Mardi 27 janvier 2004

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

La Poste - Régulation des activités postales - Demande de renvoi pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis



A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le projet de loi n° 410 (2002-2003) portantrégulation des activités postales serait complété, par voie d'amendements, par un volet créant un établissement financier dépendant de La Poste, qui ressortissait aux compétences de la commission. Il a ajouté qu'il lui semblait, dès lors, judicieux que la commission se saisisse pour avis de ce projet de loi.

La commission a alors décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 410 (2002-2003) relatif à la régulation des activités postales, et a désigné M. Philippe Marini rapporteur pour avis sur ce projet de loi.

La Poste - Régulation des activités postales - Examen du rapport pour avis

M. Philippe Marini, rapporteur, a précisé que ce projet de loi ne comportait jusqu'à récemment aucune disposition intéressant la commission, ce qui expliquait cette saisine tardive. Il a, ensuite, rappelé le contexte de création de ce nouvel établissement de crédit postal (ECP). La Poste avait déjà créé, au cours de la période récente, des filiales spécialisées dédiées aux services financiers, telles que Efiposte, Sogeposte et Assurposte. Ces filiales ne faisaient toutefois pas l'objet d'une stricte séparation des autres activités, et la commission avait plaidé, depuis plusieurs années, en faveur d'une distinction claire, sur les plans juridique, organisationnel et comptable. Il a ainsi rappelé que le rapport d'information n° 52 (1996-1997) intitulé « Banques, votre santé nous intéresse », rédigé par M. Alain Lambert, avait déjà défendu le principe d'une individualisation des services financiers dans une filiale dédiée, déférant à toutes les obligations issues de la loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, dite « loi bancaire », mais bénéficiant en contrepartie d'un large accès à l'ensemble de la gamme des produits et services soumis à la concurrence.

Il a estimé que le présent projet de loi représentait, à cet égard, une étape décisive, et qu'il convenait pour la commission d'esquisser une définition de la nature d'une « banque postale », comme des conditions de sa réussite. Il a indiqué que les 17.000 points de vente de La Poste sur le territoire, dont 14.000 étaient actifs, faisaient de La Poste un acteur financier important, mais dont la rentabilité était encore nettement insuffisante. Les services financiers de La Poste ne constituaient pas, en outre, une création récente, puisque la Caisse nationale d'épargne - dont la nature juridique faisait encore aujourd'hui l'objet d'intenses débats de doctrine - avait été créée dès 1881, et les chèques postaux, introduits en 1918. En dépit de sa couverture territoriale, les parts de marché de La Poste dans le secteur des services financiers s'étaient néanmoins érodées au cours de la dernière décennie, et l'établissement manifestait, en outre, une productivité insuffisante, avec un produit net bancaire par salarié parmi les plus faibles du secteur. Cette situation nécessitait donc un élargissement de la gamme des produits de La Poste, afin qu'elle soit comparable à celle de ses concurrents bancaires, ainsi qu'une modernisation de son organisation. Il a en revanche considéré que cette accession au statut bancaire ne devait pas être interprétée comme constituant une menace majeure pour les autres banques. La Poste présentait en effet certaines spécificités, telles qu'un ancrage ancien au sein d'une clientèle défavorisée, qui rendaient son offre de produits financiers plutôt complémentaire que concurrente de celle des autres établissements. Il a cependant estimé que la normalisation juridique constituait bien une nécessité absolue dans ce nouveau contexte.

M. Philippe Marini, rapporteur, a ensuite évoqué les principales modalités de création du nouvel établissement de crédit. Il a indiqué que son développement commercial dans un champ d'activité potentiellement large - le crédit immobilier sans épargne préalable dans un premier temps, puis vraisemblablement le crédit à la consommation et l'assurance dommages - pouvait être assis sur une vaste armature locale, à la condition que les relations entre l'ECP et La Poste soient instituées en toute clarté et transparence. La constitution de l'ECP se ferait par des transferts et apports émanant des filiales financières actuelles, des actifs corporels de La Poste dédiés aux activités financières, et des activités de la Caisse nationale d'épargne, à l'exception du Livret A, dont cette dernière conserverait la gestion. La collecte du Livret A resterait ainsi assurée pour le compte de l'Etat, et ses encours centralisés à la Caisse des dépôts et consignations.

