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Table des matières






Mardi 18 novembre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Crédits des charges communes - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits des charges communes, sur le rapport de M. Yves Fréville, rapporteur spécial.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a observé que le budget des charges communes constituait un budget à géométrie variable. Pour 2004, il a indiqué que les crédits du fascicule s'élevaient, en brut, à 120,2 milliards d'euros et en net, à 53,6 milliards d'euros, soit respectivement 42 % et 23,6 % des dépenses du budget général. Il a expliqué la différence entre les deux montants par la présence, au sein du budget des charges communes, des crédits de remboursements et de dégrèvements, s'élevant pour les impôts d'Etat à 54,8 milliards d'euros et pour les impôts locaux à 8,9 milliards d'euros, auxquels il convenait de rajouter les recettes de coupons courus pour 2,4 milliards d'euros. Il a constaté qu'en exécution, les dépenses réalisées au titre des charges communes s'étaient élevées à 142,8 milliards d'euros en 2002.

Il a ensuite présenté les grandes masses du budget des charges communes et leur évolution. Il a rappelé le poids de la charge nette de la dette, dont le montant hors « swaps » s'élèverait en 2004 à 38,6 milliards d'euros, en hausse de 0,8 %. Il a évoqué la suppression de la subvention au budget annexe des prestations sociales agricoles, de 574 millions d'euros, l'intégration des crédits du fonds national de péréquation, à hauteur de 106 millions d'euros, dans la dotation globale de fonctionnement (DGF), et le non-abondement du chapitre dédié aux mesures générales de revalorisation des rémunérations des fonctionnaires. Il a indiqué que les primes des plans d'épargne logement et des comptes d'épargne logement baisseraient de 8,8 % en 2004, pour un volume global de 1,35 milliard d'euros. Il a souligné la progression des crédits de pension, quels que soient les régimes de pension (PTT, régime général, retraites des mines...).

En ce qui concernait la dette, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a montré que le poids de la dette totale fin 2002 avait atteint 773,3 milliards d'euros. Il a observé que le besoin de financement du Trésor s'établissait, en 2004, à 126,5 milliards d'euros, correspondant pour 55,5 milliards d'euros à la couverture du déficit prévu en 2004 et pour 71 milliards d'euros au coût de l'amortissement de la dette. Il a remarqué que la charge nette de la dette avait évolué moins fortement que la dette elle-même, en raison de la réduction des taux d'intérêt à moyen et long terme. Il a ainsi jugé que l'effet volume avait été partiellement compensé par un effet taux. Il s'est demandé si la baisse des taux à long terme se poursuivrait réellement en 2004, jugeant par ailleurs l'évolution des taux d'intérêt à court terme prévue par le consensus des économistes relativement optimiste. Il a rappelé que la politique de raccourcissement de la durée de la dette, qui devait permettre de profiter de l'écart entre taux courts et taux longs, comportait des risques qu'il convenait d'évaluer correctement.

Il a souligné, par ailleurs, la maîtrise des primes d'épargne logement sur le plan budgétaire en 2004. Il a jugé en revanche préoccupante l'explosion des crédits de pensions. Il a ainsi évalué le taux de cotisation implicite de l'Etat, rapportée à la masse des traitements, à 55,3 % en loi de finances initiale pour 2004, contre 49,2 % en 2000. Il a constaté une baisse tendancielle des dégrèvements d'impôts locaux liée essentiellement à la seule taxe professionnelle.

Enfin, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a jugé que l'application prochaine de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) conduisait à la « mort programmée » du budget des charges communes, évoquant la création de deux comptes spécifiques, l'un consacré à la dette publique, l'autre dédié aux retraites. Il a indiqué que les pouvoirs publics feraient l'objet d'une mission unique et que les mesures générales en matière de rémunération et les dotations pour dépenses accidentelles seraient regroupées au sein d'une mission spécifique. Il a annoncé que la LOLF prévoyait un programme spécifique pour les garanties et un autre pour les dégrèvements et remboursements.

Un large débat s'est alors ouvert.

En réponse aux questions de MM. Aymeri de Montesquiou et Gérard Braun, et après les interventions de M. Jean Arthuis, président, et de M. Michel Charasse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que le taux de cotisation de l'Etat pour les retraites correspondait au besoin de financement du chapitre budgétaire des retraites qui n'était pas satisfait par les cotisations des fonctionnaires, et qui était ainsi « comblé » par l'Etat. Il a, en effet, rappelé qu'il n'existait pas de caisse de retraite pour les fonctionnaires de l'Etat. Il a jugé, en tout état de cause, que le taux de cotisation de l'Etat employeur pour les retraites était supérieur à celui des employeurs privés.

M. Paul Loridant, après avoir félicité le rapporteur spécial pour l'intérêt de sa présentation, a souligné l'importance politique, souvent ignorée, du budget des charges communes. Il a appelé à un suivi plus approfondi de l'action menée par l'agence France-Trésor en ce qui concernait la gestion de la dette.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué, à ce titre, que l'agence France-Trésor faisait l'objet chaque année d'une certification de ses comptes par un cabinet d'audit extérieur.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a évoqué les efforts réalisés par le programme consacré à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat dans le « bleu budgétaire » pour évaluer les performances réalisées en matière de gestion de la dette.

En réponse à l'inquiétude exprimée par M. René Trégouët sur le poids budgétaire des retraites des fonctionnaires, à échéance de dix ans, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a exprimé le souhait, qu'à compter de l'application de la LOLF, les crédits de pension soient regroupés dès la loi de finances initiale au sein d'un compte spécial pour que le Parlement puisse disposer d'une vision globale.

En réponse à M. Philippe Adnot, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué qu'il souhaitait réaliser un travail de contrôle sur les dégrèvements de taxe professionnelle durant l'année 2004.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a rappelé les incidences de l'adoption de l'euro pour la gestion de la dette. Il a estimé que la France n'était plus un émetteur souverain, mais un émetteur en concurrence avec, au moins deux autres pays, l'Allemagne, et l'Italie, dont le volume d'endettement était comparable, et qu'il convenait dès lors d'harmoniser les calendriers d'émission.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite présenté deux amendements de réduction de crédits, l'un portant sur le titre III, au chapitre 32-97 « pensions » de 15 millions d'euros, visant à réduire certains abus liés aux majorations de pensions versées, sous conditions, aux fonctionnaires ayant exercé leur activité outre-mer, l'autre portant sur le titre IV, au chapitre 41-23, article 10, «compensation par l'Etat aux départements des réductions des taux de taxe de publicité foncière et de droit d'enregistrement en faveur des jeunes agriculteurs », de 2,3 millions d'euros, afin de transformer cette dotation budgétaire en prélèvement sur recettes.

M. Jean-Philippe Lachenaud a exprimé son accord sur le fond s'agissant du premier amendement tout en annonçant son intention de s'abstenir.

M. François Trucy s'est interrogé sur la durée de présence outre-mer nécessaire pour bénéficier d'une majoration de pension.

M. Michel Charasse a souligné que le premier amendement n'avait pas d'effet rétroactif car il ne portait que sur le « flux à venir » de retraités et non sur le « stock » actuel.

M. Gérard Braun a exprimé son intention de cosigner cet amendement en tant que rapporteur spécial des crédits de la fonction publique.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cet amendement précédait un autre amendement visant à réformer profondément le régime actuellement en vigueur.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des charges communes ainsi amendés.

Fiscalité locale - Dégrèvements d'impôts locaux -Communication

Ensuite, la commission a entendu une communication de M. Yves Fréville, rapporteur spécial, sur les dégrèvements d'impôts locaux.

M. Jean Arthuis, président
, a rappelé que la commission avait déjà entendu, le mercredi 15 octobre 2003, une communication portant sur les dégrèvements locaux et qu'il s'agissait, à partir du constat alors tracé, d'en formaliser, sous forme de propositions, les principaux enseignements.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a rendu compte des résultats de ses travaux relatifs aux dégrèvements et exonérations de taxe d'habitation, figurant au budget des charges communes dont il était le rapporteur au nom de la commission. Il a rappelé, au préalable, que 30 % des contribuables départementaux et communaux ne payaient pas de taxe d'habitation et que 20 % étaient dégrevés partiellement. Il a montré que les contribuables locaux ne supportaient que 70 % du poids de la taxe d'habitation sur les résidences principales et que l'Etat avait versé en contrepartie, en 2002, 3,67 milliards d'euros. Il a donc considéré que les dégrèvements législatifs représentaient une subvention implicite pour les collectivités locales s'ajoutant à la compensation des exonérations individuelles. Il a indiqué que son étude visait, à travers une analyse statistique menée sur les 36.500 communes françaises, à montrer comment étaient répartis les allègements de taxe d'habitation entre les diverses collectivités locales. Il a, dans ce cadre, rappelé la nécessité pour le Sénat, conformément à sa vocation constitutionnelle, de se doter d'une base de données statistiques permettant d'effectuer des simulations financières en matière d'imposition locale.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a remarqué que le montant de la participation de l'Etat dépendait de la pression fiscale et que la répartition des allègements de taxe d'habitation sur le territoire était à l'avantage des villes et de certaines régions, Sud de la France et Nord Pas-de-Calais notamment. Il a formulé quelques propositions destinées à responsabiliser les élus et les contribuables. S'agissant du long terme, il a appelé à une rénovation des bases de la taxe d'habitation et à l'abandon de l'assiette mixte composée du revenu et de la valeur locative au profit d'une assiette unique. Dans cette attente, il a proposé de rendre le système des dégrèvements plus transparent, en faisant clairement apparaître, sur la feuille d'imposition, le montant de l'impôt dû en l'absence de dégrèvement, en ventilant le montant du dégrèvement entre collectivités au prorata de la part de la cotisation attribuée à chaque contribuable, en déduisant les dégrèvements législatifs du montant des ressources propres des collectivités locales pour en permettre le recyclage en dotations péréquatrices. Il s'est demandé s'il ne fallait pas réviser certains indicateurs de pression ou d'effort fiscal en déduisant au moins partiellement les dégrèvements législatifs, afin de ne pas « subventionner la subvention ».

Enfin, il a présenté les abus que permettait l'existence des abattements facultatifs à la base, estimant nécessaire de neutraliser les effets d'aubaine d'une suppression des abattements à la base. Il a proposé de recycler progressivement une fraction du coût des dégrèvements partiels en une dotation de péréquation répartie entre collectivités locales selon des critères rénovés et, par ailleurs, pour responsabiliser le contribuable local, de créer un « ticket modérateur » en plafonnant, par exemple, le dégrèvement partiel à 50 % de la cotisation.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, après avoir souligné la qualité de la contribution ainsi présentée, s'est déclaré inquiet quant aux conséquences budgétaires pour l'Etat de la suppression des abattements à la base décidés par certaines communes. Il a souhaité que ces abus puissent cesser dès 2004.

M. Michel Charasse a estimé qu'il n'était pas malheureusement possible de résoudre le problème dès le 1er janvier 2004. S'agissant des propositions du rapporteur relatives à la transparence, il a craint que la direction générale des impôts invoque des difficultés pratiques aux arguments présentés. Il a jugé qu'une solution serait de faire apparaître le montant des dégrèvements en rouge.

En réponse, M. Yves Fréville a fait part de son intention de déposer un amendement réduisant les conséquences budgétaires pour l'Etat de la suppression des abattements à la base.

Puis la commission a, à l'unanimité, donné acte à M. Yves Fréville, rapporteur spécial, de sa communication et a autorisé la publication de ses conclusions sous forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2004 - Crédits des affaires étrangères - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné les crédits des affaires étrangères, sur le rapport de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial
, a estimé que l'on ne pouvait pas se satisfaire d'un budget où l'autorisation du Parlement était bafouée. Il a rappelé que si les prévisions de dépenses n'étaient pas sincères, il y a quelques années, tel n'était plus le cas aujourd'hui. En revanche, il a indiqué que, depuis plusieurs années, le ministère des affaires étrangères avait été frappé durement par les mesures de régulation budgétaire, alors que les autres ministères régaliens avaient été épargnés, rendant particulièrement délicate l'exécution des derniers budgets.

Il a souligné qu'une part importante des crédits du ministère des affaires étrangères pouvait être considérée comme des dépenses obligatoires, puisque les dépenses de rémunérations et celles résultant des engagements internationaux de la France représentaient plus de la moitié des dépenses du ministère.

Il a estimé que les conséquences de la régulation étaient particulièrement néfastes pour le ministère des affaires étrangères. Les postes à l'étranger faisaient un important travail de programmation de leurs projets avant le début de l'exercice, qui s'inscrivait généralement dans le cadre de coopérations avec les administrations locales. Or, lorsque la régulation intervenait, ces projets étaient bloqués, alors que la France avait déjà donné sa parole, ce qui mettait les postes dans une situation particulièrement difficile.

Il a indiqué que plusieurs chapitres de dépenses avaient été, au cours du présent exercice, proches de la cessation de paiement, qui n'avait été évitée que grâce à l'évolution de la parité entre l'euro et le dollar, favorable au ministère des affaires étrangères.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a estimé que le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2004 témoignait d'une double volonté : volonté de poursuivre les priorités engagées en 2003, conformément aux engagements du Président de la République, d'une part, et participer à l'effort de rigueur souhaité par le gouvernement, d'autre part.

Il a souligné que la décomposition de la variation du budget des affaires étrangères entre 2003 et 2004 traduisait cette double volonté : si les crédits augmentaient de 2,5 %, cette progression était uniquement due à la hausse de l'aide publique au développement et au renforcement de notre contribution à la francophonie, la progression de cet ensemble étant supérieure à la hausse globale du budget des affaires étrangères. Il a donc indiqué que toutes les mesures nouvelles, hors aide publique au développement, étaient donc financées par redéploiements de crédits.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que le ministère des affaires étrangères faisait preuve d'une réelle volonté de participer à l'effort de rigueur budgétaire souhaité par le Premier ministre, qui se traduisait par deux mesures particulièrement symboliques, portant sur les dépenses de personnel :

- la suppression de 116 emplois, qui correspondait à un taux de non-renouvellement de 46 % des départs en retraite ;

- un ajustement des indemnités de résidence à l'étranger, très impopulaire, qui permettait de dégager une économie de 20 millions d'euros sur les crédits de rémunération du ministère et de 6 millions d'euros sur les crédits de rémunération de l'agence pour l'enseignement du français à l'étranger.

Par ailleurs, il s'est félicité du fait que le ministère des affaires étrangères ait pris conscience de la nécessité de procéder à une rationalisation de son dispositif à l'étranger, indiquant qu'elle s'articulait autour de deux objectifs :

- d'une part, dans le cadre de l'Union européenne, le transfert de tâches aujourd'hui remplies par les consulats aux autorités locales ;

- d'autre part, la suppression d'Alliances françaises ou de centres culturels à l'étranger, à chaque fois que ceux-ci faisaient « double emploi ».

Il a indiqué que c'était une initiative nécessaire, rappelant qu'il avait souvent considéré que notre réseau consulaire en Europe, par exemple, était surdimensionné.

