissement de la construction, et s'est alors interrogé sur la possibilité de trouver des mécanismes alternatifs de financement du logement social.

M. Denis Badré a rappelé que le livret A était ouvert à toute personne, quelle que soit sa nationalité, ce qui devrait accroître son attrait depuis la disparition du risque de change liée à la création de la monnaie unique. Il a dès lors souhaité savoir si de nombreux européens possédaient un livret A en France.

M. Jacques Chaumont a considéré que l'épargne administrée constituait un problème politique et pas seulement macro-économique, eu égard au résultat de certaines enquêtes qui montrent que la baisse régulière du taux de rémunération du livret A constituait un motif important de mécontentement de la population des quartiers défavorisés. Il s'est interrogé sur le lien existant entre le niveau de rémunération du livret A et le niveau de la collecte de l'épargne populaire.

M. Joël Bourdin a estimé que la demande de logement social n'était pas simplement fonction du taux d'intérêt mais que d'autres facteurs intervenaient, notamment le niveau trop bas du plafond de ressources permettant l'accession à ce type de logement, qui engendre des problèmes de "ghettoïsation". Il a souligné la divergence de vues existant entre la Caisse des dépôts et consignations et les caisses d'épargne sur le problème de la reconfiguration du réseau de ces dernières. Il a jugé que la position de l'AFB, notamment sur la question des livrets, était relativement récente et s'est demandé pourquoi les banques commerciales n'avaient pas réagi lorsque le taux du livret A était inférieur à l'inflation. Enfin, il a voulu connaître les conséquences sur la collecte de l'épargne, mais aussi sur les établissements bancaires en général, de la baisse récente du taux de rémunération du livret A.

M. Paul Loridant a rappelé que l'épargne populaire était protégée par le livret d'épargne populaire et s'est demandé quelles étaient les raisons qui s'opposaient à ce que son taux de rémunération soit fixé par rapport à l'inflation puis majoré de 1 ou 1,5 %, l'ajustement se faisant alors de manière continue.

M. Bruno Delétré a observé que le lien théorique entre la baisse des taux et la diminution de la collecte de l'épargne était ténu. Il a expliqué que, pour ajuster correctement le niveau des taux réglementés, il fallait tenir compte de trois paramètres : l'inflation, les taux courts et les taux longs, et a conclu qu'il n'existait pas, dans le système actuel, de bonne formule d'ajustement automatique. Il a estimé, à titre personnel, qu'il n'était pas illégitime que la fixation des taux relève de la compétence du pouvoir exécutif. Il a reconnu qu'une réglementation parfois excessive pouvait constituer un frein à la construction de logements sociaux et a indiqué que le ministère de l'économie et des finances menait actuellement une étude sur ce sujet avec le ministère du logement. Précisant que le Gouvernement réfléchissait à la question de la crise du logement social, il a rappelé que des mesures fiscales en faveur de ce type de logement avaient été prises et qu'un rééquilibrage avait été opéré au profit du logement ancien. Il a estimé que la rémunération plus élevée du commissionnement à La Poste pouvait s'expliquer par la spécificité assez grande de la clientèle postale, notamment des revenus et des usages du livret A de La Poste.

M. Etienne Pfimlin a précisé que 60 % des 5 millions de détenteurs de livrets déposaient moins de 5.000 francs et que le solde moyen s'élevait à 20.000 francs. Il a indiqué que la clientèle de La Poste était en règle générale plus populaire que celle du Crédit mutuel qui, elle-même, est plus populaire que celle des caisses d'épargne. Il a souligné les efforts réalisés par le Crédit mutuel en matière d'automatisation de la gestion, le coût de la collecte s'établissant en réalité à 1,5 % pour une rémunération de 1,3 %.

M. Charles Milhaud a estimé que l'équilibre de la gestion de l'épargne populaire était extrêmement fragile, eu égard au fait que, si la moyenne des soldes des comptes des caisses d'épargne s'élève à 15.000 francs, 70 % de ces comptes ne représentent que 5 % des dépôts.

M. Daniel Lebègue a rappelé que 54 % des livrets de La Poste avaient un encours inférieur à 1.000 francs, son livret A jouant ainsi un rôle considérable auprès des populations exclues ou en grande précarité.

M. Roland du Luart a estimé paradoxale l'attitude de La Poste, qui a un rôle social évident et reconnu, mais qui, dans le même temps, se désengage du monde rural et des quartiers en difficulté.