Il a relevé que le montant exact des fonds propres de l'ECP restait à l'heure actuelle difficile à apprécier, dans la mesure où le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), qui délivrerait l'agrément, définirait leur niveau en toute indépendance, en fonction de son appréciation des risques effectifs supportés par l'établissement. Il a toutefois jugé que le montant des fonds propres devrait être compris entre 2 et 3 milliards d'euros, et que la commission n'avait, en tout état de cause, pas les moyens techniques de porter un jugement précis sur l'adéquation du capital de l'ECP. Il a, en outre, insisté sur le fait que ce dernier devrait recevoir un agrément de droit commun, et que l'absence éventuelle de cet agrément rendrait les transferts d'actifs nuls de droit. En cas d'octroi de l'agrément, un certain délai apparaissait, en revanche, nécessaire pour établir le premier bilan pro forma de la banque, négocier et signer les conventions entre cette dernière et La Poste, et réaliser les transferts, de telle sorte que le délai prévu par le texte proposé, consistant à rendre le dispositif pleinement opérationnel au plus tard le 1er juillet 2005, lui semblait approprié.

M. Philippe Marini, rapporteur, a enfin précisé que son rapport pour avis mettrait l'accent sur les conditions de réussite de l'ECP, en particulier en termes de rentabilité à moyen et long terme, de développement commercial, d'affectation de nouvelles ressources et de maîtrise des risques. La croissance des activités financières supposerait ainsi une évolution des implantations territoriales, et impliquerait des recrutements, ainsi que des mises à disposition d'agents selon le droit commun. La diversification d'une clientèle aujourd'hui âgée, en particulier parmi les titulaires de comptes courants postaux, et la fidélisation des jeunes ménages constitueraient également une condition nécessaire. Il a, enfin, considéré que des tensions apparaîtraient sans doute à l'avenir entre la maison-mère et sa filiale bancaire, dès lors que la première chercherait vraisemblablement à ouvrir le capital de la banque et à nouer des alliances, alors que la seconde serait plus attachée au « parapluie protecteur » de l'Etat et se montrerait pugnace lors de la négociation des conventions.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la création d'une nouvelle banque publique constituait donc bien un événement important, justifiant amplement une saisine pour avis.

M. Paul Loridant s'est réjoui que la commission se saisisse pour avis de ce projet de loi, mais s'est étonné de la méthode utilisée par le gouvernement et la commission des affaires économiques, qui avaient l'un et l'autre déposé très tardivement un amendement tendant à la création de la banque postale, ne permettant pas à la commission d'auditionner, par exemple, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et les représentants des principales banques mutualistes concurrentes de La Poste. Il a alors déploré le manque de « courage politique » dont le gouvernement avait fait preuve en n'insérant pas dans le projet de loi une disposition d'une telle importance, dont la commission avait vocation à se saisir plus en amont, ni en présentant un amendement plus précoce. Cette situation traduisait, selon lui, des hésitations qui n'étaient pas de nature à le rassurer. Il a également souligné que la création d'une banque postale ne constituait pas un « événement anodin », et que si son rôle de banque de proximité apparaissait positif, son large réseau de 14.000 agences allait modifier durablement le paysage bancaire. Il s'est enfin demandé si l'ECP serait effectivement intégralement soumis au régime de droit commun, déclarant rejoindre en cela les préoccupations exprimées par M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, lors de son audition par la commission des finances le 21 janvier 2004, et a plaidé en faveur de l'établissement de conditions de concurrence réellement transparentes.

