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Travaux de la commission des finances



Mardi 2 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Crédits de la culture - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de la culture, sur le rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial.

Le rapporteur spécial a indiqué que le budget du ministère de la culture et de la communication connaissait, en 2005, une croissance de 5,9 %, pour s'établir à 2,787 milliards d'euros. Il a précisé qu'aucune annulation n'avait frappé les crédits du ministère en 2004.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté trois observations portant sur des questions de structure.

Il a estimé que le secteur du patrimoine monumental était toujours en crise. Il a rappelé qu'en 2003, le ministère avait mené une « opération vérité » en demandant uniquement les crédits de paiement qu'il pouvait dépenser. Il a précisé que les dotations allouées au patrimoine avaient diminué de 310 millions d'euros, de 2002 à 2004, alors que, dans le même temps, les autorisations de programme n'étaient pas réduites et que les opérateurs étaient incités à ouvrir de nouveaux chantiers, afin d'améliorer la consommation des crédits de paiement.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a observé que ces décisions, logiques, mais quelque peu contradictoires, avaient abouti à une nouvelle crise du secteur, des travaux de restauration étant interrompus et des factures restant impayées, à hauteur de 70 millions d'euros en juillet 2004.

Il a noté que la crise avait été partiellement jugulée grâce à un redéploiement de crédits de l'administration centrale vers les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) de 20 millions d'euros, 17 millions d'euros provenant des crédits de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et 3 millions d'euros de ceux des services nationaux des travaux. Il a annoncé qu'en loi de finances rectificative pour 2004, une ouverture de crédits supplémentaires de 31 millions d'euros serait demandée, la « dette » restante étant reportée sur 2005.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que le « plan patrimoine », mis en oeuvre en septembre 2003, prévoyait des mesures, tant législatives que réglementaires, qui s'inspiraient du rapport d'information n° 387 (2001-2002) de la commission des finances intitulé « 51 mesures pour le patrimoine monumental » et du rapport de M. Jean-Pierre Bady, « Patrimoine et décentralisation », remis au ministre de la culture le 18 novembre 2002.

Il a relevé que ce plan comprenait un effort budgétaire durable qui concernait des monuments sur l'ensemble du territoire, qu'ils appartiennent ou non à l'Etat et qu'ils soient publics ou privés. Il a précisé que le projet de loi de finances pour 2005 consolidait les progrès réalisés en 2004 en la matière, et proposait une nouvelle augmentation des autorisations de programme de 10 millions d'euros, afin d'atteindre un montant global de 260 millions d'euros en 2008.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que pour compléter ce plan, il convenait de procéder à certaines réformes essentielles, telles que la modification du statut des architectes en chef des monuments historiques, la constitution au niveau des DRAC de services patrimoniaux intégrés, et la redéfinition de la répartition des tâches entre les différents acteurs du patrimoine.

Il a indiqué que les objectifs de réforme et de modernisation prévus par la stratégie de réforme 2003 avaient été globalement atteints cette année.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a observé que la réorganisation de l'administration centrale et des services déconcentrés était amorcée. Il s'est félicité de la réflexion engagée sur les missions des DRAC et sur leur rôle en matière d'animation et de coordination des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP).

Il a souligné la contribution substantielle du ministère de la culture et de la communication à l'effort national de maîtrise de l'emploi public. Il a ajouté qu'en diminuant ses effectifs de 206 unités le ministère favorisait le rééquilibrage du budget dans une proportion supérieure à la part de ses crédits. Il a estimé qu'il convenait cependant de rester vigilant sur la politique conduite en matière d'emplois précaires.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) par le ministère de la culture était très satisfaisante.

Il a rappelé que conformément à l'article 20. II de la LOLF, le compte d'affectation spéciale n° 902-10, « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle », constituait une mission spécifique.

Il a annoncé que le budget de la culture était structuré en trois programmes au sein de la mission culture : « patrimoines », « création », et « transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Il a indiqué que le premier programme de la mission culture, à vocation patrimoniale, représentait un peu moins d'un milliard d'euros et 60 % des crédits d'investissement du ministère, le second, relatif à la création, presque 850 millions d'euros, et le dernier ayant trait à la transmission des savoirs, 668 millions d'euros.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné l'ampleur de l'expérimentation mise en oeuvre au titre de la LOLF en 2005, portant sur 12 % des crédits du ministère.