De manière générale, il a souligné l'effort engagé par le ministère dans le cadre de sa stratégie ministérielle de réforme, qui constituait véritablement un plan d'action pour les années à venir, et s'articulait pleinement avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a indiqué que plusieurs orientations se dégageaient de cette stratégie ministérielle de réforme :

- d'abord, la volonté de développer la prise en compte de la dimension interministérielle de l'action extérieure de la France. Pour le ministère des affaires étrangères, cela passait par la création, dans le cadre défini par la loi organique précitée relative aux lois de finances, d'une mission interministérielle portant sur l'ensemble de l'action extérieure de la France. Il a précisé que cette question faisait l'objet d'un débat avec le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire, qui considérait qu'une telle mission ne correspondait pas à une politique publique définie, d'une part, et conduirait à la création de programmes « action extérieure » dans un nombre trop important de ministères, d'autre part, et privilégiait donc une mission interministérielle « aide publique au développement », davantage ciblée, et correspondant à un objectif politique clairement défini. En tout état de cause, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que la dimension interministérielle de l'action extérieure de la France méritait d'être prise en compte. Il a estimé qu'elle impliquait notamment une plus grande ouverture du ministère sur l'extérieur, la mise en place de « budgets-pays » permettant à l'ambassadeur de disposer d'une vision d'ensemble des crédits de la France dans son pays de résidence et la création d'un service administratif et financier unique pour l'ensemble des services relevant de différents ministères ;

- ensuite, la volonté de fonder de nouvelles procédures entre les postes diplomatiques à l'étranger et l'administration centrale, par la mise en place d'un contrôle de gestion, qui accompagne la déconcentration des moyens engagée depuis plusieurs années ;

- s'agissant des ressources humaines, la mise en oeuvre d'une gestion prévisionnelle des emplois, le développement de l'évaluation et de la formation ;

- enfin, pour le patrimoine immobilier, des regroupements seraient systématiquement recherchés et une politique active de cession serait engagée pour financer les priorités du ministère.

Après la fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que la mise en oeuvre de la LOLF constituait, en quelque sorte, la « deuxième étape » d'une véritable révolution culturelle, tant le ministère des affaires étrangères n'était pas habitué à faire de la gestion une priorité.

Il a insisté sur les problèmes immobiliers du ministère, considérant que les crédits du titre V, en diminution constante depuis plusieurs années, s'ils permettaient de financer quelques équipements jugés prioritaires, ne pouvaient financer convenablement l'entretien du parc immobilier du ministère à l'étranger. Faute de crédits suffisants, il a indiqué que de nombreux projets étaient bloqués pendant plusieurs années. Il a précisé que la contrainte pesant sur les crédits d'investissement était telle que le ministère des affaires étrangères n'avait pas été en mesure de payer, en 2003, de nombreuses entreprises avec lesquelles il avait contracté. La dette en résultant serait de l'ordre de 10 millions d'euros. Il a dénoncé cette situation, estimant qu'elle donnait de notre pays une image désastreuse, et indiquant que notre impécuniosité était souvent interprétée politiquement comme une marque de désintérêt ou de désengagement. De plus, il a souligné que cette situation constituait une opération financière très peu rentable, compte tenu des pénalités de retard et des contentieux auxquels le ministère s'expose.

Il a considéré qu'il est nécessaire de prendre une décision à ce sujet en préconisant, soit de revaloriser la dotation des crédits d'équipement du ministère, soit de prendre acte de la faible dotation de ce titre, et de procéder, dès maintenant, à la vente des bâtiments qui ne pourraient être rénovés avant plusieurs années.

En tout état de cause, il a estimé qu'il convenait, compte tenu du niveau des crédits d'équipement, d'arrêter de construire des ambassades qui étaient conçues comme « des pavillons français pour des expositions universelles ».

Il a précisé que la mise en oeuvre de la LOLF précitée permettrait sans doute de pallier une partie de ces difficultés, en permettant le redéploiement, en cours de gestion, des crédits entre les différents titres de dépenses, et de mieux répartir les effets de la régulation budgétaire.

Avant de conclure, il a tenu à évoquer quelques sujets importants et d'actualité pour le ministère des affaires étrangères.

S'agissant de l'audiovisuel extérieur, il a rappelé que TV5 avait été modernisée dans son organisation et ses structures, et a salué le redressement de cette chaîne, considérant qu'elle constituait enfin une vitrine de la francophonie. Quant au projet de création de la chaîne française d'information internationale, il a rappelé que de nombreux rapports avaient été produits au cours de l'année 2003, et que l'on s'orientait vers une chaîne gérée par TF1 et France Télévision, qui émettrait sur la zone méditerranéenne, l'Afrique et le Moyen-Orient. Il a souligné que la principale difficulté restait liée à son financement, évalué à plus de 70 millions d'euros par an, et a considéré que cette charge ne pouvait en l'état, être supportée par le ministère des affaires étrangères.

S'agissant de la gestion des demandes d'asile, il a rappelé que les réformes législatives et la poursuite de l'augmentation des moyens financiers et humains de l'OFPRA contribuaient à réduire le stock des demandes et à améliorer les procédures d'instruction.

Enfin, s'agissant de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE), il a indiqué que la situation financière difficile qu'avait connue l'agence à la fin de l'année 2002 l'avait conduit à engager une réflexion approfondie sur ses missions et son organisation. Il a estimé que des réformes devraient permettre à l'agence de mieux remplir son rôle à l'avenir, en développant notamment l'intégration des établissements scolaires dans leur environnement à l'étranger. Il a insisté sur le fait que le problème de l'accueil des étudiants étrangers en France demeurait posé. Il a estimé que les bourses étaient insuffisantes pour attirer, dès le premier cycle, les étudiants étrangers, mais que ce problème concernait avant tout l'organisation de notre système d'enseignement supérieur et l'insuffisante prise en compte de l'accueil des étudiants étrangers. Il s'est inquiété du fait que, depuis quelques années, les enfants des élites de pays de tradition francophone, comme le Sénégal privilégiaient les études aux Etats-Unis au détriment de la France, et a considéré qu'il était urgent de prendre en compte cette situation, en concertation avec le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur.

Pour conclure, il a proposé à la commission d'adopter ce projet de budget, qui marquait un engagement marqué du ministère des affaires étrangères d'assurer le financement des priorités énoncées par le Président de la République en participant à l'effort de rigueur budgétaire et de réforme qu'il a déclaré appeler de ses voeux.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, a indiqué qu'il partageait les vues du rapporteur spécial quant au budget des affaires étrangères.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur l'utilité du maintien des consulats français en Europe, considérant que des arrangements pouvaient être trouvés avec les autorités locales afin de répondre aux demandes des populations françaises résidant dans ces pays. Il a considéré que les missions économiques à l'étranger n'étaient pas indispensables en Europe tandis que d'autres régions du monde nécessitaient, elles, une présence accrue afin de soutenir les entreprises françaises. Réagissant aux propos de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, sur la chaîne télévisée francophone TV 5, il s'est déclaré moins enthousiaste quant aux résultats de la réforme de celle-ci.

M. Maurice Blin s'est demandé si la France, compte tenu de sa situation budgétaire, pouvait encore se permettre de financer un réseau consulaire et diplomatique aussi important dans l'Union européenne. Il s'est interrogé sur l'évolution du nombre de demandes de visas et sur la part de ces demandes ayant fait l'objet d'un refus. Il a également souhaité connaître les perspectives de mise en place d'ambassades communes à plusieurs pays de l'Union européenne à l'étranger.

M. Michel Charasse, se référant au centre culturel français Victor Hugo de Tachkent, dont le propriétaire des locaux avait manifesté son intention de les vendre, s'est étonné que le ministère des affaires étrangères n'ait pas mis en place une « réserve de précaution » pour le financement de ses investissements immobiliers, compte tenu de la faiblesse des ressources disponibles sur ce titre et du caractère urgent des besoins ou des opportunités pouvant se manifester en cours d'année.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que l'ensemble des consulats français en Europe devraient être fermés, à l'exception de cas particuliers, liés à des raisons historiques, comme, par exemple, l'Ecosse, le Pays basque ou la Catalogne. Il s'est également félicité de l'importante diminution de notre réseau culturel et consulaire en Allemagne. S'agissant des ambassades communes à plusieurs pays de l'Union européenne, il a indiqué que les expériences menées à ce jour n'étaient pas concluantes, s'agissant en particulier des projets montés en coopération avec la République fédérale d'Allemagne.

S'agissant des dépenses d'investissement, il a déclaré pleinement souscrire aux propos tenus par M. Michel Charasse.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur l'ensemble du budget des affaires étrangères après l'examen des crédits consacrés à l'aide au développement.

PJLF pour 2004 - Crédits de l'aide au développement - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné les crédits de l'aide au développement sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial
, a rappelé que l'aide publique au développement (APD) était une priorité du gouvernement et figurait en bonne place dans l'agenda international. Il a souligné que la communauté des bailleurs s'était engagée à augmenter son effort d'APD après que ce dernier eut considérablement diminué au cours de la décennie 90, et que la France avait tenu ses engagements puisque son effort d'APD, selon l'acception de l'OCDE, devait s'établir à 0,43 % du PIB en 2004, après 0,41 % en 2003 et 0,39 % en 2002. Il a rappelé, à cet égard, que l'objectif annoncé par le Président de la République était d'atteindre 0,5 % du PIB en 2007, et que le seuil préconisé par les Nations-unies, était de 0,7 %, pour 2012.

Il a ensuite indiqué que l'aide au développement était une politique publique fondamentalement interministérielle, puisque pas moins de 12 ministères y étaient impliqués, au premier rang desquels le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a toutefois souligné, qu'en termes budgétaires, le périmètre des crédits concourant à la coopération était très inférieur à celui de l'APD au sens de l'OCDE, et qu'une part importante des crédits transitait par voie extra-budgétaire, via les comptes spéciaux du Trésor, et plus particulièrement le compte 903-17, qui retraçait une large part des annulations et consolidations de dettes consenties par la France à des Etats étrangers. Il apparaissait donc que, moins de la moitié des dépenses d'APD étaient examinées par le Parlement.

Précisant les grandes masses budgétaires pour 2004, il a indiqué que les crédits budgétaires d'aide au développement du ministère des affaires étrangères atteignaient un peu plus de 2 milliards d'euros, soit une hausse de 7,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 ; et que ceux du ministère de l'économie s'élevaient à 950 millions d'euros, soit une baisse de 6 %. Au total, les dépenses budgétaires augmentaient de 3,1 %, pour atteindre près de 3,25 milliards d'euros, mais le volume global d'APD, en incluant les TOM, était de près de 6,9 milliards d'euros.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite exposé ses principales observations sur ce budget, qui lui apparaissait assez satisfaisant mais dont certaines orientations stratégiques appelaient, selon lui, des réserves.

Rappelant brièvement le contexte international, il a relevé que l'année 2003 pouvait être celle de la confirmation ou de la déception, après une année 2002 riche en engagements formulés lors de divers sommets, tels ceux de Monterrey, Kananaskis ou Johannesburg. Parmi les avancées enregistrées en 2003, il a mentionné les 90 propositions de M. Michel Camdessus sur le financement des infrastructures de l'eau, l'accord partiel sur les médicaments génériques, un effort accru en faveur de la lutte contre le sida et le paludisme, en particulier via le Fonds mondial pour la santé, la proposition franco-britannique d'une nouvelle « facilité financière internationale » destinée à relancer l'investissement privé dans les pays pauvres, et les initiatives prises au sommet du G8 qui s'était tenu à Evian en juin 2003 et avait été placé sous le signe de la promotion du développement en Afrique.

Le bilan lui apparaissait néanmoins mitigé et les risques de désillusion demeuraient, selon lui, réels. Il a ainsi relevé l'estimation du Programme des Nations unies pour le développement, selon laquelle 54 pays seraient aujourd'hui plus pauvres qu'en 1990, et indiqué que le Nouveau partenariat économique pour le développement en Afrique (NEPAD) peinait à se traduire en actes et était parfois perçu comme un instrument de l'hégémonisme de l'Afrique du Sud. Il a également souligné l'échec du sommet de Cancun, révélateur selon lui de la difficulté de dépasser le « stade oratoire » dès lors que l'on promettait une meilleure insertion des pays en développement dans le commerce mondial. Les initiatives présentées lui semblaient donc relever trop souvent du « catalogue d'intentions » ou de la constitution de groupes de travail, et trop peu de financements effectifs.

Il s'est, dès lors, réjoui de ce que la France, quatrième bailleur mondial en volume et premier créancier des pays pauvres, se soit, en dépit de ce contexte, attachée à pérenniser tant l'augmentation de l'aide que la priorité accordée à l'Afrique et au canal bilatéral. Il a néanmoins relevé que le volontarisme politique était, en partie, entravé par la rationalité budgétaire : la régulation avait ainsi été sévère en 2003 comme en 2002 et avait créé des difficultés de paiement importantes et de plus en plus précoces pour l'Agence française de développement (AFD) et le Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Il a reconnu que la régulation était légitime et inévitable en période budgétaire tendue, mais qu'elle pouvait être contestée dans certaines de ses modalités, et que la logique de projet, qui se traduisait par une dimension pluriannuelle et le respect d'engagements financiers auprès de tiers, s'accommodait mal d'une régulation focalisée sur le court terme. Il a, dès lors, estimé que la rigueur budgétaire actuelle justifiait d'autant plus de réformer l'Etat, de réduire son périmètre de fonctionnement et de mettre en place des outils de gestion modernes.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite exposé les quatre axes qui, selon lui, constituaient les grandes mutations de la stratégie d'APD française.

En premier lieu, il a considéré que les orientations budgétaires semblaient traduire l'amorce d'une marginalisation de l'aide-projet au profit de l'aide-programme, et que les indices étaient à cet égard nombreux : la montée en puissance des contrats de désendettement-développement, les propositions du plan d'action stratégique du ministère prévoyant de repositionner le FSP sur l'aide programme, l'accent mis sur la coopération avec les autres bailleurs bilatéraux et la mise en place de fonds ad hoc, ainsi que l'impact de la régulation budgétaire. Il a souligné que l'aide-programme pouvait contribuer à amorcer un développement endogène ou à financer des réformes de structure, mais que l'aide-projet n'en conservait pas moins d'importants atouts, en ce qu'elle impliquait une présence effective sur place, était beaucoup plus visible pour les populations et contribuait concrètement à l'amélioration de leurs conditions de vie. Il a estimé que l'aide-programme tendait, en revanche, à diluer l'expérience et l'apport français dans une collaboration élargie et pouvait se constituer en « boite noire » complexe. Elle faisait ainsi courir le risque d'un affadissement de la bonne réputation de la coopération française ou de sa « récupération » par d'autres bailleurs. La participation française à l'aide-programme devait donc, selon lui, être assortie des moyens de rendre cette aide visible et clairement identifiable par les populations, à l'image des cofinancements entre collectivités territoriales sur le territoire français.

Il a dès lors considéré que l'aide-projet devait continuer de véhiculer l'expertise et l'excellence françaises, mais aussi poursuivre en parallèle sa modernisation, en particulier par un renforcement de l'évaluation, une coopération au cas par cas avec un ou deux autres opérateurs étrangers, l'accroissement du montant unitaire des projets pour redynamiser les portefeuilles et mettre fin au saupoudrage et aux coûts de gestion élevés qu'il entraînait, et par la formation des partenaires locaux en vue de faciliter le relais et la pérennisation des projets.

En deuxième lieu, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que l'impact budgétaire des annulations de dette était déterminant dans la hausse de l'APD française, mais ses résultats incertains.

Il a indiqué que les multiples mécanismes de rééchelonnement et d'annulation de la dette des pays pauvres mis en place au cours de la dernière décennie selon des termes multilatéraux, en particulier dans le cadre de l'initiative pour les pays pauvres très endettés, ou bilatéraux, poursuivaient un objectif de restauration de la soutenabilité de l'endettement, afin que la réduction corrélative du service de la dette permette de dégager des marges de manoeuvre budgétaires pour le développement du débiteur. Il a cependant relevé que le dispositif présentait plusieurs défauts : les pays concernés n'avaient pas nécessairement les moyens budgétaires de mettre en oeuvre les programmes requis par le Fonds monétaire international, les allègements de dette ne constituaient pas, en soi, une garantie de maintien de la soutenabilité et étaient donc susceptibles de ne procurer qu'un « soulagement temporaire », et les débiteurs demeuraient souvent obligés de recourir, à nouveau, à l'endettement pour amortir les conséquences de chocs externes.