M. François Trucy, après avoir regretté que le débat sur la création d'un établissement financier postal soit introduit de manière subreptice, par voie d'amendement, s'est inquiété des conséquences de la création d'une banque postale sur les implantations locales de La Poste et le maintien des services de proximité. Il a ainsi indiqué qu'il lui paraissait difficile que les points de contact de La Poste établis chez les commerçants puissent devenir des prestataires financiers.

M. Aymeri de Montesquiou a souhaité connaître les parts de marché dont disposaient les services financiers de La Poste. Il s'est demandé si l'arrivée d'un nouvel acteur ne risquait pas de fragiliser l'ensemble du système bancaire.

M. Paul Girod a fait part de ses inquiétudes quant à l'avenir de La Poste en milieu rural. Il a souligné que les commerçants auxquels La Poste envisageait de sous-traiter une partie de son activité en zone rurale ne seraient pas en mesure de vendre des services bancaires.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la France n'était pas « déficitaire » en établissements bancaires. Il a considéré que La Poste allait devoir recruter les compétences qui lui manquaient. Par ailleurs, il a souhaité que le droit commun soit respecté par le nouvel établissement financier et que les conventions entre La Poste et sa filiale banque postale ne révèlent pas de distorsions de concurrences.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur, a estimé que le système de conventions devrait être transparent, d'autant qu'il y aurait examen de l'autorité communautaire de la concurrence. Il a précisé que ces conventions seraient élaborées à partir des coûts réels, aux conditions de marché, tant en ce qui concernait la mise à disposition des personnels que des locaux. Il a exprimé le voeu que l'établissement financier, évoluant dans le champ concurrentiel, soit assujetti à la taxe professionnelle dans les conditions de droit commun. Il a conclu en déclarant que, sans évolution de leur statut, les services financiers de La Poste étaient menacés d'une érosion progressive de leurs parts de marché.

En réponse à une demande de précision de M. Paul Girod, il a rappelé que l'établissement financier ne pourrait voir le jour sans agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI).

M. Philippe Adnot s'est montré sceptique sur l'opportunité du développement des services financiers. Il a jugé que l'avenir de La Poste était de devenir une grande entreprise de logistique et a déclaré s'abstenir au regard de la position exprimée par la commission.

La commission a ensuite pris acte des observations présentées par M. Philippe Marini, rapporteur, et a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

Union européenne - Habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires - Demande de renvoi pour avis et nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 164 (2003-2004) portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, et a désigné M. Denis Badré, rapporteur pour avis sur ce projet de loi.

A cette occasion, M. Aymeri de Montesquiou a rappelé les initiatives qu'il avait naguère prises, notamment par le dépôt d'une proposition de loi constitutionnelle visant à respecter les délais de transposition des directives communautaires par inscription de ces textes à l'ordre du jour du Parlement en cas de carence gouvernementale.

Mercredi 28 janvier 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Audition de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur l'exécution budgétaire pour 2003



La commission a procédé à l'audition de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur l'exécution budgétaire pour 2003.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le ministre pour la rapidité avec laquelle le Parlement avait été informé de l'exécution budgétaire pour 2003.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Alain Lambert a indiqué que les opérations comptables avaient été clôturées le vendredi 23 janvier 2004, et les chiffres arrêtés le lundi 26 janvier 2004. Il a jugé normal que le Parlement soit le premier informé de l'exécution budgétaire, et a précisé que des rectifications comptables pouvaient, juridiquement, être opérées jusqu'à la publication du compte général de l'administration des finances, en mars 2004.

Puis il a indiqué que le déficit budgétaire en 2003 avait été de 57 milliards d'euros, contre 56 milliards d'euros dans la prévision associée au projet de loi de finances rectificative pour 2003. Il a précisé que ce faible écart provenait exclusivement de moins-values de recettes résultant, pour l'essentiel, de causes ponctuelles, de sorte que la sincérité de la loi de finances initiale pour 2004 se trouvait d'autant renforcée.