Il a souligné que l'expérimentation menée par la DRAC de Rhône-Alpes cette année serait étendue en 2005 à sept autres DRAC, trois d'entre elles expérimentant la fongibilité asymétrique de leurs dépenses ordinaires et les cinq autres celle de leurs dépenses ordinaires et de leurs dépenses d'investissement. Il s'est félicité que la globalisation des crédits au titre de l'expérimentation de la LOLF permette la prise en compte des SDAP dans quatre DRAC.

Il a précisé que le budget des directions régionales serait réparti au niveau déconcentré en trois budgets opérationnels de programme (BOP), pour respecter la logique de la division de la mission culture en programmes.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que l'effort du ministère de la culture pour devancer « l'appel de la LOLF » devait être salué, mais il a toutefois souhaité attirer l'attention du ministre sur un certain nombre d'écueils, tels que la difficulté de définir des indicateurs de performance dans des domaines d'action et d'intervention aussi qualitatifs. Il a également insisté sur la nécessité d'assurer une meilleure vision consolidée de l'action du ministère.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses observations sur des questions plus ponctuelles.

Il a noté que le paysage institutionnel de la réunion des musées nationaux (RMN) avait été profondément modifié par la transformation de grands musées en établissements publics. Il a indiqué que cette évolution rendait aujourd'hui nécessaire une véritable réflexion stratégique tendant à renforcer la RMN, à faire évoluer ses missions dans le respect de son histoire, à valoriser au mieux la compétence de ses personnels et à moderniser son activité.

Il a estimé que la RMN nécessitait une attention particulière de l'Etat, afin que soit poursuivi son redressement économique et commercial. Il a rappelé que le déficit de la RMN avait été réduit depuis 2001, qu'un excédent avait été enregistré en 2003 et que l'équilibre pourrait être à nouveau atteint en 2004. Il a regretté que la RMN reste sans directeur général dans le contexte difficile qu'elle connaissait.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a noté que la RMN se voyait, dans le cadre du programme « patrimoines », confirmée dans ses trois métiers fondamentaux d'organisateur d'expositions, d'éditeur et de vendeur, d'une part, et qu'elle serait dorénavant affectataire des galeries nationales du Grand Palais (GNGP) d'autre part.

Il a remarqué, à cet égard, que la représentation des musées du Louvre, du quai Branly, de Versailles, d'Orsay, Guimet et du centre Pompidou au sein du comité de programmation des GNGP risquait de réduire grandement le rôle de la RMN.

Indiquant que les activités éditoriales de la RMN pourraient être regroupées avec celles du centre des monuments historiques (CMN) dans un pôle d'éditions publiques, il s'est demandé quel rôle propre conserverait la RMN. M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a déclaré qu'il serait attentif en 2005, tant à l'amélioration des résultats financiers de la RMN qu'à l'exercice de ses fonctions.

Il a ensuite évoqué la situation financière de l'institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP), rappelant que son déficit cumulé atteignait 38,5 millions d'euros en 2003, une subvention de 27 millions d'euros ayant été allouée par l'Etat. Il a noté qu'en 2004, l'INRAP avait adopté un budget primitif en équilibre, mais avait reçu une avance de trésorerie de 23 millions d'euros.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que les explications de ce « krach financier » étaient connues et que la réforme de la redevance d'archéologie préventive, prévue par l'article 17 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, tendait à remédier à la situation en améliorant le rendement de la redevance d'archéologie préventive.

IIl a cependant remarqué que la réforme, tendant à substituer la surface hors oeuvre nette (SHON) à l'unité foncière comme assiette de la redevance d'archéologie préventive pour les travaux soumis à autorisation en vertu du code de l'urbanisme, avait, dans un premier temps, aggravé les choses en donnant la possibilité aux redevables de demander, jusqu'au 31 décembre 2004, l'application du nouveau régime d'imposition, prévu par la loi du 9 août 2004, s'il leur était plus favorable. Il a observé que cette mesure et l'annonce d'une nouvelle réforme avaient tari la perception de la redevance.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné que la situation financière de l'INRAP restait très précaire et avait donné lieu, en 2004, à un redéploiement de crédits du ministère de la culture, à hauteur de 11,5 millions d'euros. Il a indiqué qu'il prêterait une attention toute particulière à ce problème dans le cadre du contrôle de l'INRAP qu'il avait entrepris avec l'assistance de la Cour des comptes, selon les modalités prévues par l'article 58-1° de la LOLF.

