Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Audition de M. André Barilari, président du Comité interministériel d'audit des programmes
La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. André Barilari, président du comité interministériel d'audit des programmes.
A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que M. André Barilari, président du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), avait été auditionné, à ce titre, par la commission des finances il y a un an. Il s'est félicité des progrès enregistrés, depuis cette date, dans la mise en application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et s'est ensuite interrogé sur le rôle et les moyens du CIAP, dont la mission a été définie le 4 juillet 2003.
M. André Barilari a tout d'abord évoqué la circulaire du 4 juillet 2003 du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, qui avait défini la mission du CIAP. Il a jugé qu'un texte réglementaire aurait été plus approprié, étant donné le caractère interministériel du comité.
M. André Barilari a précisé quelle était la composition du CIAP et a rappelé qu'un guide d'audit des programmes avait été publié, en préalable au lancement d'un premier cycle d'audits. Il a énuméré les programmes qui ont été concernés par ce premier cycle et a précisé que certaines des conclusions du comité avaient été intégrées à la maquette budgétaire présentée le 21 janvier 2004 par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Il a indiqué que quatre audits de programmes étaient actuellement en cours, dans les domaines de la défense (préparation et emploi des forces), de la sécurité (police nationale), de l'enseignement (enseignement scolaire public du second degré) et de la santé (santé publique et prévention).
M. André Barilari a ajouté que trois nouveaux audits seraient lancés fin mars, dans les domaines de la justice, de l'outre-mer et de l'équipement. Il a précisé qu'un second cycle, comportant une vingtaine d'audits, serait engagé, afin qu'environ un tiers des programmes ait été analysé d'ici à la présentation du projet de loi de finances pour 2006.
M. André Barilari a ajouté qu'en vertu des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les rapports d'audits du comité étaient à la disposition de la commission des finances, dès lors que celle-ci en manifesterait le souhait.
Il a ensuite dressé un bilan de l'action du comité, après avoir rappelé qu'un rapport serait publié, sur ce sujet, en septembre 2004.
A propos du découpage des missions en programmes et actions, M. André Barilari a estimé que la maquette était globalement satisfaisante, même s'il subsistait ponctuellement certaines incohérences. Il a précisé que le comité avait proposé des modifications à la maquette, ayant constaté, dans un premier temps, que le périmètre des actions était souvent calqué sur les structures administratives existantes, alors que la réforme exigeait une restructuration par finalités.
Au sujet des objectifs et des indicateurs de performance qui seront présentés au printemps 2004, M. André Barilari a jugé que le travail des ministères était encore peu avancé. Il a rappelé que ce travail devait être mené, non à partir des indicateurs existants, mais en fonction d'une véritable analyse stratégique des priorités de chaque politique. Il a exprimé le souhait qu'un dialogue plus soutenu s'instaure, à ce sujet, entre les ministères et leurs opérateurs (services déconcentrés et établissements publics). Enfin, il a relevé que les connexités existant entre certains programmes imposaient un travail de coordination dans la définition des objectifs et des indicateurs.
Enfin, M. André Barilari a jugé que la réforme budgétaire impliquait la mise en place d'une nouvelle culture administrative fondée sur la performance. En conséquence, il a souhaité que les responsables de programmes soient clairement désignés et que les chaînes de responsabilités soient bien définies.
Un large débat s'est ensuite instauré.
M. Maurice Blin s'est interrogé sur l'impact réel de la réforme en cours. Jugeant que la maquette présentée le 21 janvier 2004 était trop générale et trop abstraite, il a estimé que des précisions étaient nécessaires pour pouvoir évaluer la portée réelle de la réforme, par rapport à la présentation actuelle du budget. En tant que rapporteur spécial des crédits de la défense, il a souhaité que la structuration de la mission consacrée à cette politique soit davantage détaillée, notamment s'agissant des programmes de « préparation des forces » et de « soutien de la politique de la défense ».