M. Daniel Lebègue a rappelé que Les Mureaux et d'autres quartiers en difficulté ne possédaient plus qu'un seul guichet de banque, celui de La Poste. Il a expliqué que la diminution de 0,5 % du taux du livret A entraînerait un moindre coût de 250 millions de francs pour les HLM la première année, ce qui correspond à la moitié d'une année d'augmentation de loyers. Il a reconnu que la baisse du taux du livret avait un effet limité sur la collecte de l'épargne. Il a indiqué que, en 1998, la collecte sur le livret A avait diminué de 25 milliards de francs, la moitié de cette diminution résultant de la baisse du taux d'intérêt, et l'autre moitié de la bonne tenue de la consommation et de la reprise de l'investissement immobilier. Une baisse du taux de rémunération du livret ne mettrait donc pas en péril l'équilibre financier des caisses d'épargne. Il a toutefois fait état des résultats suivants d'un modèle économétrique mis en place à la Caisse des dépôts : une baisse du taux du livret A de 0,5 % entraînerait une diminution de la collecte de 25 milliards de francs, mais une réduction de 0,75 % engendrerait un manque à gagner de 50 milliards de francs, et une diminution de 1 %, un manque à gagner de 70 milliards de francs. Il a précisé que les encours des Codevi s'élevaient à 230 milliards de francs, la moitié étant affectée par les banques à des prêts aux petites et moyennes entreprises, 45 milliards de francs étant centralisés à la Caisse des dépôts et consignations, dont 30 milliards de francs au bénéfice de la Banque de développement des PME, 6 milliards au bénéfice des sociétés de développement rural et 9 milliards constituant une réserve de trésorerie, tandis que 65 milliards de francs sont mobilisés sous forme de liquidités au bilan des banques.

M. Etienne Pfimlin a précisé que deux livrets bleus sur 1.000 étaient détenus par des étrangers, et a estimé que le passage à l'euro ne devrait pas avoir un impact important à ce niveau, les Allemands, par exemple, disposant de livrets banalisés et libres d'emploi.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si le refus opposé par une banque à un non-résident qui souhaitait souscrire à un livret n'était pas contraire au principe communautaire de libre prestation.

M. Bruno Delétré a répondu que tel pouvait être le cas et a estimé que ce produit n'était attractif qu'en tant qu'il bénéficiait d'une exonération fiscale, ce qui limite l'intérêt que les non-résidents peuvent lui porter.

M. Michel Freyche a constaté que les banques, il y a quelques années, se souciaient peu du livret A, mais qu'alors les caisses d'épargne ne collectaient pas encore l'épargne populaire. Il a estimé que, désormais, les banques et les caisses d'épargne devaient être placées, en matière de collecte de l'épargne populaire, dans des conditions optimales de concurrence.

M. Philippe Marini, rapporteur général, constatant que l'épargne-logement dégageait des excédents significatifs, s'est demandé si l'Union des HLM avait entrepris des études sur ce type de produit, au regard notamment du prix de revient des investissements en matière de logements sociaux, ainsi que sur le niveau des prêts d'épargne-logement par rapport aux prêts de marché.

M. Jacques Berké a estimé que le logement social se heurtait à plusieurs difficultés, dont le plafond de ressources et les difficultés de montage des prêts locatifs aidés (PLA). Il a ainsi indiqué qu'il manquait souvent 60.000 à 70.000 francs pour établir un PLA, ces déséquilibres structurels étant normalement résorbés par un système de péréquation entre les anciens et les nouveaux logements. Il a précisé que la politique de construction était d'autant plus difficile à conduire que l'autofinancement dégagé sur le patrimoine HLM avait diminué depuis deux ans. Il a enfin indiqué qu'une baisse de 0,5 % du livret A permettrait un gain de 20.000 francs sur chaque opération PLA.

M. Bruno Delétré a rappelé que la logique de l'épargne-logement était radicalement différente de celle d'autres produits d'épargne, en raison de la grande décentralisation de sa gestion, mais également de sa complexité, qui réside notamment dans le fait qu'un établissement bancaire doit donner la possibilité d'obtenir dans quatre ans un prêt à un taux fixé aujourd'hui, ce qui engendre un coût. Il a précisé que l'encours des prêts d'épargne-logement s'élevait à 260 milliards de francs, et celui des dépôts d'épargne-logement à 1.300 milliards.

M. André Babeau a rappelé que, pendant longtemps, il n'avait existé aucune procédure en matière de fixation des taux réglementés, et il a estimé que l'indexation automatique parfois proposée constituerait une solution trop complexe par rapport aux variables que sont l'inflation, les taux courts et les taux longs, et qu'il est nécessaire de prendre en considération. Il a toutefois indiqué qu'en juin 1998, il avait été fait référence à un indicateur " corridor ", avec un taux plancher et un taux plafond, mais que, à titre personnel, il était partisan d'une démarche gradualiste.

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