Il a ainsi considéré que les annulations de dette ne sauraient constituer le vecteur privilégié de l'APD, mais seulement une composante parmi d'autres, et qu'il conviendrait également d'accentuer les efforts d'accroissement des recettes d'exportation et des recettes fiscales. Il a, en outre, relevé que ces mécanismes étaient très complexes, difficilement compréhensibles pour le citoyen et échappaient en grande partie au contrôle budgétaire. Il a donc appelé le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à poursuivre les progrès qu'il avait timidement amorcés pour fournir une information plus claire, fiable et complète, à l'image des exigences renforcées pour les engagements hors bilan des entreprises privées.

En troisième lieu, il a indiqué que l'évolution de l'APD française témoignait plus fondamentalement d'une inflexion stratégique vers une externalisation croissante des capacités d'intervention de la France, au profit d'un certain recentrage sur la seule ingénierie financière. Il a rappelé que la stratégie d'APD française devait, certes, rechercher une meilleure concertation avec les autres bailleurs et renforcer la contractualisation avec les récipiendaires et les partenaires financiers, mais ne devait pas pour autant se « dépouiller », ni se « démembrer » au profit d'expertises extérieures, qui avaient, dans bien des cas, fait la preuve de leur moindre efficacité.

En quatrième lieu, il s'est félicité de ce que les critiques récurrentes qu'il avait depuis longtemps émises sur le fonctionnement du Fonds européen de développement fussent à présent formulées par le Président de la République, ainsi qu'il l'avait fait en octobre 2003. Il a relevé que les décaissements avaient enregistré de réels progrès depuis deux ans grâce à des aménagements dans le processus de décision, mais que la situation était encore loin d'être satisfaisante. Il plaçait donc ses espoirs dans le consensus, relayé par la Commission, qui tendait à se dégager sur la perspective d'une budgétisation de ce Fonds, et dans laquelle la France avait un intérêt financier majeur puisque la « communautarisation » du Fonds européen de développement devait conduire à une diminution du taux de contribution de la France de 24,5 % à 17 %.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite abordé les réformes structurelles entreprises par le ministère des affaires étrangères.

Il a constaté que la réflexion budgétaire du ministère des affaires étrangères n'était pas tout à fait à la hauteur du projet stratégique. Relevant que le ministère des affaires étrangères s'était attelé assez tardivement à la réflexion sur la LOLF, il a estimé que son projet n'était guère convaincant pour deux raisons principales : le projet de structure budgétaire manifestait encore quelques scories d'une vision « trop littéraire » des actions du ministère, et surtout, les crédits d'APD étaient disséminés entre trois programmes de taille sensiblement équivalente. Le programme intitulé « coopération et action culturelle » ne constituait pas le véritable programme d'aide au développement qu'il appelait de ses voeux, et il s'est dès lors demandé si ce projet de nomenclature constituait réellement un progrès par rapport aux actuels agrégats du « bleu » budgétaire. Il a, enfin, fait part de ses inquiétudes sur les incertitudes persistantes qui entouraient le périmètre de la mission interministérielle. Il s'est, à cet égard, déclaré plutôt favorable à la mise en place d'une mission « aide publique au développement », qui lui semblait plus conforme aux prescriptions de la loi organique qu'une mission portant sur « l'action extérieure de la France ».

S'agissant de la stratégie ministérielle de réforme, qui s'inscrivait en réalité dans le Plan d'action stratégique du ministère, il s'est réjoui de ce que ce document témoigne d'une réflexion à la fois large, approfondie et assez opérationnelle sur les missions du ministère. Il a, à cet égard, relevé la réduction et la modernisation du réseau des établissements culturels, la création d'un réseau d'experts en recherche sur le développement, l'augmentation du nombre d'assistants techniques et la diversification de leur origine professionnelle et de leurs fonctions, et une volonté de mieux exercer la tutelle sur l'Agence française de développement. Il a néanmoins regretté que le plan stratégique introduise des ambiguïtés sur la pérennisation de l'aide-projet, ne donne pas suffisamment d'engagements chiffrés et se montre insuffisamment ambitieux sur la reconfiguration du réseau diplomatique.

C'est sous le bénéfice de ces observations que M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a recommandé à la commission d'adopter les crédits de ce budget, qui pérennisaient les engagements pris par la France auprès des pays les plus pauvres.

Cet exposé a été suivi d'un débat.

Mme Marie-Claude Beaudeau a souhaité savoir si la comptabilisation de l'aide publique au développement par l'Organisation de coopération et de développement économique incluait les annulations de dette et la coopération militaire.

En réponse, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que les remises de dette n'étaient comptabilisées que pour la valeur des intérêts annulés, mais que les normes du Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) intégraient également des prêts financés sur ressources extra-budgétaires. Les crédits budgétaires de coopération militaire n'étaient, quant à eux, pas retenus par le Comité d'aide au développement, alors même que l'assistance française en la matière était désormais davantage portée sur la formation sur place et l'accueil en France de stagiaires, que sur la fourniture directe de matériel.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Michel Charasse, rapporteur spécial, pour sa présentation « sans complaisance », et lui a demandé s'il avait analysé les engagements hors bilan de l'Agence française de développement.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué qu'il ne s'était pas livré à une telle analyse, mais que son rapport préciserait l'imputation des annulations de dette. Il a, en outre, indiqué que lui-même et M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial du budget des affaires étrangères, seraient particulièrement vigilants en 2004 sur les engagements pris par l'Agence et sur la manière, selon lui très perfectible, dont le ministère des affaires étrangères exerçait sa tutelle sur cet organisme, laissant à la direction du Trésor le soin de veiller à ses grandes orientations. Il a, à cet égard, relevé qu'un récent projet de financement de l'Agence, relatif à des prêts d'étude entrant dans le cadre du contrat de désendettement-développement au Cameroun, avait fait l'objet d'informations insuffisantes lors de la consultation à domicile qui avait été sollicitée fin juillet, et avait suscité un incident lors de la réunion de son Conseil de surveillance du 2 octobre, à laquelle M. Jacques Chaumont s'était rendu en sa qualité de titulaire. Il a dès lors plaidé pour une réelle amélioration du processus de décision de l'Agence, et plus particulièrement de l'exercice de la double tutelle.

A l'issue de ce débat, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères et d'aide publique au développement.

PJLF pour 2004 - Audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer et de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer

La commission a procédé à l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, sur les crédits de son ministère, et de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer.

M. Jean Arthuis, président
, a tout d'abord rappelé que cette audition s'inscrivait dans un cycle nouveau, suivant une méthode décidée par le bureau de la commission, tendant à rompre avec les habitudes antérieures, pour plus porter sous forme de questions ciblées sur les stratégies ministérielles de réforme, dans la perspective, notamment, de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), que sur les prévisions souvent éloignées de la réalité d'évolution des crédits inscrits dans les lois de finances initiales. Dans ce cadre, il a indiqué que la présente audition devait permettre d'évoquer de façon « interactive » les problèmes concrets auxquels était confronté le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, a indiqué qu'une dynamique de réforme animait le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, qui venait d'organiser un séminaire regroupant les 450 cadres supérieurs du ministère afin de jeter les bases d'une réforme profonde.

Il a rappelé notamment les quatre grandes lignes qui guidaient la réforme du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer :

- la perspective de restructuration de l'administration centrale, à travers la mise en oeuvre de la LOLF, avec une réduction significative du nombre de directions, de 16 à 8, en les regroupant sous forme de directions générales ;

- le principe de renforcement et de repositionnement de l'échelon régional est acquis, un grand pôle régional des transports, du logement et de l'aménagement du territoire devrait être créé ;

- les directions départementales de l'équipement (DDE) devaient être reconfigurées pour faire face aux attentes nouvelles de la société et le nombre de subdivisions de l'équipement réduit ;

- une organisation spécifique pour la gestion et l'exploitation par itinéraire du réseau routier national structurel devait également voir le jour.

Il a indiqué que ces quatre éléments constituaient des réformes structurelles profondes du ministère. Elles seraient conduites en parallèle avec la mise en oeuvre de la décentralisation, pour laquelle, d'ici trois ans, 30.000 agents devraient être transférés aux collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a demandé au ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer de s'engager publiquement, sur un point précis, lors de cette audition, comme l'avaient fait les ministres déjà auditionnés par la commission des finances dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004.

Après que M. Dominique Bussereau, secrétaire d'état aux transports et à la mer, se fut associé aux propos tenus par le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, un débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est réjoui des économies réalisées sur le budget de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, estimant qu'elles prouvaient qu'on pouvait allier une véritable ambition politique tout en rationalisant les structures de l'Etat. Il a souhaité savoir comment le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, entendait transformer 16 directions d'administration centrale en 8 directions seulement. En ce qui concernait le renforcement de l'échelon régional et la création d'un pôle équipement et aménagement dans chaque région, il a souhaité connaître les grandes lignes de la réforme de l'implantation territoriale du ministère. Enfin, évoquant les choix d'organisation du ministère, il s'est demandé quels étaient les services ou les prestations qui seraient mieux accomplis par des prestataires privés ou semi-publics, sous une forme partenariale par exemple.

M. Gilles de Robien a indiqué que, s'il était prématuré d'annoncer les regroupements de service d'administration centrale, il était néanmoins possible de les esquisser. A titre d'exemple, il pouvait être envisagé une direction générale des transports terrestres et maritimes par rapprochement de la direction des transports terrestres de celle des transports maritimes, des ports et du littoral et celle, pour partie, des affaires maritimes et des gens de mer. De même, il a indiqué qu'on pouvait penser à un rapprochement des directions transversales de support, comme la direction du personnel, des services et de la modernisation, la direction des affaires financières et de l'administration générale, la direction des affaires économiques et internationales et la direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques.

Il a indiqué que, parallèlement à la réforme de l'administration centrale, il était envisagé, d'une part, de renforcer le niveau régional en constituant un pôle « transports, logement et aménagement » regroupant tous les services du ministère présents à l'échelon régional et que le directeur de l'équipement serait l'animateur de ce regroupement, et, d'autre part, de repositionner le niveau départemental, grâce à une meilleure articulation interministérielle avec peut-être des rapprochements avec les directions départementales de l'agriculture. Il a indiqué que ces chantiers, qui comprendraient par ailleurs un volet concernant les prestataires privés, devaient démarrer à la fin de l'année 2003 pour déboucher dès la fin du premier semestre 2004 sur des principes d'organisation. Enfin, comme activités susceptibles d'être effectuées par des prestataires privés, il a cité, de façon non exhaustive, le conseil technique de proximité, les missions de maîtrise d'oeuvre en matière d'ingénierie publique pour compte de tiers, ou encore l'instruction des actes d'urbanisme.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si un programme unique dédié aux régimes sociaux et de retraite était pertinent, à l'échelle du seul ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

M. Gilles de Robien a répondu que la mission « régimes sociaux et de retraite », elle-même divisée en deux parties, l'une consacrée au secteur des transports ferroviaires et terrestres, la seconde consacrée au régime spécial des marins, aurait l'avantage de permettre la « sanctuarisation » des régimes spéciaux du secteur des transports.

M. Paul Girod, rapporteur spécial des crédits des services communs, de l'urbanisme et du logement, a interrogé le ministre sur les effectifs du ministère, remarquant que les gains de productivité réalisés s'étaient élevés à 2 % chaque année pendant une vingtaine d'années. Il a voulu savoir, en particulier, si la réduction progressive des effectifs devait être ralentie.

M. Gilles de Robien a indiqué que les effectifs du ministère avaient connu de fortes diminutions à partir du milieu des années quatre-vingt, et que cette diminution avait atteint un rythme de l'ordre de 1 % par an dans les années quatre-vingt dix. Il a indiqué qu'ensuite, ces effectifs avaient connu une stabilisation globale entre 1999 et 2002, après deux budgets de réduction en 1999 et en 2000, et deux budgets de création d'emplois, en 2001 et 2002, et qu'ils avaient diminué à nouveau en 2003, tandis que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait la suppression nette de 1.008 emplois sur les sections « services communs » et « mer », de 8 emplois sur la section « aviation civile », et d'emploi sur la section tourisme, soit 1.017 suppressions nettes d'emplois au total. Par ailleurs, il a précisé que les redéploiements actuels de postes qui étaient opérés annuellement en interne, pour répondre aux besoins nouveaux, avoisinaient le millier d'emplois. Enfin, il a déclaré que la réduction du temps de travail avait été absorbée en 2002 dans un contexte de maintien des effectifs, mais avait induit une fragilisation de l'organisation en cas de nécessité d'intervention massive des personnels pour faire face, notamment, à des événements climatiques exceptionnels. Il a déclaré que la nouvelle étape de décentralisation, avec ses conséquences en termes d'évolution de l'organisation des services, permettait d'envisager, à l'avenir, un fonctionnement plus efficace du service public, mais que les gains de productivité que l'on pouvait logiquement attendre de ces phases nouvelles devaient être utilisés, certes pour les réductions d'effectifs, mais aussi pour accroître la qualité du service rendu aux usagers et pour développer des activités nouvelles face aux attentes de la société et pour, sous forme de mesures nouvelles indemnitaires ou statutaires, valoriser les efforts consentis par les personnels.

Puis M. Paul Girod, rapporteur spécial, a interrogé le ministre sur l'avenir des 4.000 ouvriers des parcs et ateliers travaillant sur les routes départementales et les routes nationales.

M. Gilles de Robien lui a répondu que la première particularité des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) était qu'ils n'avaient pas le statut de fonctionnaires mais celui d'ouvriers de l'Etat, et qu'il n'existait pas de corps homologue dans la fonction publique territoriale. Par conséquent, la décentralisation était difficile à appliquer en ce cas d'espèce, et le gouvernement avait proposé au Parlement de se donner un délai maximal de réflexion de trois ans, à l'issue duquel un rapport serait réalisé et présenté au Parlement sur le sujet. En attendant, il a précisé qu'il n'était pas nécessaire de supprimer le compte de commerce qui permet d'assurer la rémunération de ces personnels.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial des crédits des transports, a rappelé que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) imposait, à côté des missions et des programmes, des indicateurs de performance et de résultats, et qu'il n'en était pratiquement pas question dans la stratégie ministérielle de réforme. Il a souhaité savoir comment le ministère allait mettre en oeuvre les indicateurs de performance et de résultats. Il a également voulu savoir comment le ministère entendait bâtir un système contractuel incluant des indicateurs de performances et de résultats, et englobant l'ensemble des activités des transports.

En réponse, M. Gilles de Robien a indiqué que dans la stratégie ministérielle de réforme, l'action envisagée visant à développer la responsabilisation et la contractualisation, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique précitée, était fondamentale. Il a indiqué qu'elle passait nécessairement par une rénovation du dialogue de gestion et par la définition d'indicateurs de performance et de résultats, tant au niveau national que déconcentré. Il a déclaré que des indicateurs de performance et de résultats seraient proposés dès la fin du premier semestre 2004. Il a précisé que des outils de mesure du temps passé par les agents dans le cadre de leurs prestations existaient déjà depuis plusieurs années au sein du ministère, notamment sous forme de tableaux de bord de résultats, de plans « orientations mesures » et d'orientations stratégiques en région.

