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Table des matières




 

Mercredi 12 novembre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Examen des articles de la première partie

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2004, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Après l'adoption, sans modification, des articles premier (autorisation de percevoir les impôts existants), 2 (barème de l'impôt sur le revenu) et 3 (amélioration de la prime pour l'emploi), la commission a adopté un amendement rédactionnel à l'article 4 (adaptation de la réduction d'impôt au titre des frais de dépendance supportés par les personnes âgées hébergées en établissements spécialisés).

La commission a ensuite adopté sans modification les articles 4 bis nouveau (extension du régime « micro-foncier » aux détenteurs de parts de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés), 4 ter nouveau (abaissement du seuil de revenu permettant l'imposition d'après certains éléments du train de vie), 4 quater nouveau (modification du mode de calcul de la valeur des voitures prise en compte pour le calcul des éléments du train de vie en cas d'évaluation forfaitaire du revenu imposable), 4 quinquies nouveau (référence au seul revenu de l'année d'imposition pour le déclenchement de la procédure de taxation d'après certains éléments de train de vie) et 4 sexies nouveau (réforme du dispositif d'incitation fiscale en faveur de la création ou de la modernisation de l'offre d'hébergement touristique).

A l'article 5 (réforme des plus-values immobilières des particuliers), à la suite des interventions de MM. Paul Girod, Philippe Adnot et Adrien Gouteyron, elle a adopté huit amendements, dont quatre rédactionnels, et quatre tendant respectivement à :

- exonérer d'impôt sur les plus-values la première cession d'un logement, lorsque le contribuable n'est pas propriétaire de sa résidence principale ;

- permettre l'imputation des moins-values immobilières sur les plus-values immobilières ;

- permettre d'imputer sur les plus-values de cession de peuplements forestiers l'impôt dû au titre de l'article 76 du code général des impôts ;

- permettre aux sociétés de capitaux à prépondérance immobilière de continuer à bénéficier du régime des plus-values immobilières pour les parts acquises avant le 1er janvier 2004.

Puis elle a adopté un amendement tendant à introduire un article additionnel après l'article 5 relatif au régime fiscal des cessions de biens immobiliers aux sociétés d'investissements immobiliers cotés du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2007. Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Yann Gaillard, Paul Girod, le rapporteur général a indiqué qu'il n'excluait pas de proposer à la commission, à l'occasion d'une prochaine réunion, d'évoquer à nouveau ce sujet afin de définir les conditions dans lesquelles le bénéfice de la mesure pourrait être étendu à l'ensemble des entreprises qui décideraient de réévaluer leurs actifs immobiliers.

A l'initiative du rapporteur général, un large débat s'est alors engagé sur l'opportunité de soumettre à l'impôt sur le revenu les intérêts provenant des livrets A dont l'encours serait supérieur à un certain montant. Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Paul Girod, Claude Belot, Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Mercier, Philippe Adnot et Roland du Luart, le rapporteur général a estimé que les revenus provenant de livrets, dont le montant de l'encours était supérieur au plafond des dépôts de 15.300 euros, pourraient être défiscalisés.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 5 bis nouveau portant relèvement du taux d'imposition des revenus de placement.

Lors de l'examen de l'article 6 (mesures fiscales en faveur des jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et de développement), M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré que le dispositif proposé par cet article, qui tendait à créer un régime fiscal dérogatoire au profit d'une nouvelle catégorie d'entreprises, les « jeunes entreprises innovantes », dont la définition lui semblait assez floue, serait vraisemblablement source de lourdeurs dans son traitement administratif et potentiellement générateur de contentieux. En conséquence, la commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

A l'article 6 bis nouveau (aménagement du régime de report en arrière des déficits), elle a adopté un amendement de précision.

Puis elle a adopté sans modification les articles 6 ter nouveau (coordination rédactionnelle entre la loi du 1er août 2003 pour l'initiative économique et la loi relative au mécénat) et 7 (instauration d'une réduction de droit temporaire de 50 % pour les donations en pleine propriété consenties quel que soit l'âge du donateur).

A l'article 8 (revalorisation du barème de l'usufruit et extension aux mutations à titre onéreux), la commission a adopté un amendement tendant à relever l'abattement pour les conjoints survivants en matière de droit de succession de 76.000 euros à 100.000 euros.

Puis après avoir adopté l'article 9 (dispense du dépôt de déclaration et du paiement des droits pour les successions de faible importance) sans modification, elle a adopté plusieurs amendements tendant à introduire, chacun, un article additionnel après l'article 9, comportant des dispositions relatives, respectivement :

- à l'actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- au rétablissement du plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- à l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune, à hauteur de la moitié de leur valeur, des titres et parts de sociétés détenus par leurs salariés ;

- au relèvement de l'abattement applicable à l'évaluation de la résidence principale dont le propriétaire était redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- et, après une intervention de M. Gérard Miquel, à la réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune pour charge de famille.

Après les interventions de MM. Paul Loridant et Gérard Miquel, elle a également adopté un amendement portant article additionnel après l'article 9 tendant à la création d'un prélèvement libératoire unique en cas de rapatriement des avoirs détenus à l'étranger sur lesquels les impôts, droits et taxes exigibles en France n'avaient pas été perçus.

Après que le rapporteur général avait rappelé les travaux menés par le groupe de travail de la commission en matière de fiscalité agricole, elle a adopté l'article 10 (relèvement de la limite d'application du régime simplifié d'imposition des bénéfices) sans modification, puis deux amendements tendant, chacun, à introduire un article additionnel après l'article 10, portant respectivement sur l'extinction progressive du régime du forfait collectif agricole et le statut fiscal des entreprises équestres.

L'examen de l'article 11 (modification du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole) a donné lieu à un large débat. M. Michel Mercier a regretté que la hausse de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers applicable au gazole intervienne, d'une part, au moment où une fraction du produit de cette taxe devait être transférée aux départements dans le cadre de la décentralisation, et, d'autre part, au moment où était prévue la poursuite de la baisse de l'impôt sur le revenu. En particulier, il a estimé qu'il serait « regrettable » que nos concitoyens aient le sentiment que l'augmentation de la TIPP soit une conséquence de la décentralisation. Après que MM. Philippe Adnot, Gérard Miquel, et Roland du Luart eurent abondé dans son sens et que M. Paul Loridant eut déploré le caractère « peu social » de la mesure, la commission, consultée, a adopté cet article sans modification.

Puis elle a adopté, sans modification, les articles 12 (taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre), 12 bis nouveau (taux réduit de TVA pour les ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs), 12 ter nouveau (régime d'imposition des entreprises exerçant une activité occulte) et l'article 12 quater nouveau (impossibilité de « déduire » la TVA au titre de la vente de biens préalablement importés en exonération de TVA). Elle a ensuite adopté un amendement tendant à introduire un article additionnel après l'article 12 quater nouveau portant réforme du droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée due en raison de l'importation.

La commission a adopté, sans modification, après l'intervention de M. Michel Mercier, l'article 13 (création d'une taxe d'abattage au centre national pour l'aménagement de structures d'exploitation (CNASEA)) ainsi que l'article 14 (majoration des taux de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA)), après l'intervention de M. Jean Arthuis, président.

A l'article 14 bis nouveau (extension des possibilités de prise en compte des biens ruraux et des parts de groupements fonciers agricoles comme biens professionnels exonérés au titre de l'ISF), elle a adopté deux amendements tendant à exonérer d'impôt de solidarité sur la fortune les parts représentatives d'apport en numéraire aux groupements fonciers agricoles.

Elle a ensuite adopté, sans modification, les articles 15 (revalorisation des prélèvements sur le produit de l'imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP) opérée au profit de l'Etat), 16 (prélèvement sur le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO)), 17 (prélèvement sur les réserves du comité professionnel de développement économique), 18 (suppression du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)), 18 bis nouveau (réforme de l'intérêt de retard), et 19 (dispositions relatives aux affectations).

A l'article 20 (consolidation du régime juridique de la redevance audiovisuelle), après les interventions du rapporteur général, de MM. Claude Belot, Michel Mercier et Adrien Gouteyron portant, notamment, sur la possibilité d'augmenter le montant de ladite redevance, elle a adopté deux amendements rédactionnels. Puis elle a adopté, sans modification, les articles 21 (clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau » (FNE)), 22 (clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-20 « Fonds national pour le développement de la vie associative » (FNDVA)), 23 (création d'un Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles appelé à se substituer au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)), 24 (réaffectation des recettes du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)), 25 (mesures de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles), 26 (transfert à l'agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) de la gestion de certaines aides à la recherche et à l'innovation industrielles), 27 (majoration des tarifs de la taxe d'aviation civile), 28 (modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »), 29 (clôture de deux comptes spéciaux du Trésor) et 30 (création d'une part régionale de la dotation globale de fonctionnement).

A la suite des interventions de MM. Philippe Marini, rapporteur général, Philippe Adnot et Gérard Miquel, la commission a décider de réserver son vote sur l'article 31 (réforme de la dotation globale de fonctionnement des départements).

Elle a ensuite adopté sans modification l'article 32 (réforme de la dotation globale de fonctionnement des communes).

A l'article 33 (intégration du Fonds national de péréquation (FNP) dans la dotation globale de fonctionnement (DGF)), elle a adopté trois amendements de clarification.

A l'article 34 (intégration au budget de l'Etat du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP)), elle a adopté un amendement rédactionnel, puis un amendement tendant à supprimer l'article 1648 B du code général des impôts. Elle a ensuite adopté un amendement de conséquence à l'article 35 (intégration au budget de l'Etat de la dotation de développement rural (DDR)).

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 36 (création d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)), 37 (inscription en prélèvement sur recettes de la compensation versée aux communes et établissements publics de coopération intercommunale au titre des pertes de recettes résultant de certaines exonérations de taxe foncière), et 38 (reconduction du contrat de croissance et de solidarité).

A l'article 39 (modalités de majoration de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR)), elle a adopté un amendement visant à reconduire, en 2004, les ressources consacrées à la péréquation, à leur niveau constaté en 2003.