Il s'est félicité de la parution, le 26 août 2004, du décret n° 2004-868 portant affectation d'une fraction du produit des successions en déshérence appréhendées par l'Etat à la Fondation du patrimoine. Il a souhaité que la Fondation puisse bénéficier de ces crédits le plus rapidement possible.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite rappelé que pour résoudre la crise consécutive à la réforme du régime d'indemnisation chômage des personnels intermittents du spectacle un fonds spécifique provisoire avait été créé en juillet 2004. Il a précisé que ce fonds faisait bénéficier d'une ouverture de droits les salariés ayant effectué 507 heures sur 12 mois, au lieu de 11 mois prévus pour 2004, et prenait en compte, au titre des heures travaillées, les arrêts maladie de trois mois et plus. Il a noté que la contribution de l'Etat, estimée initialement à 20 millions d'euros, serait finalement plus modique, les dépenses payées au 21 septembre 2004 ne s'élevant qu'à 961.000 euros.

Il a indiqué qu'il convenait de surveiller l'éventuelle montée en puissance du fonds avant de conclure à la résolution de la crise de l'intermittence, la faiblesse des dossiers déposés pour bénéficier des crédits du fonds pouvant s'expliquer aussi bien par l'adaptation des personnels à leur nouveau régime d'indemnisation que par leur indisponibilité pendant la période des festivals.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour sa présentation des crédits du ministère de la culture. Il a souligné que le ministère de la culture, comme de nombreux autres ministères, expliquait la tempérance de ses demandes pour 2005 par les ouvertures de crédits supplémentaires qui seraient présentées en loi de finances rectificative pour 2004. Il s'est demandé s'il ne s'agissait pas d'une certaine forme de préemption des plus-values fiscales annoncées pour 2004.

M. Aymeri de Montesquiou s'est demandé si l'action du ministère de la culture et celle du ministère du tourisme ne devraient pas être corrélées, tant l'état du patrimoine était un élément déterminant de la fréquentation touristique. Il a souhaité savoir si les collectivités territoriales pouvaient être associées à des actions conjointes des deux ministères.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que la décentralisation était une des priorités mise en avant dans son rapport d'information précité « 51 mesures pour le patrimoine monumental ». Il a ajouté que l'Etat avait accepté de transférer la propriété de monuments importants aux collectivités territoriales, qui n'avaient cependant pas toujours la possibilité de prendre en charge les nouvelles dépenses afférentes. Il a observé que les collectivités territoriales avaient su faire preuve de leur compétence en améliorant l'état des lycées et des collèges, et qu'elles sauraient sans doute faire preuve de la même excellence dans le domaine du patrimoine. Il s'est interrogé toutefois sur les conséquences que pourrait avoir leur engagement dans ce secteur en termes d'augmentation des impôts locaux.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que l'idée de lier les crédits du tourisme et de la culture était très originale et devait donc être approfondie.

M. Michel Moreigne a souhaité attirer l'attention de la commission sur les conséquences de l'abandon de la maîtrise d'ouvrage par l'Etat pour les travaux réalisés sur des monuments appartenant aux petites communes. Il a indiqué qu'il envisageait de créer un syndicat mixte dans son département, associant le conseil général et les communes concernées afin de les soutenir tant dans les démarches de passation des marchés publics que dans la maîtrise d'ouvrage des travaux au sens large. Par ailleurs, il a souhaité que les crédits destinés à la Fondation du patrimoine lui soient alloués dans les meilleurs délais.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait déjà saisi le directeur de la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) de ce problème et que celui-ci lui avait indiqué que l'Etat envisageait de mettre en place une mission d'assistance de maîtrise d'ouvrage pour les petites communes. Il a remarqué que se greffait sur ce sujet un problème financier lié aux faibles capacités financières des communes, qui leur interdisaient parfois de restaurer des monuments endommagés, tels que les églises.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il s'inquiétait des difficultés financières que rencontraient les communes pour entretenir leur patrimoine.

M. Denis Badré, après avoir félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation, a remarqué que le troisième programme de la mission culture intitulé « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » comprenait une action correspondant aux « fonctions support » du ministère de la culture. Il a souhaité que la comptabilité analytique soit développée afin qu'il soit possible d'affecter les charges de fonctionnement qui lui reviennent à chaque programme.

