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Table des matières






Mardi 28 octobre 2003

 

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Crédits du travail, de la santé et de la solidarité : I.- Travail et article 80 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a procédé à l'examen des crédits du travail, de la santé et de la solidarité : I.- Travail et article 80 rattaché, sur le rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a indiqué aux commissaires que le début de la réunion de commission avait été décalé afin de leur permettre d'assister à l'éloge funèbre, en séance publique, de leur ancien collègue, M. Patrick Lassourd.

Il a salué la présence de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis du budget du travail et de l'emploi, au nom de la commission des affaires sociales, et a rappelé que la commission procèderait à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

Après avoir indiqué que les crédits du ministère du travail s'élevaient à plus de 32 milliards d'euros pour 2004, contre moins de 16 milliards d'euros en 2003, M.  Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a d'abord expliqué que ce doublement résultait de la suppression du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) à compter du 1er janvier 2004. En effet, la compensation des allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale, qui avait été prise en charge par le FOREC depuis 2000, allait être à nouveau assumée par le budget du travail. Puis il a rappelé que les crédits du ministère étaient surtout destinés aux dépenses d'intervention, qui atteignaient 95 % de son budget, avant d'en venir à ses observations.

En premier lieu, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a indiqué que la hausse du chômage en France se poursuivait, son taux étant passé de 8,7 % au printemps 2001 à 9,5 % aujourd'hui, contre 8,1 % dans l'Union européenne. Si la dégradation observée en France était d'un niveau comparable à celle qui avait pu être observée en Europe, la France souffrait néanmoins d'un niveau de chômage structurel très élevé, qui appelait des réformes profondes afin que la croissance, dont le retour était attendu, profitât davantage à l'emploi.

En second lieu, il s'est félicité que le projet de budget 2004 s'inscrive opportunément dans le cadre d'une réforme structurelle du marché du travail. Ainsi, le gouvernement souhaitait d'abord diminuer le coût du travail dans le secteur marchand, avec d'une part la poursuite de la politique d'exonérations générales sur les bas salaires sans référence à la durée du travail, et d'autre part la réorientation des politiques ciblées vers le secteur marchand. Ainsi, la préférence était donnée aux contrats « jeunes en entreprise » et au « contrat d'insertion dans la vie sociale » sur les « emplois-jeunes », et aux « contrats initiative emploi » sur les « contrats emploi-solidarité », les « contrats emploi-consolidé » et les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE).

Il a ensuite exposé le deuxième axe de lutte contre le chômage structurel : l'amélioration de l'offre de travail. D'une part, cette amélioration était qualitative, avec le maintien de l'effort en direction d'une formation professionnelle qui allait être rénovée dans le cadre du projet de loi « emploi-formation », et l'appui aux dispositifs de validation de l'expérience et de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. D'autre part l'amélioration était quantitative, avec la diminution des crédits de pré-retraite, le renforcement de la prime pour l'emploi et la réforme de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Il a enfin indiqué que la hausse des moyens dévolus à la création d'entreprise, les aménagements apportés aux 35 heures par la loi « Fillon », ainsi que l'assouplissement de la loi de modernisation sociale participaient également de cet effort indispensable de réforme structurelle.

Au total, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a constaté que l'axe majeur de la politique du travail était désormais constitué par la baisse des charges. En effet, en 2004, les moyens dévolus aux différents dispositifs d'exonération de charges sociales se trouvaient en augmentation de 7 %, dépassant pour 2004 le seuil de 60 % des moyens dévolus au budget du travail, et il s'est par ailleurs félicité que la budgétisation du FOREC pour 2004 permette, ainsi, de recouvrer une vision satisfaisante de la politique du travail. Il a alors mentionné que, dans son nouveau périmètre, le budget du travail n'augmentait que de 2,9 %, les moyens destinés aux dispositifs destinés aux publics prioritaires relevant du secteur non marchand se trouvant logiquement en baisse.

Puis M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a déploré que l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fût encore insuffisamment tangible dans certains domaines. Si la poursuite de la démarche de globalisation des crédits, notamment avec la région Centre, était de bon augure, les indicateurs de résultats mis en place au niveau des agrégats, quoique bien conçus, recouvraient très insuffisamment le champ de la politique de l'emploi, et étaient de surcroît mal renseignés. En revanche, la définition des futurs « programmes » était, selon lui, satisfaisante, dans la mesure où elle procédait d'une vraie réflexion sur les actions du ministère, sans reprendre la définition des agrégats existants, mais elle décevait par la définition extensive du « programme support », qui comprenait l'ensemble du personnel des services, dont les crédits correspondants étaient heureusement contenus à 1,5 % des moyens dévolus au ministère. En outre, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a indiqué que, la pratique des reports, toujours trop générale, diminuait la portée du consentement parlementaire, l'application de la loi organique précitée du 1er août 2001 devant opportunément conduire à « plus de mesure ».

Enfin, il a souligné que le budget du travail évoluait en cohérence avec la décentralisation de la formation professionnelle au profit des régions mise en place dans le cadre du projet de loi relatif aux responsabilités locales actuellement en cours d'examen par le Sénat. Il a rappelé que de 1983 à 2002, de nombreux crédits avaient été transférés : la formation professionnelle continue des actifs, l'apprentissage, et la formation des jeunes chômeurs, enfin l'indemnité compensatrice des contrats d'apprentissage. En conséquence du projet de loi précité sur les responsabilités locales, qui prévoyait un nouvel élargissement concernant la formation des demandeurs d'emploi adultes afin de parachever la décentralisation de la formation professionnelle, de nouveaux transferts de crédits devaient avoir lieu.

Par ailleurs, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a présenté l'article 80 rattaché pour son examen au budget du travail. Cet article visait à mettre fin, à compter du 1er janvier 2004, au cumul de l'aide incitative « Aubry I », qui s'adressait aux entreprises qui avaient anticipé le passage aux 35 heures dès 1998, avec tout autre dispositif d'exonération de charges sur les bas salaires, en l'occurrence, depuis le 1er juillet 2003, l'allègement « Fillon ». Il a précisé que, pour 2004, une économie de 500 millions d'euros était attendue de cette disposition.

Partant du constat de la complexité, du foisonnement et du coût des dispositifs existant en matière d'aide à l'emploi en comparaison des résultats obtenus par la France en matière de lutte contre le chômage, il a évoqué l'espoir que portait l'engagement de réformes structurelles mises en oeuvre par le gouvernement.

Un débat s'est alors instauré.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis du budget du travail et de l'emploi au nom de la commission des affaires sociales, s'est interrogé sur les modalités du financement de 80.000 nouvelles entrées en contrat intiative-emploi (CIE), compte tenu de la baisse des crédits.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, lui a indiqué que cette baisse s'expliquait par la suppression de l'exonération de charges concernant les contrats conclus après le 1er janvier 2002.

M. Joël Bourdin s'est ensuite enquis de la fiabilité de l'estimation du nombre de contrats emploi-solidarité (CES).

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, lui a rappelé qu'il avait lui-même souligné, à l'occasion de l'examen des crédits du travail pour 2003, le problème de la sous-évaluation du nombre des CES, qui correspondaient pourtant à un vrai besoin. Puis il a indiqué que les prévisions pour 2004 étaient plus réalistes, puisqu'il était attendu pour l'année prochaine 170.000 CES contre 80.000 CES en 2003, alors que 240.000 CES étaient en passe d'être réalisés avant la fin de l'année.

M. Gérard Braun,
évoquant la situation particulière des salariés ayant commencé à travailler tôt,s'est interrogé sur l'évolution de l'allocation équivalent retraite (AER), en cohérence avec celle des autres dispositifs d'indemnisation du chômage et de retraite, ce qui nécessiterait vraisemblablement, selon lui, une expertise approfondie.

Puis M. Jean Arthuis, président, a interrogé le rapporteur spécial sur les gisements d'économie que pouvait receler le budget du travail, sur l'impact des 35 heures sur ce budget, et sur les enjeux financiers induits par la réforme de l'allocation spécifique de solidarité (ASS).

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, lui a alors indiqué que des marges de productivité existaient certainement dans les services déconcentrés, les économies réalisées dans le cadre de l'expérience de globalisation des crédits dans la région Centre en constituant à ce titre un sérieux indice. Concernant le coût des 35 heures, il a précisé que si l'impact global de leur mise en oeuvre pouvait être évalué à 11 milliards pour l'État, dont 70 % au titre des allègements de charges relevant du ministère du travail, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail au sein du ministère s'était faite, elle, à effectifs constants. Enfin, concernant le resserrement des conditions d'attribution de l'ASS, il a constaté que les enjeux collectifs et individuels étaient fortement différenciés. En, effet, si, pour les allocataires, le « décrochage », en termes de revenus, se situait davantage lors du passage de l'assurance chômage au versement de l'ASS ou du RMI, au niveau collectif, le transfert d'allocataires de l'UNEDIC vers l'ASS - cette dernière prestation relevant du budget du travail - puis vers le RMI, qui était appelé à relever du département, n'était évidemment pas neutre.

En réponse à M. Roland du Luart, il a précisé qu'il était difficile d'obtenir un chiffrage fiable des conséquences de la réforme de l'ASS sur les finances des départements, tant en raison des incertitudes tenant aux modifications de comportement de recherche d'emploi qu'elle était susceptible d'induire, qu'en raison de l'évolution de la conjoncture. Il a cependant indiqué que ce chiffrage était nécessaire. Enfin, M. Jean Arthuis, président, a tenu à souligner que cette mesure s'inscrivait d'abord dans une logique d'incitation au retour à l'emploi, et non d'économie.

Après que M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, eut exprimé un avis favorable à l'adoption des crédits du travail, la commission a décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'audition par la commission de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, qui devrait avoir lieu le 6 novembre 2003 à 11 heures 30. Elle a également décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'article 80 rattaché.

PJLF pour 2004 -- Crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 2004, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, a d'abord tenu à souligner que l'examen du projet de BAPSA pour 2004 prenait une dimension particulière, puisqu'il s'agissait, vraisemblablement, du dernier projet de budget annexe des prestations sociales agricoles que le Parlement aurait à examiner dans le cadre de la discussion budgétaire.

Il a rappelé, dans un premier temps, que le budget annexe des prestations sociales agricoles s'élèverait, pour 2004, à 15 milliards d'euros, en hausse de 2,6 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003, hors restitutions de TVA.

Puis il a tenu à faire part des principales observations que lui avait inspirées l'examen de ce budget.

Il a indiqué que les chiffres de l'exécution du BAPSA, en 2002 et 2003, faisaient apparaître un besoin de financement persistant. Il a rappelé que, depuis 1997, le BAPSA était en constant déficit d'exécution, et ce malgré les avertissements répétés des parlementaires quant à la mauvaise évaluation des recettes et dépenses du BAPSA en projet de loi de finances.

Il a indiqué que les chiffres fournis par le ministère de l'agriculture s'agissant des prévisions de réalisation des dépenses et recettes du BAPSA en 2003 faisaient état d'un besoin de financement du BAPSA de plus de 424 millions d'euros. A cet égard, il a précisé que ce besoin de financement résultait, d'une part, d'un dérapage des dépenses de santé et d'une sous-évaluation en loi de finances initiale des dépenses d'assurance maladie, d'autre part, d'un report de charges de l'année 2002 sur l'année 2003 de 160 millions d'euros au titre de la dotation globale hospitalière.

Il a regretté ce constat d'une sous-évaluation des dépenses d'assurance maladie et a rappelé qu'il s'en était inquiété dans son précédent rapport budgétaire.

En outre, compte tenu des prévisions de réalisation des dépenses d'assurance maladie pour 2003, il a indiqué que la progression proposée dans le projet de BAPSA pour 2004 apparaissait encore manifestement sous-estimée puisque, au final, l'évolution proposée entre ces prévisions de réalisation et les dépenses d'assurance maladie pour 2004 s'établissait à + 1,03 %, ce qui semblait très faible au vu de la dynamique de croissance inhérente à ces dépenses.

Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la manière dont le gouvernement projetait de combler ce déficit, le fonds de roulement du BAPSA, évalué à 100 millions d'euros en 2002, ne permettant pas de couvrir les quelques 400 millions d'euros de déficit. Il a indiqué que le vote de ressources supplémentaires dans une loi de finances rectificative pour 2003 serait sans doute nécessaire.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a fait état de sa deuxième observation concernant la mise en place du nouveau régime de retraite complémentaire obligatoirecréé par la loi du 4 mars 2002, ainsi que les améliorations issues du vote de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Il a précisé que les nouvelles dispositions relatives à la création du régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire étaient entrées en vigueur le 1er avril 2003 et que les bénéficiaires de ce régime de retraite complémentaire obligatoire étaient les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole.

Il a rappelé que, sans verser de cotisations, les agriculteurs retraités au 31 décembre 2002 bénéficiaient de la retraite complémentaire, sous certaines conditions de durée d'activité.

En outre, il a indiqué que les personnes affiliées au nouveau régime bénéficiaient, à compter de la date d'effet de leur retraite, d'une retraite exprimée en points de retraite complémentaire et que les pensions dues au titre de l'assurance vieillesse obligatoire par répartition étaient payées mensuellement.

Il a ajouté que le régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire était financé par le produit des cotisations dues par les chefs d'exploitation ou d'entreprise au titre de ce régime, et par une participation financière de l'Etat, dont les modalités étaient fixées en loi de finances. Il a indiqué que le projet de BAPSA pour 2004 fixait la participation financière de l'Etat à hauteur de 142 millions d'euros en 2004, contre 28 millions d'euros en 2003.

Enfin, il a rappelé que la mise en place de ce nouveau régime devait permettre aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole de percevoir, après une carrière complète, une pension globale équivalente à 75 % du SMIC annuel, net de prélèvement social.

S'agissant de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, il a souligné qu'elle avait permis l'adoption de réelles avancées s'agissant du régime d'assurance vieillesse des agriculteurs, parmi lesquelles il a cité l'abaissement de l'âge fixé pour une retraite à taux plein en cas de début d'activité précoce, l'instauration d'une surcote pour les agriculteurs continuant leur activité au-delà de 60 ans ou encore la possibilité de rachat d'années d'étude.

Il a relevé qu'une des principales innovations de cette loi consistait dans la mise en place de la mensualisation du versement des retraites de base, à compter du 1er janvier 2004.

A cet égard, il a souligné que la suppression du BAPSA, prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et la création d'un organisme, sous la forme d'un établissement public, destiné à lui succéder au 1er janvier 2005, devrait permettre une gestion plus souple du régime pouvant supporter des déficits et financer les dépenses liées à cette mensualisation en recourant à l'emprunt.

Ainsi, il a indiqué que l'article 23 du projet de loi de finances pour 2004 avait pour objet la création d'un établissement public administratif se substituant au BAPSA tout en conservant globalement les mêmes attributions.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que cet établissement public, appelé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, devrait exercer l'ensemble de ses attributions à compter du 1er janvier 2005 seulement.

Toutefois, il a ajouté que le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles assurerait le remboursement à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) des intérêts de l'emprunt contracté en 2004 pour le financement de la mensualisation des retraites agricoles et il a indiqué que l'établissement recevrait, à ce titre, une quote-part du produit du droit de consommation sur les tabacs selon des modalités d'affectation déterminées chaque année en loi de finances. Pour 2004, il a précisé que cette quote-part était fixée à 0,31 % soit 30 millions d'euros.

Nonobstant la création du nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, il a indiqué que le BAPSA continuerait de retracer les opérations financières de la protection sociale des personnes non-salariées des professions agricoles au plus tard jusqu'au 31 décembre 2004.

Après cette date, il a fait observer que les droits et obligations de l'Etat au titre du budget annexe des prestations sociales agricoles seraient transférés au nouvel établissement public administratif.

Il a précisé que, comme le BAPSA, le Fonds assurerait le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, lesquelles continueraient à être gérées par les caisses de la Mutualité sociale agricole, toujours chargées du recouvrement des cotisations.

S'agissant des recettes du nouveau fonds de financement, il a indiqué que les taxes actuellement affectées au BAPSA seraient affectées au Fonds à compter du 1er janvier 2005, sous réserve des dispositions spécifiques de l'article 25 du projet de loi de finances pour 2004 supprimant l'affectation au BAPSA dès cette année d'une part du produit de la TVA, et du prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools.

S'agissant de ses dépenses, il a précisé que le nouveau fonds de financement prendrait en charge les dépenses jusqu'ici financées par le BAPSA, ainsi que les frais de fonctionnement de son conseil d'administration et de l'agence comptable.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a souhaité réaffirmer les principes fondateurs qu'il lui semblait indispensable de respecter s'agissant de la création de ce nouveau Fonds de financement des prestations sociales agricoles.

Il a cité tout d'abord, le maintien de la spécificité du régime social agricole et notamment le respect des principes de proximité et de gestion mutualiste à la base de ce régime depuis sa création, puis la nécessité du maintien d'un débat parlementaire afférent au régime de protection sociale agricole, enfin le besoin de lui affecter des ressources pérennes et fiables.

Il a indiqué que l'article 23 du projet de loi de finances pour 2004, combiné à son article 25, modifiait profondément la structure de financement du régime de protection sociale agricole, d'une part en supprimant l'affectation de TVA à ce régime, d'autre part en faisant des recettes issues des droits sur les tabacs une des principales sources de financement du régime.

Il a jugé que ces dispositions participaient à la nécessaire clarification des relations financières entre l'Etat et les régimes de sécurité sociale, mais il a souhaité qu'elles ne fragilisent pas le financement de la protection sociale agricole.

A cet égard, il a rappelé que la recette issue de la TVA constituait une recette stable, ayant une évolution régulière tandis que le rendement des recettes issues des droits sur les tabacs pourraient à l'avenir se révéler aléatoire, compte tenu l'objectif de santé publique de baisse de la consommation et du développement manifeste de la contrebande de cigarettes.

Puis un débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est d'abord interrogé sur la possibilité de créer une caisse nationale des non-salariés agricoles, à la place de l'établissement public administratif prévu par le projet de loi de finances pour 2004.

M. Roland du Luart, après avoir évoqué la prochaine disparition du BAPSA sous sa forme actuelle, a souhaité interroger le rapporteur spécial, sur plusieurs points. Il a tout d'abord regretté la sous-estimation systématique des dépenses d'assurance maladie dans les projets de BAPSA depuis plusieurs années et a souhaité savoir s'il connaissait la raison de ces sous-estimations répétées. S'agissant de la création du nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, il a fait remarquer que la réforme engagée n'était qu'une réforme « à moitié achevée » et que le régime agricole devrait avoir pour vocation de se fondre au sein du régime général de la sécurité sociale. Enfin, il a souhaité connaître l'ampleur des frais de gestion afférents au conseil d'administration du futur fonds de financement.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué qu'il ne connaissait pas la raison pour laquelle les dépenses d'assurance maladie du BAPSA étaient constamment sous-estimées en projet de loi de finances alors même que les avertissements des parlementaires à ce sujet étaient récurrents. S'agissant de l'avenir de la protection sociale des non-salariés agricoles, il a souligné que le maintien d'un régime spécifique résultait notamment d'un souhait de la profession agricole. Enfin, il a indiqué ne pas connaître encore le montant des frais de gestion du futur Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé, à titre personnel, sur l'opportunité de faire siéger des parlementaires au sein du futur comité de surveillance du nouveau fonds de financement, estimant que cette situation pourrait compromettre l'exercice des droits d'investigation des parlementaires.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est déclaré neutre sur ce sujet. Il a toutefois estimé que les parlementaires étaient, sans doute, désignés de façon trop fréquente pour siéger au sein de tels organismes extérieurs.