Après les interventions de MM. Michel Mercier, Denis Badré et Philippe Adnot, elle a décidé de réserver sa position sur l'article 40 (modalités de compensation financière aux départements résultant de la décentralisation du revenu minimum d'insertion) et a souhaité que le rapporteur général puisse préparer un amendement prévoyant que les coûts liés à la création d'un revenu minimum d'activité (RMA) et les conséquences de la réforme de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) soient pris en compte pour le calcul de la compensation versée aux départements.

Lors de la présentation de l'article 41 (évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des communautés européennes), M. Denis Badré a estimé que la contribution de l'Etat français au budget des communautés européennes était élevée, au regard de ses besoins financiers actuels, notamment par rapport aux normes définies par les autorités budgétaires européennes. M. Jean Arthuis, président, a alors rappelé que la commission, lors de sa séance du jeudi 16 octobre 2003 consacrée à l'examen des crédits des affaires européennes figurant au sein de cet article, avait décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification cet article.

Elle a ensuite adopté l'article 42 (équilibre général du budget) dans la rédaction résultant de ses votes précédents.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2004 ainsi modifiée, à l'exception des articles 6, 31 et 40 réservés.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 54 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2004, sur le rapport pour avis de M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2004 avait été élaboré comme un texte de clarification qui se voulait réaliste, dans un contexte de transition. Il a observé que quatre données ressortaient :

- la forte dégradation des comptes sociaux ;

- l'objectif de clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, par le biais de la suppression du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) ;

- l'objectif de modernisation des hôpitaux, dans l'attente d'une réforme structurelle globale de l'assurance maladie ;

- l'effort important en faveur des familles, avec notamment la création de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).

Il a relevé la croissance du déficit du régime général, qui était de 3,5 milliards d'euros en 2002, 8,9 milliards d'euros en 2003 et 13,6 milliards d'euros en 2004, selon les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale et en dehors de toute mesure correctrice. Il a précisé que le régime général devrait bénéficier en 2004 d'un plafond d'avances de trésorerie de 33 milliards d'euros, contre un plafond révisé de 15 milliards d'euros en 2003.

Après avoir commenté l'évolution du solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), il a observé que la dégradation des comptes sociaux avait eu des conséquences inéluctables en termes d'évolution des prélèvements sociaux, lesquels représentaient 20,9 % du produit intérieur brut (PIB) en 2004 et 47,9 % de l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Il a ensuite présenté les mesures nouvelles du PLFSS pour 2004, en précisant qu'elles permettaient d'engager un début de redressement.

Il a, en effet, relevé que le niveau des ressources de la sécurité sociale en 2004 était fixé à 336,1 milliards d'euros, en hausse de 4 % par rapport aux recettes révisées de 2003 et que les mesures nouvelles proposées conduisaient à accroître les recettes des régimes de base de plus de 2,2 milliards d'euros.

Quant aux objectifs de dépenses fixés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, il a indiqué qu'ils s'établissaient à 345,4 milliards d'euros et affichaient, au total, une augmentation de 4 % par rapport aux objectifs révisés de dépenses pour 2003.

Il a précisé que les mesures nouvelles proposées par le PLFSS permettraient de maîtriser les dépenses, puisqu'elles se traduiraient par une réduction globale des dépenses de 181 millions d'euros pour le régime général.

Il s'est ensuite félicité que le PLFSS pour 2004 engage une clarification des comptes sociaux en supprimant le FOREC. Il a estimé que cette mesure était emblématique de la volonté du gouvernement de clarifier les flux de financement.

Il a également relevé que l'apurement de la seconde moitié de la dette du FOREC au titre de l'exercice 2000 relevait du même esprit.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite présenté la situation de chacune des branches de la sécurité sociale.

Il a observé que la branche maladie devrait être déficitaire en 2003 de 10,6 milliards d'euros et de 14,1 milliards d'euros en 2004, avant les mesures nouvelles proposées par le PLFSS pour 2004. Il a souligné que cette progression particulièrement vive du déficit de l'assurance maladie témoignait de l'urgence des réformes, et a rappelé que le dynamisme des dépenses d'assurance maladie, ainsi que le retournement de la conjoncture économique, étaient à l'origine du retour du déficit du régime général de la sécurité sociale en 2002, puis de sa forte dégradation en 2003 et 2004.

Il a relevé que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), voté par le Parlement au moment de la discussion du PLFSS, avait, en fait, été systématiquement dépassé, à l'exception de 1997.

Il a toutefois souligné la décélération du rythme de progression des dépenses d'assurance maladie en 2003, qui prouvait que les mesures d'économies mises en oeuvre l'année dernière avaient commencé à faire leurs preuves.

Il a indiqué que la progression de l'ONDAM pour 2004 était fixée à + 4 % par rapport à l'ONDAM pour 2003 rebasé, ce qui paraissait être une prévision réaliste.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite commenté les principales mesures permettant d'engager un processus de réforme de l'assurance maladie en 2004. Il a ainsi souligné l'importance de la généralisation de la tarification à l'activité, un mode de financement des établissements de santé, publics et privés, visant à fonder l'allocation de leurs ressources sur la nature et le volume de leur activité réalisée, mesurée pour l'essentiel sur la base des données du programme de médicalisation des systèmes d'information. Il a relevé que l'instauration de ce nouveau mode de financement représentait un facteur de modernisation décisif des établissements dont les ressources étaient actuellement constituées, soit par une dotation globale tenant faiblement compte de l'activité réelle (secteur public), soit par des tarifs de prestations fortement segmentés et peu harmonisés. Il a précisé, en outre, que la dichotomie des règles de financement entre les secteurs publics et privés freinait les coopérations indispensables entre les établissements. Il a toutefois indiqué que les différences existant actuellement entre leurs modes de financement imposaient une progressivité de la réforme, et que la tarification à l'activité avait pour objectif la convergence des modalités de financement et des tarifs entre secteur public et privé à une échéance de dix ans.

Il a ensuite relevé que le PLFSS pour 2004 prévoyait notamment la médicalisation des critères de prise en charge des affections de longue durée ou encore un traitement plus sévère des actes et prestations de soins effectuées en dehors de toute justification médicale, une procédure accélérée de mise sur le marché des médicaments génériques et témoignait d'une volonté de modernisation des outils contractuels existants, notamment des accords de bon usage des soins ou des contrats de bonne pratique.

Il a estimé que ce projet de loi de financement était « prometteur » s'agissant du volet assurance maladie, mais n'était que transitoire, et qu'il était donc nécessaire d'attendre les conclusions des travaux qui seraient menés par le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie.

Il a ensuite indiqué que les dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) devraient s'élever à 9,7 milliards d'euros en 2004, soit 2,8 % de l'ensemble des agrégats de dépenses du PLFSS, en hausse de 2 % par rapport aux dépenses révisées de 2003.

Il a précisé que les comptes de la branche, déficitaires depuis 2002, devraient connaître un déficit de 74,3 millions d'euros en 2004.

Il a relevé que la branche accidents du travail et maladies professionnelles verserait à la branche maladie du régime général, à titre de compensation, 330 millions d'euros en 2004, en raison de la sous-déclaration des accidents du travail.

Il a ensuite indiqué que 600 millions d'euros seraient consacrés au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante et au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.

S'agissant de la branche famille, il a indiqué qu'elle devrait être à l'équilibre en 2004 et que ses dépenses devraient s'élever à 45,5 milliards d'euros, en augmentation de 3,4 % par rapport à l'objectif révisé pour 2003.

Il a ensuite présenté la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) et indiqué qu'elle engendrerait une dépense de 140 millions d'euros pour la branche famille en 2004. Puis il a fait part des autres mesures annoncées lors de la conférence de la famille du 29 avril 2003.

Passant à l'analyse de la branche vieillesse, après avoir rappelé l'importance de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a indiqué que l'objectif de dépenses pour 2004 était fixé à 146,6 milliards d'euros, soit une hausse de 4,19 % par rapport à l'objectif révisé pour 2003.

Il a précisé que la branche vieillesse du régime général serait déficitaire de 200 millions d'euros environ dès 2004, compte tenu de la possibilité offerte aux personnes ayant commencé à travailler très jeunes, de partir à la retraite avant l'âge de 60 ans avec une retraite à taux plein.

Il a ensuite observé que le fonds de solidarité vieillesse (FSV) renouerait en revanche avec des excédents en 2004, même si son déficit cumulé s'élèverait toujours à 301,9 millions d'euros. Il a, en outre, relevé que cette amélioration résultait essentiellement de produits exceptionnels, et que l'horizon du FSV n'était donc pas complètement « dégagé ».

Enfin, il a indiqué que le montant cumulé des réserves du fonds de réserve pour les retraites (FRR) devrait s'élever à 19,7 milliards d'euros en 2004, et rappelé que l'objectif initial était fixé à 152 milliards d'euros mis en réserve d'ici 2020, ce qui paraissait audacieux si aucune recette pérenne suffisante n'était affectée à ce fonds.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, après avoir remercié le rapporteur pour avis, a estimé qu'il s'agissait d'un budget de transition intervenant dans une situation qualifiée « d'explosive ». Il s'est interrogé sur la pertinence du fonds de réserve pour les retraites dans une période de déficit public. Il a ensuite souhaité savoir si les avances de trésorerie accordées à l'ACOSS par la Caisse des dépôts et consignations apparaissaient comme une garantie de l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que tel n'était pas le cas puis a précisé les enjeux que représentait le relèvement du plafond d'avances de trésorerie pour la Caisse des dépôts et consignations.

Répondant à M. Yves Fréville, qui souhaitait obtenir des précisions sur la part des recettes et des dépenses dans le déficit structurel de la sécurité sociale, sur le fonds de réserve pour les retraites et sur la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a présenté la politique de placement du fonds de réserve pour les retraites et estimé qu'une reprise de dette par la CADES serait probablement envisagée à l'avenir.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Elle a adopté, après une intervention de M. Jean Arthuis, président, un amendement de suppression de l'article 2 A (nouveau), relatif à la création d'un comité des finances sociales.

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 15 A (nouveau), relatif à un rapport sur les prestations indûment versées au titre de l'assurance maladie.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 15, tendant à prévoir que, pour les groupes génériques dans lesquels seule la spécialité de référence était commercialisée, l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) tenait disponible, sous la seule responsabilité de leur titulaire, la liste des titres de propriété intellectuelle de cette spécialité ainsi que leurs dates d'échéance.