M. Alain Lambert a rappelé que l'intégration des « fonctions support » au sein d'un programme ou au sein d'une action dédiée avait fait l'objet de nombreux débats lors de la préparation de la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué que le développement de la comptabilité analytique permettrait d'avoir une vision consolidée de l'action menée par les ministères dans tel ou tel domaine.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'affectation des crédits de fonctionnement dans un programme n'avait de sens que si le responsable dudit programme était également responsable de la gestion de ces crédits.

M. Serge Dassault a souhaité attirer l'attention de la commission sur les nombreux excès et dérives de l'action des architectes des bâtiments de France (ABF) et s'est interrogé sur les possibilités de subventionner des théâtres municipaux.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que le problème des ABF n'était malheureusement que trop connu, et que l'interdiction qui leur était désormais faite d'assurer une maîtrise d'oeuvre en dehors de leurs fonctions n'empêchait pas, dans certains cas, des risques d'indélicatesse. Il a estimé que ce sujet relevait sans doute plus de la déontologie de la profession que de la législation, et qu'il serait intéressant d'interroger le ministre sur ce sujet en séance publique lors de l'examen de ses crédits.

M. Roger Besse, après avoir également complimenté le rapporteur spécial, a observé que lorsque les travaux avaient lieu dans des communes ne disposant pas de la maîtrise d'ouvrage sur leurs monuments, les DRAC imposaient des artisans qu'elles estimaient qualifiés, mais qui s'avéraient parfois négligents, au détriment d'artisans locaux dont les compétences n'étaient pas reconnues. Il s'est également associé aux réserves émises par ses collègues sur les ABF, en dénonçant le caractère aléatoire et infondé de leurs prescriptions.

M. Jacques Baudot a souhaité savoir si les réflexions menées sur la réforme de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat pourraient avoir une incidence sur la gestion du patrimoine monumental, notamment écclésial par les communes.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a répondu qu'il lui semblait que ces réflexions n'en étaient qu'aux prémices.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial à la fois pour sa présentation des crédits du ministère de la culture et pour avoir accepté d'expérimenter la mise en oeuvre de l'article n° 58-1 de la LOLF en réalisant un contrôle avec la collaboration de la Cour des comptes.

Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa décision sur les crédits du ministère de la culture jusqu'à l'examen des crédits de la communication.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : III - Aménagement du territoire - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : III - Aménagement du territoire, sur le rapport de M. Roger Besse, rapporteur spécial.

Après avoir rappelé que le budget de l'aménagement du territoire rassemblait le budget de fonctionnement de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget de l'aménagement du territoire pour 2005 s'établissait à 265 millions d'euros, ce qui représentait une diminution de 2,8 %. Il a précisé que, selon le « jaune » intitulé « Aménagement du territoire », l'ensemble des crédits de paiement relatifs à la politique d'aménagement du territoire s'élèverait à près de 9 milliards d'euros. Il a ajouté qu'au total, le budget de l'aménagement du territoire ne correspondrait donc, qu'à environ 3 % des crédits consacrés à l'aménagement du territoire.

Il a indiqué que la diminution des crédits proposée pour 2005, de 6 millions d'euros, s'expliquait essentiellement, d'une part, par la diminution des crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT), d'1 million d'euros, et, d'autre part, par celle des crédits du FNADT, de 6 millions d'euros. Il a ajouté que le présent projet de budget proposait de réduire les moyens de fonctionnement des services d'environ 500.000 euros, du fait essentiellement de la baisse des crédits relatifs aux études, sous-consommés en 2003.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que le gouvernement proposait que l'actuel budget de l'aménagement du territoire devienne à partir de 2006 un programme, dénommé « aménagement du territoire » et inclus dans une mission « politique des territoires », dotée de 2 milliards d'euros et correspondant à environ 20 % des crédits publics relatifs à l'aménagement du territoire. Il a rappelé qu'il avait été envisagé, à l'automne 2003, de réunir dans une mission unique ce qui constituait alors l'ensemble des services du Premier ministre, ce que la commission des finances avait jugé inapproprié. Il a souligné que le projet de mission « politique des territoires » était conforme, dans ses grandes lignes, aux préconisations faites par MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, dans leur récent rapport d'information, déposé le 5 mai 2004, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (rapport d'information n° 292, 2003-2004).