Puis M. Yvon Collin, rapporteur spécial des crédits de l'aviation et de l'aéronautique civiles, a indiqué que les articles 26 et 27 du projet de loi de finances proposaient une hausse du taux de la taxe d'aviation civile et une modification de la répartition entre le budget annexe et le compte d'affectation spéciale, le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). Il a indiqué que M. Philippe Marini, rapporteur général, avait émis quelques réserves qu'il partageait, sur le principe de faire financer la dotation de continuité territoriale pour l'outre-mer par une augmentation de cette taxe, qui frappait un secteur déjà en difficulté. Par ailleurs, il a rappelé qu'un député, M. Charles de Courson, avait émis des réserves sur la conformité de ce mode de financement à l'article 21 de la LOLF, considérant que le système choisi revenait à faire financer par une taxe générale le financement d'une politique de subvention en direction de certains territoires. Il a rappelé que l'article 21 de la LOLF disposait que « les comptes d'affectation spéciale retraçaient, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui étaient, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

M. Dominique Bussereau a déclaré que le premier point évoqué par M. Yvon Collin avait fait l'objet de nombreux débats à l'Assemblée nationale. Il a indiqué que l'aide à la continuité territoriale devait être abondée par les collectivités ultra-marines, et que la question du budget à prélever, soit celui des DOM-TOM, soit celui de l'intérieur, n'était pas encore tranchée. Il a indiqué qu'il était dans la vocation du FIATA de favoriser l'aménagement du territoire, et que le Conseil d'Etat n'avait émis aucune objection au dispositif. Il a noté qu'une réflexion était en cours en vue d'élargir les missions du FIATA.

A la question de M. Claude Belot, qui souhaitait savoir comment serait financé cet éventuel élargissement des missions du FIATA, M. Dominique Bussereau a répondu que plusieurs pistes pouvaient être explorées et a cité notamment la proposition de M. Bernard Joly, sénateur, de créer une taxe sur les billets de trains à grande vitesse (TGV).

M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits de la mer, a ensuite souhaité savoir si l'opération « Port 2000 » serait relayée par une opération de la même envergure dans un autre port. Puis il a demandé au ministre s'il était possible d'établir un calendrier de réalisation des « autoroutes de la mer ».

M. Dominique Bussereau a indiqué que l'opération « Port 2000 » avait constitué un investissement considérable et, qu'actuellement, le gouvernement travaillait sur la future réforme des ports autonomes. A cette occasion, et lors du prochain comité interministériel d'aménagement du territoire, des orientations plus précises seraient données. En ce qui concernait les autoroutes de la mer, il a indiqué que le concept avait été accepté par le Conseil d'Etat, qui les avait qualifiées d' « infrastructures », et que leur réalisation serait proposée lors du prochain comité interministériel d'aménagement du territoire. Il a indiqué qu'elles seraient mises en oeuvre dans le courant de l'année 2004 et que le Portugal avait d'ores et déjà manifesté son intérêt pour une ligne atlantique.

Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial des crédits du tourisme, a interrogé les ministres sur l'avenir des délégations régionales au tourisme, les projets de restructuration du secrétariat d'Etat au tourisme, et les difficultés du parc de loisirs Disneyland.

M. Gilles de Robien lui a précisé que les délégués régionaux au tourisme ne seraient pas transférés aux régions, puisque leurs attributions demeuraient dans le champ des compétences de l'Etat. En revanche, le ministre a expliqué que, pour tenir compte des dispositions du projet de loi relatif aux responsabilités locales, ces délégués seraient transformés, sans doute au 1er janvier 2005, en correspondants territoriaux du tourisme vraisemblablement placés auprès des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR). Il a ajouté que les crédits de fonctionnement attribués aux délégués régionaux au tourisme seraient rétablis en gestion.

S'agissant des projets de restructuration du Secrétariat d'Etat au tourisme, le ministre a répondu que les services de l'Etat chargés de l'expertise et du conseil en matière d'adaptation de l'offre touristique étaient actuellement éparpillés entre un bureau « études et stratégie » à la direction du tourisme, un service d'étude et d'aménagement de la montagne (SEATM), un observatoire national du tourisme (ONT) et une agence française d'ingénierie touristique (AFIT). Il a rappelé que le comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003 avait décidé de fusionner ces structures, sans remettre en cause la localisation géographique du SEATM. Enfin, s'agissant des difficultés du parc de loisirs Disneyland, il a déclaré que ce parc disposait de plusieurs mois pour retrouver un équilibre financier et que l'Etat serait, en tout état de cause, très attentif, en raison de l'importance de ce sujet en termes d'emplois.

M. Hubert Haenel a rappelé que mercredi 19 novembre 2003 le conseil d'administration de la SNCF devait examiner un plan de redressement du fret, qu'il a qualifié de « plan de la dernière chance ». Il a souhaité la signature rapide du contrat annoncé par le ministre entre la SNCF et l'Etat, afin de donner une visibilité aux usagers, aux élus et aux entreprises. Il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles pourrait être réalisée une augmentation du capital de la SNCF à hauteur de 1,1 à 1,2 milliard d'euros. Il a regretté que l'hypothèse de la filialisation de certaines activités de la SNCF ne soit pas, à ce stade, retenue. Enfin, il a interrogé le ministre sur le récent rapport du Conseil économique et social concernant les services régionaux de voyageurs, sur la réalisation d'un audit d'ensemble du réseau ferroviaire et enfin sur les engagements de l'Etat en matière d'exécution des contrats de plan Etat-régions, concernant leur volet ferroviaire.

M. Dominique Bussereau a répondu que l'idée de filialisation du fret était une piste intéressante mais qu'elle ne pouvait pour le moment être mise en oeuvre. S'agissant de l'aide apportée par l'Etat à la SNCF, il a expliqué qu'elle devrait respecter les critères fixés par la Commission européenne et que son montant n'était pas encore définitivement arrêté. Il a salué la qualité du rapport réalisé par M. Jacques Chauvineau, au nom du Conseil économique et social. Il s'est déclaré favorable à un audit du réseau ferroviaire, notamment pour informer les collectivités territoriales de l'état du réseau. S'agissant des contrats de plan Etat-régions pour leur volet ferroviaire, il a expliqué que leur taux d'exécution était au minimum équivalent à celui des contrats routiers, tout en soulignant des difficultés particulières en Ile-de-France, s'agissant des liaisons tangentielles.

M. Eric Doligé a rappelé que le projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoyait le transfert de nombreux personnels aux départements et il a estimé qu'il serait nécessaire de préparer ce transfert particulièrement lourd avant même le vote définitif de la loi.

M. Gilles de Robien a indiqué qu'il souhaitait effectivement préparer le transfert d'environ 30.000 agents du ministère, mais qu'il convenait d'attendre au moins la fin de l'examen en première lecture du projet de loi dans chaque assemblée.

M. René Trégouët a interrogé les ministres sur les expérimentations en matière de transports terrestres, en citant les initiatives prises par l'agglomération lyonnaise pour le développement de moyens de déplacements automatiques, qui ne parvenaient pourtant pas à obtenir une aide concrète du ministère. Il a rappelé que le développement de la recherche prenait quinze ans au minimum et qu'il ne fallait plus attendre, sauf à constater, à plus ou moins brève échéance, une congestion totale du trafic dans les grandes agglomérations. Il a souhaité que soit créée une direction de la prospective, dans le cadre de la réorganisation du ministère.

En réponse, M. Gilles de Robien a précisé que les réflexions engagées en matière de réforme de l'administration centrale prévoyaient précisément une direction de la prospective en charge de ces questions et que le ministère disposait également de nombreux chercheurs notamment au sein de l'Institut national pour la recherche sur les transports et la sécurité (INRETS) et au Laboratoire central des Ponts et chaussées (LCPC).

M. Dominique Bussereau a rappelé l'existence du Programme de recherche pour le développement et l'innovation dans les transports (PREDIT) dont il avait assuré la présidence jusqu'à son entrée au sein du gouvernement et qui menait des recherches importantes en matière de développement des transports intelligents.

M. Philippe Adnot a souhaité que le ministère engage une expérimentation afin que les ouvriers des parcs et ateliers puissent être transférés aux départements. Il a expliqué que les dispositions du projet de loi précité relatif aux responsabilités locales contenaient des contradictions sur ce point, certains départements pouvant, par exemple, supporter de nouvelles charges sans aide de l'Etat et d'autres recevoir une aide de l'Etat sans charges nouvelles.

M. Gilles de Robien a jugé cette idée d'expérimentation pour les parcs intéressante et a déclaré qu'il allait examiner sa réalisation.

M. Joël Bourdin a rappelé que deux années de suite le Parlement avait adopté une majoration des crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui avait été « parfaitement » effacée en exécution. Il a interrogé le ministre sur une possible sanctuarisation des moyens de l'agence en 2004, qui permettrait d'éviter ces « coups d'accordéon » dans la dotation budgétaire.

M. Gilles de Robien a répondu que l'ANAH était un établissement indispensable pour la rénovation et la mise sur le marché de logements anciens et que les crédits prévus au budget 2004, soit 392 millions d'euros, correspondaient au montant souhaitable de crédits pour permettre à l'agence de réaliser l'ensemble des opérations dont elle avait la charge.

En conclusion de cette audition, M. Jean Arthuis, président, a pris acte des engagements des ministres concernant une réforme en profondeur de leur ministère.

A l'issue de cette audition, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, et l'article 77 rattaché, sans modification, ainsi que d'adopter le budget annexe de l'aviation civile pour 2004.

Mercredi 19 novembre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et article 72 rattaché - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de lapêche et des affaires rurales et article 72 rattaché, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
, a d'abord rappelé que le montant du budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales était en 2004 de 4,975 milliards d'euros, en baisse de près de 4 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003. Il a constaté que cette baisse résultait, cependant, avant tout, de deux mesures indispensables de redéfinition du périmètre budgétaire, si bien qu'à structure constante, le budget de l'agriculture était en quasi-reconduction entre 2003 et 2004.

Il a estimé que, malgré les contraintes budgétaires existantes et grâce à la mise en oeuvre d'une politique de rationalisation des coûts budgétaires et de meilleure gestion des effectifs, le projet de budget de l'agriculture pour 2004 permettait la définition d'objectifs prioritaires clairs.

Il a tenu à saluer, dans un premier temps, la volonté de rationalisation du ministère dans certains secteurs de dépenses.

A cet égard, il a cité l'exemple de la politique de maîtrise des coûts de fonctionnement des offices agricoles, entamée par le ministère l'année dernière et poursuivie cette année, sur le fondement d'un rapport remis par le gouvernement au Parlement en octobre 2003, soulignant l'efficacité de l'action menée par les offices, mais indiquant des marges de progression possibles. Il a précisé que ce rapport proposait des améliorations du fonctionnement des offices reposant sur la possibilité d'un pilotage unique de ces offices et sur la simplification des chaînes de traitement des aides communautaires. Il a souligné que, cette année encore, les subventions aux offices diminuaient, dans une proportion toutefois moindre qu'en 2003. Néanmoins, il a estimé que les crédits des offices étaient d'une importance primordiale s'agissant de l'adaptation structurelle des exploitations et des filières, et il a souhaité que le ministre s'engageât à ouvrir des crédits supplémentaires, si une nouvelle crise importante survenait.

Il a indiqué que, la deuxième mesure de rationalisation sur laquelle il souhaitait insister, consistait dans la réforme du financement du service public de l'équarrissage, qui conduisait à une réduction des crédits affectés à ces actions de 198 millions d'euros dans le projet de budget pour 2004. Il a précisé que cette réforme s'imposait pour respecter les nouvelles lignes directrices agricoles de la Commission européenne et que l'Etat continuerait à participer au financement du service public de l'équarrissage dans les limites fixées par le droit communautaire. Il a relevé, en outre, que la part du financement de ce service devant être financée par la filière serait prélevée au niveau des abattoirs afin d'assurer une plus grande lisibilité du dispositif et d'organiser la répercussion du coût sur le consommateur final. Enfin, il a souligné que la nouvelle taxe d'abattage devrait permettre de couvrir l'ensemble des dépenses afférentes à l'élimination des déchets d'abattoir par le service public de l'équarrissage.

Puis il a indiqué que la troisième mesure de rationalisation importante du budget de l'agriculture pour 2004 consistait en la budgétisation du Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE). Il a rappelé que, conjointement avec son collègue Paul Loridant, il avait mené cette année, en application de l'article 57 de la LOLF, une mission de contrôle budgétaire des crédits du FNDAE qui avait permis de mettre en évidence l'existence de reports de crédits importants d'une année sur l'autre justifiant la nécessité d'une budgétisation de ce fonds et, à terme, d'une décentralisation de ces crédits. Il a indiqué qu'il développerait plus longuement cette question dans son rapport budgétaire.

Outre ces mesures de rationalisation, il a tenu à se féliciter du renforcement de certaines actions en faveur des exploitants agricoles dans le cadre du projet de budget pour 2004.

Il a relevé, notamment, le renforcement de la politique en faveur de l'installation, avec une augmentation notable des crédits affectés aux dotations jeunes agriculteurs, permettant le versement désormais unique de ces aides aux exploitants, et non plus en deux fois. Il a également souligné la reconduction des crédits attribués au Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA), créé en 2003.

Puis il a évoqué le renforcement des outils en faveur du développement rural avec notamment la mise en place des nouveaux contrats d'agriculture durable, appelés à se substituer aux anciens contrats territoriaux d'exploitation, dont la signature avait été suspendue par le ministre dès 2002, ainsi que le soutien apporté à la politique de la montagne, caractérisé cette année par une revalorisation des indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN).

Enfin, il s'est félicité de ce que le projet de budget pour 2004 « faisait la part belle » au secteur de la pêche, avec une augmentation globale des crédits dédiés à ce secteur de 23,5 % et l'annonce, par le gouvernement, de la mise en oeuvre, en 2004, d'un plan de modernisation de la flotte de pêche française et d'amélioration de la sécurité des marins, pour un coût global de 7,5 millions d'euros, dont 3 millions d'euros à la seule charge de l'Etat.

Le troisième aspect du projet de budget de l'agriculture pour 2004 qu'il a souhaité aborder concernait la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ainsi que l'annonce du contenu de la stratégie ministérielle de réforme du ministère de l'agriculture.

S'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, il a noté que le ministère de l'agriculture avait défini une mission unique reprenant l'intitulé du ministère et cinq programmes reprenant les principaux agrégats définis jusqu'à présent par le budget.

En outre, il a indiqué qu'une expérimentation, en 2004, permettait de regrouper l'ensemble des crédits des titres  III et IV relatifs à l'enseignement agricole, par le biais de la création d'un nouveau chapitre 39-01 « Programme formation, recherche et développement ».

Il a tenu à saluer cette initiative du ministère de l'agriculture, mais a constaté que la lisibilité budgétaire associée à cette expérimentation « laissait un peu à désirer », car il avait trouvé très difficile de pouvoir opérer une comparaison efficace entre les crédits dédiés à l'enseignement agricole en 2003 et ceux dédiés à ces mêmes actions en 2004.

S'agissant de la mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme, il s'est réjoui de la politique de maîtrise des effectifs budgétaires engagée cette année par le ministère, avec une réduction nette de 323 emplois et l'application du principe de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, sauf dans le domaine de l'enseignement agricole.

Malgré tous ces aspects positifs, il a toutefois tenu à relever quelques points décevants qui méritaient d'être explicités par le ministre de l'agriculture.

Il a fait référence, d'abord, à la réduction de 20 millions d'euros du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts, qui risquait de mettre en danger le budget des communes forestières. Toutefois, il a indiqué que, d'après les dernières informations dont il disposait, le ministre de l'agriculture se serait engagé à abonder ce versement « le temps venu ». A cet égard, il a souhaité que le ministre pût confirmer cet engagement devant le Sénat.