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2004.

PJLF pour 2004 -- Crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Services financiers - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné les crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Services financiers, sur le rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial.

M. Bernard Angels
, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé les progrès accomplis sur la période 1998-2001 pour intégrer les crédits extra-budgétaires gérés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et rendre ainsi la présentation des crédits plus exhaustive et plus sincère. Il a néanmoins formulé deux remarques sur des points restant en suspens, jugeant que la rémunération des conservateurs des hypothèques devait, à court terme, être budgétisée et que les primes des agents des douanes, ainsi que les crédits alloués à l'oeuvre des orphelins des douanes et aux sociétés de secours mutuels intéressant le personnel des douanes, inscrits au chapitre 15-03 du budget des charges communes, devraient également, tôt ou tard, être transférés sur le budget des services financiers.

Il a ensuite observé que le budget des services financiers était un des seuls à être marqué par un effort de maîtrise de la dépense, puisqu'il diminuait en volume. Il a indiqué que le choix avait été fait de ne pas procéder au remplacement de l'ensemble des départs à la retraite. Il a considéré que les efforts engagés depuis plusieurs années, en matière d'investissements informatiques portaient leurs fruits, dégageant des marges de manoeuvre significatives en ce qui concernait le fonctionnement. Il a montré en effet que la hausse des crédits de paiement relatifs à l'investissement informatique, de 24 %, avait pour corollaire une modération de la dépense de fonctionnement, dont la progression s'établissait à 0,6 %. Il a remarqué que cette évolution était caractéristique d'un budget marqué par le développement des investissements de modernisation et d'informatique qui engendrait des économies de personnel croissantes. Il a souligné que les projets informatiques menés à Bercy permettaient de fusionner de nombreuses applications existantes, autorisaient un décloisonnement des administrations fiscales, direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique, et étaient ainsi porteurs de gains de productivité considérables. Il a estimé que l'exemple du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie mériterait d'être suivi dans d'autres ministères.

Par ailleurs, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a présenté les contrats de performance, signés en 2003 par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, dans la continuité des contrats objectifs-moyens existant précédemment. Regrettant que la direction générale des douanes et des droits indirects n'ait pas cru nécessaire de signer un tel contrat, il a jugé cette contractualisation prometteuse puisqu'elle comportait, outre des indicateurs de performance précis et crédibles, des clauses budgétaires novatrices. Il a montré en effet que les deux directions générales, en contrepartie d'engagements d'économies, de personnel principalement, qu'elles souscrivaient dans le cadre d'une programmation pluri-annuelle, bénéficiaient en retour de dotations budgétaires garanties sous la forme de crédits de fonctionnement et d'investissement. Il a remarqué que ces dotations constituaient le juste retour des efforts de productivité réalisés. Il a ajouté que les directions générales étaient, en outre, intéressées au dépassement de leurs performances, le dépassement de celles-ci donnant lieu à une dotation budgétaire supplémentaire, dans un plafond annuel fixé à 10 millions d'euros pour la direction générale des impôts et à 8 millions d'euros pour la direction générale de la comptabilité publique au titre des exercices 2004 à 2006.

Il a constaté ainsi, à travers les exemples précédents, que les réflexions et expérimentations en cours depuis plusieurs années, quel que soit leur nom, « réforme-modernisation », « Bercy en mouvement », « stratégie ministérielle de réforme » commençaient à obtenir des résultats. Il a jugé que la rationalisation des structures territoriales, le redimensionnement de l'administration centrale, l'examen des processus administratifs entraîneraient une plus grande efficience du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a souligné également que la qualité de service ne pouvait être absente des préoccupations du ministère. Il s'est donc félicité de la formalisation de neuf engagements très concrets en faveur d'une meilleure qualité du service, qu'il s'agisse de la règle qui consistait à réceptionner, acheminer et traiter tout dossier présenté par le contribuable, même s'il ne s'était pas adressé spontanément au bon service, du principe de ne laisser aucun appel téléphonique sans réponse immédiate, ou encore aucun courrier sans réponse, et cela dans un délai strict de 30 jours. Il a considéré qu'il s'agissait là d'exigences normales en matière de service public qui ne pourraient être respectées qu'au prix d'une requalification de la structure des emplois de Bercy, d'un effort significatif de formation des agents et d'une amélioration de l'organisation des services.

Il a rappelé que ces mesures, d'ambition modeste mais utile, ne dispensaient pas d'un débat, trop rapidement écarté, sur la retenue à la source. Il a souligné que les difficultés rencontrées par le chantier de la déclaration préremplie, et son échec probable, nécessitaient une véritable réflexion sur l'amélioration de service que pourrait engendrer l'imposition à la source, pratiquée dans l'ensemble des pays européens à l'exception de la France.

Enfin, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a conclu par quelques réflexions sur un autre débat, actuellement « en vogue », sur la rémunération au mérite. Il a indiqué être satisfait des mesures prises pour mieux évaluer le travail des agents, en généralisant l'entretien annuel d'évaluation dès 2004, en introduisant une réelle lisibilité de la notation, et en faisant bénéficier les agents les mieux notés d'une réduction d'ancienneté plus importante qu'aujourd'hui. Il ne s'est pas montré opposé à l'expérimentation d'une modulation des salaires, en fonction de leurs performances, pour les 800 plus hauts cadres de Bercy. Il s'est en revanche interrogé sur l'opportunité d'introduire une rémunération au mérite pour l'ensemble des agents, rappelant que la refonte du système indemnitaire du ministère, qui avait duré trois années, venait tout juste de s'achever. Compte-tenu de l'enjeu que représentait la réforme de Bercy, il s'est demandé si le chantier d'une rémunération au mérite était véritablement prioritaire par rapport aux réformes de structure à mener et s'il ne risquait pas de constituer la pierre d'achoppement des discussions à venir sur des sujets autrement plus importants.

A l'issue de cette présentation, un large débat s'est engagé.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut salué la constance du rapporteur spécial et évoqué la qualité de ses travaux, M. Maurice Blin s'est demandé si les réticences à l'encontre de la retenue à la source n'étaient pas liées, d'une part à la volonté des citoyens d'identifier avec précision le montant de leur imposition et, d'autre part, aux perspectives de suppressions d'emplois publics que la réforme serait susceptible d'engendrer.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la complexité d'une retenue à la source en matière d'impôt sur le revenu en raison de l'existence du quotient familial et d'un barème progressif. Il s'est montré sceptique sur l'intérêt de la déclaration d'impôt « préremplie » qui déresponsabilisait le citoyen. En ce qui concernait la rémunération au mérite, il a considéré que pour la plupart des agents, on ne pouvait primer qu'une équipe, et non une personne. Par contre, il a souhaité que l'on puisse « rémunérer les citoyens au mérite », en les associant aux économies que pouvait faire l'Etat grâce à la mensualisation, au prélèvement automatique ou à la télédéclaration . Il a jugé que c'était ainsi que l'on pourrait associer les citoyens à la réforme de l'Etat. Il s'est en outre demandé si le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ne recelait pas des sources d'économies.

M. Joseph Ostermann a considéré qu'il conviendrait d'associer les banques à cette politique d'intéressement en raison des frais, qu'il jugeait trop élevés, qu'elles prélevaient sur les virements automatiques.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a concédé que la mise en oeuvre de la retenue à la source était difficile, mais a estimé qu'elle n'était pas impossible car les autres Etats de l'Union européenne avaient déjà accompli une telle réforme. Il s'est déclaré en accord avec M. Jean Arthuis, président, quant à la nécessité de simplifier au préalable cet impôt, par la création, par exemple, d'une « contribution sociale généralisée » (CSG) progressive, dans le cadre de laquelle le bénéfice du quotient familial et des autres incitations fiscales seraient reversés au contribuable par l'Etat en fin d'année, sur le modèle de la prime pour l'emploi ou d'un dégrèvement Il a rappelé que la déclaration préremplie avait aujourd'hui un taux d'erreur de 40 %. Il a jugé l'idée d'un « intéressement » du contribuable intéressante, s'interrogeant toutefois sur sa constitutionnalité. Il a conclu en soulignant que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie présentait dans le projet de loi de finances pour 2004 un budget en baisse et qu'il lui paraissait donc difficile d'aller plus loin en matière d'économies.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits des services financiers jusqu'à l'examen des autres fascicules du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

PJLF pour 2004 -- Crédits de l'outre-mer - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné les crédits de l'outre-mer, sur le rapport de M. Roland du Luart, rapporteur spécial.

M. Jean Arthuis, président
, a salué la présence de M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis des crédits du ministère de l'outre-mer au nom de la commission des affaires économiques.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du ministère de l'outre-mer étaient pour l'année 2004 en hausse de 3,4 %, principalement en raison de l'inscription d'une nouvelle dépense de 50 millions d'euros destinée à financer une majoration de la couverture maladie universelle. Il a noté que dans l'ensemble des efforts sérieux avaient été faits par le ministère afin de contenir l'évolution des dépenses et de tenir compte des observations formulées les années précédentes. Il a cependant souligné que les délais fixés par l'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pour les réponses aux questionnaires budgétaires n'avaient pas été respectés par les services du ministère.

Puis M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a évoqué les points suivants :

- il a rappelé que le Parlement avait adopté au mois de juillet 2003 une loi de programme pour l'outre-mer, ce qui avait été l'occasion d'évoquer les difficultés spécifiques rencontrées ; il a indiqué que les décrets d'application de cette loi seraient pris pour la plupart avant la fin de l'année 2003 et que, en conséquence, l'année 2004 serait celle de la mise en oeuvre des dispositions ambitieuses contenues dans cette loi de programme ;

- en ce qui concernait la gestion des crédits, il a rappelé que l'année 2003 avait été marquée par une régulation budgétaire extrêmement forte pour le ministère qui avait plus principalement touché les dépenses d'investissement. Il a constaté que le projet de budget pour 2004 avait tenu compte de cette régulation et il s'est félicité de voir que le ministère avait réduit ses demandes sur les lignes budgétaires qui connaissaient traditionnellement un taux de consommation faible. A titre d'exemple, il a ainsi indiqué que les subventions d'équipement étaient en baisse de 86 %. Il a fait état de la volonté exprimée par les services du ministère de contrôler de manière plus rigoureuse l'augmentation des crédits et de présenter des indicateurs chiffrés afin que le Parlement soit informé de l'impact réel de la politique menée par le ministère de l'outre-mer. Il a toutefois mis en lumière les risques consécutifs à la baisse de la dotation du fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (le FIDOM) qui était utilisée pour financer les contrats de Plan Etat-régions et il a rappelé la règle européenne du « dégagement d'office » qui consistait à supprimer les crédits européens accordés, si l'Etat ne remplissait pas ses obligations.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a évoqué le cas du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (le FEDOM). Il a rappelé qu'un référé, transmis à la fin du mois de septembre 2003 par la Cour des comptes au président de la commission des finances, avait fait état de graves dysfonctionnements dans la gestion des crédits. Il a indiqué qu'il avait interrogé la ministre de l'outre-mer, à ce propos, lors de son audition organisée par la commission des affaires sociales, le 7 octobre, et que les explications fournies avaient été, depuis lors, complétées par des documents, qui montraient une réelle prise de conscience par le ministère des faiblesses de son mode d'évaluation et de suivi des crédits du FEDOM. Par ailleurs, il a observé que la gestion des crédits du FEDOM avait fait l'objet d'une refonte totale en adéquation avec la loi organique précitée du 1er août 2001 et que les crédits qui lui étaient consacrés étaient désormais rassemblés sur une ligne budgétaire unique. Il a exprimé le souhait que cette fongibilité des crédits soit l'occasion d'améliorer la gestion d'ensemble des crédits du FEDOM. Il a de plus tenu à évoquer la mise en place d'une expérimentation en 2004 qui consistait à confier à la préfecture de la Martinique l'ensemble des crédits en faveur de l'emploi afin de mieux tenir compte des spécificités locales. Il a, à ce propos, montré que cette expérimentation avait pour cadre le titre IV, c'est-à-dire les interventions publiques, et qu'elle avait vocation à s'étendre à l'ensemble des préfectures dès 2005.

Il a enfin exposé l'état d'avancement de la réflexion du ministère concernant la mise en place de la loi organique précitée du 1er août 2001. Il a indiqué qu'une mission était envisagée au sein du ministère, elle-même scindée en trois programmes : le premier portant sur l'emploi et le développement, le second sur l'amélioration des conditions de vie, le troisième sur l'intégration de l'outre-mer dans l'ensemble national et européen. Il a relevé que si ces réflexions lui paraissaient en bonne voie, les crédits du ministère de l'outre-mer ne représentaient que 11 % de l'ensemble des moyens consacrés à ces collectivités et que, un « projet coordonné de politique interministérielle » était prévu afin de tenir compte de l'ensemble des actions menées.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a recommandé à la commission de proposer au Sénat l'adoption des crédits du ministère de l'outre-mer.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a précisé qu'il serait reçu le mercredi 29 octobre par les services du ministère de l'outre-mer et que, en conséquence, il ne formulerait pas avant cet entretien d'avis définitif. Il a cependant souhaité connaître l'opinion du rapporteur spécial sur la régulation budgétaire en 2003 et son impact sur les priorités définies par le ministère.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que les gels des crédits avaient été très importants, en particulier pour le ministère de l'outre-mer, et que cette régulation pouvait poser des difficultés quant au financement des contrats de plan.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a fait état de l'enjeu principal pour l'outre-mer qui était la formation initiale et professionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a souligné qu'au cours du débat sur la loi de programme pour l'outre-mer, la ministre avait souligné la compétitivité insuffisante des travailleurs en outre-mer et que ce constat pouvait s'expliquer par les hauts niveaux de salaires constatés en outre-mer, largement entretenus par le maintien des surrémunérations.

M. Maurice Blin s'est interrogé quant au contrôle de l'utilisation des sommes engagées par l'Etat en outre-mer et sur la part de ces crédits qui était utilisée pour augmenter les créations d'emplois. Il a, de plus, relevé la croissance démographique très forte enregistrée à la Réunion qui était susceptible de poser des problèmes sur le marché du travail dans les années à venir.

M. Claude Lise a souligné le dynamisme considérable des créations d'emplois en outre-mer et a rappelé que, rapportées au nombre d'habitants, les créations d'emplois y étaient plus importantes qu'en métropole. Il a cependant fait état des difficultés rencontrées, faute de dispositif de soutien, notamment au niveau du financement par les banques des jeunes entreprises. En ce qui concernait les surrémunérations, il a indiqué qu'il était conscient de ce problème et qu'il avait, lors de la discussion de la loi de programme pour l'outre-mer, proposé de supprimer les primes données aux fonctionnaires, les sommes ainsi économisées devant être affectées à un fonds de développement cogéré par les syndicats. Il a montré que le budget du ministère de l'outre-mer connaissait, en fait, une baisse sensible si l'on prenait en compte le transfert des exonérations de charges. Il a approuvé les propos du rapporteur spécial concernant les dangers de la baisse des crédits d'investissement. Il s'est interrogé sur les innovations qu'apporterait l'expérimentation en Martinique et a rappelé, à propos de la dotation de continuité territoriale, que l'Etat consacrait des crédits beaucoup plus importants à la Corse. Enfin, il a évoqué le référendum du 7 décembre prochain en Martinique et a indiqué que le système actuel, qui superposait deux collectivités, pouvait être considéré comme une source de paralysie et d'enchevêtrement des compétences.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les suites qu'entendait donner le ministère de l'outre-mer à l'amendement qu'il avait proposé lors de la discussion de la loi de programme, concernant les retraites des fonctionnaires, et sur l'évolution du régime des surrémunérations. Il a, de plus, relevé les interrogations que suscitait l'adoption par l'Assemblée nationale d'un article 12 quater dans le projet de loi de finances pour 2004.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que le ministère s'était engagé à fournir des indicateurs chiffrés et qu'il avait lui-même fait adopter un amendement lors de la discussion de la loi de programme qui prévoyait un bilan d'évaluation des effets de la défiscalisation.

En réponse à M. Claude Lise, il a indiqué, qu'à titre d'exemple, la Réunion avait connu une progression des emplois privés de 3,5 % en 2002 mais qu'elle était confrontée aux problèmes de l'immigration via Mayotte et les Comores. En ce qui concernait la règle européenne du « dégagement d'office », il a exprimé son accord avec M. Claude Lise et a estimé que la chance de l'outre-mer passait par une véritable intégration à l'Europe.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a noté que la question des surrémunérations ne pouvait se résoudre que de manière progressive et en associant à la réflexion l'ensemble des acteurs.

Dans ce contexte, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'opportunité de créer un groupe de travail avec les élus ultra-marins afin de résoudre cette question des surrémunérations.

M. Claude Lise a indiqué qu'une telle initiative lui paraissait possible à condition que les problèmes soient résolus de manière progressive et que l'Etat respecte ses engagements.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que des réflexions avaient été engagées au sein du ministère sur la question des retraites des fonctionnaires. Concernant l'article 12 quater, il a rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté cette disposition afin de mettre un terme à un système qui conduisait l'Etat à rembourser une TVA qui n'avait pas été acquittée et que cette mesure était susceptible de faire économiser 45 millions d'euros en 2004 et 90 millions d'euros en 2005. Il a, en conséquence, estimé que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait, à juste titre, souligné ce problème mais qu'il conviendrait peut-être de trouver une compensation adaptée.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la conformité du système en vigueur avec la loi organique du 1er août 2001. Il a estimé que le référendum du 7 décembre lui paraissait être un moyen adapté d'améliorer l'efficacité des structures.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du ministère de l'outre-mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF pour 2004 -- Crédits des services du Premier ministre : III. - Conseil économique et social - Examen du rapport spécial

La commission a enfin examiné les crédits des services du Premier ministre : III. - Conseil économique et social, sur le rapport de M. Claude Lise, rapporteur spécial.

M. Claude Lise, rapporteur spécial
, a tout d'abord rappelé qu'à hauteur de 32,6 millions d'euros, le budget du Conseil économique et social (CES) était modeste et augmentait raisonnablement, de 1,4 %. Il a ajouté que ce budget ne comportait que quatre chapitres, signe d'une relative autonomie de gestion laissée au bureau du CES et était très contraint, 90 % des dépenses dépendant des ressources humaines, lesquelles étaient stables en effectifs depuis 2001.

Il a signalé que les reports récurrents de crédits d'investissements constatés l'an dernier, dus à des procédures forcément longues d'approbation des travaux concernant le Palais d'Iéna, classé monument historique, avaient été consommés.

Il a expliqué que, pour 2004, les seuls facteurs d'augmentation du budget étaient la revalorisation du « point fonction publique » et le versement de nouvelles pensions suite au prochain renouvellement du CES le 1er septembre 2004. Il a précisé que les dépenses de matériel et les investissements étaient, eux, en régression, l'essentiel des programmes d'informatisation et d'aménagements immobiliers ayant été effectué.

Abordant l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) au cas du CES, il a préalablement souligné la spécificité du CES, lié à la fois au gouvernement qu'il conseillait, et à la société civile qu'il représentait, et ce, en ayant un mode de fonctionnement proche de celui d'une assemblée parlementaire. Il a ajouté que cette spécificité soulevait des questions sur la nature et le degré d'indépendance de cette institution et sur la pertinence d'indicateurs, inhérents à la notion de programme.