M. Roger Besse, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la pertinence des actions et objectifs proposés pour le programme « aménagement du territoire ». Il a déploré que ces actions ne correspondent ni aux objectifs fixés par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (n° 99-533 du 25 juin 1999) en matière d'aménagement du territoire, ni aux deux objectifs globaux d'équité et d'efficacité économique, qui lui semblaient bien traduire les deux fonctions essentielles de la politique d'aménagement du territoire. Il a considéré que le projet de programme correspondait davantage à une logique de moyens qu'à une véritable logique d'objectifs. Il a jugé que les crédits regroupés dans l'action « développement territorial et solidarité » se différenciaient peu de ceux de l'actuel FNADT, que l'action « attractivité et développement économique », regroupant essentiellement les crédits de la PAT et de  l'agence française pour les investissements internationaux (AFII), était peu cohérente, et que les indicateurs de l'action « grands programmes interministériels d'aménagement du territoire », qui réunissait une part infime des crédits, correspondaient essentiellement à une logique de moyens.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a rappelé que, conformément aux engagements pris par le Président de la République, M. Jacques Chirac, le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 3 septembre 2003, ainsi que le projet de loi pour le développement des territoires ruraux, actuellement en cours de discussion, tendaient à relancer la politique de développement des zones rurales. Parmi les mesures proposées par le projet de loi précité, il a notamment mentionné l'assouplissement du régime des maisons de services publics, afin de permettre à celles-ci d'accueillir des services privés et d'autoriser des cadres non fonctionnaires à les diriger, et la réforme des zones de revitalisation rurale (ZRR). Par ailleurs, il s'est félicité de ce qu'à l'initiative de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, le Sénat ait adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un important amendement tendant à mieux encadrer les réorganisations de services publics. Il a en outre rappelé que l'article 46 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003), résultant d'un amendement présenté par M. Bruno Sido, prévoyait que les collectivités territoriales puissent bénéficier des attributions du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) au titre de leurs dépenses d'investissement réalisées sur la période 2003-2005 en matière d'infrastructures passives dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile. Il a cependant jugé que l'efficacité de telles mesures ne pouvait qu'être limitée, dès lors que le développement des territoires ruraux ne s'inscrivait pas dans une politique plus vaste, comprenant notamment celle des transports. Montrant à ses collègues une carte du réseau de trains à grande vitesse, il a jugé que la politique de transports ne favorisait pas le développement économique du Massif Central.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a rappelé l'intention du gouvernement de réformer les contrats de plan Etat-régions. Il a indiqué que celui-ci, au mois de mars 2004, avait sollicité à ce sujet l'avis des délégations à l'aménagement du territoire du Sénat et de l'Assemblée nationale. Il a souligné que, dans son rapport d'information fait au nom de la délégation à l'aménagement du territoire du Sénat, M. François Gerbaud proposait, en particulier, de réduire le périmètre des contrats de plan Etat-régions et de ramener leur durée à quatre ou cinq ans.

En conclusion, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a salué la volonté du gouvernement de favoriser le développement des territoires ruraux. Aussi a-t-il préconisé l'adoption du budget de l'aménagement du territoire pour 2005.

Un débat s'est ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que, comme le rapporteur spécial l'avait indiqué, le budget de l'aménagement du territoire ne comprenait qu'une faible part des crédits publics relatifs à l'aménagement du territoire.

MM. Yann Gaillard et Michel Sergent ont exprimé leur inquiétude quant à la future réforme des fonds structurels. M. Michel Sergent a déploré les conditions dans lesquelles certains services publics se désengageaient des zones rurales. M. Jean Arthuis, président, a rejoint ses deux collègues dans leurs préoccupations. Il a toutefois estimé que l'augmentation du budget des communautés européennes conduirait inévitablement à celle des prélèvements obligatoires. M. Alain Lambert a estimé qu'il n'était pas souhaitable d'accroître ces derniers. 

En réponse, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que, selon les indications fournies par le secrétariat d'Etat à l'aménagement du territoire, les programmes régionaux objectifs 1 et 2 avaient atteint, à la date du 1er août 2004, un taux de programmation de 64,6 %, ce qui signifiait que la France avait rattrapé son retard en matière de consommation des fonds structurels.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité rendre hommage au gouvernement, estimant que la réduction en 2005 des crédits du budget de l'aménagement du territoire contribuait utilement à la maîtrise de la dépense publique.

Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. Roger Besse, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget de l'aménagement du territoire jusqu'à l'examen des crédits des routes et de la sécurité routière, prévu pour le 24 novembre 2004.