M. Alain Lambert a indiqué que les moins-values de recettes du budget général, de 1,2 milliard d'euros, portaient sur les recettes fiscales (- 1,5 milliard d'euros) et, dans une moindre mesure, sur les prélèvements sur recettes (- 0,2 milliard d'euros). Il a souligné l'existence d'une petite plus-value sur les recettes non fiscales (+ 0,5 milliard d'euros). Il a estimé que l'impôt sur le revenu avait eu un excellent rendement en 2003, la prévision de recettes de 52,6 milliards d'euros ayant été dépassée de plus de 700 millions d'euros, avec des recettes de 53,3 milliards d'euros. Il a affirmé que cette plus-value provenait du dynamisme de l'assiette de cet impôt, du fait de salaires, de revenus fonciers et de plus-values boursières plus élevés que prévu. Il a indiqué que les recettes de l'impôt sur les sociétés s'étaient élevées à 35 milliards d'euros, contre une prévision de 34,5 milliards d'euros, cet écart provenant du versement plus élevé que prévu d'un « grand contributeur ». Il a déclaré que si les recettes de la TVA brute, c'est-à-dire celle versée par les entreprises, correspondaient approximativement aux prévisions, les remboursements avaient été plus importants que prévu, d'où des recettes nettes de 109 milliards d'euros, contre 109,8 milliards d'euros en prévision. Il a indiqué que le rendement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), de 24,3 milliards d'euros, avait été inférieur de 360 millions d'euros à la prévision associée au projet de loi de finances rectificative pour 2003, ce qui provenait essentiellement de la poursuite de la « diésélisation » du parc automobile, mais aussi de la faiblesse de la conjoncture et de la diminution des vitesses résultant de la politique de sécurité routière. Il a souligné que les dégrèvements sur impôts locaux s'étaient élevés à 10,7 milliards d'euros, contre 9,1 milliards d'euros en prévision, soit une moins-value de 1,6 milliard d'euros. Il a précisé que cette moins-value provenait des mesures de remise en faveur des agriculteurs victimes de la sécheresse, de 0,3 milliard d'euros, et, principalement, de la résorption, par l'Etat, de ses retards de paiement en matière de dégrèvements de taxe professionnelle, qui s'élevaient à environ 1 milliard d'euros. Il a estimé que globalement, la sincérité de la loi de finances initiale pour 2004 était donc confirmée par les recettes fiscales de l'année 2003. Il a ajouté que les recettes non fiscales avaient été supérieures de 500 millions d'euros à l'estimation associée au projet de loi de finances rectificative pour 2003, ce qui provenait d'un rendement supérieur à la prévision des amendes et d'un versement plus important que prévu au titre des régularisations de compensation démographique, et que les attributions du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) avaient été supérieures de 0,2 milliard d'euros aux prévisions. Il a indiqué que le solde des comptes spéciaux du Trésor avait enregistré une légère plus-value, de 0,2 milliard d'euros.

M. Alain Lambert a souligné que l'Etat était resté dans les limites de l'autorisation de dépenses que lui avait accordée le Parlement, les dépenses, hors fonds de concours, s'étant élevées à 273,774 milliards d'euros en 2003, soit 38 millions d'euros de moins que les 273,812 milliards d'euros autorisés. Il a souligné que l'application du « principe de précaution » à la gestion des dépenses de l'Etat n'avait pas empêché d'atténuer les conséquences de la sécheresse, en accordant 0,5 milliard d'euros en faveur des agriculteurs, en plus des 0,3 milliard d'euros de dégrèvements précédemment évoqués. Il a confirmé que les reports de crédits de l'année 2003 vers l'année 2004 s'élèveraient, au maximum, à 8,8 milliards d'euros, comme il l'avait indiqué lors de la présentation du projet de loi de finances rectificative pour 2003, contre 14 milliards d'euros en 2001 et 11 milliards d'euros en 2002. Il a rappelé que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) n'autorisait les reports de crédits qu'à hauteur de 3 % des crédits d'un programme.