En outre, il a constaté que d'autres crédits budgétaires étaient cette année en souffrance, notamment la dotation au Fonds national de garantie des calamités agricoles, nulle pour 2004, tout comme en 2003. A cet égard, il a souhaité que le ministre confirmât qu'une subvention viendrait abonder ce fonds en cas de graves sinistres, compte tenu d'ailleurs des engagements pris par lui dans le cadre des mesures annoncées en faveur des exploitants victimes de la sécheresse.

Enfin, il a évoqué la question des crédits en faveur des agriculteurs en difficulté qui connaissaient une baisse significative en 2004, et sur l'opportunité de laquelle il s'est interrogé.

Puis il a indiqué que l'article 72 rattaché pour son examen au budget de l'agriculture visait à fixer le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture pour 2004. Il a précisé que ce taux était fixé à 1,5 % contre 1,7 % en 2002 et 2003. Il a souligné que, depuis 2003, le plafond de majoration exceptionnelle de ce taux avait été doublé.

Il a proposé à la commission d'adopter l'article 72 sans modification ainsi que le budget de l'agriculture pour 2004, estimant qu'il répondait, dans un contexte budgétaire national et communautaire restrictif, aux grandes priorités de l'agriculture française.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que le budget de l'agriculture avait été élaboré dans un contexte budgétaire difficile et que certaines lignes de crédits pouvaient apparaître sous-dotées, notamment celle en faveur des agriculteurs en difficulté. A cet égard, il a indiqué que les conseils généraux étaient souvent contraints d'intervenir en faveur de ces agriculteurs, estimant qu'il s'agissait le plus souvent d'aider les créanciers de ces derniers que les agriculteurs eux-mêmes.

Puis M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis du budget des industries agroalimentaires au nom de la commission des affaires économiques et du plan, a tenu à évoquer deux points particuliers au sujet desquels il a indiqué vouloir interroger le ministre en séance publique. D'une part, il a relevé que les crédits en faveur de la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (SOPEXA) avaient diminué d'un quart en dix ans et qu'elle devait faire face à une menace de privatisation. A ce sujet, il a estimé que la SOPEXA et l'association nationale des industries alimentaires (ANIA) devaient pouvoir travailler de manière complémentaire. D'autre part, il a souhaité relever la baisse de la subvention attribuée à l'Institut national des appellations d'origine (INAO) en 2004.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a estimé que le ministère de l'agriculture ne semblait pas s'orienter vers la privatisation de la SOPEXA. Il a toutefois jugé utile de pouvoir engager une mission de contrôle budgétaire sur les crédits de cet organisme en application de l'article 57 précité de la LOLF.

Répondant à M. François Trucy, qui avait souhaité revenir sur les conditions de la budgétisation du FNDAE, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que le contrôle budgétaire des crédits de ce fonds qu'il avait mené conjointement avec son collègue Paul Loridant, avait permis de mettre en évidence un faible taux de consommation des crédits dans certains départements. En outre, il a rappelé que, pour 2003, les recettes issues du PMU n'avaient pas été affectées au FNDAE mais réaffectées au budget de l'Etat. Il a estimé que l'année 2003 avait constitué une nécessaire « année de purge ». En outre, il a rappelé que les recettes du FNDAE permettaient de financer deux types de dépenses, d'une part des dépenses d'adduction d'eau et d'assainissement, d'autre part, les dépenses associées au programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), dont les crédits doublaient en 2004 pour faire face aux exigences communautaires.

M. Michel Moreigne a souhaité savoir ce qu'il adviendrait des conventions entre l'Etat et les départements suite à la budgétisation des crédits du FNDAE, si la réforme du financement du service public de l'équarrissage entraînerait des dépenses supplémentaires à la charge des conseils généraux, enfin si, au lieu de fixer le taux plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture, il ne convenait pas, plutôt, de revoir la base cadastrale de la fiscalité sur le foncier non bâti.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a d'abord rappelé que les conventions entre l'Etat et les départements concernant l'utilisation des crédits du FNDAE étaient très variables d'un département à l'autre et que l'intention du gouvernement était de parvenir à une décentralisation, à terme, de ces crédits. S'agissant du service public de l'équarrissage, il a estimé ne pas pouvoir répondre à la question de l'équilibre du financement de ce service et ne pas savoir si les conseils généraux seraient mis à contribution. Il a rappelé que cette réforme avait été nécessaire pour répondre aux nouvelles lignes directrices agricoles de la Commission européenne en matière d'aides de l'Etat. Enfin, s'agissant de la révision de la base de calcul de la taxation du foncier non bâti, il a estimé qu'il s'agissait d'une « vaste question », qui dépassait le domaine de l'agriculture.

M. Jean Arthuis, président, a émis l'hypothèse que la réforme du financement du service public de l'équarrissage serait finalement répercutée sur les fournisseurs et qu'il conviendrait, à l'avenir, de réfléchir à la définition de la notion d'abus de position dominante afin de contourner la toute puissance des centrales d'achat.

En réponse, M. Roland du Luart, puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, ont abondé en ce sens, ce dernier évoquant la « mainmise » des grandes surfaces sur les petites et moyennes entreprises.

M. François Marc a estimé que la budgétisation du FNDAE constituait un sujet sensible pour les communes rurales qui devaient faire face à des dépenses croissantes en matière d'adduction, d'assainissement et de maîtrise des pollutions d'origine agricole. Il a noté en la matière un désengagement manifeste de l'Etat. En outre, il s'est étonné de ce que la dotation du FNDAE, votée par le Parlement à hauteur de 75 millions d'euros, n'ait été distribuée que pour moitié, aux départements.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a estimé que l'année 2003 avait constitué une année de « remise en ordre » et qu'il fallait distinguer la situation selon les départements. Il a rappelé, qu'en 2003, les dotations aux départements avaient été affectées d'un coefficient spécifique permettant de tenir compte du taux de consommation des crédits dans chaque département. En outre, il a estimé que la budgétisation du FNDAE allait permettre un changement et une rationalisation des procédures en 2004.

M. Jacques Oudin a d'abord souhaité évoquer les crédits en faveur de la politique de la pêche, ainsi que l'incertitude sur le financement du renouvellement de la flotte. Puis il s'est ému de la situation des apiculteurs français. Il a également évoqué la mise en place des nouveaux contrats d'agriculture durable dans les zones humides. Enfin, il a observé le doublement des crédits en faveur du PMPOA en autorisations de programmes ouvertes mais l'absence d'inscriptions de crédits de paiement dans le projet de budget pour 2004.

M. Roland du Luart, s'agissant du FNDAE, a estimé qu'il était nécessaire de faire une interprétation prudente du taux de non-consommation des crédits dans certains départements et qu'il fallait laisser le temps aux communes rurales de réaliser tous leurs travaux d'assainissement.

M. Gérard Braun a souhaité revenir sur la réforme du financement du service public de l'équarrissage ainsi que sur la mise en place de la nouvelle prime herbagère agroenvironnementale (PHAE).

M. Denis Badré a rappelé que le budget de l'agriculture ne constituait qu'une partie des concours publics en faveur de l'agriculture qui comportaient notamment une part communautaire. Il a évoqué un risque de renationalisation des aides à l'agriculture. En outre, il a estimé que, dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, il était nécessaire de mener une réflexion sur la notion de préférence communautaire et sur le fondement du principe des aides directes à l'agriculture.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, disposait d'informations sur le contenu du collectif budgétaire pour 2003 et notamment sur l'avenir des taxes parafiscales en faveur de certains organismes agricoles.

En réponse à M. Jacques Oudin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que le gouvernement avait annoncé un plan en faveur de la modernisation de la flotte de pêche, comprenant une participation nationale à hauteur de 3 millions d'euros. En outre, il lui a indiqué qu'il allait se renseigner auprès du ministre sur la question de l'avenir des apiculteurs et des conditions spécifiques d'application des contrats d'agriculture durable dans les zones humides.

En réponse à M. Roland du Luart, il a indiqué qu'il interrogerait le ministre sur la nécessité de laisser plus de temps aux communes rurales pour accomplir leurs nécessaires travaux d'assainissement.

Répondant à M. Gérard Braun, il a indiqué que les bénéficiaires de la nouvelle PHAE seraient sans doute moins nombreux en 2004 mais qu'il fallait compter avec une revalorisation des barèmes de cette prime.

En réponse à M. Denis Badré, il a confirmé que le budget national de l'agriculture ne constituait qu'une part minoritaire des concours publics en faveur de l'agriculture. Il a rappelé que le principe de préférence communautaire était au coeur de la construction de la communauté européenne.

Enfin, répondant à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que le collectif budgétaire pour 2003 devait comporter un abondement du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts et qu'une possible ponction sur les réserves d'Arvalis était envisageable dans le cadre de la suppression des taxes parafiscales.

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales pour 2004 ainsi que l'adoption, sans modification, de l'article 72 rattaché.

PJLF pour 2004 - Crédits de la décentralisation - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de la décentralisation, sur le rapport deM. Michel Mercier, rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial
, a indiqué que l'année 2004 constituait une année de transition et de transformation, compte tenu de la réforme des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales engagée par le projet de loi de finances pour 2004. Il a indiqué que le regroupement de nombreux concours et dotations de l'Etat au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui constituait un prélèvement sur les recettes de l'Etat, entraînait une diminution de près des trois-quarts des crédits figurant sur l'agrégat « collectivités territoriales » du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 prévoyait le transfert d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) en contrepartie du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements. Il a souligné que cette mesure constituait le premier financement des transferts de compétences prévus par « l'acte II » de la décentralisation, et la première application du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, qui dispose notamment que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Il a toutefois estimé qu'il était nécessaire de prévoir une compensation intégrale des charges transférées, et, en particulier, de tenir compte de l'augmentation du nombre d'allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l'allocation spécifique de solidarité (ASS).

S'agissant de la réforme de l'architecture des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, il a indiqué que celle-ci permettrait d'alimenter la péréquation grâce aux flux dégagés annuellement dans le cadre de la globalisation de la DGF. Il a considéré que cette réforme rendait plus lisibles les concours de l'Etat, soulignant que certaines dotations, comme la dotation générale de décentralisation (DGD), étaient devenues difficilement compréhensibles.

Il a également souligné que, dès lors que les transferts de compétences seraient financés, pour l'essentiel, par des transferts de fiscalité, les dotations de l'Etat devaient avoir un rôle nouveau.

Il a ensuite indiqué que le projet de budget pour 2004 comportait plusieurs mesures nouvelles, se félicitant notamment de la création d'un fonds d'investissement pour les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), doté de 45 millions d'euros, rappelant que, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, les SDIS avaient bénéficié d'une dotation d'un montant équivalent, financée grâce aux reliquats non consommés de la dotation générale d'équipement (DGE) des communes.

Pour conclure, il a rappelé que les principales innovations portant sur les crédits de la décentralisation étaient la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, la globalisation de la DGF et le transfert de ressources fiscales au profit des départements.

Il a alors proposé à la commission d'adopter les crédits de la décentralisation.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Michel Moreigne s'est interrogé sur l'évolution des compétences du comité des finances locales (CFL), ainsi que sur la dotation de fonctionnement minimale (DFM) des départements.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que le CFL disposera d'une plus grande liberté pour répartir les dotations de l'Etat. En particulier, il pourra répartir librement l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement entre la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP). Il a considéré que l'extension des pouvoirs du CFL pouvait limiter ceux du Parlement et qu'une telle question pourrait être posée à l'occasion de la réforme de la répartition des dotations annoncée par le gouvernement pour l'année 2004.

S'agissant de la DFM des départements, il a indiqué qu'elle n'était pas modifiée par le présent projet de loi de finances.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est interrogé sur l'évolution des crédits de la DSU pour 2004, et a souhaité que soit introduite, au minimum, une « clause de réexamen » pour le calcul de la compensation versée aux départements en contrepartie du transfert du RMI.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de la DSU pouvaient diminuer comme augmenter en 2004, selon les choix que fera le CFL quant à l'indexation de la dotation forfaitaire d'une part, et à la répartition de la variation du solde de la dotation d'aménagement entre la DSU, la DSR et la DNP, d'autre part.

Sur le transfert du RMI, il a estimé qu'une « clause de réexamen » était indispensable et que les départements ne pourraient pas prendre en charge la compétence « RMI » s'il n'était pas prévu une prise en compte des conséquences des réformes de l'UNEDIC et de l'ASS sur le coût de cette compétence.

M. Paul Girod s'est interrogé sur la définition des impositions de toute nature, relevant que l'attribution de fractions de tarif de TIPP aux départements, sans que leur soit accordée une possibilité de modulation, répondait aux conditions fixées par le nouvel article 72-2 de la Constitution. Il a souligné, s'agissant des modalités de calcul de la compensation de la suppression de la part « salaire » des bases de la taxe professionnelle, que, compte tenu du gel des bases, certaines communes recevraient une compensation au titre de bases d'imposition qui n'existaient plus, tandis que d'autres ne se verraient pas compenser la perte de recettes afférente aux bases nouvelles, résultant de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est déclaré en accord avec les analyses développées par le rapporteur spécial. Aussi a-t-il souhaité connaître son avis sur la modification du « versement transport » prévue par l'article 77 du projet de loi de finances pour 2004, ainsi que sur l'attribution de ressources fiscales aux collectivités territoriales, notamment la TIPP et la taxe sur les conventions d'assurance. Par ailleurs, il a souligné qu'un article 80 bis rattaché au budget du travail prévoyait le transfert et la création du CIVIS (contrat d'insertion dans la vie sociale) aux régions, et la compensation du transfert et de la création des compétences comprises dans ce dispositif. Il a souligné, évoquant la question de la compensation des coûts associés au revenu minimum d'activité (RMA) pour les départements, que la compensation de cette création de compétence constituait un précédent intéressant.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que la TIPP serait un impôt partagé entre les départements, les régions et l'Etat, les deux derniers pouvant faire varier le tarif de la taxe. Il a considéré, à titre personnel, qu'il était défavorable à un tel partage, considérant qu'il nuisait à la lisibilité du dispositif, le contribuable n'étant pas en mesure de savoir à qui, de l'Etat ou de la région, attribuer les hausses des tarifs. Il a donc estimé que la sagesse devrait conduire le gouvernement à ne plus augmenter les tarifs de la TIPP.

Il a souligné que les impôts transférables aux collectivités territoriales étaient des impôts indirects et qu'il convenait d'encadrer les variations de taux que pourraient décider les collectivités territoriales, afin d'éviter de connaître des situations de « dumping fiscal » comparables à celles connues avec la vignette automobile.

Sur la péréquation, il a estimé qu'il convenait d'articuler la réforme des dotations de l'Etat avec l'attribution de ressources fiscales aux collectivités territoriales. S'agissant du versement transport, il a indiqué qu'il était favorable, à titre personnel, à un maintien des subventions de l'Etat ainsi qu'au déplafonnement du versement transport, de manière à responsabiliser les élus locaux.

Sur ce point, M. Yves Fréville a rappelé que le versement transport n'était pas acquitté par les seules entreprises, mais également par les hôpitaux, l'Etat, et les collectivités territoriales.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Nomination de rapporteurs

La commission a nommé :

- M. Auguste Cazalet, rapporteur sur la proposition de loi n° 18 (2003-2004), présentée par M. Jean-Louis Masson, tendant à compenser les distorsions de concurrence supportées par les buralistes dans les régions frontalières ;

M. Adrien Gouteyron, rapporteur sur la proposition de loi n° 30 (2003-2004), présentée par M. Jean-Louis Masson, tendant à exonérer les parents d'enfants handicapés de la taxe sur les cartes grises ;

- M. Denis Badré, rapporteur
sur la proposition de résolution n° 50 (2003-2004),présentée par M. Denis Badré, au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du règlement, sur la proposition de directive relative aux taux réduits de TVA (E 2365).