PJLF pour 2005 - Crédits des services du Premier ministre : III - Conseil économique et social - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits des services du Premier ministre : III - Conseil économique et social, sur le rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que le budget du Conseil économique et social (CES) augmentait de 0,5 % pour s'élever à 33 millions d'euros et que ce budget n'offrait que peu de marge de manoeuvre, les neuf dixièmes se rapportant aux ressources humaines, parfaitement stables depuis 2001, aux retraites des anciens membres du Conseil, au fonctionnement courant et à l'entretien du Palais d'Iéna. Il a ajouté qu'aucun facteur d'augmentation marquant n'était à relever. S'agissant des investissements, il a signalé la probable disparition, en 2005, des reports de crédits, régulièrement constatés les années précédentes.

Il a fait remarquer que, comme les ministères, le CES était frappé par les mesures gouvernementales de réduction de crédits, en l'occurrence un abattement forfaitaire de 66.000 euros sur l'année 2005, correspondant à 0,2  % de son budget, après un gel de crédits sur l'année 2004 de près d'1,2 million d'euros, gel devant aboutir à une annulation au moins partielle de crédits dans la prochaine loi de finances rectificative.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a observé que cependant, et contrairement aux ministères, le CES bénéficiait d'une réelle autonomie de gestion que lui avaient accordée les Constituants de 1958 et qu'il n'était soumis qu'aux contrôles a posteriori de la Cour des comptes. Il a ajouté que cette indépendance ne signifiait pas pour autant opacité et qu'il avait pu constater que le CES fournissait à la commission des finances toute information complémentaire utile à la compréhension de sa situation budgétaire et financière.

Abordant les travaux du CES, effectués sur saisine gouvernementale ou sur autosaisine, il a insisté sur l'intérêt que verrait celui-ci a être plus souvent sollicité en amont du processus législatif. Il a rappelé qu'il venait de l'être, sur l'avant-projet de loi de programmation relative à la cohésion sociale et qu'après avoir travaillé tout l'été, il avait rendu un avis éclairant, tant pour le Parlement que pour le gouvernement.

Il a par ailleurs jugé qu'au cours de la mandature 1999-2004, le CES, conduit par son président, M. Jacques Dermagne, s'était incontestablement dynamisé et que si certaines critiques demeuraient, relatives notamment à la composition du Conseil ou aux modes de désignation de ses membres, il appartenait au seul législateur de réformer cette institution qui ne l'a jamais été.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a ensuite fait le point sur l'application, au CES, de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a rappelé que le CES avait plaidé pour un rattachement à la mission « Pouvoirs publics » et que le Parlement avait estimé préférable de prévoir, pour le Conseil, un programme rattaché à la mission aujourd'hui dénommée « Direction de l'action du gouvernement ».

Il a ajouté que le gouvernement n'avait pas répondu favorablement à la demande du CES puisqu'il n'avait pas accepté de reconnaître à ce dernier la qualité de « pouvoir public », suivant en cela les arguments du Parlement qui avait souligné que le CES ne pouvait être comparé aux assemblées parlementaires parce qu'il n'émanait pas du suffrage universel et que, par ailleurs, il ne détenait pas le pouvoir de décision qui caractérisait les pouvoirs publics.

Il a indiqué que le gouvernement n'avait pas davantage suivi la préconisation du Parlement, estimant qu'elle niait la nature même de la troisième assemblée constitutionnelle, et qu'il avait opté pour une solution autre, que le législateur n'avait pas souhaité envisager : une mission « monoprogramme », sans indicateur de performance.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a estimé que ce choix répondait en grande partie aux attentes du Conseil. N'étant rattaché à aucun ensemble, celui-ci ne pouvait voir sa spécificité mieux reconnue et, de façon plus symbolique, ses crédits continuaient de faire l'objet d'un vote particulier du Parlement, la mission étant l'unité de vote déterminée par la LOLF. Il a observé que, surtout, le CES gardait toute son autonomie de gestion puisque le regroupement de ses crédits au sein d'un même programme lui donnait la souplesse de la fongibilité prévue par la loi organique et qu'étant le seul programme d'une mission, cela le mettait à l'abri de tout risque de virement de crédits d'un programme à un autre, possibilité prévue également par la LOLF.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a reconnu qu'en revanche, ce choix gouvernemental ne pouvait satisfaire pleinement le Parlement. Outre le faible montant des crédits du CES qui n'incitait pas à la création d'une mission, il a relevé que la notion même de mission monoprogramme était contraire à l'esprit et la lettre de la LOLF parce qu'elle limitait le pouvoir d'amendement du Parlement, pouvoir que la LOLF avait, au contraire, voulu élargir. Il a expliqué que tout redéploiement de crédits d'un programme à un autre lui étant impossible, le Parlement ne pourrait exercer son pouvoir que dans le sens d'une diminution des crédits, cas peu probable a priori.