Puis elle a adopté deux amendements à l'article 28 relatif à la mise en oeuvre de trois étapes successives pour la tarification à l'activité, le premier étant un amendement de coordination avec la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale, le second tendant à définir une montée en charge progressive de la mise en oeuvre de la tarification à l'activité au sein des hôpitaux publics avec un minimum de 50 % à respecter à mi-parcours, en 2008.

Elle a ensuite adopté, après une intervention de M. François Trucy, un amendement de suppression de l'article 31 bis (nouveau), relatif à la présence d'une photo d'identité sur la carte vitale, eu égard, notamment au coût potentiel d'une telle mesure.

Puis elle a adopté, après les interventions de MM. Michel Mercier et François Trucy, un amendement de suppression de l'article 33 bis (nouveau), relatif à l'obligation faite au pharmacien d'informer l'assuré social sur la charge que représentait pour le régime d'assurance maladie la spécialité pharmaceutique qui lui était délivrée.

Enfin, M. Michel Mercier a souhaité obtenir des précisions sur l'article 42 bis (nouveau), relatif à l'information donnée par les autorités de tutelle aux représentants des employeurs et salariés des établissements sociaux et médico-sociaux négociant des conventions collectives, s'agissant du taux d'évolution autorisé de la masse salariale, tandis que M. Yves Fréville relevait que le plafond d'avances de trésorerie, fixé à l'article 59 pour la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), s'élevait à 500 millions d'euros en 2004.

A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ainsi amendé.

PJLF pour 2004 - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense

La commission a ensuite procédé à l'audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, sur les crédits de son ministère pour 2004 et sur les réformes administratives entreprises à l'occasion de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord souligné que la présente audition prenait place dans un cycle d'auditions mis en place à l'initiative du bureau de la commission, tendant à rompre avec les habitudes antérieures, pour porter, au travers de questions ciblées, plus sur les stratégies ministérielles de réforme, définies, notamment, dans la perspective de la LOLF, que sur les prévisions d'évolution des crédits inscrits en lois de finances initiales, souvent éloignées de la réalité. Dans ce cadre, il a indiqué que cet échange devrait être l'occasion d'évoquer, de façon « interactive », les problèmes concrets auxquels était confronté le ministère de la défense et la façon d'améliorer la transparence de son budget.

Pour introduire le débat, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a brièvement présenté les grandes lignes du projet du budget de la défense pour 2004. Elle a souligné que celui-ci présentait deux caractéristiques :

- il respectait strictement les objectifs fixés par la loi de programmation militaire (2003-2008) dans ses diverses composantes : équipement, créations d'emplois, consolidation de la professionnalisation et renforcement des moyens d'entraînement et d'activité des forces ;

- il constituait une contribution appréciable à la réforme de l'Etat et à un meilleur contrôle de la dépense publique, ainsi qu'en témoignaient le non-remplacement d'un fonctionnaire civil sur deux et, d'une façon générale, le fait que la part du budget qui n'était pas couverte par la loi de programmation militaire -c'est-à-dire environ la moitié du total- régresse en euros constants.

Puis, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a insisté sur la signification, « triplement politique », d'un budget dont elle s'est plu à rappeler qu'il n'était pas un « budget comme les autres » :

- il était l'expression de la politique de sécurité de la France, ce qui se traduisait notamment par la présence de 15.000 militaires en dehors de nos frontières ;

- il jouait un rôle essentiel dans la politique économique, notamment par son poids dans les dépenses d'investissement de l'Etat -c'était le premier budget d'investissement de France-, par le nombre d'emplois qui en dépendait -soit 175.000 emplois directs et 37.000 embauches en 2004-, ainsi que par son rôle en matière de formation et de recherche ;

- il s'inscrivait dans notre politique extérieure, dont il renforçait la crédibilité et le poids sur le plan international.

Mme Michèle Alliot-Marie a ensuite présenté sa stratégie ministérielle de réforme pour 2004 en soulignant qu'il était de sa responsabilité d'utiliser au mieux les moyens financiers et humains mis à sa disposition par la Nation.

Cette stratégie de réforme, qui visait à compléter l'efficacité opérationnelle des armées, recherchée par la loi de programmation militaire, par l'efficacité administrative, faisait apparaître trois priorités :

- une meilleure identification des responsabilités, notamment dans la conduite des programmes d'armement, qui devait se traduire par le renforcement des pouvoirs d'arbitrage du chef d'état-major des armées, par la signature de contrats d'objectifs avec tous les établissements sous tutelle, ainsi que par la mise en oeuvre d'une rémunération au mérite, dès 2004, pour les civils comme pour les militaires ;

- une mutualisation des moyens qui devrait entraîner un certain nombre de restructurations : c'est ainsi que les 16 services d'archives devraient être fusionnés, tout comme les trois services constructeurs, qui constitueraient, sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration, un seul organe responsable de la politique immobilière. Un autre exemple pouvait être donné avec la mise en commun des moyens informatiques ;

- le recentrage du ministère sur son « coeur de métier » qui devrait le conduire à externaliser, dans une perspective pragmatique, certaines fonctions chaque fois que l'on avait des raisons de penser que les entreprises étaient plus efficaces que l'administration : tel est le cas des logements dans la gendarmerie -qui mobilisait actuellement 1.200 gendarmes- ou des véhicules non militaires au nombre d'environ 25.000, dont la gestion devrait être externalisée, certains cas, comme la formation des pilotes d'hélicoptères, donnant lieu à des formules intermédiaires ne comportant que l'achat d'heures de vol.

En conclusion de son propos introductif, Mme Michèle Alliot-Marie s'est déclarée favorable à un suivi de la consommation des crédits par les commissions du Parlement et, en particulier, par les membres des commissions des finances.

Après que M. Jean Arthuis, président, se fut félicité de cette volonté de transparence ainsi mise en oeuvre, M. Philippe Marini, rapporteur général, est ensuite intervenu pour poser une série de questions tenant, d'une part, aux problèmes de gestion du ministère et, d'autre part, aux aspects de politique industrielle du budget de la défense.

En réponse au rapporteur général, Mme Michèle Alliot-Marie a tout d'abord souligné que, si les militaires étaient de plus en plus souvent remplacés par les civils, il fallait se garder de considérer que leurs missions spécifiques étaient nécessairement de nature opérationnelle, indiquant, à cet égard, que la gestion des programmes d'armement devait, en partie, être le fait de militaires.

Traitant de la question de l'externalisation, elle a fourni de nouveaux exemples et précisé qu'en 2003, l'on avait externalisé pour 650 millions d'euros d'activités, attirant l'attention de la commission sur le fait que cette externalisation impliquait le paiement de la TVA et donc des charges supplémentaires, ce qui, a-t-elle souligné, n'était pas le cas en Grande-Bretagne.

Au sujet de la réduction du temps de travail, elle a d'abord signalé que celle-ci avait un coût non financier lié à la démotivation des personnels. Elle a précisé que celle-ci s'était traduite par des coûts qui pouvaient être évalués à 206 millions d'euros pour le ministère de la défense : 27,5 millions d'euros, d'une part, pour le personnel civil, notamment au titre de la consolidation de l'indemnité horaire pour travaux supplémentaires, et 178,5 millions d'euros, d'autre part, pour les personnels militaires, ce qui comprenait l'indemnisation des journées de congé que les militaires ne pouvaient pas prendre.

Puis Mme Michèle Alliot-Marie a évoqué les questions de politique industrielle.

Elle a d'abord présenté son analyse des conditions dans lesquelles se présentait le choix d'un deuxième porte-avions tant du point de vue du mode de propulsion que des perspectives de coopération avec les Britanniques, précisant à cet égard que la décision sur le mode de propulsion -qui devait prendre en considération également les questions de disponibilité et de coûts d'entretien- devait être arrêtée pour la fin de l'année sur la base des trois études commandées à ce sujet, actuellement en cours d'expertise au sein de la Délégation générale pour l'armement. En tout état de cause, la fabrication devrait être lancée en 2005 pour une fin de construction vers 2012/2014, ce qui devrait permettre à ce second porte-avions d'être à peu près opérationnel au moment du grand carénage du Charles-de-Gaulle.

Mme Michèle Alliot-Marie a fait le point de la situation de DCN, qui a pris la suite de l'ancienne direction des constructions navales. Elle a rappelé que la répartition des actifs entre cette nouvelle société commerciale et la Marine avait pris du temps, que cette dernière avait récupéré des infrastructures et des équipements, dont la remise à niveau devrait coûter, en 2004, 79 millions d'euros et qu'il avait fallu intégrer des personnels de DCN, dont les avantages statutaires étaient à l'origine de surcoûts pour la marine que l'on pouvait évaluer à 58 millions d'euros dans le budget pour 2004. A cela, s'ajoutait un arriéré de créances d'un montant trop important pour être éliminé en une fois, et dont le règlement devrait donc être étalé sur trois années, 126 millions d'euros étant prévus à ce titre en 2004. Elle a signalé que le vrai problème, pour la Marine, était la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qu'elle devait supporter désormais sur les prestations de DCN, même si elle avait obtenu un arbitrage, mais jusqu'en 2006 seulement, compensant ce surcoût.

Enfin, après avoir exposé sa doctrine en matière « d'achats sur étagères », dont la pertinence ne lui semblait indiscutable que pour les matériels non sensibles sur le plan militaire, tels certains avions de transport ou des armes de poing, Mme Michèle Alliot-Marie a également évoqué la question du véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), dont elle a signalé qu'il constituait un exemple typique de dysfonctionnement du processus de décision -s'agissant d'un matériel décidé pour assurer le plan de charge de Giat, sans correspondre à un besoin impératif de l'armée de terre- dont elle a précisé les conséquences : deux ans de retard dans la réalisation du programme, la première livraison devant intervenir seulement en 2008, et une augmentation du devis initial de 18 %.