PJLF pour 2004 - Audition de M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission des lois et la commission des finances ont procédé conjointement à l'audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice, sur les crédits du ministère de la justice.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances
, a tout d'abord rappelé que cette audition s'inscrivait dans un cycle nouveau, suivant une méthode décidée par le bureau de la commission, tendant à rompre avec les habitudes antérieures, pour porter, sous forme de questions ciblées, sur les stratégies ministérielles de réforme, dans la perspective, notamment, de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Dans ce cadre, il a indiqué que la présente audition devait permettre d'évoquer de façon « interactive » les problèmes concrets auxquels était confronté le ministère de la justice.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait part de son étonnement face à une telle procédure qui ne permettait pas aux membres de la commission des lois de bénéficier d'un éclairage global sur le budget du ministère.

En premier lieu, M. Dominique Perben a rappelé que le budget de la justice pour 2004 respectait globalement, en termes d'emplois comme de crédits, les objectifs fixés dans la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. Il a indiqué que ce budget augmentait de 4,9 % par rapport à l'année précédente et qu'il bénéficiait de 2.229 créations d'emplois. Il a tenu à souligner que, parallèlement aux créations d'emplois envisagées, un effort était réalisé en faveur des structures de formation.

Dans un second temps, le garde des sceaux a évoqué la stratégie ministérielle de réforme (SMR) du ministère de la justice. Il a ainsi successivement abordé :

- le thème des bracelets électroniques, indiquant que sur les 500 bracelets disponibles, seulement 200 étaient effectivement portés et que des modifications législatives seraient vraisemblablement envisagées au cours de l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ;

- le développement de l'incarcération spécifique aux mineurs, avec la construction de sept établissements dédiés, dont les appels d'offres seraient lancés au cours de l'année 2004, et la création de quartiers des mineurs ;

- la modulation des primes en fonction du mérite qui pourrait concerner 10.000 cadres du ministère (soit 14 % des effectifs totaux) avant la fin de l'année 2004 ;

- l'accélération des programmes immobiliers du ministère de la justice grâce au recours à la maîtrise d'ouvrage privée qui permettrait de mettre en concurrence les opérateurs non seulement pour la construction mais aussi pour le financement ;

- l'accueil dans les juridictions avec le développement des guichets uniques de greffe qui devraient exister dans une quarantaine de sites en 2004.

S'agissant de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le garde des sceaux a rappelé que la mission et les programmes étaient arrêtés, que des expérimentations de dotations globalisées étaient prévues en 2004 et que la réflexion sur les indicateurs de performance et de résultats était en cours. Il a également souhaité que l'outil statistique du ministère soit amélioré afin d'en faire un véritable outil de gestion et d'affectation des moyens.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a demandé au garde des sceaux des précisions sur l'application concrète de la rémunération au mérite. Il a également souhaité connaître les préconisations qui avaient été faites par l'Inspection générale des finances à l'occasion d'une mission de soutien à la chancellerie dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

En réponse, M. Dominique Perben s'est engagé, devant les deux commissions réunies, à appliquer la modulation des primes au mérite à au moins 10.000 cadres du ministère de la justice : magistrats (pour 70 % du total), mais aussi personnels d'encadrement de l'administration centrale, de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire. Il a rappelé que le régime indemnitaire des magistrats de l'ordre judiciaire avait été fortement amélioré dans les budgets pour 2003 et 2004 (leur taux de prime étant passé, en moyenne, de 37 % à 45 % de leur rémunération principale), avec comme objectif la parité avec les magistrats de l'ordre administratif et les magistrats des chambres régionales des comptes. Il a indiqué que l'augmentation du taux de prime des magistrats judiciaires obtenue en 2003 serait ainsi modulée en fonction du mérite. La décision de modulation reviendrait aux chefs de cour, sur proposition des chefs de juridiction. Il a ajouté que l'évaluation actuelle des magistrats reposait déjà sur des critères bien définis.

Il a indiqué que la mission précitée de l'Inspection générale des finances avait globalement validé les premières orientations du ministère de la justice dans sa mise en oeuvre de la LOLF et notamment l'architecture de ses futurs programmes et actions. Il a ajouté qu'elle avait mis en exergue un certain nombre de difficultés comme, par exemple, la gestion des frais de justice.

Après avoir félicité le garde des sceaux pour la bonne application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice, l'a interrogé sur l'opportunité de faire réaliser des études d'impact en amont de tout projet de loi par un institut spécialisé et indépendant, et d'évaluer ex post les effets des lois adoptées. Il s'est dit préoccupé du fonctionnement de l'administration centrale du ministère, évoquant la nécessité d'y mener un audit.

En réponse, M. Dominique Perben a reconnu que la chancellerie ne consacrait pas suffisamment de temps à l'évaluation des moyens nécessaires à la mise en oeuvre d'un nouveau projet de loi et il a ajouté que l'expérimentation ouvrait, à cet égard, d'intéressantes perspectives. Il a toutefois remarqué qu'en matière d'évaluation ex ante des mesures législatives, les torts étaient partagés, au regard des nombreux amendements parlementaires adoptés sans étude d'impact préalable.

Il s'est dit attaché à ce que la chancellerie retrouve son rôle législatif, y compris en matière économique et financière. Il a en outre plaidé pour un renforcement des états-majors d'administration centrale, notamment à la direction de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Enfin, en réponse aux critiques à l'égard d'une administration centrale qui ne remplirait pas son rôle de pilotage, il a rappelé que les contrats d'objectifs et de moyens qui allaient progressivement se généraliser devraient permettre d'établir des constats partagés sur les situations réelles.

S'agissant des vacances de postes qui constituaient souvent un motif d'insatisfaction dans les juridictions, il a indiqué que la plupart des postes budgétaires de magistrats étaient pourvus et que la situation était en voie d'amélioration s'agissant des greffiers et des fonctionnaires.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice, a ensuite évoqué le contrôle qu'il avait effectué en application de l'article 57 de la LOLF auprès de la cellule anti-terroriste du tribunal de grande instance de Paris et a fait part de son inquiétude quant au fonctionnement de cette cellule.

En réponse, M. Dominique Perben a rappelé qu'il avait engagé un plan de renforcement des moyens de cette cellule en février 2003, avec notamment deux postes supplémentaires de magistrats instructeurs, quatre de greffiers et trois d'agents de catégorie C. Il a également évoqué l'effort réalisé en matière de crédits de fonctionnement et d'aménagement immobilier. Il a indiqué qu'un effort similaire avait été réalisé pour le parquet. Il s'est montré fermement opposé à « sortir » la cellule anti-terroriste du bâtiment du tribunal de grande instance de Paris notamment pour des raisons de sécurité. S'agissant de la compétence concurrente entre le tribunal de grande instance de Paris et les tribunaux locaux, il s'est dit attentif à ce qu'un équilibre soit respecté, compte tenu notamment de la taille des dossiers et de leur connexité.

Après avoir observé qu'à l'issue de deux exercices budgétaires, le taux d'exécution des créations d'emplois prévues par la loi d'orientation et de programmation pour la justice, certes satisfaisant globalement, enregistrait de sensibles différences selon les agrégats, les services judiciaires accusant notamment un léger décalage par rapport à l'objectif fixé, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits des services généraux de la justice, a demandé au ministre si une accélération du rythme des créations de postes interviendrait au cours des prochains budgets. Il a également souhaité connaître l'échéance à laquelle serait conclu le futur contrat d'objectifs avec l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et si, conformément aux préconisations de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, une formation croisée entre les magistrats et les fonctionnaires des greffes serait prévue pour améliorer le dialogue social dans les juridictions. Rappelant les propos tenus par le garde des sceaux l'année précédente à la même époque selon lesquels le déménagement du tribunal de grande instance de Paris comptait parmi ses chantiers prioritaires, il a demandé des précisions sur les mesures envisagées pour faire aboutir ce dossier.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis sur les crédits des services généraux de la justice, s'est également inquiété des conditions de mise en place des juridictions de proximité, qui avaient engendré un alourdissement des tâches incombant aux juges d'instance lesquels, dans l'attente de la nomination des juges de proximité, étaient chargés d'assurer le traitement du contentieux relevant désormais des juridictions nouvellement instituées. Il a demandé au ministre comment il comptait résoudre ces difficultés passagères. Enfin, il a souhaité savoir si le prochain décret fixant le statut des futurs secrétaires administratifs prendrait en compte une préconisation de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice relative à la nécessité de maintenir une certaine polyvalence entre les différents métiers des greffes (recommandation n° 8 ) en prévoyant des « passerelles » entre les greffiers et ce nouveau corps. 

Reconnaissant que le taux de réalisation des créations d'emplois des services judiciaires prévues par la programmation quinquennale était cette année encore légèrement inférieur au cinquième, M. Dominique Perben a justifié cette situation par la nécessité de renforcer les effectifs de l'administration pénitentiaire, compte tenu de la surpopulation carcérale. Il a, néanmoins, assuré le rapporteur pour avis qu'un rééquilibrage interviendrait lors des trois prochains exercices budgétaires.

Il a annoncé que le contrat d'objectifs avec l'ENM serait conclu prochainement, assurant qu'il veillerait à ce que des modalités spécifiques permettant des échanges entre les magistrats et les greffiers soient prévues dans le cadre de leur formation initiale. Il a jugé important de favoriser l'ouverture de cette école sur des métiers autres que celui de magistrat. Le garde des sceaux a annoncé le dépôt d'un amendement dans le cadre de l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité pour faciliter le travail des juges d'instance assurant l'intérim des juges de proximité dans l'attente de leur recrutement. Il a précisé que les greffiers pourraient accéder au corps des secrétaires administratifs par le biais d'un détachement et que ces derniers pourraient bénéficier de promotions dans le corps des greffiers en chef.

S'agissant du problème récurrent du déménagement du tribunal de grande instance de Paris, M. Pierre Bédier a annoncé la prochaine parution d'un décret, actuellement soumis à l'examen du Conseil d'Etat, créant un établissement public spécifique chargé de piloter la construction d'un nouveau palais de justice et la rénovation de l'actuel et prévoyant la mise en place d'un comité d'orientation réunissant justiciables et professionnels usagers (magistrats, avocats, fonctionnaires, etc.). Il a insisté sur l'importance d'un chantier dont les besoins en superficie avaient été évalués à 100.000 mètres carrés.

En réponse à M. Robert Badinter qui se demandait si cette évaluation concernait le seul tribunal de grande instance de Paris ou, si y étaient également incluses la cour d'appel et la Cour de cassation, M. Pierre Bédier a expliqué que ce programme immobilier se limitait aux seules juridictions de première instance, ajoutant qu'actuellement les locaux du tribunal de grande instance de Paris occupaient une superficie de 60.000 mètres carrés seulement, ce qui impliquait, en parallèle, de louer de coûteux locaux. En outre, il a précisé que, par souci d'économie budgétaire et afin d'éviter des problèmes d'articulation, les moyens alloués à l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux publics du ministère et au nouvel établissement public en cours de création seraient largement mutualisés, cette structure « ad hoc » ayant vocation à disparaître une fois ce vaste chantier achevé.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, s'est tout d'abord félicité du respect de la loi d'orientation et de programmation pour la justice. Il a ensuite souhaité connaître les mesures de sécurité prises dans les centres éducatifs fermés à la suite des divers incidents intervenus et s'est interrogé sur l'avenir de ces centres et l'opportunité de modifier leur appellation. Ayant relevé que ces centres n'étaient pas fermés, il a proposé de les qualifier de centres éducatifs de substitution.

En outre, il a interrogé le ministre sur le calendrier envisagé pour la construction de prisons séparées pour mineurs et le premier bilan de la présence d'éducateurs de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) dans les quartiers des mineurs. Il a par ailleurs souhaité une inscription rapide à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale de la proposition de loi de MM. Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Schosteck tendant à faire du juge des enfants le juge de l'application des peines.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, a ensuite souhaité que le contrôle du secteur privé soit renforcé, conformément aux préconisations de la Cour des comptes.

Il a en outre rappelé la nécessité de remotiver les personnels de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), en particulier les éducateurs, et s'est inquiété de l'absence de mesures de revalorisation concernant les directeurs, avant d'interroger le ministre sur la réforme des programmes pédagogiques.

M. Dominique Perben a estimé que l'appellation de centres éducatifs fermés était pertinente puisqu'elle impliquait une sanction en cas de sortie non autorisée. Il a jugé indispensable de la maintenir afin de distinguer ces centres des autres structures de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Il a, en outre, souligné que les fugues intervenaient la plupart du temps dans les premières heures suivant l'arrivée des mineurs, avant le début de la prise en charge pédagogique, et que s'agissant de mineurs réitérants et très perturbés, de tels incidents n'étaient pas inexplicables. Il a estimé préférable de les accueillir dans ces centres plutôt que de les laisser dans la rue ou en prison. Par ailleurs, le ministre a indiqué qu'à la suite de certaines fugues, des incarcérations avaient été décidées par des juges pour enfants.

Faisant état d'une réunion avec des directeurs de centres et des directeurs pédagogiques, il a réaffirmé l'opportunité de poursuivre l'expérience, rappelant qu'il s'agissait de jeunes ayant de lourds problèmes tant sanitaires que psychiatriques.

Concernant le contrôle du secteur privé, M. Dominique Perben a souligné la nécessité de renforcer les structures de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) en augmentant les moyens des directeurs départementaux et régionaux.

Il a par ailleurs estimé que la remotivation des personnels nécessitait une déconcentration de la gestion et a fait état de discussions en cours avec les organisations syndicales visant à revaloriser les rémunérations. Saluant la disponibilité et la volonté des éducateurs et des cadres de la PJJ, il a néanmoins souligné leur désarroi et appelé à une redéfinition par la chancellerie, en concertation avec eux, de leur mission.

Par ailleurs, M. Pierre Bédier a indiqué que les appels d'offres concernant la construction de sept prisons pour mineurs d'une capacité de 70 places chacune avaient été lancés et devraient être clos à la mi-2004, les travaux devant commencer mi-2005 pour s'achever un an plus tard. Il a, en outre, souligné qu'était mené parallèlement un ambitieux programme de remise aux normes des quartiers des mineurs, avec pour objectif de parvenir fin 2004 à 1.100 places aux normes, contre moins de 300 actuellement.

S'agissant de la présence de personnels de la PJJ en quartiers des mineurs, M. Dominique Perben a jugé primordial un suivi par les mêmes équipes des jeunes tout au long de leurs parcours, y compris si celui-ci les conduit à la prison, à l'instar de ce qui était pratiqué dans d'autres pays. Tout en estimant cette mesure trop récente pour en dresser le bilan, il a néanmoins souligné que l'hostilité préalable de certains personnels de la PJJ avait été levée.

Concernant l'inscription de la proposition de loi précitée de MM. Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Schosteck, il a rappelé qu'il ne maîtrisait pas l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, mais a indiqué souhaiter une inscription rapide à l'ordre du jour.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis sur les crédits de l'administration pénitentiaire, a tout d'abord constaté la diminution du nombre d'aménagements de peine accordés aux condamnés et a souhaité connaître les moyens envisagés pour inverser cette tendance. Il a également interrogé le ministre sur les solutions qui pourraient permettre de limiter le nombre de suicides en détention. Rappelant que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait proposé la suppression du Centre national d'observation (CNO) de Fresnes, afin d'éviter que tout condamné à une longue peine ne soit transféré dans cet établissement avant de recevoir une affectation définitive, il a souhaité connaître la position du ministre sur cette question.

Il s'est inquiété des difficultés de recrutement rencontrées par l'administration pénitentiaire au cours des dernières années et a souhaité savoir si ces difficultés étaient désormais résorbées. Il a, enfin, interrogé les ministres sur le calendrier envisagé pour la construction d'un nouvel établissement pénitentiaire à la Réunion.