M. Claude Lise, rapporteur spécial, a estimé restrictive l'option qui consisterait à conserver le CES dans la sphère budgétaire du Premier ministre, le CES ne pouvant, à l'évidence, pas être assimilé à une administration. Il a par ailleurs jugé que le regroupement avec d'autres organes assurant une mission d'expertise et de conseil reviendrait à négliger la dimension de représentation des forces économiques et sociales de notre pays, donnée au CES par la Constitution.

Il a indiqué que le Conseil économique et social, par la voix de son président, M. Jacques Dermagne, avait fait connaître sa position au Premier ministre, en se prononçant pour un rattachement aux pouvoirs publics, avec l'octroi d'une dotation.

Tout en reconnaissant que le CES ne procédait pas du suffrage universel et n'avait pas de pouvoir de décision, il a dit comprendre les motivations de cette institution, organisée comme une assemblée.

Il a observé qu'aucune option n'étant totalement satisfaisante sur le plan juridique, il faudrait peut-être se contenter d'une solution « par défaut ».

Concernant les activités et travaux du CES, il s'est félicité de l'élection, en juillet 2003, de M. Jacques Dermagne, à la présidence de l'Association internationale des conseils économiques et sociaux et institutions similaires, dans laquelle il voyait la reconnaissance justifiée du dynamisme de M. Jacques Dermagne et qui, selon lui, permettrait à cette association internationale de progresser dans ses missions.

M. Claude Lise, rapporteur spécial, a par ailleurs tenu à souligner que, pour la première fois depuis 1998, le gouvernement avait, en 2003, donné au CES l'occasion de participer au processus législatif en le consultant sur deux avants-projets de loi relatifs, d'une part à l'outre-mer, d'autre part à la ville et à la rénovation urbaine.

Il a rappelé que le CES souhaitait travailler plus étroitement avec le Parlement, notamment avec les commissions permanentes et les rapporteurs de textes traitant de sujets économiques ou sociaux, considérant que ce souhait allait dans le sens d'une meilleure information du Parlement, laquelle faisait partie des missions du CES.

M. Jean Arthuis, président, a noté que l'application de la LOLF au Conseil économique et social, qualifié de « chambre du premier mot », constituait une question délicate à laquelle le gouvernement et le Parlement devaient s'intéresser rapidement.

En réponse à M. Roland du Luart qui, après avoir souligné que le CES était une assemblée, l'interrogeait sur l'existence de conseils économiques et sociaux à l'étranger, M. Claude Lise, rapporteur spécial, a précisé que les pays se dotant d'une telle institution étaient de plus en plus nombreux, et adoptaient souvent le modèle français.

A l'issue de cet échange, la commission a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat l'adoption des crédits du Conseil économique et social pour 2004.

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2003 - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de l'application des lois dont elle avait été saisie au fond pour la période du 1er octobre 2002 au 30 septembre 2003.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé l'importance de la fonction de contrôle dans les prérogatives du Parlement et souligné que cet exercice constituait un excellent instrument de mesure des difficultés pratiques d'application de certains dispositifs législatifs.

Il a tout d'abord remarqué que les délais d'application des lois les plus récentes s'étaient de nouveau détériorés. S'appuyant plus particulièrement sur les statistiques visant les lois promulguées au cours de l'hiver 2002-2003, il a indiqué qu'un tiers seulement des textes réglementaires attendus avaient été pris. Concernant les lois votées durant l'été et dont la commission avait été saisie au fond (sécurité financière, outre-mer et mécénat), il n'a pu que constater qu'aucun texte n'avait été publié. Il a avancé l'idée que les raisons des retards constatés tenaient sans doute à la complexité des dispositifs votés.

Citant à titre d'exemple la loi de sécurité financière, M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de l'inflation du recours à des textes réglementaires. Il s'est interrogé sur ce fait en redoutant, soit un dessaisissement involontaire du Parlement au profit du pouvoir réglementaire, soit un manque inquiétant de préparation des dispositifs soumis à son approbation, nécessitant a posteriori des consultations plus longues et plus difficiles avec les acteurs concernés.

Il a souligné, ensuite, en ce qui concernait les lois plus anciennes, que la résorption du stock continuait. Il a cependant relevé qu'un nombre encore important de textes d'application restait en instance et a regretté que des lois votées en 1994 fassent toujours l'objet de ce contrôle.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le bilan d'application des lois auquel se livraient, chaque début de session, tous les présidents de commission était essentiellement formel, puisqu'il s'agissait de contrôler la prise des actes réglementaires prévus par les textes.

Il a attiré l'attention des commissaires sur l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, député, auteur d'une proposition de résolution de l'Assemblée nationale visant à instituer une information systématique des commissions sur l'application des lois. Le dispositif proposé consistant en une communication, par le rapporteur initial du projet de loi, six mois après la promulgation de la loi, sur le bilan de la mise en application de ladite loi. M. Jean Arthuis, président a souligné que cette proposition n'était pas sans intérêt et que si l'Assemblée nationale l'intégrait à son Règlement, le Sénat devrait en examiner les effets.

M. Jean Arthuis, président, s'est ensuite félicité des travaux de la commission en matière de contrôle. Il a ainsi rappelé que la moitié des rapports d'information publiés au cours de la session 2002-2003 émanait de la commission des finances.

Il a précisé que, depuis l'ouverture de l'actuelle session, la commission avait par ailleurs entendu sept communications sur des missions de contrôle effectuées par les rapporteurs spéciaux. Il a félicité les commissaires pour cet « exploit », compte tenu de la charge de travail importante qui était la leur en période de discussion budgétaire.

De même, il a rappelé que la création au sein de la commission d'un groupe de travail sur la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) avait déjà conduit à la publication d'un rapport d'information, s'inscrivant ainsi parfaitement dans le processus de contrôle et d'évaluation de la politique budgétaire et rejoignant, de fait, celui du contrôle de l'application des lois.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a renouvelé ses encouragements aux commissaires à faire appel à l'assistance de la Cour des Comptes telle que prévue par l'article 58-2 de la loi organique précitée et consistant en la rédaction d'études sur des sujets relevant de la compétence des différents rapporteurs spéciaux, rappelant que cette procédure avait déjà fonctionné à cinq reprises depuis le début de l'année 2003.

La commission a alors donné acte au président de sa communication.

FCTVA - Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a désigné M. Michel Mercier, rapporteur sur la proposition de loi n° 436 (2002-2003), présentée par M. Claude Biwer et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à permettre aux communes et à leurs groupements de bénéficier des attributions du FCTVA pour les travaux réalisés sur les dépendances de la voirie départementale.

Mercredi 29 octobre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Industrie - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Industrie, sur le rapport de M. Jean Clouet, rapporteur spécial.

Après avoir rappelé que le premier gouvernement formé par le nouveau Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, ne comportait pas de ministre chargé de l'industrie, M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a estimé que l'actuelle ministre déléguée ne disposait pas d'un véritable budget, mais d'un ensemble de crédits, récapitulés de façon incomplète, puisque n'y figuraient pas toutes les dépenses de personnel concernées, dans cinq agrégats dont le contenu n'a pas changé depuis l'an dernier.

Il a souligné que, par delà le caractère dispersé et hétéroclite des dépenses ainsi regroupées, un certain nombre de dotations pesaient d'un poids particulièrement lourd sur l'ensemble considéré, en effet :

- les charges liées à l'apurement du passé minier (aide à la cessation des activités extractives, remise en état des sites, indemnisations et prestations aux anciens mineurs) représentaient près du cinquième du total des agrégats dont disposaient les services de l'administration centrale ;

- le commissariat à l'énergie atomique (CEA) et les Charbonnages de France (CDF) s'en voyaient attribuer pas loin du tiers ;

- les mêmes, avec l'Institut Français du Pétrole (IFP), en « accaparaient » près de 40 %.

Faible en pourcentage (+ 2,2 %), la progression des moyens alloués à CDF représentait ainsi pas loin de 10 millions d'euros (9,7 millions d'euros exactement) en valeur absolue, étant donné l'importance du chapitre concerné.

Il a précisé que le total des crédits des cinq agrégats du ministère de l'industrie atteignait près de 2,6 milliards d'euros pour 2004, mais n'était guère significatif étant donné l'importance des reports d'une année sur l'autre, et des transferts enregistrés en cours d'exercice, outre l'absence, déjà soulignée, de prise en compte des dépenses de fonctionnement de l'administration centrale.

Il a relevé que les dépenses, selon leur finalité, pouvaient être classées en trois thèmes correspondant à des actions destinées à :

- assurer l'approvisionnement en énergie de notre pays dans les meilleures conditions économiques, stratégiques et environnementales ;

- optimiser l'avenir de notre industrie (par la formation de ses ingénieurs, le soutien à la recherche et à l'innovation...) ;

- aider aux restructurations ou à la reconversion des secteurs ou des zones géographiques les plus en difficulté.

Il a indiqué que les principales mesures nouvelles concernaient le regroupement, dans le chapitre 66-02, géré par l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR), de l'ensemble des crédits consacrés à la recherche industrielle, à l'innovation et à la compétitivité des entreprises et la création d'un nouveau chapitre 44-81, doté de 25 millions d'euros, et consacré à l'allègement des charges patronales des jeunes entreprises innovantes.

Puis il a fait observer que la dispersion actuelle des moyens consacrés à l'industrie française s'accompagnait d'un rattachement aux agrégats considérés de crédits sans lien avec une quelconque politique industrielle (entretien des oléoducs de l'OTAN, médiateur postal, aide au transport de la presse, etc). Il a estimé très regrettable l'absence, au moment de la préparation de la présentation à la commission des crédits de l'industrie, de tout élément d'information concernant d'éventuelles perspectives d'amélioration de cette situation qui pourraient être ouvertes par la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Enfin, il a tenu à évoquer le problème des ressources des autorités de régulation figurant parmi les crédits de l'industrie, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) les jugeant insuffisantes et trop dépendantes du bon vouloir de l'exécutif, ainsi que le niveau des subventions à la recherche pétrolière et parapétrolière, compte tenu d'une mobilisation, peut être insuffisante, des ressources propres des entreprises qui en bénéficiaient.

A l'issue de l'exposé du rapporteur spécial, qui s'est déclaré favorable à l'adoption de ces crédits, M. Jean Arthuis, président, a déclaré partager l'appréciation de M. Jean Clouet, rapporteur spécial, quant à l'absence de signification de ce budget et à son caractère hétéroclite, à l'heure où la désindustrialisation de la France ne manquait pas d'inquiéter et exigerait une véritable mobilisation de l'Etat. Il a demandé que soit exprimé le mécontentement de la commission à l'égard de l'absence, en temps utile, de réponse aux questions posées concernant la mise en oeuvre de la LOLF. Il a réitéré son souhait, exprimé en séance publique lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, de voir la dette de Charbonnages de France reprise et négociée par l'État lui-même, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, afin d'en alléger le poids.

M. Aymeri de Montesquiou s'est enquis de la coordination entre les aides à la recherche industrielle accordées au niveau européen et à l'échelon national et de l'existence d'aides européennes aux régions.

M. Yves Fréville a souhaité une prise en compte des aides à l'industrie octroyées sous forme de dépense fiscale dans l'évaluation des moyens budgétaires qui étaient consacrés à cette activité.

La commission a, alors, décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'examen des autres fascicules du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

PJLF pour 2004 - Crédits de la presse et de la communication - Examen des rapports spéciaux

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de la presse et de la communication : crédits d'aide à la presse et communication audiovisuelle, sur le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial.

Abordant le budget de la presse, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé la situation dégradée de la presse, et en particulier de la presse quotidienne. Il a relevé que ces évolutions posaient la question de l'attractivité et du contenu de l'information.

S'agissant du fonds d'aide à la distribution et à la modernisation de la presse, créé en 1998, et qui s'était avéré être un des principaux instruments d'aide à la presse en France, il a mis en exergue l'accumulation de reports à hauteur de près de trois années de dotations du fonds.

Concernant l'Agence France Presse (AFP), il a souligné qu'elle constituait la plus importante agence de presse du monde dont le statut restait à définir. Il a précisé que l'augmentation des abonnements des administrations à l'AFP, à hauteur de trois millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, constituait la contrepartie de l'engagement de l'AFP d'atteindre l'équilibre financier d'ici quatre ans, dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a interprété le dispositif des aides à la presse comme ne permettant pas que celle-ci soit payée à son prix réel, mais qu'il n'y avait pas de consensus pour une « remise à plat » du dispositif. S'agissant des évolutions récentes, il a noté que la levée partielle de l'interdiction de publicité télévisée aux secteurs interdits devrait apporter un surcroît de ressources pour les chaînes, et spécialement pour les télévisions locales dont la mise en place se poursuivait. Il s'est enfin félicité des démarches de certains groupes de presse pour moderniser l'organisation des systèmes d'impression et de distribution.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Aymeri de Montesquiou a relevé que des sujets comme les reports de crédits au sein du fonds de modernisation de la presse pourraient donner lieu à des questions adressées au gouvernement, dans la mesure où l'importance des crédits non consommés n'était, selon lui, pas acceptable.

M. Adrien Gouteyron a souhaité que soient étudiées les conséquences prévisibles pour la presse de l'ouverture de certains secteurs à la publicité télévisée.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a évoqué une récente réunion de travail avec le syndicat de la presse quotidienne régionale (PQR), principale concernée. Il a noté qu'un an auparavant ses représentants se disaient déterminés à « empêcher » une évolution de la réglementation. Il a estimé que des évolutions étaient également perceptibles concernant la participation de la PQR aux télévisions locales. En particulier, l'idée d'une syndication « faisait son chemin », c'est-à-dire la mise en commun des ressources publicitaires locales à l'échelle nationale.

Il a mis en valeur, que la création de télévisions de proximité reflétant les attentes locales de la population avait fait l'objet de démarches déjà anciennes dans d'autres pays, comme au Québec où les télévisions de proximité étaient apparues il y a plus de vingt ans et atteignaient des taux d'écoute très importants de l'ordre de 80 %. Il a plus particulièrement souligné l'implication de certains départements français dans l'aide financière à la mise en place des télévisions de proximité. Il a estimé qu'il convenait de répondre à cette interrogation, tout en respectant le principe de la liberté de la presse audiovisuelle, d'autant plus que le président de France Télévisions lui avait confirmé qu'il prenait en compte cette évolution.

M. Jean Arthuis, président, après avoir relevé le coût des aides à la presse pour le budget de l'Etat, a déploré que la publi-information puisse être utilisée pour la couverture de certains événements.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, M. Jacques Oudin et M. Adrien Gouteyron ont évoqué, à cette occasion, les difficultés parfois rencontrées pour assurer la couverture médiatique d'événements locaux.

M. Denis Badré a souhaité évoquer le niveau des reports accumulés par le fonds de modernisation, lesquels s'élevaient à près de 80 millions d'euros cette année, en augmentation de plus de 15 millions d'euros par rapport à l'année précédente. Dans un contexte budgétaire resserré, il a jugé que cette situation posait la question d'un niveau trop élevé de crédits inscrits en loi de finances initiale ou d'une inadaptation des procédures.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a répondu avoir posé la question aux bénéficiaires : ceux-ci faisaient état de difficultés pour justifier le report d'opérations d'investissements, tout en souhaitant obtenir l'engagement de l'Etat de subventionner de telles opérations.

M. Jean Arthuis, président, a regretté que la régulation de ces crédits dépende des délais de mise en oeuvre des opérations subventionnées.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a rappelé que les ressources du fonds de modernisation relevaient d'un compte d'affectation spéciale.

Evoquant les contrôles qu'il avait effectués concernant les comptes spéciaux du Trésor, M. Paul Loridant a proposé d'effectuer un contrôle sur cette question en collaboration avec M. Claude Belot, qui a fait part de son accord de principe.

M. Adrien Gouteyron a, par ailleurs, suggéré la constitution d'un groupe de travail sur la presse.

En accord avec le rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président, a suggéré que les crédits du fonds de modernisation puissent, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), faire l'objet d'une enquête de la Cour des comptes, estimant opportun que, si cette demande aboutissait, elle puisse se traduire par la présentation des résultats de l'étude demandée au cours de l'automne 2004.

De façon plus générale, s'agissant des prérogatives de contrôle des rapporteurs spéciaux telles que prévues par l'article 57 de la LOLF, il a rappelé que celles-ci pouvaient utilement s'appuyer sur des expertises extérieures, pour lesquelles la commission disposait de crédits spécifiques.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de réserver sa position jusqu'à l'examen des crédits des services généraux du Premier ministre.

S'agissant des crédits de la communication audiovisuelle, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné qu'il avait pu constater le redressement financier de France Télévisions en l'espace de six ans, soit depuis qu'il avait été nommé rapporteur spécial des crédits de la communication. Cet assainissement résultait d'un retour à une certaine orthodoxie financière, dans le cadre notamment du respect des engagements des contrats d'objectifs et de moyens.

Il s'est félicité de l'intégration de Réseau France Outre-mer (RFO) à France Télévisions afin de développer des synergies entre les différents opérateurs et dans la perspective d'une meilleure gestion financière de RFO.

Il a regretté que certaines sociétés publiques ne bénéficient que d'une augmentation de dotations a minima dans le budget 2004, particulièrement en ce qui concernait Radio France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA) dont la numérisation des archives devait constituer une priorité. Il a précisé que l'ensemble des archives de l'ORTF antérieures à 1976 étaient stockées par l'INA et qu'elles étaient menacées d'une détérioration rapide.

Il a estimé qu'un autre sujet restait traité avec ambiguïté, estimant que Radio France Internationale (RFI) jouait, certes, un rôle considérable dans la présence française internationale mais que la question de sa tutelle restait posée, du fait notamment des dotations qu'elle recevait du ministère des affaires étrangères. Il a jugé qu'il convenait d'accorder pleinement à RFI les moyens d'accomplir ses missions.

Il a ensuite présenté les projets retenus concernant la future chaîne française d'information internationale : elle serait constituée sous forme d'une société dont la moitié des parts serait détenue par TF1 et l'autre moitié par les sociétés de l'audiovisuel public, au premier rang desquelles France Télévisions. Cette coopération nécessitait une confiance réciproque entre TF1 et France Télévisions, ce dont le rapporteur spécial avait pu s'assurer auprès de leurs dirigeants.

Il a observé qu'il convenait toutefois d'associer également l'AFP, TV5, RFI, Euronews et tous ceux qui participaient à la diffusion internationale de la pensée française. Il a relevé que cet objectif serait difficile à atteindre et exigeait la conjugaison de tous les moyens que la France accordait à l'action de communication audiovisuelle extérieure. A cet égard, il a rappelé que, selon la Cour des comptes, ces sommes étaient équivalentes à celles inscrites au budget de BBC World mais qu'en France, elles étaient dispersées entre un trop grand nombre d'opérateurs. Evoquant une situation qu'il avait pu constater lui-même, il a regretté l'insuffisante implication de certains attachés audiovisuels des ambassades afin d'assurer le rayonnement de la communication audiovisuelle extérieure de la France.

Concernant la chaîne française d'information internationale, il a souligné qu'aucune dotation de crédits n'était prévue dans le projet de loi de finances pour 2004. Il a évoqué les divergences qui s'étaient fait jour à l'Assemblée nationale. En effet, une mission commune d'information avait proposé que les opérateurs publics occupent une place majoritaire au sein de la future chaîne. Or une mission parlementaire avait été confiée à M. Bernard Brochand, par ailleurs membre de la mission commune d'information, dont les propositions d'un partenariat entre les secteurs public et privé avaient été reprises par le Premier ministre. Il a noté que la mission commune d'information avait, alors, décidé de mettre fin à ses travaux.