En réponse aux questions de M. Maurice Blin, rapporteur spécial des crédits de la défense (titre V), qui s'est interrogé sur l'intérêt de consacrer, dans le contexte géostratégique actuel, toujours autant de moyens au nucléaire et qui s'est également inquiété, notamment, du fléchissement de l'effort en faveur de la recherche en amont et en particulier des démonstrateurs technologiques, Mme Michèle Alliot-Marie a tout d'abord insisté sur le fait que la dissuasion nucléaire était un tout et que la France appliquait la doctrine définie par le président de la République en juin 2001 et confirmée par la loi de programmation militaire, qui tenait compte des risques accrus de prolifération. Elle a également indiqué que la baisse des moyens consacrés aux démonstrateurs s'expliquait également par le fait qu'un certain nombre de matériels en étaient arrivés au stade du développement, ce qui diminuait les besoins au niveau des démonstrateurs, replaçant cette évolution dans le contexte d'augmentation des moyens consacrés à la recherche en général -1,2 milliard d'euros- et aux drones en particulier.

Elle a ensuite rappelé que la loi de programmation militaire avait, avec les satellites Helios II et Syracuse III, réservé une place substantielle à une politique spatiale, dont l'objectif était de garantir à notre pays l'autonomie de ses sources d'information.

Elle a fait savoir à cet égard que la France, contrairement aux Etats-Unis, continuait de privilégier le renseignement humain et que les moyens en avaient été augmentés dans le présent budget pour 2004, conformément aux orientations prévues par la loi de programmation militaire.

En ce qui concernait le marché des avions ravitailleurs, elle a indiqué qu'il s'agissait d'une affaire importante dont l'issue dépendait largement de la position des autorités britanniques, précisant qu'elle avait fait savoir aux autorités britanniques que le choix de la solution proposée par Airbus serait perçu par le gouvernement français comme une incitation à les accompagner.

En réponse aux questions de M. François Trucy, rapporteur spécial du budget de la défense (titre III), Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que les recrutements s'effectuaient dans des conditions globalement satisfaisantes avec en moyenne deux candidats pour un poste, sauf dans certaines spécialités critiques comme les professions médicales ou les spécialistes de l'informatique ou de l'électronique. Elle a également fait savoir que si le redémarrage des taux d'activité des unités était plutôt lent en dépit de l'effort fait dans la loi de finances rectificative du 6 août 2002, c'est parce que, dans certains cas, le ministère avait éprouvé des difficultés à se fournir en pièces de rechange que les entreprises ne savaient plus fabriquer, précisant à ce sujet qu'il faudrait sans doute trois ans pour atteindre les objectifs fixés par la loi de programmation militaire en matière d'activité des forces. Elle a signalé qu'elle avait lancé un audit pour évaluer le rapport qualité/prix des prestations des organismes chargés d'assurer la maintenance des matériels.

En réponse aux questions posées notamment par MM. Adrien Gouteyron et René Trégouët, Mme Michèle Alliot-Marie a fait savoir que devrait voir le jour, quel que soit le nom qui lui sera donné, une agence européenne de défense, chargée de la gestion de programmes en coopération, rappelant que toute une série de programmes de coopération venait d'aboutir, manifestant ainsi une volonté européenne de faire progresser « l'Europe de l'armement » : outre l'A 400 M, on pouvait mentionner le programme Galileo, ainsi que l'adhésion respective de l'Espagne et de la Grèce aux programmes d'hélicoptères, Tigre et NH 90, sans oublier les perspectives de création d'un « EADS naval », qui constituait la seule chance pour l'industrie navale militaire face à la concurrence internationale, notamment asiatique.

Par ailleurs, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué, d'une part, qu'elle n'était pas opposée au principe d'une mission interministérielle « recherche » pour la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dès lors qu'on en tirait les conséquence en matière de partage des responsabilités, et d'autre part, que les travaux sur la réforme du statut des militaires suite aux travaux menés par la commission présidée par M. Renaud Denoix de Saint-Marc devraient déboucher sur le dépôt d'un projet de loi pour la mi-2004.

Enfin, à la demande de M. Maurice Blin, rapporteur spécial des crédits de la défense (titre V), et de M. Jean Arthuis, président, intervenus pour souligner la nécessité de mettre en oeuvre les principes de sincérité des documents budgétaires affirmés par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, Mme Michèle Alliot-Marie s'est engagée à demander l'inscription en loi de finances initiale, dès le projet de loi de finances pour 2005, d'une part significative du montant des crédits destinés au financement des opérations militaires extérieures - dont les surcoûts étaient estimés pour 2003 à 629 millions d'euros- conformément aux recommandations de la mission conjointe de l'Inspection générale des finances et du contrôle général des armées.

PJLF pour 2004 - Audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur les crédits de son ministère.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition se situait dans un cycle nouveau défini, en cohérence avec l'instauration des stratégies ministérielles de réforme (SMR), par le bureau de la commission. Il a ainsi invité les membres de la commission à formuler des questions ciblées portant aussi bien sur l'organisation de son administration dans le cadre de sa SMR, que sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ou sur des éléments de la politique de l'emploi.

M. Philippe Marini, rapporteur général, dans la perspective de la prochaine décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI), de la formation professionnelle et de l'aide à la création d'entreprises, a demandé combien de fonctionnaires seraient affectés à des emplois correspondant à la gestion de ces politiques.

En réponse, M. François Fillon, après avoir rappelé la faiblesse des effectifs de son ministère, qui représentaient 1 % des effectifs de l'Etat, a indiqué que seules quelques centaines d'agents étaient impliqués dans ces missions. En outre, il était prévu de mettre à la disposition des conseils généraux les agents des DDASS impliqués dans la gestion du RMI.

M. Jean Arthuis, président, a souligné qu'il était indispensable que perdure la prise en charge matérielle du paiement du RMI par les caisses d'allocations familiales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est ensuite interrogé sur les effets conjugués de la réforme des filières de l'UNEDIC et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) sur le coût du RMI, qu'il importait d'évaluer précisément dans la perspective de sa décentralisation.

M. François Fillon, faisant référence tant à l'esprit qu'à la lettre de la Constitution, s'est engagé à faire en sorte que la compensation du transfert du RMI aux départements soit intégrale, prenant en compte, notamment, tous les effets de la réforme de l'ASS.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est ensuite interrogé sur la définition du programme n° 5 « Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail » qui, englobant l'ensemble des crédits de rémunération et de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés, lui paraissait contraire à l'esprit de la LOLF. Dans le but de mieux s'y conformer, il a ensuite avancé l'idée de transférer les quelque 2.000 agents affectés à des sections d'inspection du travail au sein du programme n° 4 « Améliorations de la qualité de l'emploi ».

M. François Fillon, après avoir indiqué qu'une très grande précision dans la distribution analytique des moyens entre les programmes pouvait introduire des rigidités, est convenu que cette suggestion était judicieuse. Il s'est engagé à modifier le contenu des programmes concernés en conséquence.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, s'est alors enquis des modalités exactes du financement du plan « Vieillissement et solidarité », au terme duquel un montant de 9 milliards d'euros devait être attribué sur une durée de quatre ans et demi.

En réponse, M. François Fillon a indiqué que la recette provenant d'une taxe de 0,3 % sur les salaires et d'une taxe de 0,3 % sur les revenus du capital serait enregistrée au rythme de 2 milliards d'euros par an. Sur ces 2 milliards d'euros, 800 millions seraient destinés aux personnes handicapées, et 1,2 milliard d'euros aux personnes âgées, cette dernière enveloppe se décomposant en 400 millions d'euros pour le financement de l'APA, et 800 millions d'euros pour des mesures de renforcement des effectifs des maisons de retraite médicalisées et de l'aide médicale à domicile.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite demandé au ministre de préciser le statut de la nouvelle caisse devant être créée dans le cadre du plan de solidarité au titre d'un « cinquième risque », dont la gestion serait « décentralisée » et « tripartite ».

M. François Fillon lui a indiqué que les caractéristiques de la gestion de ce « cinquième risque », qui faisait l'objet d'une mission de préfiguration, n'étaient pas figées. Il a, toutefois, justifié d'une gestion décentralisée, les départements étant, selon lui, les seuls acteurs pertinents.

Après que, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, se fut interrogé sur le contenu du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS), le ministre a précisé que le CIVIS serait décliné en trois volets : le CIVIS « associations », pour lequel un décret avait été pris le 11 juillet 2003, le CIVIS « accompagnement vers l'emploi » et le CIVIS « créations d'entreprises », mis en place par la voie d'un amendement à la loi de finances pour 2004 adopté en première lecture à l'Assemblée nationale. Le CIVIS « associations » devait permettre une prise en charge, par l'Etat, de 66 % du salaire pour les emplois correspondant à des actions humanitaires, sociales ou sportives.

M. Philippe Marini, rapporteur général, en remplacement de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial du budget du travail, de l'emploi et de la solidarité, s'est enquis, à la suite de la « mission Marimbert », de la forme que pourrait adopter le rapprochement, qui semblait inéluctable, de l'ANPE et de l'UNEDIC. En particulier, en conséquence des réformes de structure à venir, il a souhaité que s'engage une diminution du nombre d'offres d'emplois non pourvues dont il a souhaité, au surplus, qu'elle puisse faire l'objet d'un engagement quantifié de la part du ministre.

M. François Fillon a d'abord rappelé que le rapprochement de l'ANPE et de l'UNEDIC était déjà engagé dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE), et a indiqué que d'autres pays européens avaient réalisé ce type d'opération avec profit.

Puis il a précisé qu'il ne lui était pas possible de présumer, à ce jour, du contenu exact des conclusions de la « mission Marimbert », même s'il était prévu qu'au terme de la réforme à venir de la formation professionnelle, l'ANPE devait perdre son monopole. Par ailleurs, il a indiqué qu'il était envisagé que la réduction du nombre d'offres d'emplois non pourvues fasse l'objet d'une déclinaison régionale, assortie d'objectifs reposant sur un diagnostic territorialisé. Il a souligné qu'il était avéré que certains secteurs, notamment les métiers du bâtiment, l'hôtellerie, mais encore les services à la personne, rencontraient des difficultés de recrutement qu'il s'agissait de surmonter.

En conséquence, M. François Fillon a déclaré que « tout serait mis en oeuvre » pour parvenir à une réduction de 100.000 du nombre d'offres d'emplois non pourvues d'ici à fin 2004. M. Jean Arthuis, président, a pris acte de cet engagement, en rappelant qu'il était conforme à l'objectif que s'était fixé le bureau de la commission, de parvenir, à l'issue de l'audition des ministres, à formaliser un engagement tangible de réforme de l'Etat, conformément à l'esprit de la LOLF.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, en remplacement de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits du budget du travail, de l'emploi et de la solidarité, s'est interrogé sur les mesures qui devaient être prises en application de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit, afin de rationaliser les dispositifs d'allégements de charges sociales, de mettre en place un « titre emploi simplifié », et d'instituer un « interlocuteur social unique » pour les travailleurs « non salariés non agricoles », nonobstant les éventuelles « tergiversations » des professionnels et des organismes de protection sociale concernés.