Enfin, abordant la question des indicateurs de performance, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a admis que leur absence dérogeait à la règle, mais il a fait valoir que la détermination de ratios significatifs de ce que serait l'efficacité du CES était délicate. Il a jugé intéressante la proposition de ce dernier de fournir, outre les indicateurs d'activité existants, son programme pluriannuel de travail, que le Parlement pourrait amender.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a conclu que, dans le cas du Conseil économique et social, l'application de la LOLF posait des problèmes juridiques particuliers, et qu'étant donnée la spécificité de cette institution, la solution « idéale » n'existait pas.

M. Jean Arthuis, président, a salué les efforts entrepris par le Conseil économique et social pour se rénover, en soulignant que cette institution pouvait être un « comité des sages » qui prépare le consensus et aide ainsi la société française à entrer dans la modernité.

La commission a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat l'adoption des crédits du Conseil économique et social pour 2005.

Marchés publics - Sélection des prestataires pour la réalisation de deux études relatives aux délocalisations

La commission a procédé, sur la proposition de M. Jean Arthuis, président, à la sélection des deux entreprises retenues en vue de la passation de deux marchés publics, d'une part pour la réalisation d'une étude destinée à estimer le potentiel, à court et moyen terme, de délocalisation des métiers de services dans les entreprises françaises vers les pays à bas salaires et, d'autre part, pour la réalisation d'une étude visant à évaluer la part consacrée au sein du budget des ménages français à la consommation de produits et services exposés à la délocalisation.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le choix des deux entreprises, pour les deux études, auquel la commission devait procéder, s'inscrivait dans le cadre de l'arrêté n° 2004-139 du Bureau du 27 mai 2004 portant réglementation des marchés publics du Sénat et de l'arrêté de questure n° 2004-683 du même jour. Puis il a rappelé quelques éléments de calendrier.

Il a indiqué que :

- la commission des finances avait approuvé le principe de lancer deux procédures de passation de marché le 24 juin 2004 ;

- MM. les Questeurs avaient, lors de leur réunion du 13 juillet 2004, autorisé la passation des marchés selon une procédure adaptée ;

- la publicité des marchés avait été assurée par des annonces, d'une part, sur la rubrique « marchés publics » du site Internet du Sénat et, d'autre part, au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) ;

- le délai limite de remise des offres des candidats ayant été fixé au 14 septembre 2004 à midi, la séance d'ouverture des plis avait eu lieu le 14 septembre à 18 heures.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que six dossiers avaient été reçus par le secrétariat de la commission pour la première étude et deux pour la seconde. Il a indiqué que, pour l'étude sur les emplois de services, cinq offres avaient été déclarées recevables - celles de Katalyse, Centre d'études de l'emploi, Ernst and Young Entrepreneurs Conseil, Réseau européen des villes numériques, Indicta - et que, pour l'étude sur la consommation, une seule offre, celle de Ernst and Young Entrepreneurs Conseil, avait été déclarée recevable. Il a déclaré que, dans les deux cas, l'offre de la société In Numeri avait été déclarée irrecevable.

Il a fait savoir que MM. les Questeurs devaient se réunir le lendemain, mercredi 3 novembre 2004, pour décider de l'attribution de chacun des marchés, les deux études ayant vocation à être remises à la commission des finances en début d'année 2005.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite expliqué qu'il avait été procédé à une analyse de chacune des offres recevables, sur dossier, complétée le cas échéant par une audition, eu égard :

- à des critères techniques, en particulier : la notoriété de l'entreprise, les références et le positionnement de l'organisme, les qualifications de l'équipe projet, la méthodologie employée et, pour la première étude, le nombre d'entreprises susceptibles d'être interrogées.

- au prix TTC.

Au terme de l'analyse des offres, M. Jean Arthuis, président, a proposé à la commission de retenir Katalyse pour l'étude relative au potentiel, à court et moyen terme, de délocalisations des métiers de service dans les entreprises françaises vers les pays à bas salaires et Ernst and Young Entrepreneurs Conseil pour l'étude relative à la part consacrée au sein du budget des ménages français à la consommation de produits exposés à la délocalisation.