Il a évoqué les débats tenus en séance publique à l'Assemblée nationale concernant la redevance audiovisuelle, taxe parafiscale, dont le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait son remplacement par une « imposition de toute nature ».

Il a indiqué que la croissance attendue des recettes de l'audiovisuel public liées à la redevance était principalement fondée sur une intensification des contrôles, et notamment l'utilisation des fichiers d'abonnés aux services de télévision payants. Il a ajouté que le rejet par l'Assemblée nationale de ces dispositions, dont il était attendu un accroissement des recettes de 22 millions d'euros, posait la question des moyens pour atteindre l'objectif de recettes fixé. En effet, il a noté que l'alignement du taux de la redevance pour les télévisions noir et blanc sur le taux applicable aux télévisions couleur ne concernait que des situations résiduelles.

Afin de financer les besoins de l'INA, de RFI et de la chaîne française d'information internationale, alors même que les prévisions de recettes étaient exclusivement fondées sur la diminution d'un phénomène de fraudes dont l'étendue restait aléatoire, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a proposé de porter le taux de la redevance pour l'année 2004 à 118 euros, soit une augmentation de 1,50 euro, alors que le gouvernement proposait de maintenir inchangé ce niveau à 116,50 euros, comme en 2002 et en 2003. Il a estimé que cette augmentation des recettes permettrait de traiter « sérieusement » la question des moyens de l'audiovisuel public, soulignant que le rapporteur pour avis de la communication audiovisuelle au nom de la commission affaires culturelles, M. Louis de Broissia, partageait son analyse. En outre, il a rappelé que la redevance était de l'ordre de 190 euros en Allemagne et qu'elle dépassait ce niveau en Grande-Bretagne.

Tout en rappelant qu'il avait pu constater l'efficacité du service de la redevance lors d'un contrôle sur pièces et sur place au siège du service central en 2002, il a observé que la croissance naturelle de la redevance depuis 1996 provenait d'une initiative prise par le Sénat consistant à opérer un croisement avec les fichiers de la taxe d'habitation, mais que cette dynamique s'essoufflait, évoquant à ce titre les moyens utilisés par d'aucuns pour justifier de l'absence de cotisations de redevance pour la plupart des résidences secondaires.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean-Pierre Demerliat a déclaré partager le point de vue du rapporteur spécial en ce qui concerne les besoins réels de la chaîne française d'information internationale. Il a cependant regretté que les opérateurs publics ne soient pas majoritaires, ce qu'aurait notamment permis une association entre RFI, RFO et France Télévisions. Il a ajouté que la « voix de la France » ne devait pas être, selon lui, celle des intérêts privés. Il a précisé d'autant plus regretter le choix retenu qu'il excluait ceux qui avaient, selon lui, une « vraie connaissance » de cette question, à savoir TV5 et RFI.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a relevé que TF1 disposait de moyens plus importants que France Télévisions dans le domaine international et qu'il convenait de prendre en compte l'existant afin de tenir compte du dynamisme des investissements des opérateurs privés.

M. Jean-Philippe Lachenaud a évoqué le cas d'un projet de télévision locale en Ile-de-France pour relever les propositions qui étaient faites afin d'améliorer la viabilité financière des télévisions locales, notamment par la création d'un fonds de soutien aux chaînes associatives et des possibilités étendues de financement par les collectivités locales.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a observé qu'il s'agissait là encore de propositions qui figuraient dans le rapport complémentaire de M. Michel Boyon remis en février 2003 sur la télévision numérique terrestre et qu'il convenait d'associer, dans la mise en place des télévisions locales, tous ceux qui pouvaient être intéressés par ces projets.

M. Jacques Oudin a souligné qu'il avait pu constater, lors de ses déplacements à l'étranger, l'attente d'une chaîne française d'intervention internationale, alors que la France ne disposait actuellement que des créneaux limités de TV5. Il a indiqué que cette préoccupation devait d'autant plus être portée par le Sénat qu'il représentait les Français de l'étranger. Concernant la redevance, il a rappelé qu'il était un « partisan de longue date » de la modification du système de perception et préconisait donc son intégration systématique à la taxe d'habitation. Il a précisé que, selon lui, les services du ministère de l'économie et des finances semblaient montrer une forte hostilité, en raison des champs différents d'exonération à la redevance et à la taxe d'habitation, mais que cette proposition serait emblématique d'une réforme fiscale de plus large envergure.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a indiqué partager les observations ainsi faites concernant la chaîne française d'information internationale. Il s'est déclaré plus circonspect concernant l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation dans le souci d'éviter une confusion des deux impositions, dès lors qu'existaient de très nombreux dégrèvements qu'il ne fallait pas démultiplier et que la redevance audiovisuelle était la contrepartie d'une prestation de service public. Il a précisé que les services de la redevance employaient 1.430 agents.

M. Jean Arthuis, président, a fait état des difficultés liées à certaines formes de corporatisme, au sein du secteur de la communication. Il a observé que l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation soulevait des problèmes techniques qui en entravaient la mise en oeuvre, à l'instar de la mise en place d'une retenue à la source de l'impôt sur le revenu dont il a rappelé qu'elle constituait, de son point de vue, une « fausse-bonne solution ».

Il s'est interrogé quant à la porté du récent avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) concernant l'utilisation des fichiers de services de télévisions payantes, estimant qu'il y voyait un risque de voir les fraudeurs « encouragés ».

M. Aymeri de Montesquiou a souhaité que le rapporteur spécial dissipe les rumeurs persistantes quant au coût de la collecte, lequel serait selon certains supérieur au produit de la redevance, tout en déplorant que l'avis de la CNIL pût permettre que 2 millions de fraudeurs soient « impunis ».

Il s'est par ailleurs interrogé quant à de possibles divergences d'intérêts entre les différentes entités appelées à participer à la constitution de la chaîne d'information internationale.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a précisé que les frais de gestion de la redevance audiovisuelle, dont le produit s'élevait à 2,2 milliards d'euros (non compris 0,4 milliard d'euros d'exonérations remboursées par l'Etat), ne représentaient que 3,3 % des sommes collectées.

Concernant l'association de TF1 et de France Télévisions à la mise en place de la chaîne d'information internationale, il a observé que ce projet traduisait une implication du Chef de l'Etat et que la solution retenue reflétait le souci de TF1 de ne pas être minoritaire dans le capital de la future chaîne, même si France Télévisions apparaissait comme la plus soucieuse de participer à ce projet.

Il a estimé que la « désinformation » à laquelle s'était livrée CNN notamment lors de la couverture du conflit irakien rendait particulièrement nécessaire que « la voix de la France » puisse se faire entendre, et cela au moment même où l'opinion publique américaine commençait à « découvrir la vérité » et souhaitait, à ce titre, disposer d'autres sources d'information.

M. Adrien Gouteyron a salué l'initiative du rapporteur spécial visant, selon lui, à augmenter la redevance dans des proportions qui restaient modestes, car il fallait, selon lui, rappeler que la télévision publique avait un coût. Il a souhaité par ailleurs disposer de précisions sur la mise en place de la télévision numérique terrestre (TNT) ainsi que sur les incertitudes tenant à son mode de financement.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a fait part de ses interrogations concernant l'opportunité du développement de la TNT, alors que les Etats-Unis avaient fait le choix du développement des chaînes satellitaires et que l'essor du câble permettrait, à court terme, un accès aux chaînes du monde entier grâce au réseau Internet à haut débit. Il a par ailleurs fait état de l'échec de la TNT en Grande-Bretagne et en Espagne.

Evoquant le rapport de M. Michel Boyon sur ce sujet, il a ajouté que la TNT permettrait d'élargir fortement l'offre télévisuelle à partir de 2004 et de 2005 mais que les zones à forte concentration urbaine seraient les premières desservies. Il a noté que France Télévisions était particulièrement demandeur, alors que le développement de la TNT induirait un « tassement » de l'audience des principales chaînes et que cette évolution affecterait donc leur part de marché publicitaire.

M. Yves Fréville a déclaré approuver le rapporteur spécial lorsqu'il préconisait une hausse limitée de la redevance. Il a exprimé ses réticences quant à un adossement à la taxe d'habitation si les deux impositions devaient figurer sur le même avis, alors qu'un tiers des foyers bénéficiaient d'exonération ou de dégrèvement de la taxe d'habitation. Aussi a-t-il souhaité disposer de précisions quant à l'utilisation du fichier de la taxe d'habitation.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné que le fichier de la taxe d'habitation avait déjà été fortement sollicité pour identifier les redevables potentiels et élargir le champ de l'imposition. Il a proposé « d'inverser la charge de la preuve » en optant pour l'envoi d'avis d'imposition à tous les redevables potentiels à la redevance, lesquels devraient, ensuite, prouver ne pas disposer d'un poste de réception ou bénéficier des conditions d'exonération.

M. Yves Fréville a ajouté que le taux d'évasion fiscale atteignait près de 30 % pour les seules résidences principales dans certaines communes, si l'on comparait les fichiers des redevables à la taxe d'habitation et ceux de la redevance.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la fixation du taux de la redevance relevait désormais de la compétence du législateur et que ces dispositions seraient abordées lors de l'examen de l'article 20 du projet de loi de finances pour 2004, dont la présentation en commission serait faite par le rapporteur général le mercredi 12 novembre au matin.

Il s'est déclaré pour sa part insatisfait de la gestion du service public de l'audiovisuel, et en particulier de France 3, en raison notamment de la désorganisation que la mise en place des mesures d'aménagement et de réduction du temps de travail y avait suscitée. Il a exprimé son scepticisme quant à une augmentation continue de la redevance pour financer des sociétés « incapables de se réformer ».

Il a dit partager le point de vue de ses collègues sur la nécessité d'une prise de conscience de l'importance des enjeux qu'impliquait la constitution de la chaîne française d'information internationale. Il s'est inquiété de la complexité que pourrait présenter l'association d'opérateurs publics et privés dans ce domaine.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a relevé que le projet de chaîne française d'information internationale avait marqué une « vraie avancée » au cours des douze derniers mois et estimé qu'il serait logique que le Sénat soit associé aux travaux menés en ce domaine par l'Assemblée nationale.

Il a souligné que l'augmentation proposée de la redevance devait, selon lui, bénéficier non à France Télévisions, mais à la numérisation des archives de l'INA, à une augmentation de la dotation de RFI en 2004 dans les mêmes proportions que les autres sociétés de l'audiovisuel public et à la prise en compte du besoin de financement de la chaîne française d'information internationale.

Il a observé qu'une augmentation de 1,5 euro de la redevance audiovisuelle permettrait de dégager 30 millions d'euros de crédits supplémentaires pour ces différents projets.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué avoir interrogé le directeur général de France 2 quant aux raisons ayant présidé au choix de Vilnius pour le tournage du téléfilm « Colette » et précisé que la réponse qui lui avait été adressée, faisant état de l'adaptation du cadre de Vilnius à celui de l'époque du film et des gains escomptés en termes de coûts de production, reflétait, effectivement, les inquiétudes qui étaient celles du ministre de la culture et de la communication quant au risque de délocalisation de la production cinématographique française. A ce titre, il a estimé que la question de l'utilisation des ressources publiques se posait avec une acuité certaine.

Après que la commission eut à l'unanimité manifesté son souhait de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la communication audiovisuelle, elle a décidé de réserver sa position jusqu'à l'examen des crédits des services généraux du premier ministre.

PJLF pour 2004 - Crédits des sports - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné les crédits des sports sur le rapport de M. Michel Sergent, rapporteur spécial.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial,
a tout d'abord indiqué que les crédits budgétaires du ministère des sports étaient de 395,9 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, soit une baisse de près de 2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 et de 1,2 % par rapport au projet de loi de finances pour 2003. Cet infléchissement marquait une rupture avec la tendance antérieure à l'augmentation continue des crédits budgétaires, qui était supérieure à celle du budget de l'Etat. Il a précisé que les moyens attribués aux sports comprenaient, outre les crédits budgétaires, un compte spécial du Trésor : le Fonds national pour le développement du sport (FNDS), dont les prévisions de recettes et de dépenses s'inscrivaient en forte hausse de 13,5 %. Ainsi, les moyens consolidés du ministère des sports s'élèveraient à 644 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, soit une progression de 3,5 % pour l'ensemble des crédits. Il a ainsi constaté que le ministère des sports se positionnait parmi les ministères « vertueux » en termes de maîtrise de la dépense budgétaire au sens strict, mais figurait parmi les départements les « mieux lotis » si l'on considérait ses ressources globales. La diminution des crédits budgétaires, qui reposait intégralement sur les dépenses d'intervention et d'investissement, sauvegardait néanmoins les grandes priorités du ministère. Il a également relevé que le ministère avait consenti certains efforts de réduction de ses effectifs, avec 72 suppressions nettes d'emplois budgétaires, et apportait ainsi une contribution à la diminution du périmètre de l'Etat, certes modeste en volume mais non négligeable en part, puisqu'il contribuait à hauteur de 1,5 % des suppressions totales d'emplois budgétaires, alors que son budget ne représentait que 0,15 % du budget de l'Etat.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite estimé que le projet de budget du ministère des sports pour l'année 2004 ne marquait pas de changement majeur d'orientation et comportait les priorités suivantes : la promotion du sport comme facteur de cohésion sociale et le soutien aux associations à vocation sportive, la lutte contre le dopage, dont le succès ne peut s'entendre que sur le long terme, et la formation des personnels. Ce projet s'inscrivait en outre dans un schéma de modernisation, tant via l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont le ministère des sports était un des chefs de file, que par la concrétisation des orientations fixées dans la stratégie ministérielle de réforme (SMR).

Abordant ses principales observations, il a en premier lieu exposé les liens entre sport et emploi. Le soutien aux associations se traduisait par la poursuite de la création de 68 centres de ressources et d'information pour les bénévoles et la création de 25 nouveaux postes du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP). Le plan sport-emploi devait bénéficier de la création de 50 emplois nouveaux en 2004. L'insertion sociale et professionnelle des jeunes serait également poursuivie par l'intermédiaire du « volet sport » du nouveau contrat CIVIS, avec un objectif de 5.000 postes à terme dans le secteur sportif. M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a considéré que ce dispositif n'avait certes pas vocation à se substituer intégralement à celui des emplois-jeunes mais qu'il pouvait, dans une assez large mesure, lui succéder. Il a souligné, à ce titre, que les sorties du dispositif emplois-jeunes se montraient finalement plus réduites que prévues, ce qui constituait le double signe de l'utilité de ces postes et d'une capacité, meilleure qu'escomptée, des associations à assurer leur pérennité financière, par conventionnement ou par épargne. Il a enfin relevé l'important effort de formation continue du personnel du ministère, gage de professionnalisme dans sa mission d'assistance et d'expertise auprès des fédérations et associations, mission qui tendait à devenir un des pivots de l'action du ministère des sports.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a rappelé que le sport était aussi un facteur important d'ouverture et de cohésion sociales, et que l'actuel ministre des sports avait repris à son compte une partie des acquis de son prédécesseur. Des dispositifs tels que le coupon sport pour les familles modestes et le volet sport des contrats éducatifs locaux seraient ainsi maintenus, et pour ce dernier géré dans le cadre des délégations globalisées de crédits aux services déconcentrés. Le ministère devrait également poursuivre son action en faveur de publics spécifiques, et plus particulièrement en faveur de l'accessibilité des personnes handicapées, qui était moins développée en France que dans d'autres pays, notamment aux Etats-Unis.

Il a ensuite évoqué les liens entre sport et sécurité, c'est-à-dire la lutte contre la violence et les incivilités dans les lieux de pratique, et la préservation de la santé et de l'intégrité physique du sportif. Le renforcement de la sécurité dans les stades ne paraissait plus, selon lui, être un objectif majeur du ministère, et se traduisait donc surtout par des actions de sensibilisation et de formation, qui n'en étaient pas moins importantes. La lutte contre le dopage continuait, quant à elle, d'être un axe structurant de la politique sportive, et bénéficiait d'une hausse de crédits. Il a mentionné, parmi les mesures prévues, le soutien au dispositif préventif de « suivi longitudinal » mis en place par les fédérations sportives dans le cadre des conventions d'objectifs, la mise en place d'un réseau de prévention du dopage par le biais des nouvelles Antennes médicales de prévention et de lutte contre le dopage, et une augmentation de la participation financière de la France à l'Agence mondiale antidopage. Il a estimé que la France pourrait ainsi continuer d'affirmer sa crédibilité internationale en matière de lutte contre le dopage, mais qu'il convenait que certaines fédérations internationales manifestent également la même volonté.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite abordé le thème du sport de haut niveau. Il a rappelé que la France avait accueilli, en 2003, 19 championnats du monde ou assimilés, et que ces manifestations avaient été en particulier marquées par le grand succès populaire des championnats du monde d'athlétisme, qui s'était également traduit par un bilan financier positif, ce qui était loin d'être acquis. Il a exprimé le voeu qu'une partie du boni de liquidation de ces championnats puisse être rétrocédée au ministère, de façon à compenser, au moins en partie, les annulations de crédits qui auront été réalisées en cours d'exercice. Il a indiqué que l'année 2004 serait moins « faste » en termes d'organisation de compétitions sportives, mais que l'action du ministère s'inscrivait également dans le plus long terme et plus particulièrement dans la perspective de la coupe du monde de rugby organisée en France en 2007, et de la candidature de Paris aux jeux olympiques de 2012, que le ministère envisageait de financer à hauteur du quart.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a en dernier lieu exposé les réformes en cours et en projet au sein du ministère : la succession du FNDS, la gestion des établissements publics, la mise en place de la LOLF et la stratégie ministérielle de réforme.

Il a indiqué que le FNDS était un outil apprécié du mouvement sportif et constituait un apport déterminant pour le financement des équipements sportifs et le soutien aux fédérations, mais qu'il manifestait néanmoins une gestion perfectible, particulièrement s'agissant des dépenses en capital qui présentaient des taux de consommation notoirement insuffisants et des reports massifs. La disparition du FNDS dans sa configuration actuelle était inéluctable du fait de l'application de la LOLF, qui constituait, dès lors, une réelle opportunité pour une réforme. Il a rappelé que parmi les quatre ou cinq solutions envisageables pour assurer la succession au FNDS, le ministère avait opté pour un établissement public administratif, actuellement dénommé « Centre national de développement du sport », et donc pour une budgétisation indirecte susceptible de préserver la souplesse actuelle du mode de gestion du Fonds. Plus fondamentalement, un réexamen du « partage des rôles » avec les crédits du ministère devait s'imposer : le ministère avait ainsi davantage vocation à prendre en charge le soutien au haut niveau, et le FNDS l'ensemble des dépenses afférentes aux équipements sportifs, ce qui occasionnerait des transferts de crédits.

S'agissant des établissements publics et en particulier des centres régionaux d'éducation physique et sportive (CREPS), il a précisé que le ministère entendait les recentrer sur leurs missions d'Etat et favoriser la recherche de ressources propres pour les interventions ne relevant pas du service public stricto sensu et confrontées à la concurrence, telles que les formations assurées par les CREPS. En outre, le processus d'externalisation de fonctions logistiques engagé en 2003 serait poursuivi et se traduirait par des suppressions d'emplois. Il s'est également félicité de la poursuite de la spécialisation des établissements et de la mise en place de trois « centres ressources » développant une expertise spécifique.