Concernant les dispositifs d'allégements de charges sociales, M. François Fillon a indiqué qu'une simplification d'envergure résultait, d'abord, de la loi du 17 janvier 2003, qui fusionnait dans un même dispositif la « ristourne Juppé » et l'allégement « Aubry II ». Par ailleurs, il a précisé que certains dispositifs devaient arriver prochainement à échéance, notamment l'allégement « de Robien » et l'aide incitative « Aubry I » et que, en outre, certains regroupements allaient être opérés, notamment celui des deux allégements concernant la zone franche de Corse. Au sujet du titre emploi simplifié, il a indiqué qu'il serait généralisé avant la fin de l'année 2003 pour les emplois occasionnels et les petites entreprises. Quant à l'interlocuteur social unique, le ministre a précisé que les organisations représentatives avaient été invitées à parvenir à un projet avant la fin de l'année 2003 ; à défaut, il a précisé que le gouvernement « prendrait ses responsabilités », sur la base du libre choix par l'entreprise de l'organisme collecteur.

M. Eric Doligé a interrogé M. François Fillon sur les difficultés que rencontreraient les départements, d'une part, s'agissant du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), d'autre part, s'agissant de l'application du nouveau dispositif RMI / RMA. Il a en outre estimé qu'un report de l'application de ce dispositif au 1er janvier 2005 était, sans doute, souhaitable compte tenu de l'incapacité dans laquelle se trouvaient les départements, aujourd'hui, pour établir un « budget sincère ».

En réponse, M. François Fillon a rappelé que la mise en oeuvre de la réforme de solidarité pour les personnes dépendantes, annoncée par le Premier ministre le 6 novembre 2003, n'aurait pas de conséquences financières pour les départements en 2004, puisque l'Etat assumerait sa part du financement de l'APA en 2004, à hauteur de 400 millions d'euros.

S'agissant du nouveau dispositif RMI / RMA, il a estimé que, techniquement, son application était possible au 1er janvier 2004. Il a en outre précisé que des réunions entre les préfets des départements et les conseils généraux seraient organisées pour faciliter cette application et permettraient une évaluation, département par département, de la dépense engendrée par l'application de ce dispositif. Il a déclaré que cette évaluation serait réalisée sur la base des dépenses correspondantes au titre de l'année 2003. Toutefois il a rappelé que la dépense effective en 2004 des départements au titre du dispositif RMI / RMA pourrait varier en fonction de l'évolution de la situation économique et sociale. A cet égard, il a souligné que les indications dont il disposait permettaient d'espérer une nette amélioration de la situation de l'emploi en 2004, mais qu'il fallait aussi compter avec les conséquences de la réforme de l'allocation spécifique de solidarité (ASS).

Puis M. Claude Belot s'est déclaré déçu par les orientations annoncées par le gouvernement au titre du plan de solidarité pour les personnes dépendantes. Il a souligné que le financement annoncé par le gouvernement - 9 milliards d'euros d'ici 2008 - ne servirait qu'à honorer les engagements antérieurs de l'Etat. En outre, il a estimé que les sommes versées aux départements ne tenaient pas suffisamment compte de la nécessaire péréquation entre les départements.

S'agissant du nouveau dispositif RMI / RMA, il a estimé que l'application de ce dispositif dans les départements relevait plus d'une « délégation de responsabilités » que d'un réel transfert de compétences aux départements. Il a, en outre, précisé que les départements n'étaient pas techniquement prêts pour la mise en oeuvre de ce dispositif. Enfin, il a souligné que la réforme de l'ASS engendrerait sans doute un flux croissant de personnes sortant du dispositif de l'ASS pour se diriger vers le RMI / RMA.

En réponse, M. François Fillon a souhaité tempérer les inquiétudes de M. Claude Belot s'agissant des conséquences de la réforme de l'ASS, en rappelant qu'elle n'entrerait en vigueur qu'à compter du 1er juillet 2004.

En outre, il a estimé que le transfert de la gestion du RMA aux départements devait se faire impérativement au 1er janvier 2004 et que tout report serait une « perte de temps » dans l'application de cette réforme d'envergure. Il a rappelé que la liberté la plus grande devait être donnée aux départements dans la gestion de ce nouveau dispositif et que les caisses d'allocations familiales n'avaient, en la matière, aucune responsabilité dans l'instruction des dossiers mais uniquement dans le versement des prestations.

S'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie, il a indiqué que le gouvernement appliquait la loi telle qu'elle avait été votée par la représentation nationale et que celui-ci s'était engagé à financer la part de l'Etat à la hauteur de ce que prévoyait la loi. S'agissant de la péréquation entre les départements, il a estimé que le débat était ouvert.

Mme Marie-Claude Beaudeau a rappelé que les accidents du travail et les maladies professionnelles en France représentaient un coût élevé pour la collectivité et a estimé que le lancement d'une vaste campagne de prévention était aujourd'hui nécessaire. En outre, elle a relevé que le transfert de charges de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) vers la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail était sans doute insuffisant. Elle a souligné que cette sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles par les employeurs était de nature à empêcher toute hausse de la cotisation des employeurs versée à la branche accidents du travail - maladies professionnelles. Elle a donc souhaité interroger le ministre sur les mesures que comptait mettre en oeuvre le gouvernement en matière de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles. En outre, elle a souhaité savoir si les observatoires régionaux pour la santé au travail étaient financés par une ligne du budget du travail.

En réponse, M. François Fillon a reconnu qu'il était nécessaire de doter la branche accidents du travail - maladies professionnelles d'une plus grande autonomie de fonctionnement. En outre, il a estimé que le rôle des employeurs en termes de prévention était primordial. Il a également fait savoir qu'il réfléchissait, dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme (SMR), au projet de création d'une agence de prévention des risques professionnels. Enfin, s'agissant du financement des observatoires régionaux pour la santé au travail, il a précisé que celui-ci relevait de la sécurité sociale, et non du budget de l'Etat.

M. Roland du Luart a d'abord souhaité faire part de l'état d'impréparation, en amont des départements s'agissant de la mise en place de l'APA. Concernant l'application du nouveau dispositif RMI / RMA, il a estimé que les départements avaient besoin, d'ores et déjà, de prendre connaissance des décrets d'application. Enfin, il a fait remarquer que l'Etat n'était pas enclin à accepter facilement le transfert de personnel requis par la mise en oeuvre de cette réforme au niveau départemental.

En réponse, M. François Fillon a tenu à rappeler la différence fondamentale qui existait entre le transfert aux départements de prérogatives au titre du RMI, dispositif déjà existant et appliqué, et celui de prérogatives au titre de l'APA, dispositif récent et « créé de toute pièce ». En outre, il a rappelé que les conseils généraux devraient pouvoir bénéficier de l'assistance des préfets dans leur département.

M. François Marc a souhaité que le ministre s'exprime, d'une part, sur la mise en place de l'APA et le respect par le gouvernement de la règle de financement, à parité, entre l'Etat et les départements, d'autre part, sur la contradiction qui existait entre l'objectif de réduction du nombre de fonctionnaires et la nécessaire création d'emplois au niveau local engendrée par la décentralisation de ces dispositifs.

En réponse, M. François Fillon a affirmé que l'Etat assumerait ses responsabilités et respecterait la règle de financement à parité fixée au moment de la création de l'APA. En outre, il a estimé qu'il ne fallait pas faire de la diminution du nombre d'emplois publics « une religion ». Il a souligné que la décentralisation ne saurait être efficace que si les transferts de compétences s'accompagnaient d'un transfert d'emplois aux départements, équivalent aux réductions d'emplois en administration centrale engendrées par ces transferts.

A l'issue de cette audition, la commission a donc décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, ainsi que les crédits du budget du travail, sa position ayant été réservée jusqu'alors.

Jeudi 13 novembre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Crédits de la défense - Exposé d'ensemble et dépenses en capital et article 47 -- Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de la défense : -Exposé d'ensemble et dépenses en capital et article 47, sur le rapport de M. Maurice Blin, rapporteur spécial.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial des crédits de la défense (titres V et VI), a tout d'abord rappelé les grandes lignes du budget de la défense pour 2004 en faisant deux constats : d'une part, la loi de programmation militaire (2003-2008) était, pour la deuxième année consécutive, strictement respectée, ce qui n'était pas arrivé depuis la fin des années 1970 ; d'autre part, l'on assistait à l'amorce d'un rééquilibrage entre les titres III et V, la part de ce dernier remontant légèrement, pour atteindre 38,8 % de l'ensemble.

Il a complété cette présentation en signalant que le budget de la défense repassait au-dessus du seuil de 2 % du budget de l'Etat, ce qui était un renversement de tendance tout à fait appréciable, même si l'on se situait encore assez loin du pourcentage constaté en 1996, qui était de 2,4 %. Les comparaisons internationales montraient, à cet égard, que les pays européens avaient ralenti leur effort de défense au cours des dix dernières années, à la différence des Etats-Unis, dont l'effort militaire s'était accru pour atteindre 3,45 % de son produit intérieur brut.

Puis M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a exposé le budget d'équipement des armées des titres V et VI, soulignant qu'avec 9,2 % il connaissait une croissance tout à fait exceptionnelle dans la conjoncture budgétaire actuelle.

Il a d'abord fait le point d'un certain nombre de programmes d'équipements militaires, indiquant que certains d'entre eux prenaient du retard, tel celui du véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI).

Il a également insisté sur la contribution du ministère de la défense à la maîtrise de l'emploi public en signalant l'importance de la réduction des effectifs civils par suite du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Evoquant, dans un deuxième temps, les quelques points d'ombre que comportait ce budget, le rapporteur spécial a d'abord souligné que l'espace restait le « parent pauvre » du budget, précisant qu'il représentait seulement 3 % des dépenses d'équipement en France, contre 10 % aux Etats-Unis, indépendamment du déséquilibre des masses budgétaires entre les deux pays. Dans la même perspective, il a regretté le recul des crédits consacrés aux démonstrateurs technologiques qui jouaient un rôle important dans la réduction des aléas et donc des coûts des programmes.