En conclusion, M. Alain Lambert a affirmé que la dépense de l'Etat était sous contrôle et que les pertes de recettes avaient été limitées et essentiellement ponctuelles. Il a estimé que la sincérité de la loi de finances initiale pour 2004 s'en trouvait confirmée.

M. Jean Arthuis, président, s'est de nouveau félicité de la rapidité avec laquelle l'exécution des lois de finances pour l'année 2003 avait été communiquée au Parlement, et s'est plu à relever l'effort entrepris par le gouvernement en matière de dépenses de l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur le niveau des dépenses d'investissement, sur l'évolution de la charge de la dette, et sur les modalités prévisibles de la régulation budgétaire en 2004.

En réponse, M. Alain Lambert a indiqué que le gouvernement s'engageait, comme en 2003, à ne pas dépasser « d'un euro » le montant des dépenses autorisées par le Parlement, et que la constitution de provisions de précaution faisait actuellement l'objet d'une concertation interministérielle. Il a déclaré que les dépenses d'investissement, tant militaire que civil, avaient été les seules à augmenter en 2003, et a ajouté que la charge de la dette avait été inférieure de 0,3 milliard d'euros à la prévision associée au projet de loi de finances rectificative pour 2003, soulignant les conséquences dommageables qu'aurait, à cet égard, une augmentation des taux d'intérêt.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur la capacité de la France à respecter son engagement de ramener le déficit de ses administrations publiques à moins de 3 % du PIB en 2005, et sur la possibilité de profiter des prochains départs à la retraite de fonctionnaires pour augmenter la productivité des administrations publiques.

M. Maurice Blin a souhaité disposer d'informations complémentaires sur les reports de crédits en 2003.

M. Michel Charasse s'est interrogé sur l'ampleur de la régulation budgétaire effectuée en 2003, sur l'impact du taux de chômage sur la structure des dépenses publiques, sur le déficit global des administrations publiques en 2003 et sur la lenteur de la consommation de certains crédits relatifs à la recherche. Il a, en outre, estimé que les crédits destinés au plan local à financer le recensement de la population étaient insuffisants.

M. Jacques Oudin a souhaité interroger le ministre d'une part sur le montant des dépenses de personnel afin de connaître l'évolution du nombre de fonctionnaires en 2003 et les économies potentielles pouvant être réalisées grâce aux départs en retraite, d'autre part sur le niveau des recettes afin de connaître l'évolution des cessions de participation d'actifs de l'Etat.

M. Roland du Luart a souhaité savoir si le gouvernement comptait réviser ses prévisions de croissance pour 2004 compte tenu de l'évolution du cours de l'euro.

M. François Marc a souhaité savoir si le Parlement serait associé à la réflexion du gouvernement sur la politique de régulation budgétaire et si d'éventuelles simulations, s'agissant du montant des crédits concernés par cette régulation, avaient d'ores et déjà été réalisées.

M. Yann Gaillard a interrogé le ministre sur la question du recours de la Commission européenne devant la Cour de justice des communautés européennes s'agissant du respect du Pacte de stabilité et de croissance par les Etats membres et a souhaité savoir s'il était préoccupé par cette éventualité.