Exposant les modalités d'applications de la LOLF, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné le rôle pionnier du ministère des sports, qui avait été le premier à faire l'objet de l'audit-test du Comité interministériel d'audit des programmes. Il a indiqué qu'une organisation spécifique avait été mise en place il y a un an, et que le nécessaire travail de réflexion méthodologique avait été initié suffisamment tôt, permettant une appropriation collective des enjeux de la réforme. Le choix d'un programme unique, qui s'était rapidement imposé et lui semblait pertinent, se traduisait dans sa dernière version du 5 septembre 2003 par 5 actions et 22 sous-actions. Il s'est toutefois montré circonspect sur l'action « observation, économie et métiers du sport », qui semblait relativement hétéroclite, et de manière générale sur l'insertion, vivement recommandée par le ministère du budget, d'une « fonction support ». Il a toutefois estimé que l'ampleur de cette fonction support, s'agissant du programme « sport », devrait être assez limitée et ne pas nuire au calcul du coût complet des actions. Il a, en outre, relevé que la récente simulation de la répartition des charges directes manifestait la trop grande prégnance de l'action « soutien au développement du sport », qui représenterait plus de 60 % des charges directes, et méritait donc, peut-être, d'être scindée en deux nouvelles actions.

Il a rappelé que la mise en place de la LOLF était tributaire d'autres enjeux requérant une approche plus large : la constitution des cinq types d'indicateurs de base et la sélection de ceux qui seraient communiqués au Parlement, les modalités de discussion des rapports annuels de performance, l'installation du progiciel ACCORD II, les incidences de la LOLF sur la gestion des emplois et un recours accru au personnel contractuel, et enfin la délicate question de la mission interministérielle. Sur ce dernier point, il a précisé qu'il était assez défavorable à la constitution d'une mission « sports », qui était parfois envisagée, et qu'un autre projet de mission « loisirs » ou « temps non contraint », qui rassemblerait les sports, le tourisme et la culture, serait difficile à réaliser.

S'agissant enfin de la stratégie ministérielle de réforme (SMR), il a regretté qu'elle ne remette pas en cause l'essentiel de l'organisation des services, et en particulier le nombre de directions déconcentrées, mais il a estimé que les développements relatifs à la gestion des établissements publics, aux démarches de qualité et aux ressources humaines témoignaient d'une réflexion approfondie et comportaient des objectifs qualitatifs clairs. Il a néanmoins relevé que le document péchait par l'absence de données chiffrées, et les processus n'étaient, en outre, pas analysés et ne donnaient pas lieu à des propositions de suppression ou de simplification des procédures, qui auraient sans doute été bienvenues dans le cadre du FNDS.

En conclusion, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a proposé que la commission émette un avis favorable à ce projet de budget, qui participait à l'effort global de maîtrise budgétaire mais respectait les priorités du ministère, et s'accompagnait de réformes consistantes qu'il conviendrait encore de préciser.

Cette présentation a donné lieu à un large débat.

En réponse à M. François Trucy, qui souhaitait obtenir des précisions sur la répartition des rôles entre le ministère et les fédérations dans le domaine de la médecine sportive, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué qu'elle était à la fois assumée par les fédérations, dont les moyens et l'implication en la matière étaient inégaux, et le ministère. Ce dernier avait procédé au recrutement de médecins conseillers au cours des dernières années et finançait plusieurs projets de recherche, directement ou par l'intermédiaire du Laboratoire national de dépistage du dopage, qui avait acquis en la matière une réputation mondiale. Il a néanmoins déploré que certaines fédérations sportives internationales ne déploient pas les mêmes efforts pour combattre le dopage, dont l'actualité avait été « enrichie » par la médiatisation de nouveaux produits.

M. Aymeri de Montesquiou, après avoir félicité le rapporteur spécial pour la clarté de sa présentation, a souhaité connaître les postes de dépenses qui, outre le FNDS, étaient sous-consommés.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que le faible niveau de consommation des crédits de certains chapitres du FNDS était en partie imputable au processus de sélection des dossiers, qui, du fait de la cogestion avec le monde sportif, conduisait à alourdir les procédures et à allonger les délais. Il a ensuite précisé que les crédits de paiement des dépenses budgétaires en capital étaient encore sous-consommés, mais que d'importants progrès avaient été enregistrés en 2002 et 2003.

M. Jean-Philippe Lachenaud a partagé les critiques du rapporteur spécial portant sur le fonctionnement du FNDS, qui confirmaient son appréciation quant à la nécessité d'une réforme de la gestion de ce fonds et de sa budgétisation. Il a également regretté que la politique des sports ne soit pas concernée par le mouvement de décentralisation, et a exprimé son souhait de l'individualisation d'une mission « sports ».

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a confirmé que les sports étaient le « parent pauvre » de la décentralisation et que le projet de loi relatif aux responsabilités locales ne comportait guère de dispositions ayant trait à ce secteur. Il a cependant relevé que l'implication des collectivités territoriales n'en était pas moins très importante, puisque leurs financements atteignaient un montant dix fois supérieur à ceux du budget des sports. Il a également indiqué que l'option de la budgétisation du FNDS avait bien été examinée, mais avait suscité une forte opposition du mouvement sportif, qui avait tendance à considérer le fonds comme sa « cagnotte ». Plutôt que de risquer un affrontement avec le mouvement sportif, il était, dès lors, apparu plus opportun de choisir la voie médiane de l'établissement public, qui préservait les possibilités de contrôle du ministère et permettait de revenir à davantage d'orthodoxie en matière de gestion. S'agissant de la mission, il a considéré qu'une mission « sports » ne serait pas nécessairement plus lisible, en ce qu'elle diluerait les crédits du ministère des sports dans ceux, d'un montant cinq fois plus élevé, que le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche consacre aux rémunérations des professeurs d'éducation physique et sportive. Une mission portant sur les loisirs apparaîtrait également hétéroclite et non constitutive d'une véritable politique publique. Il a ainsi estimé que les contours d'une éventuelle missions pourraient correspondre, par une certaine ironie du sort, au périmètre de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué les rôles respectifs du ministère des sports et du Comité national olympique et sportif français. Il s'est également demandé s'il ne serait pas opportun d'aller plus loin dans la réforme du ministère, en particulier par le transfert de certains services déconcentrés.

Enfin, en réponse à une question de M. Marc Massion portant sur la signification des 72 suppressions d'emplois, au regard des suppressions de postes compensées par des créations impliquant des profils de carrière différents, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a précisé qu'il s'agissait de 72 suppressions nettes, et qu'elles s'entendaient donc indépendamment des centaines de transformations d'emplois qui se traduisaient par des suppressions et créations à due concurrence.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des sports pour 2004.

Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Roland du Luart, vice-président

PJLF pour 2004 - Audition de M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et de M. Xavier Darcos, ministère délégué à l'enseignement scolaire

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et de M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, sur les crédits de leur ministère pour 2004 et leur vision de la réforme budgétaire induite par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord souligné qu'il s'agissait de la première d'une série d'auditions mise en place à l'initiative du bureau de la commission, tendant à rompre avec les habitudes antérieures, pour porter davantage sous forme de questions ciblées sur les stratégies ministérielles de réforme, dans la perspective, notamment, de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que sur les prévisions souvent éloignées de la réalité d'évolution des crédits inscrits dans les lois de finances initiales. Dans ce cadre, il a indiqué que la présente audition devait permettre d'évoquer de façon « interactive » les problèmes concrets auxquels était confronté le ministère de l'éducation nationale.

Souscrivant entièrement à cette démarche, dans un bref exposé liminaire, M. Luc Ferry a présenté à la commission trois remarques soulignant :

- la nécessité de choix clairs, évitant le saupoudrage et s'écartant de la logique selon laquelle « un bon budget était un budget qui augmentait » ;

- le recours effectué à des redéploiements de crédits, notamment de l'enseignement scolaire vers le supérieur, ou du second vers le premier degré ;

- le déroulement satisfaisant de la rentrée scolaire et universitaire, préparé, notamment, par une réflexion portant, s'agissant des emplois, non seulement sur les flux mais aussi sur les stocks, dans une optique de redéploiement des effectifs.

M. Jean Arthuis, président, après avoir salué cette réussite de la rentrée des élèves et étudiants, a interrogé les ministres sur l'organisation de leurs administrations et les modifications qu'ils comptaient y apporter.

M. Xavier Darcos a convenu que des réformes structurelles, découlant de la mise en application de la loi organique précitée relative aux lois de finances, pouvaient être source d'économies budgétaires, mais a rappelé la difficulté de faire évoluer une administration aussi massive que celle de l'éducation nationale.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial des crédits de la jeunesse et de l'enseignement scolaire, a alors posé aux ministres deux questions relatives :

- la première aux « sureffectifs disciplinaires » équivalant à 2.427 enseignants en 2002-2003 ;

- la seconde au transfert des effectifs chargés de gérer les emplois qui devaient être décentralisés.

En réponse, M. Luc Ferry a qualifié d'« exaspérante » la question des surnombres disciplinaires. Il a précisé que, dans le cadre statutaire actuel, il espérait ramener les surnombres de 2.400 aujourd'hui à 2.000 l'année prochaine, puis 1.500 dans deux ans et qu'il prenait un engagement en ce sens devant la commission. Pour aller plus loin, des solutions plus radicales seraient nécessaires, en recourant en particulier à la « bivalence », au collège. Il a fait valoir qu'il était difficile de prétendre qu'un professeur agrégé d'allemand ne pouvait pas enseigner l'histoire à des élèves de sixième. Mais il a souligné, dans le cas de l'enseignement des langues vivantes, en prenant l'exemple du portugais, les difficultés psychologiques, eu égard aux débouchés des étudiants concernés et, diplomatiques, s'agissant des pays étrangers considérés, de l'arrêt des recrutements dans certaines disciplines.

S'agissant de la seconde question du rapporteur spécial, il a déclaré que les transferts prévus seraient effectués sous forme d'intégration totale dans la fonction publique territoriale ou de détachement de longue durée auprès des collectivités locales.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, lui ayant demandé si des objectifs plus ambitieux de réduction des surnombres disciplinaires ne pourraient pas être fixés, M. Luc Ferry, après avoir souligné les conséquences à long terme des recrutements, a évoqué une autre solution, consistant à mener une politique volontariste en matière d'offre d'enseignement des langues étrangères, en augmentant, par exemple, par la création de sections européennes dans les collèges et lycées, la demande d'apprentissage de l'allemand.

M. Xavier Darcos, pour sa part, a estimé que les objectifs de diminution des surnombres disciplinaires, énoncés par M. Luc Ferry, ne péchaient pas par « excès de modestie » et a insisté sur la difficulté de résoudre au fond le problème en question, sans réformes de structures impliquant d'éventuels regroupements d'établissements.

M. Luc Ferry a également évoqué une « troisième voie », complémentaire de la bivalence et des réformes de structures, qui est celle du développement de l'autonomie des établissements.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, a ensuite interrogé les ministres sur la répartition de la réduction des subventions de fonctionnement, votée l'an dernier par le Sénat, qui, semble-t-il, avait été globale et non dirigée vers les seules universités dotées de réserves excessives.

M. Luc Ferry a évoqué, en réponse, son incapacité à cibler cette réduction, faute de données fiables. Il a par ailleurs mentionné un rapport conjoint sur la gestion des universités de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), qui allait bientôt lui être présenté et qui serait aussitôt transmis à la commission des finances du Sénat.

Il a estimé que la situation actuelle était « la plus mauvaise qui soit », dans la mesure où l'absence de vraie autonomie des universités coexistait avec celle d'une absence de réel contrôle de l'Etat sur ces dernières.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a confirmé le manque de fiabilité des statistiques qui retraçaient la situation des universités et le manque de compétence, en la matière, de ceux qui étaient actuellement chargés de les gérer. Il a appelé de ses voeux, en conséquence, un renforcement des moyens de gestion, d'évaluation et de contrôle des établissements d'enseignement supérieur, en contrepartie de la plus grande autonomie qui devrait leur être conférée.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a ensuite questionné le ministre délégué à l'enseignement scolaire sur la légitimité du partage des compétences entre l'Etat et les collectivités locales en matière d'informatique scolaire en se demandant si ces dernières n'allaient pas supporter une large part des charges liées à la réalisation de l'objectif fixé par le gouvernement le 14 mai 2003, en l'espèce un ordinateur pour trois élèves dans le primaire, au lieu de un pour quinze actuellement, le ministère se contentant de fournir les logiciels et de former les enseignants.

M. Xavier Darcos, reconnaissant qu'il s'agissait d'un objectif ambitieux, a souligné que les décisions d'ordre pédagogique seraient laissées à l'initiative des collectivités locales, le ministère intervenant de façon subsidiaire. Il a fait valoir qu'une enveloppe de 2 millions d'euros allait être répartie entre les collectivités pour financer non seulement des dépenses à caractère immatériel (logiciels, labels), mais aussi des équipements.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a alors évoqué le redressement « miraculeux » de la consommation de certains crédits d'équipement universitaire, en exprimant le souhait d'une amélioration de l'exécution des contrats de plan Etat-régions (CPER).

M. Luc Ferry a reconnu que très peu d'acteurs s'étaient révélés prêts à mettre en oeuvre immédiatement les actions prévues par les CPER. Il a donc estimé nécessaire, pour l'avenir, une réflexion plus approfondie, en amont, de nature à permettre une anticipation des problèmes à résoudre et une exécution plus rapide des décisions. Il a rappelé que 100 millions d'euros avaient été redéployés en 2004 de l'enseignement scolaire vers l'enseignement supérieur pour suivre notamment le rythme de montée en charge des CPER.

En réponse à une question de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il a indiqué que sa préférence allait à un regroupement en une mission interministérielle englobant l'enseignement supérieur et la recherche. Il a évoqué les difficultés de l'adaptation du statut de l'enseignant-chercheur, constatant qu'enseignants et chercheurs présentaient souvent, au départ, un profil identique et que leur orientation finale résultait davantage d'un hasard que d'un choix délibéré. Il a souhaité par ailleurs :

- la création de passerelles entre les deux métiers, par un recours, dans une plus large mesure, aux recrutements sous contrats, évitant de créer des postes de « chercheurs à vie » ;

- une reconsidération des conditions de prise en compte des différentes activités des universitaires ne conduisant pas à une diminution systématique des obligations d'enseignement de ceux qui exerçaient d'autres tâches (administratives ou autres).

M. Aymeri de Montesquiou a, alors, demandé aux ministres si des comparaisons internationales avaient été faites concernant le taux d'encadrement des élèves par les professeurs et s'il était tenu compte, à cet égard, des différences de niveaux des établissements.

M. Xavier Darcos lui a répondu que les statistiques de l'OCDE, figurant dans le dossier de présentation du budget du ministère, montraient que les élèves français bénéficiaient d'un taux d'encadrement relativement élevé et que la question d'une modulation de ce taux en fonction des différences de niveaux entre établissements serait soulevée à l'occasion du grand débat national en cours sur l'école.

En réponse à M. Paul Loridant, qui observait que les maires ne parvenaient pas à connaître l'effectif réel des élèves dans les écoles maternelles et les écoles primaires, parce que les inscriptions s'effectuaient en mairie, mais seulement les « exeat » c'est-à-dire les désinscriptions s'effectuant dans les écoles elles-mêmes, et qui suggérait en conséquence que les inscriptions et les désinscriptions se fassent dans le même lieu, M. Luc Ferry a confirmé que le ministère ne disposait pas de données fiables sur les effectifs scolarisés dans l'enseignement primaire, en raison notamment de la grève administrative des directeurs d'école.

Il a annoncé la mise en place, au cours des prochaines années, d'une base de données fiable, en ajoutant qu'il était d'ailleurs « surréaliste » que cela n'ait pas été fait plus tôt, cet exemple illustrant la nécessité fondamentale de réhabiliter les problématiques budgétaires et de gestion au sein de l'éducation nationale. M. Xavier Darcos a précisé, à cet égard, que l'on connaissait à peu près les effectifs globaux grâce aux inspecteurs de l'éducation nationale, mais que l'administration ne savait pas comment les élèves se distribuaient entre les écoles, et ce d'autant plus que les parents contournaient la carte scolaire.

Après que à M. Paul Loridant s'est interrogé sur le développement du prosélytisme religieux émanant d'enseignants et d'aides éducateurs, M. Xavier Darcos a souligné que des progrès avaient été accomplis au travers d'un meilleur contrôle des enseignants de langue et culture d'origine (ELCO), d'une part, du recrutement des assistants d'éducation directement par les chefs d'établissement, d'autre part.

En réponse à M. Yves Fréville, qui observait que ces dernières années avaient été caractérisées par de faibles recrutements de chercheurs mais par d'importants recrutements d'enseignants chercheurs, se demandait comment « basculer » des enseignants chercheurs vers la recherche et s'interrogeait sur l'opportunité de l'intégration du centre national de la recherche scientifique (CNRS) ou de sa transformation en un organisme proposant des appels à projet, M. Luc Ferry a exprimé son souhait de développer des passerelles entre la recherche et l'université. Il a également indiqué vouloir promouvoir la contractualisation de la recherche à l'aide d'appel à projets. Il a observé qu'il convenait sans doute de distinguer, d'un côté, entre les sciences dites « dures », et de l'autre, les lettres et les sciences humaines, ces dernières demandant le plus souvent moins de moyens matériels, et en soulignant que, s'il était relativement aisé de faire venir des universitaires au CNRS, l'inverse était plus délicat. Il a ajouté que ces questions se rattachaient, en fait, à la question fondamentale du renforcement de l'évaluation de la recherche.

Répondant toujours à M. Yves Fréville, qui rapportait les propos de chefs d'entreprise auditionnés par la commission s'inquiétant de la baisse du niveau des jeunes diplômés d'écoles d'ingénieurs et évoquant une crise des classes préparatoires, M. Xavier Darcos, a confirmé que les filières scientifiques étaient victimes d'une certaine désaffection au lycée et, surtout, que les bacheliers issus de ces filières s'orientaient de moins en moins vers les études supérieures scientifiques.

En réponse à M. Paul Girod, qui l'interrogeait sur l'architecture des missions et des programmes en matière d'enseignement supérieur et d'enseignement scolaire, et qui s'inquiétait notamment de ce que les projets de programmes pour l'enseignement scolaire s'inscrivent à l'excès dans les structures existantes, M. Luc Ferry a indiqué que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances nécessiterait une refonte de l'organisation de son administration, celle-ci ne devant pas pour autant conduire à créer des « monstres » administratifs. Puis il a invité et incité les membres de la commission à appréhender, sur place, les expérimentations conduites à partir de 2004 dans les académies de Rennes et de Bordeaux.

A M. Roland du Luart, qui soulignait l'opportunité de rapprocher la carte des académies de celle des régions, M. Luc Ferry a indiqué qu'une réflexion pourrait être engagée en 2005 sur ce sujet, et que la stratégie de réforme de son ministère prévoyait, en tout état de cause, des expériences de rapprochement des services des rectorats avec ceux des inspections académiques du chef-lieu d'académie.

Par ailleurs, M. Roland du Luart, lui demandant s'il croyait à la pertinence des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), M. Luc Ferry a souligné que ces IUFM existaient et que leur suppression était irréalisable, mais qu'il convenait de renforcer le caractère universitaire de leur première année, de renforcer le caractère professionnel de leur seconde année, enfin de jouer sur les compétences des enseignants par le biais de la maquette des concours. A cet égard, il a notamment préconisé le développement pour les concours de recrutement des professeurs des écoles d'épreuves de sciences, de langues et d'histoire correspondant au programme des écoles primaires.