Au sujet du nucléaire, M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a réitéré ses interrogations sur le maintien d'un effort financier aussi important, tout en reconnaissant la nécessité des programmes de simulation pour pallier les conséquences de la fin des essais nucléaires.

Ensuite, il a insisté sur l'importance du marché des avions ravitailleurs actuellement contrôlé par la société américaine Boeing à hauteur de 96 %, qui prenait une acuité particulière avec la perspective de renouvellement de la flotte britannique.

Il a conclu son exposé en évoquant la stratégie ministérielle de réforme et la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Après un bref historique des conditions dans lesquelles avait été élaboré le projet présenté par Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, au cours duquel il a rappelé que celle-ci avait été amenée à faire la synthèse entre une approche « bleue », à caractère organique, calquée sur les structures existantes et une approche « blanche » à caractère fonctionnel, et faire une large place aux éléments transverses tout en respectant l'autonomie de gestion de chacune des armées. C'est ainsi que devrait être renforcé le pouvoir d'arbitrage du chef d'état-major des armées et que devrait être effectuée la mise en commun d'un certain nombre de fonctions, archives, informatique, services d'aménagements.

Il a conclu son exposé en soulignant que, si la professionnalisation des armées avait affecté la place des hommes du rang et des sous-officiers au sein des forces armées, la stratégie ministérielle de réforme entreprise dans la perspective de la LOLF, allait probablement bouleverser la situation de la hiérarchie militaire, qui devait évoluer dans sa mentalité comme dans ses méthodes de travail.

Après que le rapporteur spécial eut répondu à une question de M. Yves Fréville portant sur le coût unitaire des équipements, et que M. Jean Arthuis, président, se soit déclaré favorable à ce que soit étudiée la possibilité, pour le ministère de la défense, de récupérer la TVA en cas d'externalisation, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des dépenses en capital du budget de la défense et de l'article 47 du projet de loi de finances.

PJLF pour 2004 - Crédits de la défense - Dépenses ordinaires et article 46 -- Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des dépenses ordinaires du budget de la défense et de l'article 46 du projet de loi de finances, sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur spécial.

M. François Trucy,
rapporteur spécial des crédits de la défense (titre III), a d'abord présenté les principaux chiffres d'un « budget de rattrapage », dont le mérite était de respecter la loi de programmation militaire en dépit d'une conjoncture budgétaire particulièrement difficile : le titre III, hors pensions, progressait de 0,45 % dans le projet de loi de finances pour 2004, pour atteindre 17,5 milliards d'euros ; les effectifs budgétaires, hors comptes de commerce, se montaient à près de 438.000 personnes soit, à quelques unités près, le chiffre prévu par la loi de programmation militaire précitée.

Puis il a passé en revue le détail des créations et suppressions de postes par catégorie de personnel. Il a d'abord noté la suppression de 431 emplois civils, soulignant, à ce propos, le concours apporté par le budget de la défense à la maîtrise de l'emploi public. Il a également mis l'accent sur d'autres évolutions favorables, comme la création de près de 1.200 postes de gendarmes, ainsi que le recrutement de plus de 2.300 militaires du rang. Cette mesure, qui bénéficiait essentiellement à l'armée de terre, avait été rendue possible par la suppression d'un nombre important de postes de volontaires.

En ce qui concernait les personnels spécialisés, M. François Trucy, rapporteur spécial pour les crédits du budget de la défense (titre III) s'est surtout attaché aux difficultés que rencontrait le service de santé des armées à atteindre ses effectifs budgétaires, relevant, à cette occasion, la nécessité d'adapter les conditions d'exercice de ces métiers à la féminisation croissante du recrutement.

Il s'est ensuite félicité du taux de renouvellement très satisfaisant des contrats des militaires du rang qui, supérieur à 80 %, était toutefois variable selon les armes, rappelant que la France se singularisait par le refus des contrats « kleenex » qui caractérisaient certaines armées professionnelles, comme l'armée britannique.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a également évoqué les dépenses de carburant pour souligner la discordance existant entre le cours du dollar et le prix du baril retenus pour la construction du budget des armées et ceux mentionnés dans les éléments de cadrage budgétaire généraux. Il a signalé que l'on pourrait, en conséquence, se retrouver en 2004 dans la même situation qu'en 2003, c'est-à-dire être obligé de procéder à des redéploiements pour compenser la sous-budgétisation de ce type de dépenses.

Enfin, il a évoqué un amendement au chapitre 31-71, postes permanents à l'étranger rémunérations principales, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur spécial de la commission des finances, tendant à réduire les crédits de rémunération de certains personnels en poste à l'étranger, pour signaler que Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, ne s'y était pas opposée et qu'à l'occasion de la réunion consacrée à l'examen définitif du budget, la commission pourrait donc se rallier à cette initiative.

Il a conclu son exposé en faisant savoir qu'il souhaitait que le titre III dégage des ressources suffisantes pour le fonctionnement des armées, mais sans que cela nuise à l'accroissement nécessaire des dépenses d'équipement.

A l'issue de ce débat, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des dépenses ordinaires du budget de la défense et de l'article 46 du projet de loi de finances.

PJLF pour 2004 - Crédits des services généraux du Premier ministre : II.-Secrétariat général de la défense nationale - Examen du rapport spécial

Sous la présidence de M. François Trucy, secrétaire, la commission a ensuite examiné les crédits des services généraux du Premier ministre : II.- Secrétariat général de la défense nationale, sur le rapport de M. Michel Moreigne, rapporteur spécial.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a précisé que si les crédits du SGDN pour 2004 étaient, avec 50,15 millions d'euros, en augmentation de 3,8 %, ils ne l'étaient plus, à périmètre constant, que de 1,2 %. Il a expliqué que l'évolution des crédits des dépenses ordinaires résultait principalement de transferts d'emplois auparavant mis à sa disposition, les mesures nouvelles concernant les réseaux de communication sécurisés. Après cette intégration de 21 personnes, en provenance des ministères de la défense et de l'intérieur, le SGDN disposerait en 2004 d'un effectif de 301 emplois.

Présentant les dépenses en capital, il a indiqué que les crédits de paiement restaient stables et que leur répartition était orientée vers une nouvelle impulsion dans le domaine des transmissions gouvernementales sécurisées. Il a constaté que l'effort en direction du programme civil de défense n'était pas « relâché » pour autant et souligné que les autorisations de programme augmentaient de 8,5 millions d'euros, dont 7,7 millions d'euros pour les capacités techniques interministérielles, ces dotations étant destinées à garantir les services de l'Etat contre les intrusions informatiques.

Il a apprécié que les autres missions, à l'instar du contrôle des matériels de guerre, continuent à disposer de moyens suffisants. Il a souligné que le secrétaire général de la défense nationale, M. Jean-Claude Mallet, en poste depuis 1998, s'était attaché à centrer l'activité prioritaire du SGDN dans des tâches de conception et d'impulsion, tout en dynamisant la coordination interministérielle. Il a rappelé, à propos de celle-ci, qu'elle mériterait d'être améliorée dans le domaine du renseignement.

Il a félicité l'administration du SGDN pour la présentation de sa masse salariale globale dans un chapitre unique 37-10, l'utilisation depuis le 1er janvier 2002 du logiciel Accord et la mise en place d'un plan pluriannuel d'application du contrôle de gestion et de suivi de la masse salariale.

Il a constaté que l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN), était toujours dépendant, pour ses moyens, d'autres d'administrations et s'est inquiété de « la fuite des effectifs » d'encadrement que l'Institut avait connue depuis une année.

S'inquiétant, dans un contexte international incertain, des risques radiologiques, nucléaires, biologiques et chimiques, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a constaté que le SGDN améliorait l'efficacité du renseignement, de la surveillance et de la détection, mais également les moyens d'alerte d'évacuation, de protection et de décontamination des populations.

Il a apprécié le développement des capacités coordonnées de gestion de crise, au plus haut niveau de l'Etat, et la prise en compte des menaces, liées aux nouvelles technologies de l'information, par d'importants crédits pour des capacités interministérielles.

Il a approuvé que les responsabilités de chacun aient été redéfinies, notamment dans le cadre des zones de défense, et souhaité que l'effort pour une politique civile de défense protégeant efficacement la population française, soit poursuivi tout en impliquant celle-ci davantage. Dans ce cadre, il a souscrit au rôle confié au SGDN au sein du Conseil de sécurité intérieure.

Enfin, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a renouvelé le souhait que le SGDN puisse continuer à s'affirmer comme un instrument majeur de la refondation de notre défense non militaire.

En réponse à M. François Trucy, secrétaire, sur les problèmes de moyens et de personnel rencontrés par l'IHEDN, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a cité le départ « inopiné » d'un contrôleur général des armées, de deux officiers supérieurs, du préfet, directeur adjoint de l'Institut, et de deux autres cadres civils. Il a appelé de ses voeux, pour pallier ces difficultés, l'application anticipée à l'IHEDN de la loi organique du 1er août 2001, relative aux lois de finances (LOLF).

La commission, suivant l'avis du rapporteur spécial, a alors décidé à l'unanimité de proposer au Sénat l'adoption des crédits du Secrétariat général de la défense nationale.

PJLF pour 2004 - Crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat - Examen du rapport spécial

La commission a examiné les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le rapport de M. Gérard Braun, rapporteur spécial.

M. François Trucy a salué la présence de M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis des crédits de la fonction publique au nom de la commission des lois, soulignant que ce rapport pour avis avait été créé pour la discussion du projet de loi de finances pour 2004.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a d'abord rappelé que l'examen des crédits de la fonction publique appelait, d'une part, une analyse portant sur la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique qui, s'établissant à 223 millions d'euros en 2004, marquaient une progression de 5,6 %, et, d'autre part, une analyse de l'ensemble des charges de personnel de l'Etat qui, s'élevant à près de 121 milliards d'euros pour 2003, représentaient 44,1 % des dépenses du budget général.