M. Dominique Perben a tout d'abord indiqué que les modalités d'aménagement des peines privatives de liberté seraient modifiées par le projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, afin de relancer les mesures d'aménagement de peines. Soulignant que le nombre de suicides en détention demeurait élevé depuis quelques années sans toutefois connaître d'accélération récente, il a indiqué que des mesures de prise en charge des détenus à risque avaient déjà été prises mais que beaucoup restait à faire en matière de dépistage du risque suicidaire, notamment pour assurer une formation spécifique des personnels. Il a souligné qu'il avait confié une mission sur cette question au professeur Jean-Louis Terra, dont le rapport lui serait remis très prochainement. Il a enfin souligné que la limitation du nombre de suicides passerait également par des mesures matérielles d'aménagement des établissements pénitentiaires.

Évoquant le CNO, le ministre a indiqué qu'il souhaitait pouvoir conduire une réflexion préalable avant de se prononcer sur son avenir, observant que la régionalisation de l'affectation des condamnés pourrait présenter certains inconvénients. Il a fait valoir que les conditions de recrutement des agents de l'administration pénitentiaire étaient actuellement satisfaisantes, indiquant que 28.000 personnes s'étaient inscrites au dernier concours de surveillants, que 18.000 étaient présentes aux épreuves et que 1.038 avaient été reçues, parmi lesquelles 692 hommes et 346 femmes.

A propos de la future prison de la Réunion, M. Pierre Bédier a indiqué qu'un terrain avait été trouvé et que l'appel d'offres pour la construction de l'établissement serait lancé dès 2004. Il a fait valoir que le nouvel établissement devrait entrer en fonction au début de l'année 2008 et que son coût était estimé à 75 millions d'euros.

Mme Michèle André a ensuite demandé au garde des sceaux des précisions sur l'expérimentation prévue dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales en matière de PJJ et a évoqué, en prenant l'exemple d'un centre éducatif situé dans le département de l'Allier, le problème des méthodes éducatives et de la difficile articulation entre les services de la PJJ et le secteur associatif.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a ajouté que la Cour des comptes avait récemment publié un rapport très sévère sur le fonctionnement de la PJJ et a souhaité savoir si le transfert d'une telle compétence aux conseils généraux pouvait être de nature à éviter à l'avenir certaines des dérives relevées.

En réponse, M. Dominique Perben a rappelé le contenu du dispositif de transfert des mesures d'assistance éducative prévu dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales et a souhaité que cinq à dix départements soient candidats à cette expérimentation. Il a reconnu que le rapport de la Cour des comptes avait été très critique à l'égard de la PJJ mais a souligné que le ministère avait tenu compte des observations de la Cour des comptes, avant même la publication du rapport définitif.

M. Pierre Fauchon a attiré l'attention du ministre sur « les chiffres clés de la justice », une publication du ministère de la justice qui présentait dans certains cas des statistiques tellement agglomérées qu'elles en perdaient toute signification.

En réponse à M. Robert Badinter qui l'interrogeait sur le nombre de postes offerts au concours d'entrée à l'ENM en 2004, le garde des sceaux a indiqué que ce nombre serait de 280 postes.

A M. Patrice Gélard qui regrettait que la proportion de maîtres en droit reçus au concours de l'ENM diminue régulièrement au profit des diplômés de l'Institut d'études politiques de Paris, le garde des sceaux a indiqué qu'il serait bon que des pôles universitaires régionaux permettent une diversification du recrutement.

A l'issue de cette audition conjointe, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget de la justice jusqu'alors réservés.

Jeudi 20 novembre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Examen définitif



La commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre des fascicules budgétaires et articles rattachés de la seconde partie du projet de loi n° 72 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, de finances pour 2004, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général
, a indiqué qu'à l'issue de la première lecture et compte tenu de sa seconde délibération, l'Assemblée nationale avait voté un déficit budgétaire à 55.518 millions d'euros, en baisse de 262 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale. Il a, par ailleurs, constaté que l'Assemblée nationale avait adopté 6 nouveaux articles additionnels rattachés aux différents fascicules budgétaires.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption du budget des affaires étrangères tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Puis elle a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales tel qu'amendé à l'Assemblée nationale et elle a confirmé son adoption de l'article 72 relatif à la fixation pour 2004 du plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture.

La commission a également confirmé son vote favorable à l'adoption du budget des anciens combattants tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, ainsi que son adoption, sous réserve d'un amendement rédactionnel, de l'article 73 relatif à la majoration de pension des veuves. Elle a adopté l'article 73 bis (nouveau) prévoyant le dépôt d'un rapport sur le nombre d'anciens combattants dont les ressources étaient inférieures au SMIC. Enfin, elle a confirmé son adoption de l'article 74 relatif à l'extension de l'attribution de la carte d'ancien combattant.

Elle a décidé de confirmer son vote favorable à l'adoption du budget des charges communes tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, sous réserve des deux amendements relatifs respectivement à la diminution des crédits consacrés aux majorations de pension outre-mer et à la compensation aux départements d'exonérations de taxe foncière qu'elle avait déjà adoptés. Elle a par ailleurs adopté l'article 74 bis (nouveau) relatif au transfert du financement de certaines ventes de l'Etat au fonds général d'assurance obligatoire (FGAO). Enfin, après les interventions de M. Gérard Braun, en remplacement de M. Yves Fréville, rapporteur spécial, et de M. Yann Gaillard, elle a adopté un amendement tendant à introduire un article additionnel après l'article 74 bis prévoyant de subordonner désormais l'octroi pour certains des nouveaux pensionnés des indemnités temporaires prévues par les décrets n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et n° 54-1293 du 24 décembre 1954 à la condition que ces agents aient été en poste dans les collectivités concernées pendant les cinq dernières années précédant la liquidation de leur retraite.

Ensuite, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de la culture et de la communication tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, et elle a adopté les articles 59 bis (nouveau) relatif à la répartition de la redevance et 74 ter (nouveau) relatif à la transmission au Parlement du rapport d'activité du fonds d'aide à la modernisation de la presse.

La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'écologie et du développement durable tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie tels qu'amendés à l'Assemblée nationale. Elle a confirmé l'adoption des articles 75 et 76 relatifs respectivement à la revalorisation de la taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie, et à la majoration du plafond de la taxe perçue par les chambres de métiers. Elle a adopté l'article 76 bis (nouveau) relatif aux exonérations de charges pour les jeunes entreprises innovantes.

Elle a confirmé l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer tels qu'amendés à l'Assemblée nationale. A l'article 77, relatif à la majoration des taux plafonds du versement transport, après les interventions de MM. Jacques Oudin, rapporteur spécial et Jean-Philippe Lachenaud, et après que M. Marc Massion eut exprimé son désaccord avec une telle disposition, elle a adopté un amendement tendant à revenir au texte initialement proposé par le gouvernement.

Elle a confirmé l'adoption des crédits du budget de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'intérieur et de la décentralisation tels qu'amendés à l'Assemblée nationale.

Après un débat au cours duquel sont notamment intervenus M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, qui a fait part de ses réticences devant les redéploiements de crédits opérés à l'Assemblée nationale au titre III du budget de l'enseignement supérieur, au détriment des subventions de fonctionnement des établissements, puis M. Claude Belot, qui a souligné la nécessité d'améliorer la carrière des maîtres de conférence, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche tels qu'amendés à l'Assemblée nationale, ainsi que l'adoption de l'article 78 relatif aux conditions d'intégration dans l'éducation nationale de l'école des métiers Jean Drouant.

La commission a également confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de la justice tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, ainsi que l'adoption de l'article 79 relatif à la revalorisation de l'unité de valeur de référence pour l'aide juridictionnelle.

Elle a, de même, confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'outre-mer tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Après un débat au cours duquel M. Claude Haut, rapporteur spécial, a exprimé ses inquiétudes quant à l'absence d'orientations claires concernant le devenir du commissariat général du plan, la commission a adopté, tels que modifiés par l'Assemblée nationale, les crédits du plan, précédemment réservés. Puis elle a confirmé son vote favorable sur l'ensemble des autres fascicules des services du Premier ministre tels qu'amendés à l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget des sports tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption du budget du travail tel qu'amendé à l'Assemblée nationale. A l'article 80 relatif à la révision du dispositif d'allègement de cotisations sociales, elle a adopté à titre conservatoire un amendement tendant à reporter la date d'effet de cette révision au 1er juillet 2004, au lieu du 1er avril 2004. Enfin, elle a adopté l'article 80 bis (nouveau) relatif à la mise en place et au transfert aux régions du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS).

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité tel qu'amendé à l'Assemblée nationale. Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 81 relatif aux taxes et redevances au profit de l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS). Enfin, elle a confirmé l'adoption de l'article 82 relatif à la mise en place d'un forfait de prise en charge des dépenses de la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire.

Elle a également confirmé l'adoption des crédits du budget de la ville et de la rénovation urbaine.

La commission a ensuite confirmé ses votes favorables à l'adoption de chacun des budgets annexes, y compris du budget annexe des prestations sociales agricoles tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

La commission a confirmé ses votes favorables à l'adoption des crédits en capital de la défense, ainsi que du budget des dépenses ordinaires de la défense tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Enfin, elle a confirmé l'adoption des articles 50, 51, 52, 54, 55 et 56 rattachés aux comptes spéciaux du Trésor, et modifiés par l'Assemblée nationale pour coordination par rapport aux votes émis sur les différents articles, et elle a adopté l'article 53 rattaché aux comptes spéciaux du Trésor, précédemment réservé.

A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'équilibre des dispositions applicables à l'année 2004, et des articles rattachés aux fascicules du projet de loi de finances pour 2004 ainsi modifiés.

PJLF pour 2004 - Examen d'une motion de procédure

Au cours d'une seconde réunion, tenue dans l'après-midi, la commission a, après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Denis Badré, Paul Loridant, François Trucy et Marc Massion, émis un avis défavorable à l'adoption de la motion n° I-39 présentée par Mme Nicole Borvo, M. Thierry Foucaud, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Paul Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2004, adopté par l'Assemblée nationale.

Vendredi 21 novembre 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2004 - Examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2004

La commission a procédé à l'examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi n° 72 (2003-2004) adopté par l'Assemblée nationale, de finances pour 2004, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

A l'article 2 relatif au barème de l'impôt sur le revenu, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n° 111 de M. Gérard Miquel, n° 42 de M. Paul Loridant, n° 198 de M. Michel Mercier, n°s40 et 41 de M. Thierry Foucaud. Elle a ensuite adopté un amendement relatif au plafond de la demi-part supplémentaire des personnes célibataires, veuves ou divorcées ayant élevé un enfant, qui a satisfait les amendements n° 43 de Mme Marie-Claude Beaudeau, n° 112 de M. Gérard Miquel, n° 110 de M. Jacques Pelletier et n° 197 de M. Michel Mercier. Elle a adopté un amendement de conséquence puis a émis un avis favorable à l'amendement n° 277 du gouvernement.

La commission a ensuite examiné des amendements portant articles additionnels après l'article 2. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n° 115 rectifié de M. Yves Dauge, n° 245 de M. Jean-Paul Alduy et n° 201 de M. Denis Badré. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s118 et 119 de M. Gérard Miquel, n° 46 de M. Thierry Foucaud, n° 203 de M. Denis Badré, n° 44 de M. Thierry Foucaud, n°s116 et 117 de M. Gérard Miquel. La commission a souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 101 de M. Bernard Joly.

A l'initiative de M. Denis Badré, un débat au cours duquel MM. Michel Charasse, Paul Loridant, Jean-Philippe Lachenaud, Yann Gaillard, Philippe Adnot, Denis Badré, Paul Girod et Philippe Marini, rapporteur général, sont intervenus, portant sur la possibilité de faire bénéficier les dons aux associations de défense des contribuables du mécanisme de réduction d'impôt sur le revenu de l'article 200 du code général des impôts, s'est instauré. A l'issue de ce débat, M. Denis Badré a décidé de retirer son amendement n° 214.

La commission a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s113 et  114 de M. Gérard Miquel. Après l'intervention de M. Michel Charasse, elle a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 210 de M. Michel Mercier.

À l'article 3 relatif au barème de la prime pour l'emploi, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 120 de M. Gérard Miquel.

A l'article 4 relatif à l'adaptation de la réduction d'impôt au titre des frais de dépendance supportés par les personnes âgées hébergées en établissement spécialisé, elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s182 et 124 de M. Gérard Miquel, et n° 47 de M. Thierry Foucaud.

Puis la commission a examiné des amendements portant articles additionnels après l'article 4. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s190 et 191 de M. Joseph Ostermann. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s49, 50 et 51 de M. Thierry Foucaud.

A l'article 4 bis relatif à l'extension du régime « micro-foncier » aux détenteurs de parts de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 52 de M. Thierry Foucaud.

Elle a ensuite souhaité le retrait de l'amendement n° 246 rectifié de M. Jacques Peyrat proposant un article additionnel après l'article 4 bis.

Après les interventions de MM. Philippe Adnot et Michel Charasse, la commission a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 192 de M. Joseph Ostermann portant article additionnel après l'article 4 quater.

La commission a examiné deux amendements portant articles additionnels avant l'article 4 sexies. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 106 rectifié de M. Jean-Paul Amoudry, et a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 265 de M. Philippe Adnot.

A l'article 4 sexies relatif à la réforme du dispositif d'incitation fiscale en faveur de la création ou de la modernisation de l'offre d'hébergement touristique, elle a adopté un amendement supprimant la disposition instaurant un quota de logements pour les travailleurs saisonniers du tourisme dans certaines stations de tourisme, et a émis un avis défavorable à l'amendement n° 243 de M. Pierre Hérisson.

Puis la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 53 présenté par M. Thierry Foucaud tendant à insérer un article additionnel avant l'article 5.

A l'article 5 relatif à la réforme des plus-values immobilières des particuliers, elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 54 de M. Thierry Foucaud et n° 125 de M. Gérard Miquel. Elle a adopté un amendement exonérant les titulaires de cartes d'invalidité d'imposition sur leurs plus-values immobilières, puis elle a adopté la rectification de son amendement n° 8 prenant en compte la situation particulière des peuplements forestiers, amendement qui avait été appelé par priorité. Après les interventions de MM. Roland du Luart, Philippe Adnot et Jean-Philippe Lachenaud, elle a estimé que les amendements n°s240 rectifié bis et 239 rectifié bis de M. Philippe Leroy étaient satisfaits par l'amendement de la commission n° 8 rectifié. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n° 126 de M. Gérard Miquel, n° 261 rectifié de M. Philippe Adnot et n° 183 de M. Jacques Pelletier. Elle a estimé que les amendements n°s209,  208 et 211 de M. Denis Badré étaient satisfaits par l'amendement n° 5 de la commission. Elle a ensuite adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle et un amendement précisant que la résidence principale était exonérée lors de cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 55 de M. Thierry Foucaud. Elle a adopté un amendement mettant fin à une discrimination à l'égard des non-résidents. Enfin, elle a adopté une rectification rédactionnelle à son amendement n° 11.

Puis la commission a examiné des amendements portant articles additionnels après l'article 5. Après les interventions de MM. Philippe Adnot et Jean-Philippe Lachenaud, elle a adopté un amendement permettant aux entreprises qui réévaluaient leurs immeubles et titres de sociétés immobilières inscrits à l'actif de bénéficier, entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2007, d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés à condition de conserver les immeubles pendant au moins cinq ans. Elle a ensuite demandé le retrait de l'amendement n° 97 présenté par M. Paul Loridant, en vue de son examen dans la seconde partie du projet de loi de finances, et elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 72 de M. Joseph Ostermann.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 56 de M. Thierry Foucaud, portant article additionnel avant l'article 5 bis.