En réponse à M. Maurice Blin, qui se demandait si d'autres pays d'Europe avaient mis en oeuvre des réformes en profondeur de leur système éducatif et si les autres pays européens étaient confrontés aux mêmes problèmes que la France, M. Luc Ferry a indiqué que tous les pays européens étaient « coupables » d'investir trop peu dans l'enseignement supérieur par rapport au Japon et aux Etats-Unis. Par ailleurs, M. Xavier Darcos a indiqué que le Canada, la Finlande, la Suisse et la Corée du Sud avaient réformé vigoureusement leur système éducatif.

M. Maurice Blin, l'interrogeant sur les points saillants du débat national sur l'école, M. Xavier Darcos a exposé que la commission présidée par M. Claude Thélot avait isolé 22 thèmes de débat, qui se rapportaient pour la plupart à deux questions centrales : comment renforcer le lien formation-emploi, d'une part, comment conjurer l'envahissement de l'école par certains problèmes de société, d'autre part.

A M. Philippe Adnot, qui soulignait la double nécessité d'une progression de l'équipement informatique des établissements, adaptée à la progression des élèves au fur et à mesure de leur parcours scolaire, et de l'adéquation de ces équipements informatiques aux projets pédagogiques des établissements, M. Xavier Darcos a confirmé que l'équipement devait, évidemment, être adapté à la formation, et non l'inverse, avant de s'interroger, de manière plus générale, sur le paradoxe de notre système éducatif, caractérisé par le fait que les élèves avaient de plus en plus d'heures de cours au fur et à mesure qu'ils grandissaient, alors même que leur autonomie était de plus en plus importante.

En réponse à M. Philippe Adnot, qui regrettait les carences des dispositifs de transfert de technologies, M. Luc Ferry a confirmé que les universités n'étaient effectivement pas capables de profiter des avancées de la loi Allègre de 1999. Il a annoncé sa volonté d'améliorer l'encadrement administratif des universités et de modifier les dispositions législatives afférentes, afin de favoriser la diffusion des services de valorisation de la recherche.

Répondant à M. Adrien Gouteyron, qui se demandait comment rendre plus attractives les fonctions de chef d'établissement, M. Luc Ferry a indiqué que l'éducation nationale était confrontée à un problème de recrutement de tous ses cadres intermédiaires. Il a ajouté qu'une première solution était la revalorisation financière de ces fonctions, en précisant que ce processus était déjà en cours mais qu'il demeurerait, en tout état de cause, insuffisant, dès lors notamment qu'un proviseur gagnait beaucoup moins que certains professeurs de classes préparatoires. En conséquence, il a estimé nécessaire de recourir à une seconde solution, à savoir la diversification des viviers de recrutement, qui était d'ailleurs l'une des questions ouvertes par le débat national sur l'école.

En réponse à M. Jacques Oudin, qui se félicitait de la revalorisation des préoccupations budgétaires au sein des ministères, et à M. Jean Arthuis, président, qui suggérait que le potentiel humain de la direction générale de la comptabilité publique puisse, pour partie, être mis à la disposition de l'éducation nationale, M. Luc Ferry a confirmé que des personnels qualifiés en matière budgétaire permettraient sans aucun doute, de faire des économies, notamment en matière de gestion fine des moyens et de la chaîne emplois-postes-personnes.

Puis M. Jacques Oudin, s'interrogeant sur l'attractivité de notre enseignement supérieur, M. Luc Ferry a précisé que les Etats-Unis accueillaient 28 % des étudiants partant dans un autre pays, le Royaume-Uni 14 %, l'Allemagne 12 % et la France 9 %. Il a estimé que cette performance était insuffisante et qu'elle s'expliquait notamment par des difficultés matérielles d'accueil, par la faible lisibilité de l'organisation de notre enseignement supérieur, enfin par le défaut de politique cohérente vis-à-vis des étudiants étrangers, pour laquelle l'installation prochaine du Conseil national pour l'accueil des étudiants étrangers constituerait un premier remède.

En réponse à M. Jacques Oudin, qui demandait le nombre d'enseignants mis à disposition par le ministère sans contrepartie, M. Luc Ferry a remis à la commission des tableaux retraçant les effectifs d'enseignants n'exerçant pas exclusivement des fonctions d'enseignement devant des élèves, en ajoutant que le « véritable scandale » était celui des enseignants en surnombre disciplinaire.

Enfin, en conclusion, conformément à l'objectif fixé lors de son propos liminaire par M. Jean Arthuis, président, de contribuer par cette audition, concrètement, à la réforme de l'Etat, M. Luc Ferry a pris l'engagement d'améliorer le rendement du potentiel de remplacement des enseignants du premier degré, notamment en réduisant le nombre de zones de remplacements. Il a souligné qu'il s'agissait-là d'un gisement d'économies très important.

La commission, qui, sur proposition de son rapporteur spécial, M. Roger Karoutchi, avait décidé lors de sa séance du jeudi 23 octobre 2003 de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre, a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche - I - :  jeunesse et enseignement scolaire.

Jeudi 30 octobre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : III.- Transports et sécurité routière - Transports terrestres et intermodalité et article 77 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : III.- Transports et sécurité routière - Transports terrestres et intermodalité et article 77 rattaché, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial.

En introduction à sa présentation, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a souhaité rappeler deux spécificités du domaine des transports : la croissance continue de la demande et le cloisonnement d'un système qui ne disposait pas de régulation européenne.

Il a rappelé cinq idées qu'il avait exprimées dans son rapport d'information sur le financement des grandes infrastructures de transports, réalisé à l'occasion du débat parlementaire de juin 2003 : le besoin d'une clarté des comptes avec l'aide de la commission des comptes des transports de la Nation, la nécessité de « faire payer » plus l'usager que le contribuable, l'importance de raisonner à long terme c'est-à-dire jusqu'à 2030 au minimum, l'enjeu de la concertation avec les collectivités territoriales, et enfin la problématique du financement européen.

Il a estimé que le débat parlementaire avait été très riche et qu'il revenait désormais au gouvernement de prendre des décisions. Il a enfin rappelé qu'il préconisait la mise en place d'un système national de financement et de péréquation en faveur des transports.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a ensuite expliqué que les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 2004 devraient atteindre 7,6 milliards d'euros, et les moyens d'engagement 7,8 milliards d'euros, soit une progression moyenne de 20 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, cette forte hausse s'expliquant entièrement par la budgétisation des dotations autrefois versées à Réseau ferré de France (RFF) sous forme de dotation en capital.

En première observation, il a rappelé les résultats de la mission d'audit commandée par le gouvernement sur les grandes infrastructures de transports. Cette mission avait retenu cinq projets prioritaires : le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne du Haut Bugey, la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône ou la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique, enfin la ligne à grande vitesse Bretagne-Pays de Loire. En revanche, elle n'avait pas retenu la ligne à grande vitesse Lyon-sillon alpin, l'aménagement pendulaire de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT), la réouverture de la ligne Pau-Canfranc et la modernisation de la ligne Beziers-Neussargue-Clermont-Ferrand. Concernant le projet Lyon-Turin, la mission avait mis en valeur son coût très élevé, soit huit milliards d'euros pour la partie française, dont au moins cinq milliards d'euros à la charge de l'Etat, et elle avait recommandé une mise en oeuvre progressive en fonction des trafics constatés.

Le rapporteur spécial a souligné que le coût financier du scénario préconisé par la mission s'élevait ainsi à 18,8 milliards d'euros, dont 8,1 milliards d'euros de subventions de l'Etat.

Il a expliqué que les résultats de cette mission pouvaient évidemment être contestés, et qu'ils l'avaient d'ailleurs été sur certains projets, notamment le projet POLT. Il a conclu qu'il appartiendrait au gouvernement de préciser ses orientations prochainement, en tenant compte de la richesse du débat parlementaire du mois de juin 2003.

En deuxième observation, il s'est réjoui des nouveaux moyens consacrés à Réseau Ferré de France et à l'investissement ferroviaire en 2004.

En effet, il a expliqué que, depuis 2001, la dotation en capital versée à RFF n'avait jamais atteint le montant prévu en loi de finances initiale. Au total, RFF avait ainsi perdu une année de dotation en capital. Il a estimé que la contribution au désendettement de 800 millions d'euros pour 2004, complétée par la dotation en faveur des investissements de régénération, marquerait un réel progrès, même si cette somme permettrait seulement de couvrir une partie des intérêts de la dette, qui s'élevaient à 1,1 milliard d'euros. Il a donc indiqué qu'il ne s'agissait pas, à proprement parler, de désendetter RFF, mais de contenir la spirale de l'endettement, l'Etat ne parvenant pas à stabiliser la dette.

Il a ajouté qu'une hausse importante des péages était prévue pour 2004 pour financer RFF, soit 225 millions d'euros sur le réseau régional de voyageurs et 60 millions d'euros pour le reste du réseau. Par ailleurs, il a évoqué un plan d'augmentation des péages versés par la Société Nationale des Chemins de Fer Français (SNCF) sur cinq ans permettant d'atteindre une hausse des péages de 300 millions d'euros en 2008. Le rapporteur spécial a rappelé que la SNCF contestait évidemment cette hausse et il a préconisé, pour mettre fin à ces éternels débats, de créer un observatoire européen des péages, comme l'entreprise le demandait. Enfin, il a souhaité que la convention de gestion entre la SNCF et RFF, fixée à 2,6 milliards d'euros, puisse être renégociée en fonction des charges réellement supportées pour l'entretien et l'exploitation de l'infrastructure.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que l'investissement de RFF avait sensiblement progressé en 2003 passant de 1,6 milliard à 2,2 milliards d'euros et continuerait de croître en 2004. Les crédits consacrés au réseau à grande vitesse devraient ainsi atteindre 1,15 milliard d'euros en 2004, dont environ 1 milliard d'euros pour le TGV Est, la « montée en charge » des autres investissements ne devant pas intervenir avant 2005 ou 2006. S'agissant du réseau classique, en ajoutant le programme de modernisation des gares, la dotation de l'Etat atteindrait 146 millions d'euros pour les opérations des contrats de plan Etat-régions. Il a noté cependant que ces opérations connaissaient un très important retard.

Enfin, en matière de régénération, il a mentionné le fait que RFF considérait qu'une dotation de 1 à 1,2 milliard d'euros serait nécessaire pour une régénération correcte du réseau. Il a souhaité, compte tenu de l'importance des crédits à apporter chaque année à la régénération, qu'un audit indépendant soit réalisé sur l'état du réseau ferroviaire.

Parallèlement à ce réel effort d'investissement, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a rappelé que le secteur ferroviaire supportait un endettement toujours trop lourd. Au 31 décembre 2002, l'endettement global du secteur ferroviaire atteignait près de 41,3 milliards d'euros.

Le rapporteur spécial a ensuite évoqué la situation difficile de la SNCF dont la productivité avait diminué ces dernières années et qui, en période de ralentissement économique, connaissait une situation financière très dégradée.

Il a expliqué que le résultat net de l'exercice 2002 avait fait apparaître un bénéfice de 19 millions d'euros, mais que celui-ci résultait uniquement des plus-values exceptionnelles réalisées sur la cession d'immeubles parisiens, pour un total de 191 millions d'euros. Pour l'année courante, il a indiqué que l'entreprise envisageait une perte de 300 millions d'euros. Il a ajouté qu'à elle seule, la « branche fret » de l'entreprise devrait enregistrer une perte de 450 millions d'euros, dont 100 millions d'euros directement liés aux grèves du printemps 2003.

Il a par ailleurs indiqué que la SNCF avait engagé un programme d'actions composé de relances commerciales et de mesures d'économies visant à limiter ses pertes, avec un plan dénommé « starter » qui prévoyait, notamment, que les recrutements seraient réduits en 2003. Il a estimé que ces mesures, pour nécessaires qu'elles soient à court terme, étaient évidemment très insuffisantes pour répondre à l'objectif de redressement de long terme de l'entreprise.

Il a précisé que les grèves du printemps 2003 avaient eu un coût très significatif pour l'entreprise, puisqu'en moyenne, un jour de grève coûtait 20 millions d'euros par jour à la SNCF. Il a indiqué que l'impact net des grèves au 1er semestre 2003 avait ainsi été de 246 millions d'euros. La SNCF lui avait précisé n'avoir accepté la conversion d'aucune journée de grève en congé ou repos.

Puis M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a abordé la question du fret ferroviaire, en indiquant que, quelques années après la promesse du précédent gouvernement de doublement du fret ferroviaire à l'horizon 2010, les résultats de l'entreprise SNCF étaient désastreux en ce domaine. Il a observé qu'un nouveau plan stratégique devait être présenté le mercredi 22 octobre 2003, mais que sa présentation avait été repoussée au mercredi 19 novembre 2003. Ce plan devait avoir comme axes principaux une reconquête de la qualité de service, une réduction des coûts, un pilotage commercial et un effort sur le trafic européen, domaine de pertinence du fret.

Il a estimé que la réforme était urgente, tout en exprimant son pessimisme quant à la capacité de « sauver » le fret. Il a rappelé que depuis le 15 mars 2003, les services de fret internationaux étaient ouverts à la concurrence, mais que, à ce jour, seule, une société avait présenté au ministère chargé des transports une demande expresse de licence et que, de fait, aucune société n'était encore intervenue sur le réseau national.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a ensuite salué le premier bilan, très positif, de la régionalisation des transports ferroviaires. Il a souscrit aux principales conclusions du rapport du Conseil économique et social, réalisé par M. Jacques Chauvineau, qui notait le « succès » de la régionalisation du transport de voyageurs.

S'agissant des transports en Ile-de-France, le rapporteur spécial a expliqué qu'en 2004, le schéma global de financement ne serait pas modifié, même si les conventions pluriannuelles avec les opérateurs de transport seraient renégociées. Mais il a ajouté que le projet de loi relatif aux responsabilités locales devrait conduire à un désengagement de l'Etat du syndicat des transports en Ile-de-France (STIF) au profit de la région Ile-de-France. Il a rappelé que, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, il avait clairement souhaité une renégociation des relations financières entre l'Etat, la Région Ile-de-France et les opérateurs de transports. C'était le sens de l'amendement qu'il avait proposé au nom de la commission et que le Sénat avait adopté, amendement qui avait permis de réduire de 6 millions d'euros la contribution de l'Etat aux charges d'exploitation des transports en Ile-de-France. Il s'est donc félicité que des mesures soient prises par le gouvernement afin de mieux maîtriser la dotation versée par l'Etat pour l'exploitation des transports en Ile-de-France, et de renégocier les contrats avec les opérateurs de transports. Il a ajouté que la région Ile-de-France était la région la plus riche de l'Union européenne et qu'elle devait contribuer à hauteur de ses moyens.

Il a ensuite abordé la question des transports collectifs urbains de province. Il a expliqué que le gouvernement avait décidé de réformer le financement des transports collectifs en région, compte tenu de leur coût budgétaire croissant, et qu'il proposait de substituer aux dotations budgétaires deux mesures : le déplafonnement des taux du versement de transport, mesure figurant à l'article 77 du projet de loi de finances pour 2004 et la mise en place par la Caisse des dépôts et consignations, de prêts ou de montages financiers nouveaux.

Il a ensuite considéré que le transport fluvial se trouvait dans l'attente de nouveaux arbitrages. Il a rappelé que l'audit demandé par le gouvernement sur les grandes infrastructures de transports avait étudié le projet Seine-Nord et avait conclu que sa rentabilité socio-économique était trop faible, mais que cette évaluation pouvait être contestée au regard, notamment, du taux élevé de rentabilité trop élevé exigé pour ce type d'investissement. Il a expliqué que, dans l'attente des décisions, la dotation budgétaire pour 2004 devrait permettre à Voies navigables de France (VNF) de poursuivre la restauration du réseau. Les crédits permettraient, en particulier, de poursuivre les études et les travaux des débouchés de la liaison Seine-Nord. Ils donneraient également à VNF les moyens de réaliser des investissements de restauration et de sécurité de tunnels et de barrages.

En dernière observation, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a souhaité évoquer les financements de l'Union européenne Il a rappelé que la commission européenne avait proposé, le 1er octobre dernier, d'adapter les orientations du réseau transeuropéen de transport à l'échelle de l'Europe élargie et de déclarer d'intérêt européen une série de projets prioritaires représentant 220 milliards d'euros. Il a expliqué que cette proposition faisait suite au rapport du groupe à haut niveau présidé par M. Karel Van Miert, et s'accompagnait d'une proposition de révision des règles financières, afin de permettre un cofinancement accru des sections transfrontalières des projets prioritaires. Il s'agirait, en particulier, d'augmenter de 10 % à 30 % le taux de cofinancement sur les tronçons transfrontaliers des projets prioritaires.

En conclusion, il a évoqué l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pour indiquer qu'il avait entendu le nouveau responsable de la réforme au ministère, le directeur de l'administration financière et des affaires générales (DAFAG), M. Christian Serradji. Il a expliqué avoir pris connaissance d'un certain nombre de propositions dont le mérite essentiel était, à ses yeux, de constituer le premier pas vers une refonte complète de l'organisation du ministère, tant au niveau central que déconcentré. Il a ajouté qu'un seul programme pourrait réunir les transports terrestres et maritimes, mais que les détails de ce programme et ses indicateurs devaient encore être éclaircis.

Puis le rapporteur spécial a présenté l'article 77 du projet de loi de finances pour 2004 modifiant les articles du code général des collectivités territoriales relatifs au taux de versement transport en province et en Ile-de-France qui était rattaché, pour son examen, au budget des transports terrestres. Il a expliqué qu'il s'agissait de relever les taux plafonds applicables de 0,1 %, en Ile-de-France et de 0,2 % en moyenne en province.

Il a souligné que le relèvement du taux plafond du versement transport aurait un impact proportionnel aux décisions des autorités organisatrices de procéder, ou non, à un relèvement de leur taux.

Il a précisé que, dans tous les départements d'Ile-de-France, le taux de versement en vigueur était au plafond. En considérant qu'un prochain décret « acterait » le relèvement de 0,1 % du versement transport, cette hausse devrait augmenter les ressources des transports en Ile-de-France de 111 millions d'euros en 2004. En province, il a expliqué que le relèvement de 0,2 point du taux du versement transport, aurait un impact de 330 millions d'euros pour l'ensemble des autorités organisatrices.

Tout en soulignant que la commission examinait ce jour le texte initial du projet de loi de finances, il a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de suppression du présent article, sur proposition de sa commission des finances, dans sa séance du vendredi 24 octobre 2003. Le gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale. Il a expliqué que les arguments des opposants à l'article 77 tenaient à l'éventuel « manque de responsabilité » des collectivités locales, et au fait que le versement transport pénaliserait les petites et moyennes entreprises, sans qu'il se traduise toujours par une amélioration significative de la desserte par transport collectif.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a expliqué que, pour sa part, il souhaitait plutôt faire confiance aux collectivités territoriales. Il s'agissait de leur donner des « marges de manoeuvre » et elles auraient seules la responsabilité, ou non, de les utiliser, et d'en répondre devant leurs électeurs. Il a ajouté que la hausse du taux plafond du versement transport ne devait pas empêcher de faire payer à l'usager le juste prix du transport.

Il a donc annoncé que si la suppression de l'Assemblée nationale était confirmée, il proposerait de rétablir ce dispositif, mais que la commission ne pouvait, comme il était de tradition que réserver son vote, à ce stade, en attendant l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation et sa mise en perspective, toujours utile, des crédits accordés au secteur des transports.