En réponse, M. André Barilari a rappelé qu'un audit était en cours sur le programme de « préparation des forces » et que ses résultats seraient rendus publics le 26 mars 2004. Il a précisé que les travaux préliminaires à cet audit avaient effectivement conduit à identifier plusieurs difficultés, au nombre desquelles figurait la définition d'un équilibre entre chef d'état-major général des armées et chefs d'états-majors. A propos de la fonction de soutien, il a précisé, de façon générale, que le comité s'était toujours efforcé de n'intégrer à ce type de programmes que des moyens transversaux.
M. Paul Girod a exprimé la crainte que les habitudes anciennes ne prévalent dans la définition des indicateurs de performance. Il a demandé à M. André Barilari s'il lui semblait, de façon générale, que les ministères raisonnaient à partir d'indicateurs déjà existants.
M. André Barilari a répondu que des progrès avaient été accomplis par les ministères à ce sujet. Il s'est prononcé en faveur d'une démarche sélective dans le choix des indicateurs de performance, afin que ne soient retenus que les plus significatifs.
M. Yves Fréville a relevé que le comité souhaitait auditer un programme de la mission consacrée à l'enseignement scolaire. Il a jugé que cet audit comporterait nécessairement une réflexion sur les frontières entre les programmes consacrés à l'enseignement du second degré et la mission consacrée à l'enseignement supérieur et à la recherche. Il s'est également inquiété de la définition d'indicateurs trop globaux qui ne permettraient pas de juger d'éventuels écarts de performance à l'intérieur d'un programme. Il a interrogé M. André Barilari au sujet de la régionalisation des indicateurs et a, enfin, attiré son attention sur la difficulté qu'il y aurait à désigner un responsable pour l'ensemble de la mission « enseignement supérieur et recherche ».
En réponse, M. André Barilari a indiqué que la désignation de responsables au niveau central était effectivement délicate dans le domaine de l'éducation nationale. Au sujet des indicateurs de performance, il a jugé qu'il était possible d'en définir dans tous les domaines, y compris en matière éducative, le véritable enjeu étant de définir des priorités pour chaque politique publique.
M. Paul Loridant s'est interrogé sur la nature de la responsabilité des directeurs de programme et des hauts fonctionnaires qui auraient à appliquer la LOLF. Évoquant son expérience en tant que rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, il a estimé, qu'actuellement, les responsabilités n'étaient pas assez clairement attribuées et qu'un changement d'état d'esprit était nécessaire.
M. André Barilari a souhaité qu'une véritable culture managériale se développe dans l'administration. Il a considéré que les objectifs fixés aux responsables de programmes constitueraient des références claires pour mesurer les résultats obtenus.
M. Jean Arthuis, président, a ensuite demandé à M. André Barilari quelle était son appréciation générale sur la maquette des missions et programmes présentée le 21 janvier 2004.
M. André Barilari a indiqué que le CIAP n'avait pas exprimé d'avis d'ensemble sur la maquette. Il a cependant jugé, à titre personnel, que certains éléments étaient susceptibles d'évolution, notamment sur la question des missions mono-programmes. Il a ainsi ajouté que la réunion des programmes consacrés à la police et à la gendarmerie lui paraissait souhaitable.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la place des autorités administratives indépendantes au sein du programme de régulation des activités économiques figurant dans la mission « politique économique ». Il s'est interrogé sur la place de la Cour des comptes au sein de la nouvelle maquette budgétaire.
M. André Barilari a répondu que certaines autorités administratives indépendantes, dont le poids budgétaire était faible, n'avaient pas fait l'objet de programmes, mais d'actions. Il a indiqué que ces actions pourraient être « sanctuarisées », afin que les moyens de ces autorités administratives indépendantes soient préservés en exécution budgétaire.
Enfin, M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il demanderait communication des rapports d'audits du comité interministériel d'audit des programmes, et les transmettrait, dès réception, aux rapporteurs spéciaux.
Développement des territoires ruraux - Demande de renvoi pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis
La commission a décidé de se saisir pour avis sur le projet de loi n° 192 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, relatif au développement des territoires ruraux. Elle a nommé M. Joël Bourdin rapporteur pour avis de ce projet de loi.