D'emblée, il a signalé qu'il se trouvait dans l'impossibilité de donner ce dernier chiffre pour 2004, en raison de la généralisation des expérimentations de globalisation des crédits qui s'étaient traduites par une « profusion » d'enveloppes fongibles comprenant des frais de personnel, mais que la direction du budget travaillait à la reconstitution d'un chiffre permettant de donner une évolution à périmètre constant.

Concernant les crédits de l'agrégat « Fonction publique », M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a signalé que l'augmentation prévue succédait à une baisse de 2 % des crédits pour 2003, qui s'expliquait par la décision de consommer une partie des reports existants. Pour cette année, il a estimé qu'il fallait au contraire se féliciter de la décision du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, de « purger » les reports, afin que le montant des crédits traduise la réalité de la dépense.

Par ailleurs, il a précisé que, dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les crédits du ministère, abondés des dépenses de fonctionnement lui correspondant, devaient constituer une action « Fonction publique » relevant d'un programme « Direction de l'action du gouvernement », figurant lui-même au sein d'une mission devant être instituée pour tous les services du Premier ministre.

Concernant l'examen des charges globales de personnel de l'Etat, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a rappelé qu'elles étaient passées de 40,7 % des crédits du budget général en 1997 à 44,1 % pour 2003. Il a souligné que la tendance à l'accroissement des charges de fonction publique principalement due au dynamisme des rémunérations individuelles et, pour les charges de pension, à la démographie, demeurait, même si la volonté de l'infléchir était aujourd'hui réelle, et si les mesures nécessaires avaient commencé d'être prises. Puis il en est venu à la présentation de ses observations.

En premier lieu, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a indiqué que les effets du changement d'orientation pour 2004 étaient encore ténus. La baisse des effectifs ne représentait guère plus de 0,1 % des charges de la fonction publique, et la très grande progressivité avec laquelle devaient entrer en vigueur les différentes mesures de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait pour effet de rendre, pour 2004, quasiment « insensibles » les gains qui en étaient attendus.

En deuxième lieu, il a détaillé les raisons pour lesquelles la diminution du nombre des fonctionnaires devait constituer désormais une priorité. Comme la réforme des retraites devait simplement « freiner » la progression du coût des pensions, il fallait nécessairement « jouer » sur la charge des rémunérations pour contenir le coût de la fonction publique, ce qui impliquait de diminuer les recrutements, dans le contexte, par ailleurs favorable, de la hausse prochaine du nombre des départs en retraite.

Il a souligné que les gains à attendre d'une politique de non-remplacement volontaire pouvaient être substantiels : en 2010, ils devaient excéder 5 milliards d'euros en cas de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, et 10 milliards d'euros si aucun départ n'était remplacé, tandis que le gain attendu de la réforme des retraites n'approchait les 10 milliards d'euros pour le régime de l'Etat qu'à l'horizon 2020, le gain attendu n'excédant pas 3 milliards d'euros pour 2010.

Ainsi, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a pu esquisser un plan de stabilisation des charges de fonction publique : une politique énergique de non-remplacement des départs que devait progressivement épauler la réforme des retraites. Il a, par ailleurs, souligné que si la réforme de l'Etat devait permettre une diminution des effectifs en vertu, notamment, d'un « redimensionnement » de l'action de l'Etat, une baisse significative du nombre de fonctionnaires devait pouvoir être engagée sans plus attendre. En conséquence, il a souhaité la mise en place d'un indicateur visant à donner une visibilité à la politique de baisse des effectifs, montrant en particulier dans quelle mesure la diminution était, respectivement, imputable à des gains de productivité, à des actions de décentralisation ou d'externalisation.

Il a par ailleurs montré qu'en application de la loi précitée du 21 août 2003, l'augmentation des charges de pension était désormais contenue. En raison de l'allongement de la durée de cotisation, jointe à l'instauration d'un mécanisme de décote et au passage à une indexation des pensions sur les prix, le besoin de financement des régimes de la fonction publique avait pu être ramené, à l'horizon 2020, de 28 milliards d'euros, représentant 1,3 % du produit intérieur brut, à 15 milliards d'euros, infléchissant une contrainte appelée à peser sur le montant des prélèvements obligatoires.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a signalé que, par ailleurs, subsistaient des gisements d'économies, évalués à 400 millions d'euros, qui résultaient de l'existence de certains dispositifs procurant des avantages excessifs dont la Cour des comptes, dans son rapport particulier d'avril 2003, avait préconisé la suppression. Il a ainsi cité la bonification pour dépaysement, l'indemnité servie à certains pensionnés résidant outre-mer, et celle accordée à certains professeurs de l'enseignement technique.

Enfin, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, s'est félicité que la réforme de l'Etat soit « relancée » par le gouvernement. Après avoir rappelé les enjeux induits par la LOLF et insisté sur la nécessité d'une articulation de la globalisation des crédits opérée au sein des programmes avec des mécanismes de globalisation de crédits relevant de plusieurs programmes au niveau déconcentré, il s'est réjoui que les nouvelles stratégies ministérielles de réforme (SMR) présentées par les différents ministres aient déjà permis la formulation d'engagements précis lors des auditions conduites par la commission à l'occasion de l'examen du budget pour 2004 .

En outre, il a indiqué que, le projet de loi sur les responsabilités locales étant actuellement en cours d'examen par le Parlement, le gouvernement était en voie d'arrêter le principe d'une réforme portant sur une nouvelle organisation des administrations déconcentrées au niveau régional, qui, visant à rationaliser les services de l'Etat, constituait un gage d'économies d'échelle et de simplification pour l'usager.

En conclusion, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a proposé à la commission des finances l'adoption des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Yves Fréville a insisté sur l'indispensable lisibilité de la politique de recrutement, dont les aléas étaient susceptibles de démobiliser les jeunes diplômés susceptibles de se présenter aux différents concours de la fonction publique. Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'absence de provision pour 2004, concernant une augmentation éventuelle de la valeur du point d'indice.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, après avoir indiqué qu'il convenait non seulement de planifier les recrutements pour offrir une meilleure visibilité aux étudiants, mais aussi d'améliorer l'image de la fonction publique, a confirmé l'absence de provision pour 2004 concernant la hausse de la valeur du point, dont le principe ne pouvait, cependant, être, selon lui, exclu.

M. Joël Bourdin s'est enquis de la répartition des effectifs de la fonction publique entre personnels titulaires et contractuels, et du degré d'exactitude des chiffres dont il était possible de disposer en la matière.

En réponse, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, lui a précisé que ces chiffres connaissaient d'importantes fluctuations en raison de l'existence de plans de titularisations successifs. En revanche, les mesures d'ordre engagées par le gouvernement pour 2004 concernant l'éducation nationale étaient de nature à empêcher, dans une large mesure, la reconstitution d'un « volant » de personnels non comptabilisés dans les effectifs budgétaires. Aussi, le montant des effectifs budgétaires était appelé à mieux correspondre à la réalité de l'emploi dans la fonction publique. Toutefois, la complexité du traitement des informations transmises par les ministères à l'observatoire de l'emploi public n'autorisait une connaissance complète et précise des effectifs qu'avec deux années de retard.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur l'opportunité d'instaurer une norme de réduction des effectifs pour chaque ministère, sur la rationalisation des statuts, ainsi que sur les leçons qui pouvaient être tirées des expériences de réforme de l'Etat menées à l'étranger.

En réponse, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, lui a indiqué que, si l'instauration d'une telle norme n'était pas, a priori, envisagée, pour sa part, il préconisait la mise en place d'un indicateur dénombrant et explicitant précisément les diminutions d'effectifs ayant lieu dans chaque ministère.

Il a indiqué qu'une rationalisation des statuts était à attendre d'un prochain projet de loi sur la fonction publique. Puis il a estimé que les expériences étrangères de réforme de l'Etat, notamment anglo-saxonnes, n'étaient pas facilement transposables en France.

M. Jean Arthuis, président, est revenu sur les dispositifs procurant certains avantages en matière de retraite, dont la Cour des comptes, dans son rapport particulier précité d'avril 2003 sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat, avait préconisé la suppression.

Dans ce cadre, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné, en particulier, que l'indemnité servie à certains pensionnés résidant outre-mer suscitait des « effets d'aubaine » croissants, justifiant qu'elle soit traitée avec toute la rigueur qu'impliquait le contexte actuel budgétaire.

Par ailleurs, il s'est déclaré en totale opposition avec les principales conclusions de la commission sur les réformes de l'ENA, présidée par M. Yves-Thibault de Silguy, qui tendaient à supprimer le classement de sortie et à instaurer le principe d'un recrutement direct des élèves par « négociation avec l'employeur ». En effet, ces mesures se situaient, selon lui, résolument à l'encontre du concept « d'école globale » qui avait présidé à l'instauration de l'ENA en 1945, et elles risquaient, dès lors, de favoriser certains corporatismes, tout en accentuant la « reproduction sociale ».

Il s'est également interrogé sur les perspectives de refonte de la carrière des administrateurs civils, en vue, notamment, d'en favoriser réellement « l'interministérialité ».

Sur l'ensemble de ces questions concernant la haute fonction publique, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a indiqué qu'il entendait interroger le gouvernement.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, évoquant à nouveau le problème des indemnités versées à certains pensionnés résidant outre-mer, qui coûtaient plus de 150 millions d'euros par an sans qu'il fût possible de vérifier la réalité de la condition de résidence normalement attachée au versement de l'indemnité, a suggéré que la commission reprenne une initiative en ce sens, à l'image de l'amendement déposé par M. Philippe Marini, rapporteur général, et lui-même, à l'occasion de la discussion du projet de loi de programme sur l'outre-mer, qui tendait à la suppression de ce dispositif.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a déclaré partager totalement l'objectif ainsi fixé.

A l'issue de ce débat, la commission a, sur proposition de M. Gérard Braun, rapporteur spécial, décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Puis la commission a, sur proposition de M. Jean Arthuis, président, décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits des services généraux du Premier ministre, précédemment réservés.