M. Hubert Haenel a salué l'expertise du rapporteur spécial. Il a estimé que ses propos sur la situation de la SNCF reflétaient exactement la situation d'une entreprise qui avait besoin d'être « encouragée » à se réformer. S'agissant de la régionalisation des transports ferroviaires de voyageurs, il a rappelé que lui-même et son collègue Claude Belot avaient été les principaux concepteurs de cette réforme, et que le Sénat ne pouvait, dès lors, que se réjouir du succès d'une réforme qu'il avait proposée. Il a indiqué que pour la seule région Alsace, le trafic avait progressé de 40 % en quatre ans, en supprimant ainsi 11.500 véhicules sur les routes, et les contributions publiques avaient diminué de 10 %. Il a estimé qu'il s'agissait d'une révolution culturelle, institutionnelle et technique. Il a souscrit à la proposition du rapport du Conseil économique et social de faire un audit interne de la SNCF. S'agissant de l'état des infrastructures ferroviaires, il s'est déclaré très inquiet de la dégradation de certaines lignes, qui conduisait à ralentir le trafic pour des raisons de sécurité, et il a souhaité qu'une ou plusieurs sociétés étrangères réalisent un audit du réseau ferroviaire. Enfin, s'agissant du fret ferroviaire, il a estimé que le plan de redressement qui serait présenté le mercredi 19 novembre 2003 serait certainement le plan « de la dernière chance », son échec pouvant signifier, à plus ou moins brève échéance, des suppressions d'emplois.

M. Jean Arthuis, président, a interrogé M. Hubert Haenel sur le mode de fonctionnement du conseil d'administration de la SNCF. Celui-ci lui a confirmé que la direction du budget et la direction du trésor y étaient représentées.

M. Jean-Pierre Demerliat a réaffirmé son attachement à la réalisation de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT).

M. Jacques Oudin a dit partager son sentiment, en soulignant que le sort de cette liaison ne devait pas se décider en fonction d'un choix technique.

M. Maurice Blin a expliqué qu'il était très satisfait du service apporté par la SNCF, mais que ce service avait un coût, notamment pour certaines lignes classiques peu fréquentées, et il a souhaité connaître la répartition des charges et des produits de l'entreprise en fonction de la catégorie de trains (trains à grande vitesse, trains « Corail », trains de fret). Il s'est également interrogé sur l'impact de la réduction du temps de travail à la SNCF.

M. Marc Massion a souligné, s'agissant de l'article 77 précité, qu'il était logique de donner la possibilité aux collectivités territoriales d'augmenter leur taux de versement transport, mais qu'il était choquant de le faire au moment de la suppression par l'Etat de ses aides budgétaires aux transports collectifs de province. Il a conclu qu'il s'agissait d'un transfert de charges vers les collectivités territoriales en leur demandant de relever l'impôt pour y faire face.

M. Roger Besse a interrogé le rapporteur spécial sur les difficultés rencontrées, pendant la récente période de sécheresse, pour disposer de plateformes et de wagons de la SNCF, alors qu'il n'était pas possible d'avoir recours à d'autres prestataires.

M. Paul Girod a regretté que RFF fasse croire aux collectivités territoriales, et notamment aux communes, qu'elles étaient propriétaires des ponts de franchissement des tranchées ferroviaires, afin de leur faire payer leur remise en état.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné que RFF paye 2,6 milliards d'euros à la SNCF au titre de la convention de gestion, alors que cette entreprise n'acquitterait en 2004 que 2,3 milliards d'euros de péages. Il a estimé que la SNCF gagnait ainsi 300 millions d'euros par an du seul fait de l'existence d'une structure de défaisance de sa dette. Enfin, il a déclaré, s'agissant de l'article 77, qu'il convenait de laisser les collectivités territoriales prendre leurs responsabilités.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a répondu à M. Maurice Blin qu'il était favorable à une clarification des comptes de la SNCF, afin de bien séparer les résultats de ses différentes branches d'activité. Concernant le coût de la régionalisation, il a expliqué que celle-ci représentait environ 1,5 milliard d'euros par an en fonctionnement et que, selon le rapport du Conseil économique et social, les régions avaient déjà consacré 3,7 milliards d'euros à l'investissement. Enfin, s'agissant de l'application de la réduction du temps de travail à 35 heures, il a rappelé que celle-ci avait conduit la SNCF à embaucher un peu plus de 7.000 agents supplémentaires.

En réponse à M. Marc Massion, il a estimé que, s'il était logique que l'Etat finance les études en matière d'infrastructures de transports et les liaisons interurbaines, il ne lui appartenait plus de contribuer directement au financement d'investissements de transports collectifs urbains.

En réponse à M. Roger Besse, il a estimé que son expérience était symptomatique des difficultés du fret ferroviaire.

En réponse à M. Paul Girod, il a expliqué que la tentation de faire supporter de nouvelles charges aux collectivités territoriales était partagée par tous les opérateurs de transports, lui-même ayant eu cette expérience avec des sociétés concessionnaires d'autoroutes, s'agissant du financement des échangeurs autoroutiers.

Enfin, en réponse à M. Jean Arthuis, président, il a précisé que l'augmentation des péages d'infrastructures versés par la SNCF à RFF, soit 300 millions d'euros sur cinq ans, permettrait de mettre à niveau les échanges financiers entre les deux établissements. Il a toutefois souligné que le versement des péages restait encore dépendant de la capacité contributive de la SNCF.

M. Jean Arthuis, président, a alors encouragé le rapporteur spécial à poursuivre la démarche qu'il avait engagée l'année passée et consistant en la recherche d'économies budgétaires.

A l'issue de ce débat, après que M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, eut exprimé un avis favorable à l'adoption de ces crédits et de l'article 77 rattaché, la commission adécidé de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.

PJLF pour 2004 - Crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : III.- Transports et sécurité routière - Routes et sécurité routière - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné les crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : III.- Transports et sécurité routière - Routes et sécurité routière, sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial,
a expliqué que les moyens de paiement demandés pour les routes et la sécurité routière en 2004 atteindraient 1,4 milliard d'euros, soit une hausse de 4,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Les moyens d'engagement s'élèveraient à 1,5 milliard d'euros, soit une hausse de 1,8 %.

Avant d'en venir aux perspectives pour 2004, il a souhaité rappeler les évaluations financières de l'audit commandé par le gouvernement concernant le financement des grandes infrastructures de transport.

Il a indiqué que cet audit avait souligné, d'abord, que le maillage autoroutier du territoire était presque achevé, en tenant compte des opérations déjà prévues pour être réalisées sur la période 2003-2020, c'est-à-dire des investissements inscrits dans les contrats de concessions, et des « tronçons » d'autoroutes.

Ces considérations faites, l'audit avait considéré que la priorité devait être donnée à trois grandes catégories de projets : l'achèvement du réseau national structurant, c'est-à-dire le grand itinéraire Nord-Sud dans les Alpes et l'achèvement de la grande liaison Est-Ouest entre Lyon et Bordeaux ; le doublement des grandes liaisons en voie de saturation (Amiens-Frontière belge, Thionville-Nancy) ; enfin, le contournement de grandes agglomérations dont les rocades étaient aujourd'hui en voie d'engorgement.

Il a rappelé que l'audit considérait que le besoin de financement de l'Etat s'élèverait à 1,28 milliard d'euros par an, dont l'essentiel pour le réseau autoroutier non concédé. Il a ajouté que le ministère de l'équipement, des transports et du logement estimait que sur la période 2004-2025, environ 900 millions d'euros par an seraient nécessaires pour mener à bien les contrats de plan Etat-régions.

En deuxième observation, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que le programme routier et autoroutier progresserait lentement en 2004. S'agissant des contrats de plan Etat-régions, l'objectif de 48 % d'exécution en fin d'année 2003, déjà fort en retrait par rapport à la tranche d'exécution théorique (57,2 %), ne pourrait être atteint. Pour 2004, la dotation de l'Etat s'élèverait à 670 millions d'euros et celle des collectivités territoriales serait de l'ordre de 1 milliard d'euros. Seraient notamment financés l'aménagement en route express à deux fois deux voies de la route « Centre Europe Atlantique », de la liaison Nantes-Poitiers-Limoges, de la route nationale 88 entre Lyon et Toulouse, le lancement de l'autoroute A 88 entre Caen, Falaise, et Sens, et de la route nationale 19 entre Langres, Belfort, et la Suisse.

S'agissant des liaisons autoroutières concédées, il a noté que le rythme de lancement de nouvelles liaisons autoroutières serait particulièrement faible en 2004, après une « bonne année » 2003. En 2002, 116,5 kilomètres d'autoroutes avaient été lancés, 312 kilomètres le seraient en 2003, et 83 kilomètres en 2004. Le ministère annonçait par ailleurs que le projet de loi de finances pour 2005 devrait prévoir un volume d'autorisations de programme de l'ordre de 325 millions d'euros pour honorer la signature des contrats de concession relatifs aux projets autoroutiers de l'A 19, de l'A 41 et de l'A 585.

S'agissant des routes et autoroutes non concédées, le rapporteur spécial a précisé qu'en 2002, environ 76 kilomètres d'autoroutes non concédées avaient été ouvertes à la circulation et environ 46 kilomètres devraient l'être en 2003. En 2004, deux sections importantes du réseau autoroutier non concédé seraient mises en service : la liaison autoroutière entre Reims et Charleville-Mézières (A34), et la liaison autoroutière entre Cosne-sur-Loire et Nevers (A77).

Concernant les grands programmes, les travaux de l'A75 et de la RN7 seraient poursuivis en 2004. L'ensemble du contournement de Millau, dont le viaduc est concédé, serait mis en service début 2005.

En troisième observation, le rapporteur spécial a considéré que l'amélioration de la situation financière des sociétés d'autoroutes relançait le débat sur leur privatisation.

Il a noté que la situation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes continuait de s'améliorer, en raison de la baisse des investissements et de l'allongement des concessions. Le montant de l'endettement total des sociétés d'autoroutes avait atteint son pic en 2001, avec 26,4 milliards d'euros. Dès 2002, ce montant avait fortement diminué. Il devrait s'éteindre avant la fin des concessions.

Il a expliqué que la situation financière des sociétés d'autoroutes était globalement saine, mais restait très contrastée, deux d'entre elles faisant face à des problèmes spécifiques : la Société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN) et la Société du tunnel routier du Fréjus (SFTRF). Un plan de recapitalisation de la SAPN avait été approuvé en décembre 2001 et permettait le versement, à parts égales, de subventions d'exploitation et de dotations en capital, pour un montant de 267 millions d'euros, entre 2002 et 2006. En ce qui concernait la SFTRF, des difficultés importantes dues à la réalisation de l'A43 nécessiteraient une recapitalisation, dès 2004, de l'ordre de 540 millions d'euros, pour éviter une situation de faillite. Enfin, il a indiqué que le ministère de l'équipement négociait avec la Commission européenne l'allongement de la durée de concession de la société Autoroutes Tunnel du Mont-Blanc (ATMB).

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite noté que les contrats d'entreprises des sociétés d'autoroutes avec l'Etat n'étaient toujours pas signés, alors que les précédents étaient arrivés à expiration en 1999. Il a indiqué que le ministère expliquait ces quatre années de retard par la réforme autoroutière et les conséquences du changement de régime de TVA. La rédaction du contrat de groupe Autoroutes du Sud de la France (ASF) avait été privilégiée en raison de l'ouverture du capital d'ASF. Pour les groupes Société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône (SAPRR) et Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (SANEF), les nouveaux contrats d'entreprises 2004-2008 devraient être terminés au premier semestre 2004. Il a regretté que la négociation des contrats d'entreprise des sociétés d'autoroutes prenne autant de temps, alors que ces contrats permettaient d'apporter une plus grande lisibilité à la politique autoroutière.

Puis il a abordé la question de la privatisation éventuelle des sociétés d'autoroutes.

Il a noté que pour le moment, la seule expérience était l'ouverture du capital de la société ASF : 48,74 % du capital était désormais détenu par des intérêts privés, dont 2,38 % par les salariés de la société et 18 % par la société VINCI. A ce jour, ASF était la seule société française concessionnaire d'autoroutes cotée à la bourse de Paris et son capital restait majoritairement détenu par l'État à hauteur de 51 %. Le ministère de l'équipement indiquait que l'évolution de cette société ne pouvait être envisagée indépendamment de celle du secteur autoroutier concédé dans son ensemble et qu'aucune opération d'ouverture de capital n'était décidée à ce jour.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a expliqué que d'après les études réalisées pour évaluer l'opportunité de poursuivre l'ouverture du capital du secteur autoroutier, les trois principaux problèmes touchaient au risque de concentration sectorielle, à la maîtrise de la concurrence sur les marchés de travaux publics et aux aménagements des contrats de concession à mettre en oeuvre pour en assurer une bonne exécution.

Il a ajouté que les enjeux de l'éventuelle privatisation des sociétés d'autoroutes étaient très importants, car la participation de l'Etat dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes était estimée à 8 milliards d'euros : 2,8 milliards d'euros pour le capital public d'ASF, 2 milliards d'euros pour la SANEF, 2 milliards d'euros pour la SAPRR et 1,2 milliard d'euros pour les autoroutes Rhône-Alpes (AREA). Or, les sociétés devraient dégager un total de dividendes de près de 34 milliards d'euros sur la durée des concessions, en euros courants, soit 24 milliards d'euros constants. Il a déclaré qu'il était nécessaire de mesurer l'impact de toute nouvelle cession de capital des sociétés concessionnaires d'autoroutes, même si la cession était « tentante » en période de difficultés budgétaires, et que les dividendes de ces sociétés devraient être utilisés pour financer les infrastructures dont le pays avait besoin.

En quatrième observation, s'agissant de l'entretien du réseau routier national, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a rappelé qu'un rapport public de la Cour des comptes avait conclu que l'entretien du patrimoine routier national avait été pénalisé dans le passé par une érosion des crédits, ce qui était aujourd'hui particulièrement sensible dans le domaine des ouvrages d'art. Néanmoins, il a relevé que, d'après le ministère de l'équipement, depuis 1997, la situation avait évolué : les crédits consacrés à l'entretien et à la réhabilitation du réseau avaient ainsi augmenté de plus de 28 % pour combler, en partie, l'insuffisance relevée par la Cour des comptes. Il a rappelé que l'estimation globale des moyens financiers nécessaires à la remise en état du réseau national prenant en compte les chaussées, les ouvrages d'art et les équipements était de 2,2 milliards d'euros, pour un patrimoine dont la valeur à neuf était estimée à plus de 130 milliards d'euros.

En cinquième observation, s'agissant de la décentralisation, il a rappelé que le projet de loi relatif aux responsabilités locales organisait le transfert d'une partie du réseau routier national aux départements, qui s'accompagnerait du transfert des moyens que l'Etat y consacrait en entretien, réhabilitation, aménagements de sécurité et exploitation. Le transfert des routes s'accompagnerait également, pendant une période transitoire, de la mise à disposition des services, suivie d'une phase définitive de transfert. Il a rappelé que selon les informations recueillies auprès du ministère par son collègue Paul Girod, rapporteur spécial des crédits des services communs, 29.000 agents pourraient être ainsi transférés.

Enfin, il a abordé la question de la sécurité routière. Il a observé une très nette amélioration des résultats de la sécurité routière en 2002 et 2003, l'année 2002 ayant enregistré la plus forte baisse de la mortalité routière depuis plus de 10 ans, même si cette baisse avait commencé auparavant. En effet, après avoir atteint un pic en 1998, le nombre de tués sur les routes s'était réduit en 1999 et 2000, puis avait connu une remontée de 1 % en 2001 avant de choir de 6 % en 2002, pour revenir à 7.242 décès. Le nombre de blessés diminuait de manière encore plus spectaculaire en 2002, puisqu'il était réduit de 10,5 %, et le nombre d'accidents était minoré de 9,7 %. Les résultats du premier semestre 2003 comparés à ceux de 2002 confirmaient ces progrès.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a estimé qu'une incontestable mobilisation avait eu lieu en matière de sécurité routière. Trois comités interministériels de sécurité routière avaient ainsi été tenus en une année et avaient permis l'adoption de mesures pour accroître la sécurité de l'ensemble des usagers de la route.

Par ailleurs, un nouveau cadre législatif et réglementaire était entré en vigueur, avec la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière, qui prévoyait l'aggravation des peines en cas d'accident mortel ou corporel causé par l'imprudence du conducteur, la suppression du permis blanc pour les conducteurs ayant eu un comportement dangereux et de nouvelles peines complémentaires pour les faits les plus graves. Le décret du 11 juillet 2003 était venu préciser d'autres points, s'agissant, par exemple, du permis probatoire, qui serait applicable aux permis de conduire délivrés à compter du 1er mars 2004. Par ailleurs, un décret avait été pris pour l'extension de l'obligation du port de la ceinture de sécurité aux occupants des autobus et autocars. Enfin, un décret relatif à la vérification de l'aptitude médicale à la conduite devait être publié avant la fin de l'année.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, s'est donc félicité des progrès accomplis en 2002 en matière de sécurité routière et de la volonté renouvelée des pouvoirs publics de mettre fin au fléau de l'insécurité routière. Mais il a estimé que, seules, des actions structurelles, permettraient de modifier durablement l'attitude des conducteurs. Au-delà des actions de prévention, de communication et de sanctions, il a souhaité rappeler tout l'intérêt à développer des outils innovants en matière de sécurité routière, comme il l'avait préconisé dans son rapport d'information suite à la mission de contrôle qu'il avait effectuée l'an passé sur les moyens de la recherche en sécurité routière et dont il se réjouissait de voir certaines propositions prises en compte.

En conclusion, il a déclaré que le budget des routes et de la sécurité routière pour 2004 était un budget de transition avant d'importants changements : les décisions sur le programme routier et autoroutier, sur l'avenir des sociétés d'autoroutes, la décentralisation des routes nationales, enfin la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). La réflexion sur la LOLF concernant l'ensemble du ministère, il a indiqué qu'il serait difficile de la réduire à la seule politique routière. D'après les informations recueillies auprès du ministère, il a déclaré que pourraient être créés un programme « réseau routier national » et un programme « sécurité routière ». Les directions d'administration centrale et les services déconcentrés correspondants seraient rattachés à ces deux programmes. Il a conclu qu'en tout état de cause, tant la décentralisation que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 précitée seraient de puissants leviers de réorganisation du ministère pour les années à venir.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour sa présentation détaillée, en soulignant qu'il convenait d'être vigilant quant à l'évolution des crédits routiers qui serviraient de référence pour les compensations financières aux collectivités territoriales au moment du transfert d'une partie des routes nationales aux départements. Il a ajouté que la réussite de la politique de sécurité routière ne dépendait manifestement pas des crédits budgétaires qui lui étaient alloués et s'est félicité que les propositions émises par le rapporteur spécial dans son rapport d'information sur la sécurité routière aient été reprises par le gouvernement.

M. Maurice Blin a remercié le rapporteur spécial pour les précisions qu'il avait fournies quant à l'évolution du réseau routier et autoroutier. Il a notamment exprimé son intérêt pour les chiffres relatifs aux accidents de la route, en soulignant que malgré ses progrès, la France n'était toujours pas « à la hauteur » des autres pays européens en matière de sécurité routière. Il a souhaité que le rapporteur spécial puisse apporter plus de détails sur les facteurs d'accidents, parmi lesquels la vitesse, l'alcool, la jeunesse ou l'âge. Il s'est interrogé sur le coût, notamment pour les régimes sociaux, des accidents de la route et de fait, les économies réalisées grâce aux progrès en matière de sécurité routière, qui devaient excéder de beaucoup les dépenses engagées en la matière.