Puis la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s57 et 48 de M. Thierry Foucaud tendant à insérer des articles additionnels après l'article 5 bis.

La commission a alors examiné des amendements portant articles additionnels avant l'article 6. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 58 de M. Thierry Foucaud, ainsi qu'à l'amendement n° 127 de M. Gérard Miquel. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 212 de M. Denis Badré afin qu'il soit examiné dans la seconde partie du projet de loi de finances. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 213 de M. Denis Badré.

A l'article 6 précédemment réservé et relatif aux mesures fiscales en faveur des jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et développement, après l'intervention de M. Marc Massion, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 128 de M. Gérard Miquel. Elle a estimé que l'amendement n° 257 de M. Denis Badré était satisfait par l'amendement de la commission. Puis elle a émis un avis de sagesse sur l'amendement n° 272 de M. Philippe Adnot. Elle a estimé que l'amendement n° 271 de M. Denis Badré était satisfait. La commission, a enfin, souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n° 65 de M.  Pierre Laffitte et n° 259 de M. Philippe Adnot. La commission a alors adopté sept amendements relatifs à la durée d'application du dispositif, à l'attribution de bons de soucription de parts de créateurs d'entreprise (BSCPE) et aux conditions de détention du capital.

La commission a alors examiné les amendements portant articles additionnels après l'article 6. Après que M. Philippe Marini, rapporteur général, eut rappelé la « doctrine de la commission des finances » relative aux réductions de taxes des impôts locaux (vote du conseil élu et non-compensation par l'Etat), la commission a demandé l'avis du gouvernement sur les amendements n° 260 de M. Philippe Adnot, n° 194 de M. Jean Chérioux, et n° 242 de M. Adrien Gouteyron, a émis un avis défavorable aux amendements n°s91 rectifié et 93 rectifié de M. Thierry Foucaud, ainsi qu'aux amendements n°s129, 130, 131 rectifié et 132 de M. Gérard Miquel.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 36 de M. Yann Gaillard portant article additionnel après l'article 6 ter.

A l'article 7 relatif à l'instauration d'une réduction de droits temporaires de 50 % pour les donations en pleine propriété consenties quel que soit l'âge du donateur, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 59 de M. Thierry Foucaud.

La commission a alors abordé les amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 7. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 185 de M. Denis Badré, et a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 186 du même auteur.

A l'article 8 relatif à la revalorisation du barème de l'usufruit et à l'extension aux mutations à titre onéreux, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 60 de M. Thierry Foucaud et a souhaité le retrait de l'amendement n° 189 rectifié bis de M. Aymeri de Montesquiou.

Concernant les amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 8, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 206 de M. Denis Badré et a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 133 de M. Gérard Miquel. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 109 de M. Serge Mathieu et un avis de sagesse au sous-amendement n° 273 de M. Gérard Miquel. La commission a émis un avis défavorable aux amendements n° 107 rectifié de M. Bernard Seillier, n° 204 de M. Michel Mercier et n° 92 rectifié de M. Thierry Foucaud.

A l'article 9 relatif à la dispense du dépôt de déclaration et du paiement des droits pour les successions de faible importance, elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 134 rectifié de M. Gérard Miquel et n° 61 de M. Thierry Foucaud.

La commission a alors examiné les amendements portant articles additionnels après l'article 9. Après l'intervention de M. Paul Girod, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 99 de M. Paul Girod. Elle a adopté un amendement prévoyant un abattement de droits de succession pour les immeubles mis en location pendant neuf ans sous conditions de ressources et de loyers, afin de favoriser le développement du parc locatif intermédiaire. Elle a ensuite émis un avis favorable à l'amendement n° 248 de M. Marcel-Pierre Cléach ayant le même objet. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 76 et 77 de M. Thierry Foucaud, n°122 rectifié, 123 rectifié et 121 rectifié de M. Marc Massion. Elle a ensuite estimé que les amendements n°s 199 et 200 de M. Denis Badré étaient satisfaits par l'article 14 bis du projet de loi de finances. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n 219 rectifié et 202 de M. Denis Badré. Enfin, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 98 de M. Paul Girod.

La commission a ensuite examiné les amendements portant articles additionnels après l'article 10. Après avoir souligné l'aide apportée par M. Ambroise Dupont dans l'élaboration de cet amendement, elle a rectifié son amendement n° 23 réformant le statut fiscal des entreprises équestres et elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 220 et 221 de M. Denis Badré.

A l'article 11 relatif à la modification des tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n° 62 de M. Thierry Foucaud, n° 135 de M. Gérard Miquel, n° 225 de M. Michel Mercier et n° 258 de M. Philippe Adnot. Elle a ensuite adopté un amendement supprimant un rapport, l'estimant au cas d'espèce, peu utile.

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Paul Girod, la commission a souhaité le retrait des amendements n°s 224, 223 et 222 de M. Yves Détraigne portant articles additionnels après l'article 11.

La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 71 de M. Gérard Le Cam portant article additionnel avant l'article 12 bis.

A l'article 12 bis relatif au taux réduit de TVA pour les ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 70 de M. Thierry Foucaud.

A l'article 12 quater relatif à l'impossibilité de déduire la TVA au titre de la vente de biens préalablement importés en exonération de TVA, après les interventions de MM. Jean Arthuis, Roland du Luart et Michel Charasse, la commission, après avoir émis un avis de sagesse sur l'amendement n° 274 du gouvernement, a souhaité le retrait des amendements n° 1 de M. Paul Vergès, n° 38 rectifié bis de Mme Anne-Marie Payet et n° 196 de M. Claude Lise.

La commission a ensuite examiné les amendements portant articles additionnels après l'article 12 quater. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 247 de M. Gérard Longuet, n°s 45, 63 et 68 de M. Thierry Foucaud, n° 139 de Mme Danièle Pourtaud et n° 140 de M. Gérard Miquel. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n° 138 de Mme Danièle Pourtaud et n° 144 de M. Gérard Miquel et a émis un avis défavorable sur l'amendement n°142 de M. Michel Moreigne. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 143 de M. Michel Moreigne. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 67 de M. Thierry Foucaud, n° 137 de Gérard Miquel, n° 226 de M. Denis Badré et n° 136 rectifié de M. Gérard Miquel. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 66 et 69 de M. Thierry Foucaud. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 145 de M. Gérard Miquel. Elle a souhaité le retrait des amendements n° 251 de M. Jean-François Legrand et n° 227 de M. Denis Badré. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 195 de M. Joseph Ostermann. Elle a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s 85 rectifié et 86 rectifié de M. Thierry Foucaud. Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 241 de M. Roland du Luart afin qu'il soit examiné dans la seconde partie du projet de loi de finances. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 231 rectifié de M. Denis Badré et a émis un avis défavorable à l'amendement n° 215 rectifié du même auteur. Elle a souhaité, après l'intervention de M. Paul Loridant, que l'amendement n° 216 de M. Denis Badré soit retiré afin d'être examiné dans la seconde partie du projet de loi de finances.

A l'article 13, relatif à la création d'une taxe d'abattage au profit du centre national pour l'aménagement des structures d'exploitations agricoles (CNASEA), la commission a souhaité le retrait de l'amendement n° 228 de M. Philippe Arnaud.

Elle a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement de M. Gérard Le Cam n° 73 portant article additionnel avant l'article 14.

A l'article 14, relatif à la majoration des taux de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 74 de M. Gérard Le Cam et à l'amendement n° 229 de M. Denis Badré.

Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 75, portant article additionnel après l'article 14, de M. Thierry Foucaud.

A l'article 14 bis, relatif à l'extension des possibilités de prise en compte des biens ruraux et des parts de groupements fonciers agricoles comme biens professionnels exonérés au titre de l'ISF, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 78 de M. Thierry Foucaud.

Après l'intervention de M. Michel Charasse, elle a émis un avis défavorable aux amendements portant articles additionnels après l'article 14 bis n° 193 de M. Joseph Ostermann, n° 218 de M. Denis Badré et n° 141 de M. Gérard Miquel.

Elle a ensuite souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements portant articles additionnels après l'article 15, n° 244 de M. Jean-Paul Alduy et n° 250 rectifié de M. Jean-Claude Gaudin.

A l'article 16, relatif au prélèvement sur le fond de garantie des assurances obligatoires de dommage (FGAO), après que M. Philippe Marini, rapporteur général, eut déclaré partager certaines des inquiétudes des auteurs de l'amendement, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 146 de M. Gérard Miquel.

A l'article 17, relatif aux prélèvements sur les réserves du comité professionnel du développement économique, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 147 de M. Gérard Miquel.

A l'article 18, relatif à la suppression du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 148 de M. Gérard Miquel.

Après les interventions de MM. Michel Charasse et Jean-Philippe Lachenaud, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements portant articles additionnels après l'article 18 bis, n°s 232, 230 , 234 et 235 de M. Denis Badré et n° 149 rectifié de M. Michel Charasse.

A l'article 20, relatif à la consolidation du régime juridique de la redevance audiovisuelle, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 150 de M. Gérard Miquel. Puis, après les interventions de MM. Paul Girod, Michel Charasse, Yann Gaillard, Jean-Philippe Lachenaud et Jean Arthuis, président, la commission, consultée, a émis un avis défavorable à l'amendement n° 102 rectifié de M. Claude Belot. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 236 de M. Denis Badré. Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 270 rectifié de M. Aymeri de Montesquiou. Enfin, elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 151 rectifié de M. Michel Charasse.

La commission a émis un avis favorable à l'amendement n°  253 rectifié de M. Michel Becot portant article additionnel après l'article 20.

A l'article 21, relatif à la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-00, « Fonds national de l'eau » (FNE), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n° 79 de M. Thierry Foucaud et n° 187 rectifié de M. Jean-Paul Amoudry.

A l'article 23, relatif à la création d'un fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 80 et 81 de M. Thierry Foucaud.

Après les interventions de MM. Paul Loridant, Yann Gaillard et Jean-Philippe Lachenaud, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 176 de M. Jacques Oudin portant article additionnel après l'article 23.

A l'article 24, relatif à la réaffectation des recettes du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), après les interventions de MM. Roland du Luart, Paul Loridant, Michel Charasse, Jean Arthuis, président, et Yann Gaillard, la commission, consultée, a émis un avis défavorable aux amendements n° 2 rectifié de M. Michel Charasse, n°  177 rectifié de M. Bernard Fournier et n° 256 rectifié ter de M. Alain Gournac.

Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 152 de M. Michel Charasse portant article additionnel après l'article 24.

A l'article 25, relatif aux mesures de financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n° 3 de M. Michel Charasse, n° 100 de Mme Sylvie Desmarescaux, n° 179 rectifié de M. Bernard Fournier, n°s 254 rectifié ter et 255 rectifié ter de M. Alain Gournac, n° 180 de Mme Gisèle Gautier, n° 178 rectifié bis de M. Bernard Fournier et n° 181 de Mme Gisèle Gautier.

A l'article 26, relatif au transfert à l'agence nationale de revalorisation de la recherche (ANVAR), de la gestion de certaines aides à la recherche et à l'innovation industrielles, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 153 de M. Gérard Miquel.

A l'article 27, relatif à la majoration des tarifs de la taxe d'aviation civile, la commission a émis un avis de sagesse sur l'amendement n° 275 du gouvernement.

La commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 252 de M. Paul Blanc portant article additionnel après l'article 27.

Après les interventions de MM. Michel Charasse et Paul Girod, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 184 de M. François Marc portant article additionnel après l'article 28.

Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 82 de M. Thierry Foucaud portant article additionnel avant l'article 30.

A l'article 30, relatif à la création d'une part régionale de la dotation globale de fonctionnement (DGF), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 108 de M. Gérard Delfau.

A l'article 31, précédemment réservé, et relatif à la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements, la commission a émis un avis de sagesse sur les amendements n°s 266, 267,  268 et  269 de M. Philippe Adnot.

Elle a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 154 de M. Michel Moreigne portant article additionnel après l'article 31.

A l'article 32, relatif à la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, elle a émis un avis favorable aux amendements n°s103 et  105 de M. Yves Freville et défavorable à l'amendement n° 155 de M. Gérard Miquel. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 249 rectifié de M. Jean-Claude Gaudin et a émis un avis favorable à l'amendement n° 104 de M. Yves Fréville.

La commission a ensuite examiné les amendements portant articles additionnels après l'article 32. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 157 rectifié de M. Claude Domeizel. Après l'intervention de M. Michel Charasse, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 188 rectifié de M. Claude Biwer, défavorable aux amendements n°s158 rectifié et 159 rectifié de M. Gérard Miquel, n° 84 de M. Thierry Foucaud, un avis favorable à l'amendement n° 238 rectifié de M. Jean-Marie Vanlerenberghe et défavorable à l'amendement n° 83 de M. Thierry Foucaud. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 156 de M. Gérard Miquel.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 87 de M. Thierry Foucaud portant article additionnel avant l'article 33.

A l'article 33, relatif à l'intégration du Fonds national de péréquation dans la dotation globale de fonctionnement (DGF), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 88 de M. Thierry Foucaud et elle a apporté une modification rédactionnelle à son amendement n° 30.

A l'article 34, relatif à l'intégration au budget de l'Etat du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 89 de M. Thierry Foucaud et a adopté un amendement n° 33 rectifié.

A l'article 35, relatif à l'intégration au budget de l'Etat de la dotation du développement rural, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 90 de M. Thierry Foucaud et a adopté un article n° 34 rectifié.

A l'article 37, relatif à l'inscription en prélèvement sur recettes de la compensation versée aux communes et établissements publics de coopération intercommunale, au titre des pertes de recettes résultant de certaines exonérations de taxe foncière, la commission a adopté un amendement de conséquence de l'amendement adopté au budget des charges communes.

A l'article 38, relatif à la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, la commission a souhaité le retrait de l'amendement n° 160 de M. Gérard Miquel. La commission a émis un avis défavorable aux amendements n° 161 de M. Gérard Miquel, n° 94 de M.Thierry Foucaud et n° 162 de M. Gérard Miquel. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 163 de M. Gérard Miquel et un avis défavorable aux amendements n°s164 et 165 du même auteur. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 166 de M. Gérard Miquel. Enfin, elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 64 de M. Thierry Foucaud et n°167 et  168 de M. Gérard Miquel.

A l'article 39, relatif aux modalités de majoration de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR), elle a émis un avis défavorable aux amendements n°169, 170 et 171 de M. Gérard Miquel. Elle a souhaité que les auteurs de l'amendement n° 172 rectifié se rallient à l'amendement n° 35 de la commission.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 95 de M. Thierry Foucaud, portant article additionnel après l'article 39, afin qu'il soit examiné en seconde partie du projet de loi de finances.

A l'article 40, précédemment réservé, et relatif aux modalités de compensation financière aux départements, résultant de la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n° 96 de M. Thierry Foucaud et n° 173 de M. Gérard Miquel. Elle a souhaité que les auteurs de l'amendement n° 174 se rallient à l'amendement que la commission allait examiner. Après les interventions de MM. Michel Charasse et Paul Girod, la commission a alors adopté un amendement permettant de prendre en compte dans la compensation versée aux départements, les surcoûts liés à la création du revenu minimum d'activité (RMA) et à la réforme de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 175 de M. Gérard Miquel et favorable aux amendements n°262 et 263 de M. Philippe Adnot et n° 37 de M. Michel Mercier, sous réserve d'une rectification.

La commission a enfin émis un avis favorable à l'amendement n° 276 du gouvernement portant article additionnel après l'article 40.