A ce sujet, M. Jean Arthuis, président, a tenu à apporter une précision indiquant que, au moment de la négociation du contenu du Pacte de stabilité, il était entendu que les sanctions découlant du non-respect de ce Pacte ne pouvaient émaner que des Etats membres eux-mêmes et donc revêtir qu'un strict caractère politique et en aucune façon présenter un caractère d'automaticité. S'agissant du montant plus important que prévu des remboursements de TVA, il a souhaité savoir si cela résultait d'une plus grande diligence de l'administration ou d'un effort accru d'investissement des entreprises.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Alain Lambert a rappelé que le respect de l'objectif d'équilibre des comptes publics en 2007 était souhaitable. Il a toutefois rappelé qu'en tant que ministre délégué au budget de l'Etat, il ne pouvait s'engager que sur l'équilibre des comptes de l'Etat et à la réforme budgétaire. S'agissant de la modernisation de l'administration, il a estimé que la mise en oeuvre de la LOLF permettait, en la matière, de formuler de nombreux espoirs. Puis il a rappelé que les gisements d'économies potentielles étaient présents dans toute politique de gestion, citant l'exemple de la gestion des effectifs, de la politique immobilière et de la politique d'achats de l'Etat. Toutefois, il a tenu à souligner que « le train de vie de l'Etat » représentait moins de 10 milliards d'euros sur le budget général sur un total de 280 milliards d'euros de dépenses du budget général.

En réponse à M. Maurice Blin, il a indiqué que la diminution du montant des reports en 2003 résultait, soit de leur consommation, soit de leur annulation. Ainsi, il a précisé que les reports avaient été consommés à hauteur de 2 milliards d'euros et annulés à hauteur de 500 millions d'euros en 2003.

En réponse à M. Michel Charasse, M. Alain Lambert arappelé que le montant total des annulations de crédits en 2003 s'était élevé à 5,8 milliards d'euros et qu'en l'absence de ces annulations, le dérapage du déficit aurait donc été bien plus important. Il a, en outre, indiqué ne pas pouvoir fournir l'état du déficit public de l'ensemble des administrations publiques confondues et cela avant la fin du mois de février. S'agissant du sujet de la recherche, il a reconnu partager le malaise de M. Michel Charasse et a souligné que les crédits de la recherche augmentaient en 2004 et que ces crédits étaient les plus élevés de toute la zone OCDE. Il a indiqué que l'objectif du gouvernement était de parvenir à un meilleur équilibre entre la recherche privée et la recherche publique.

En réponse à M. Jacques Oudin, il a indiqué que le nombre de départs non remplacés de fonctionnaires s'était élevé à 1.000 environ en 2003 et s'élèverait à 5.000 environ en 2004. S'agissant des recettes issues des privatisations, il a indiqué que leur montant s'était élevé à 3 milliards d'euros en 2003.

Répondant à M. Roland du Luart, il a indiqué que la croissance ferait l'objet d'une nouvelle prévision en mars, comme de coutume.

S'agissant de la politique de régulation budgétaire du gouvernement et en réponse à M. François Marc, il a relevé que les mouvements opérés chaque année étaient moins importants que « la bulle » de reports effectivement constatés. Il a ainsi estimé que la démarche de précaution permettait d'assurer le respect du vote du Parlement en exécution, ce qui était indispensable. En outre, il a souhaité que chaque ministre gestionnaire puisse devenir, en quelque sorte, son propre ministre du budget et a également estimé qu'il fallait éviter une régulation portant exclusivement sur les crédits d'investissement.

En réponse à M. Yann Gaillard, M. Alain Lambert s'est dit préoccupé par la possibilité d'un recours de la Commission européenne devant la CJCE s'agissant du non-respect du pacte de stabilité. Il a fait sienne l'observation de M. Jean Arthuis, président, quant au caractère strictement politique de la sanction du non-respect du Pacte de stabilité. A ce sujet, il a estimé qu'une juridiction ne pouvait décider d'une sanction applicable à un Etat membre.

M. Michel Charasse est intervenu afin de rappeler que, lors de son examen des dispositions du Traité de Maastricht, le Conseil constitutionnel avait estimé que le déclenchement de sanctions à l'encontre des Etats membres devait résulter d'une décision politique unanime.

Enfin, en réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Alain Lambert a indiqué que le volume plus important de remboursements de TVA en 2003 était lié aux délais de remboursement plus courts, grâce notamment à la diligence des services administratifs. Il a ajouté que, dans le cadre de la réforme budgétaire, il était du devoir de l'administration de montrer aux entreprises qu'elle pouvait être réactive.

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