PJLF pour 2004 - Crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Commerce extérieur - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné les crédits de l'économie, des finances et de l'industrie consacrés au commerce extérieur, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que le solde extérieur de la France avait été sensible aux aléas de la conjoncture mondiale, et ce, d'autant plus que le principal partenaire de la France, l'Allemagne, connaissait une grave crise économique. En conséquence, il a indiqué que les résultats, pour l'année 2003, livraient un repli des échanges par rapport à 2002. Il a constaté que cette situation était, en partie, due à la forte appréciation du dollar par rapport à l'euro, qui résultait autant d'une défiance des investisseurs internationaux face au déficit public américain que d'une stratégie délibérée des autorités américaines. Il a cependant précisé que la France n'était pas plus affectée que ses autres partenaires et que la part de marché mondial de la France était stable en 2002, malgré l'arrivée de pays émergents à fort potentiel.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a souligné que l'année 2003 avait été marquée par l'échec du sommet de Cancun et que, malgré une déclaration interministérielle de clôture qui réaffirmait la détermination des membres à conclure les négociations au 1er janvier 2005, de graves incertitudes pesaient sur cette forme de multilatéralisme.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a souligné que les crédits consacrés au commerce extérieur étaient globalement stables, et ce, pour plusieurs raisons :

- d'une part, il a indiqué que les grandes entreprises étaient moins consommatrices de financements bilatéraux et que de nombreuses procédures gérées par la COFACE ou Natexis n'étaient pas consommatrices de crédits ;

- d'autre part, il a rappelé que les crédits de fonctionnement des missions économiques et des directions régionales du commerce extérieur étaient inscrits dans une dotation globale contractuelle, dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens conclu avec la direction du budget qui permettait « d'absorber » la dérive des dépenses de services en échange d'exonérations de toute régulation budgétaire.

Enfin, il a indiqué que les crédits consacrés aux subventions versées aux organismes de soutien au commerce extérieur connaissaient, comme les années précédentes, une stagnation.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a exposé les efforts constants de la direction des relations économiques extérieures (DREE) afin d'adapter son offre de produits et sa gestion, citant en exemple les sites Internet de missions économiques qui proposaient des données et des études jugées extrêmement utiles. Il a, par ailleurs, noté que le ministre délégué au commerce extérieur avait annoncé la création de 25 programmes spécifiques, afin de concentrer l'action du ministère et de l'ensemble des acteurs sur autant de pays jugés prioritaires.

Il a fait valoir que les dispositions du contrat d'objectifs et de moyens avaient permis de réaliser d'importantes économies, de stabiliser les dépenses de fonctionnement, et que cette démarche, qui se poursuivait, tendait à préfigurer les dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a cependant déploré que les négociations visant à conclure un nouveau contrat pour les années 2003 à 2005 n'aient pas encore pu aboutir, soulignant que ce retard était d'autant plus dommageable que les crédits du commerce extérieur étaient en baisse de 5,22 % en 2004, ce qui démontrait l'efficacité de la démarche contractuelle.

Il a déclaré que la stagnation des dotations aux organismes de soutien au commerce extérieur pouvait sembler dangereuse à moyen terme et que si la fusion annoncée au sein d'un nouvel organisme de UBIFRANCE et du Centre français du commerce extérieur (CFCE) permettait d'envisager des gains de productivité, elle ne pourrait pas compenser des dotations qui, pour l'organisation de salons internationaux, étaient très inférieures à celles mises en place par des pays comme la Grande-Bretagne ou l'Allemagne.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que la mise en place de la loi organique du 1er août précitée pour les services de la DREE ne devraient pas entraîner de difficultés, cette administration ayant développé, de manière précoce, l'évaluation et le contrôle de gestion. Cependant, il a rappelé que le ministère des finances n'avait pas encore arrêté de manière précise son organisation dans le cadre de la loi organique précitée.

En conséquence, il a proposé à la commission d'adopter les crédits du commerce extérieur.

Un débat s'est ensuite ouvert.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'utilité réelle, pour les entreprises, de la participation à des salons internationaux financés par des dotations publiques.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué qu'il serait peut-être préférable de concentrer les moyens sur les salons les plus importants.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la composante « relation économique extérieure » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait poursuivi une vraie démarche de réforme, ce que confirmait la fusion des services commerciaux à l'étranger. Il a indiqué, à ce propos, qu'à l'occasion de récents déplacements à l'étranger il avait été convaincu de l'utilité de cette coordination et de la rationalisation des moyens ainsi mis en oeuvre.

Il s'est interrogé sur l'utilité concrète de manifestations à caractère parfois « rituel » et a émis le souhait de demander à UBIFRANCE de fournir des indicateurs précis et chiffrés quant à la pertinence et à l'impact d'une participation à un salon.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a exprimé son accord avec la demande du rapporteur général et a indiqué sa volonté d'interroger les services d'UBIFRANCE, ce qui pourrait déboucher sur un contrôle budgétaire effectué en application de l'article 57 de la LOLF.

A l'issue de la présentation du dernier rapport spécial relatif aux crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la commission des finances a décidé de proposer l'adoption de ces crédits.

PJLF pour 2004 - Crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche : III.- Recherche et nouvelles technologies - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné les crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche: III.- Recherche et nouvelles technologies, sur le rapport de M. René Trégouët, rapporteur spécial.

Procédant à l'aide d'un vidéo-projecteur, M. René Trégouët, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté à ses collègues une série de statistiques et de graphiques tendant à situer l'évolution du budget de la recherche en 2004, dans le cadre des tendances constatées depuis plusieurs années, en ce qui concernait les dépenses nationales de recherche, dans leur ensemble, en France et dans les principaux pays de l'OCDE (organisation de coopération et de développement économique).

Le commentaire de ces divers éléments a fait ressortir :

- l'érosion globale de l'effort français de financement de la recherche ;

- une participation des entreprises privées à ces dépenses, qui demeure proportionnellement inférieure en France (bien qu'ayant augmenté) à ce qu'elle est à l'étranger ;

- en conséquence, un financement public plus important en France (0,93 % du PIB), que chez nos principaux partenaires à l'exception de l'Allemagne, pour les dépenses civiles.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a ensuite fait observer à la commission que la part des dépenses consacrées à la défense dans le financement total de la recherche était plus importante en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis, ce qui expliquait, sans doute, que ce dernier pays versât, proportionnellement, davantage de subventions à ses entreprises privées que la France au titre de l'ensemble des activités considérées, civiles et militaires.

Il a remarqué que c'était du reste, dans notre pays que les aides publiques aux recherches des entreprises avaient le plus diminué entre 1992 et 2000 (- 6,5 points en pourcentage de leurs dépenses, - 35 % en valeur absolue).

Comparant ensuite les résultats de la recherche française à ceux des mêmes autres grands pays, il a constaté qu'ils n'étaient particulièrement « brillants » ni en termes de dépôts de brevets, ni en termes de publications scientifiques.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a poursuivi son exposé en soulignant que le niveau des dépenses de recherche françaises (2,18 % du PIB) se situait en 2000, en-dessous de la moyenne de l'OCDE (2,24 %).

Il a conclu cette présentation en estimant qu'il paraissait nécessaire de redynamiser l'effort de recherche français en y associant davantage nos entreprises.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a préconisé l'adoption du budget du ministère de la recherche et des technologies nouvelles pour 2004 en raison des mesures qu'il prévoyait en faveur des jeunes chercheurs (assouplissement de leurs conditions de recrutement, augmentation des allocations doctorales et du nombre de bourses pour la recherche en entreprise) et de l'augmentation prévue des crédits d'incitation à la recherche dans les domaines prioritaires (fonds national de la science et fonds de la recherche technologique).

Un débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors déclaré qu'il conviendrait de se pencher particulièrement, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur la détermination d'indicateurs de performance significatifs. A propos des fondations, il a estimé que les problèmes de développement de la recherche n'étaient pas seulement d'ordre financier mais dépendaient aussi de la création en France d'outils juridiques adaptés, la référence en la matière étant, malgré l'image défavorable que certains en avaient, le « trust » anglo-saxon ou « fiducie ». Par des avantages fiscaux durables et par un statut juridique adéquat, pérenne lui aussi, pourraient ainsi être trouvés, selon lui, des capitaux extérieurs pour financer la recherche, notamment à l'aide d'un bon levier fiscal, auprès des personnes privées qui avaient réussi dans leur  « vie professionnelle ». Il a envié les pays anglo-saxons plus libres que les Français, prisonniers, selon lui, de « structures administratives paralysantes ». Il a qualifié d' « hirondelle » le remplacement, en 2004, de 550 chercheurs statutaires par des personnes sous contrat à durée déterminée, espérant qu'elle constitue une signe avant-coureur positif.

M. Jean Arthuis, président, rappelant notamment le contenu des auditions de « grands patrons » auxquelles la commission avait procédé, s'est dit inquiet, quant à la capacité de la recherche française à se réformer, du caractère récurrent des remarques formulées chaque année par le rapporteur spécial au sujet des déficiences de celle-ci.

M. Yves Fréville a estimé que les problèmes essentiels de la recherche française étaient plus d'ordre institutionnel que financier. Il a souligné l'importance cruciale pour la recherche de la situation des post-doctorants, insuffisamment recrutés, en France, par les entreprises et souvent « préemptés », pour les meilleurs d'entre eux, par les organismes publics. Il a déploré les rigidités du CNRS (Centre national de la recherche scientifique) qu'il a comparé, sur ce point, à l'Académie des sciences soviétique. Il a estimé que le recrutement, ces dernières années, de 6.000 universitaires, censés consacrer la moitié de leur temps à des activités de recherche, avait représenté un gaspillage de potentiel. Il a également regretté le caractère selon lui « bureaucratisé » du choix des sujets de la thèse pour lequel il devrait être procédé par appel d'offres.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a rappelé la spécificité du système français des grandes écoles que les entreprises préféraient aux universités, pour le recrutement de leurs cadres.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété du manque de fiabilité et de l'obsolescence des statistiques disponibles relatives à la situation de la recherche française. Il a déclaré craindre également qu'une délocalisation de nos centres de recherche ne suive celle de nos unités de production industrielle.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a remercié ses collègues pour leurs contributions à ce débat, essentiel pour l'avenir de notre pays. Il a rappelé la difficulté de réformer, ce qui nécessitait un vrai courage politique, les structures du système de financement actuel de la recherche, dont 90 % des moyens, s'agissant du budget du ministère, étaient distribués à des organismes autonomes. Il a évoqué, enfin, la crise des vocations actuelles pour la filière scientifique, aussi bien du côté des enseignants que des élèves.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la recherche et des nouvelles technologies du budget du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.