M. Jacques Oudin a expliqué qu'il était nécessaire de se représenter la courbe de long terme des accidents de la route, en précisant qu'au début des années 1970, 16.000 personnes étaient tuées chaque année sur les routes, ce chiffre ayant été réduit de moitié depuis, alors même que le trafic augmentait. Il a donc estimé que le coefficient de sécurité sur les routes s'était considérablement amélioré sur les trente dernières années, grâce notamment au réseau autoroutier, plus sûr que le réseau classique. Il a également souhaité que soit mise en perspective la contribution de l'usager avec le développement des infrastructures routières. Il a considéré qu'il ne fallait pas privatiser les sociétés d'autoroutes tant que le maillage autoroutier français n'était pas réalisé, en plaidant pour une nouvelle révision de la loi d'orientation sur les transports intérieurs. Enfin, il a souhaité que la commission soit très attentive aux transferts de charge aux collectivités territoriales que pourraient réaliser certaines sociétés concessionnaires d'autoroutes.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que la décrue actuelle des accidents de la route était due pour l'essentiel au renforcement des contrôles, qui amenaient les conducteurs à modifier leur comportement. Il a rappelé que l'excès de vitesse était l'un des principaux facteurs d'accident, avec l'alcool, mais que l'absence d'expérience de conduite était également dangereuse. Il s'est réjoui à ce titre de l'instauration prochaine du permis probatoire, qu'il avait depuis longtemps appelée de ses voeux.

En réponse à M. Jacques Oudin, il a déclaré être également opposé à la privatisation immédiate des sociétés concessionnaires d'autoroutes, tout en reconnaissant que la tentation devait être forte, pour le gouvernement, de capter une recette immédiate, plutôt que des dividendes futurs.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.

PJLF pour 2004 - Crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : IV - Mer - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné les crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : IV - Mer, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial.

M. Marc Massion, rapporteur spécial
, a tout d'abord souhaité attirer l'attention de la commission sur l'ampleur des mouvements de régulation budgétaire qui avaient, cette année, affecté l'exécution du budget de la mer. Il s'est en particulier inquiété de la baisse consécutive des investissements dans le domaine de la sécurité maritime.

Il a ensuite évoqué la mise en place des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a déploré n'avoir reçu aucune réponse du ministère de l'équipement, des transports et du logement au questionnaire qu'il lui avait adressé à ce sujet en vertu des dispositions de l'article 49 de la LOLF précitée. Il a toutefois pu citer l'intitulé des programmes et des missions qu'il était envisagé de créer pour répartir les moyens financiers du ministère, et précisé que deux de ces programmes se verraient répartir les moyens aujourd'hui affectés au fascicule « Mer ».

Il a déclaré que les priorités de la politique maritime traduites dans ce projet de budget étaient les mêmes depuis quelques années : renforcer la sécurité maritime en mer et dans les ports français, dans une double optique préventive et réparatrice, qu'il s'agisse d'augmenter le nombre de navires contrôlés ou de renforcer les moyens des plans POLMAR de lutte contre la pollution ; donner un nouvel élan à la flotte française qui stagnait depuis des années.

Il a estimé que la sécurité maritime était sérieusement prise en compte par les pouvoirs publics depuis quelques années, principalement dans le cadre des comités interministériels de la mer qui s'étaient succédé depuis la catastrophe de l'Erika en décembre 1999, suivi de près par celle du Prestige à l'automne 2002. Il a remarqué que l'attention avait été amplement portée sur l'insuffisance des contrôles de navires aux abords des côtes françaises, ce qui avait suscité la création d'une soixantaine d'emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires, dont douze seraient créés dès 2004. Il a indiqué que le dispositif permettant de recruter en tant que vacataires d'anciens officiers navigants de la marine marchande, afin notamment de pallier la lenteur de la formation des inspecteurs de la sécurité, avait tenu ses promesses, et serait donc maintenu en 2004.

Il a précisé que la sécurité ne se réduisait pas au contrôle des navires et s'appuyait sur les outils divers qu'étaient les Centres opérationnels de surveillance et de sécurité (CROSS), les Unités littorales des affaires maritimes (ULAM), ou encore le bureau des phares et balises qui était en charge de la signalisation maritime. Il a déclaré que ces trois entités faisaient l'objet de programmes de modernisation et d'extension du champ de leur intervention, à des cadences diverses, en fonction notamment de leurs moyens financiers qui, cette année, ne seraient guère élevés, surtout pour les ULAM dont l'extension devrait, dans le meilleur des cas, être retardée. Il a indiqué que les CROSS étaient « mieux lotis », et que le programme de modernisation de la signalisation maritime progressait lentement, le renouvellement de la flottille des bateaux de travaux venant à peine de commencer.

Puis M. Marc Massion, rapporteur spécial, a évoqué la situation des ports maritimes. Il a déclaré que leur cadre juridique était en train de se modifier en profondeur en raison des évolutions législatives françaises et européennes.

Au niveau national, le projet de loi sur les responsabilités locales actuellement en cours d'examen prévoyait la décentralisation des ports d'intérêt national au profit des régions ou des départements qui en feraient la demande. Il a estimé que ce transfert de compétences constituait un changement de perspective radical pour les ports français et a espéré qu'il ne se traduise pas par une diminution de leurs moyens, et que l'Etat ne se contente pas de transférer des compétences.

Il a indiqué qu'au niveau communautaire, le projet de directive sur les services portuaires n'avait toujours pas fait l'objet d'un consensus et que les inquiétudes qu'il avait formulées l'année dernière étaient encore d'actualité. Il a estimé que l'esprit du texte allait à l'encontre des pratiques françaises et posait des problèmes de sécurité.

Il s'est cependant réjoui de la création de quinze emplois d'officiers de port, estimant que ces nouveaux emplois permettraient de renforcer la sécurité dans les ports.

Il a enfin déclaré que les ports français étaient concernés au premier chef par la politique de développement au cabotage qui semblait, cette année, prendre de l'élan avec, d'une part, la publication du « rapport de Richemont » et, d'autre part, le doublement des moyens financiers consacrés au cabotage dans le projet de loi de finances pour 2004.

Il s'est dit très favorable au projet de création « d'autoroutes de la mer », annoncé récemment par le secrétaire d'Etat aux transports, M. Dominique Bussereau, et qui devrait être abordé lors du prochain comité interministériel de l'aménagement du territoire.

Puis il a indiqué que le projet de budget poursuivait, cette année encore, une politique de modernisation de la flotte de commerce française, qui stagnait depuis plusieurs années en dépit des dispositifs d'allègements fiscaux mis en place, et en particulier du système du GIE fiscal qui semblait, cependant, donner satisfaction aux armateurs.

Il a indiqué que le « rapport de Richemont » précité, qui traitait en détail de ces questions, proposait notamment de supprimer le « registre bis » des Kerguelen, jugé insuffisamment attractif, par un registre plus compétitif. Il a déclaré que le gouvernement entendait déposer un projet de loi prochainement et a personnellement souhaité que la recherche de la compétitivité du pavillon français ne se fasse pas au détriment des garanties sociales et de l'emploi dans le secteur maritime. Il a estimé que ce risque n'était pas virtuel.

Il a rappelé que l'introduction de la taxe au tonnage dans la loi de finances de l'année dernière répondait également à ce souci de compétitivité, et que l'expérience de la Grande-Bretagne montrait cependant qu'une telle réforme ne constituait en rien la panacée. Il a précisé que le dispositif n'était toujours pas en vigueur, les textes d'application n'étant prévus que pour le début de l'année 2004. Il s'est demandé si les autorités publiques françaises sauraient se protéger des effets pervers observés en Grande-Bretagne.

Enfin, après s'être inquiété de ce que l'Etat ne manifestait pas un soutien suffisant à la formation maritime, qui constituait selon lui le pilier de toute politique maritime, il s'est prononcé en faveur de l'adoption des crédits de la mer.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a manifesté son intérêt pour le projet de créations « d'autoroutes de la mer ».

M. Jacques Oudin a déclaré que le registre international français, évoqué dans le « rapport Richemont », était actuellement l'enjeu principal de la politique de la mer.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a mis en garde contre les éventuelles conséquences sociales néfastes de cette réforme.

La commission a alors décidé de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.

PJLF pour 2004 - Crédits du budget annexe de la Légion d'honneur et de l'ordre de la Libération - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné les crédits du budget annexe de la Légion d'honneur et de l'ordre de la Libération, sur le rapport de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial.

Dans un premier temps, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a présenté les crédits du budget de la Légion d'honneur. Il a relevé que le montant des recettes et des dépenses de ce budget annexe était, pour 2004, de 17,894 millions d'euros, en diminution de 4,12 %, soit 769.364 euros. Il a observé que celle-ci résultait essentiellement de la baisse des crédits de paiement afférents aux opérations en capital des maisons d'éducation, notamment la fin des travaux de restauration du cloître de la maison d'éducation de Saint-Denis.

Il a précisé que le versement des traitements était destiné à tous les médaillés militaires et aux promotions dans la Légion d'honneur, soit en qualité de militaires d'active, soit en considération de faits de guerre -blessure (s) de guerre ou citation (s). Il a ajouté qu'un grand nombre d'ayants droit de la Légion d'honneur ne demandaient pas leur traitement ou décidaient de son reversement à la Société d'entraide des membres de la Légion d'honneur. Il a jugé que cette faculté entraînait un surcoût dans la gestion des traitements, tout en mentionnant qu'une grande part était assurée par les services du Trésor public.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a relevé avec satisfaction que sa dotation permettrait à l'Ordre d'assurer, tant son bon fonctionnement que la poursuite des travaux de restauration et d'entretien des bâtiments relevant de sa responsabilité. Il a surtout apprécié les ajustements aux besoins constatés qui ont été appliqués dans le projet de budget annexe pour 2004 et encouragé l'administration de la Grande chancellerie à persévérer dans cette voie.

Il s'est ensuite félicité que les travaux, nécessités par l'état de vétusté du musée national de la Légion d'honneur, aient enfin été entrepris même s'il a regretté qu'il ait fallu deux années entières de démarches et d'études avant la mise en chantier.

Il a approuvé l'élargissement du recrutement des élèves des maisons d'éducation jusqu'aux arrières petites-filles, initiative qui permettait à ces établissements de conserver la dimension nécessaire au maintien de la qualité de leur enseignement, attestée par l'excellence des résultats obtenus, à l'instar d'une réussite au baccalauréat de 96,5 %.

Il a apprécié l'importance accordée en 2002 à la célébration du bicentenaire de la création de l'Ordre, le 21 mai 1802 par Napoléon, avec pour « point d'orgue » le centrage du défilé militaire traditionnel du 14 juillet sur le thème de la Légion d'honneur, ainsi que le bon déroulement de ces manifestations.

Le rapporteur spécial a également apprécié que ces dernières années, la proportion de nomination de femmes ait atteint les 20 % pour l'ordre de la Légion d'honneur et les 30 % pour l'ordre national du Mérite, tout en incitant à maintenir l'effort entrepris en ce sens, car dans les tout derniers contingents, il a relevé que ces pourcentages étaient en diminution.

Dans un second temps, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a présenté les crédits du budget annexe de l'ordre de la Libération. Il a précisé que l'on ne comptait plus que 117 compagnons de la Libération et 5.000 médaillés de la Résistance. Il a tenu à rendre un hommage tout particulier au général Jean Simon, Chancelier de l'Ordre pendant près d'un quart de siècle et qui était décédé le 28 septembre, un an après avoir quitté ses fonctions.

Il a expliqué que la subvention du budget général s'établissait en 2004 à 678.727 euros, en hausse de 41.091 euros, soit + 6,44 %, notamment en faveur de dépenses en matériel de transport et d'informatique.

Il a apprécié que la réfection totale de la distribution électrique de la Chancellerie, retardée pour prendre en compte des obligations de sécurité incendie, voie son aboutissement en 2004.

Il a enfin abordé l'avenir de ces deux budgets annexes au regard de l'application de l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) limitant le recours à des budgets annexes et qui entrera en vigueur pour la loi de finances initiale de 2006.

Il s'est félicité que la transformation en établissement public administratif de l'ordre de la Libération prévue par la loi de 1999, créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », permette de sauvegarder la mémoire et les traditions de l'Ordre.

Pour l'ordre de la Légion d'honneur, si la suppression du budget annexe était confirmée, il a suggéré l'orientation vers un établissement public ou l'intégration dans les missions et programmes prévus dans la LOLF, le problème du rattachement de ses crédits restant dans ce cas posé.

Il a formulé le souhait qu'une issue satisfaisante pour l'Ordre, dans le respect de la volonté du législateur, soit trouvée au problème de la disparition programmée par la loi organique du 1er août 2001 de son budget annexe.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur l'avenir du budget annexe et du statut de l'ordre de la Légion d'honneur, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a précisé que, même si cette solution n'avait pas les faveurs de la Grande Chancellerie, il pensait que la transformation en établissement public administratif lui préserverait une certaine autonomie et éviterait d'avoir à choisir un ministère auquel seraient rattachés directement ses crédits.

La commission, suivant l'avis du rapporteur spécial, a, à l'unanimité, décidé de proposer au Sénat d'adopter les deux budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération.

PJLF pour 2004 - Crédits des services du Premier ministre : V - Aménagement du territoire - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné les crédits des services du Premier ministre : V - Aménagement du territoire, sur le rapport de M. Roger Besse, rapporteur spécial.

Après avoir rappelé que le budget de l'aménagement du territoire rassemblait le budget de fonctionnement de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget de l'aménagement du territoire pour 2004 s'établissait à 273 millions d'euros, ce qui représentait une augmentation de 1,9 %. Il a précisé que, selon le « jaune » intitulé « Aménagement du territoire », l'ensemble des crédits relatifs à la politique d'aménagement du territoire s'élèverait à près de 11 milliards d'euros. Il a ajouté qu'au total, le budget de l'aménagement du territoire ne correspondrait donc qu'à environ 2,5 % des crédits consacrés à l'aménagement du territoire.

Il a indiqué que l'augmentation proposée pour 2004, de l'ordre de 5 millions d'euros, s'expliquait essentiellement, d'une part, par une diminution de 5 millions d'euros des crédits de la PAT, et, d'autre part, par une augmentation de 10 millions d'euros des crédits du FNADT. Il a ajouté que cette dernière augmentation provenait, en particulier, de celle des crédits destinés à financer les contrats de plan Etat-régions, et de la création de deux nouveaux articles relatifs aux programmes régionaux du FNADT, regroupant des crédits issus d'autres budgets.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a considéré que l'augmentation des crédits proposée pour le FNADT devait être relativisée, dans la mesure où celui-ci disposait traditionnellement d'importants reports de crédits qui, n'étant pas consommés, faisaient l'objet d'annulations en cours d'année. Il a en outre regretté que certaines associations financées par le FNADT aient subi en 2003 des restrictions budgétaires conséquentes.

Il a indiqué que le présent projet de budget proposait de réduire les moyens de fonctionnement des services de plus de 300.000 euros, du fait de la diminution de crédits sous-consommés en 2002, et de la suppression de deux emplois.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que la mise en oeuvre par la DATAR de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'intégrait dans le cadre de sa mise en oeuvre, plus vaste, par l'ensemble des services du Premier ministre, dont le gouvernement envisageait la réunion au sein d'une mission unique dotée d'environ 1,5 milliard d'euros.

Il a précisé que le programme « aménagement du territoire » actuellement envisagé au sein de cette mission correspondait au budget actuel de la DATAR, soit moins de 300 millions d'euros. Il a estimé qu'un tel programme serait relativement modeste, au regard de la préconisation, faite par la Cour des comptes dans son rapport public sur l'exécution des lois de finances pour 2002, d'éviter, autant que possible, les programmes dotés de moins de 500 millions d'euros. Il a ajouté que les objectifs et indicateurs correspondant à ce programme devaient encore être définis, et considéré qu'ils pourraient utilement se rapprocher des objectifs fixés par la loi du 25 juin 1999 pour la politique d'aménagement du territoire.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a jugé nécessaire d'adapter la gestion du FNADT au renforcement de la décentralisation. Il a rappelé que, dans le cadre du contrôle du FNADT dont il avait rendu compte à la commission le 8 octobre dernier et qui avait donné lieu à la publication d'un rapport d'information, il avait notamment constaté que la section générale du FNADT, censée financer des projets d'importance nationale, jouait souvent un rôle d'accompagnement des projets locaux. Il a considéré que, dans ces conditions, il pourrait être utile d'accroître les crédits de la section locale non contractualisée. Il a ajouté qu'en complément de cette réforme, le montant minimal des opérations financées par la section générale pourrait être augmenté, afin de réduire la logique de « saupoudrage » qui était trop souvent celle du FNADT.

Il a ajouté que, conformément aux engagements pris par le président de la République, M. Jacques Chirac, le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 3 septembre 2003, ainsi que le projet de loi pour le développement des territoires ruraux récemment déposé à l'Assemblée nationale, tendaient à relancer la politique de développement des zones rurales. Il a indiqué que le 21 juillet 2003, un accord national avait été conclu au sujet des services publics en zone rurale entre l'Etat, l'association des maires de France (AMF), les présidents des conseils généraux concernés et les grands organismes gérant des services de proximité, et qu'une « expérience pilote » avait été lancée dans quatre départements. Il a, en outre, déclaré que le projet de loi précité proposait de modifier le régime des maisons des services publics, afin de leur permettre d'accueillir des services privés, et indiqué que le CIADT précité avait décidé diverses mesures destinées à favoriser le développement de technologies comme le « Wi-Fi », c'est-à-dire le haut débit par voie hertzienne, le satellite et le courant porteur en ligne. Il a rappelé, qu'actuellement, seulement 21 % du territoire avait accès au haut débit, et que 15 millions de personnes en étaient privées. Il a en outre indiqué que, s'agissant de la couverture en téléphonie mobile, le gouvernement lui avait consacré en 2003 44 millions d'euros, dont 30 millions d'euros au titre du FNADT, pour l'implantation de pylônes dans les zones dites « blanches ». Il a estimé qu'il s'agissait d'un effort digne d'être souligné.

En conclusion, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a salué l'effort de rationalisation que traduisait selon lui le présent projet de budget, marqué par une augmentation des crédits destinés aux contrats de plan Etat-régions et une diminution des crédits de fonctionnement. Aussi en a-t-il préconisé l'adoption.

Un débat s'est ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial et l'a rejoint dans son constat de la nécessité de renforcer la politique en faveur des territoires ruraux.

M. Jacques Oudin a regretté que la DATAR ne réalise pas de travaux de prospective à très long terme, en particulier dans le domaine démographique, et a évoqué « la répartition des tâches » entre cet organisme et le Commissariat général du plan.

En réponse, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a estimé que si le précédent gouvernement n'avait pas véritablement su utiliser les potentialités de la DATAR, la situation était en train de changer, comme en témoignaient en particulier la récente nomination de M. Nicolas Jacquet à la fonction de délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, ainsi que la politique, actuellement mise en oeuvre, en faveur du développement rural.

MM. Jean Arthuis, président, et Jacques Oudin se sont interrogés sur l'avenir de la DATAR lorsque la décentralisation aura été achevée. Ils ont en particulier envisagé que la DATAR se concentre davantage sur son activité de réflexion, ou sur son rôle péréquateur. M. Jean Arthuis, président, a estimé que la proposition faite par le rapporteur spécial d'accroître les crédits de la section locale non contractualisée du FNADT était pleinement justifiée.

En réponse, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a affirmé que la DATAR était disposée à se désengager au profit des régions qui le souhaiteraient.

A l'issue de cette présentation, la commission a, sur proposition de son rapporteur spécial, décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire pour 2004.