En réponse à une question de M. Michel Sergent, M. Jean Arthuis, président, a précisé le coût de telles prestations et rappelé que la commission disposait chaque année d'une enveloppe destinée à financer de telles études. Il a donc incité l'ensemble des commissaires à lui faire part de leurs demandes éventuelles concernant la réalisation d'études par des organismes extérieurs au Sénat.

Cette proposition a été approuvée, la commission ayant donné, à l'unanimité, acte au président de sa communication.

Déplacement au Danemark - 19 et 20 octobre 2004 - Compte rendu

Enfin, la commission a entendu le compte rendu du déplacement effectué au Danemark, les 19 et 20 octobre 2004, par M. Jean Arthuis, président, ainsi que par M. Philippe Marini, rapporteur général.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a exposé qu'à l'image de son marché du travail, qui alliait flexibilité et sécurité, le modèle danois d'imposition et, partant, de société, ne finissait pas d'intriguer ou de fasciner car, paradoxalement, en apparence, il cumulait les handicaps potentiels (coût du travail élevé, taux d'imposition marginal sur le revenu jugé confiscatoire, poids de la dépense publique, niveau des prélèvements obligatoires, etc...) pour mieux s'ériger en modèle de réussite économique et d'assainissement budgétaire : taux de chômage proche du niveau de chômage structurel, excédent budgétaire permettant une réduction drastique de la dette publique.

En premier lieu, M. Jean Arthuis, président, a considéré que le « laboratoire original » que constituait le Danemark allait à contre-courant des idées reçues et contribuait à démentir un certain nombre d'idées fausses sur les prélèvements fiscaux et sociaux.

Concernant la TVA et la justice sociale, il a souligné que le Danemark réussissait cette prouesse d'avoir le taux normal de TVA le plus élevé d'Europe (25 %) de ne pas avoir de taux réduit, et d'être, dans le même temps, le pays où le souci d'égalité était poussé le plus loin. Quant à l'impôt sur le capital, il s'est plu à souligner qu'il avait été supprimé par un gouvernement social démocrate, de sorte que depuis les années 1990, le Danemark ne connaissait plus d'impôt sur le patrimoine, à l'exception des impositions foncières.

M. Jean Arthuis, président, a reconnu que le Danemark semblait également réussir là où la France « était à la peine ». Il a ainsi précisé que le taux de chômage s'établissait à moins de 6 % de la population active. Puis il a développé le concept de « flexicurité » consistant en l'absence de freins législatifs au licenciement, couplée à un système d'indemnisation du chômage favorable et incitant à la reprise d'activité.

Il a ajouté que le marché danois du travail était donc dynamique, malgré un coût salarial parmi les plus élevés d'Europe et une durée annuelle du travail parmi les plus réduites, le Danemark se caractérisant, cependant, par une structure démographique favorable et un taux d'activité des femmes et des 50-64 ans sensiblement plus élevé qu'en France. De même, il a souligné que la productivité du travail était élevée et la politique de formation professionnelle jugée efficace de sorte que le « chômage frictionnel » était faible, car les entreprises trouvaient à « employer toute la population intéressante ».

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que, par ailleurs, au Danemark, l'absence de déficit public et la réduction de la dette publique ne portaient pas atteinte au bon fonctionnement des services publics.

Il a ainsi précisé que le Danemark connaissait, sur une longue période, une situation durable d'excédent budgétaire (2 % du PIB prévu pour 2005), ce qui avait permis de réduire, entre 2001 et 2005, de près de 10 points le niveau de la dette publique et cela, sans nuire aux services publics, tout au contraire, l'exemple de la « commission du Welfare State » montrant que le devenir du service public était une préoccupation partagée par tous, y compris les partenaires sociaux qui réfléchissaient à l'avenir à moyen terme de la société danoise.

En deuxième lieu, M. Jean Arthuis, président, tout en soulignant les limites inhérentes à tout effort de comparaison entre la situation de la France et celle d'un pays homogène, peuplé de seulement 5,4 millions d'habitants, a relevé que le contrat social danois, subtil mélange de pragmatisme et d'esprit de responsabilité, était au service du « citoyen contribuable ».

Il a rappelé qu'il était certes difficile de comparer la répartition des prélèvements au Danemark entre collectivités selon un schéma français, en raison de l'absence de charges sociales, les prestations sociales étant financées par l'impôt. De ce fait, il a précisé que l'impôt collecté était destiné, à la fois, comme en France, au financement des dépenses de fonctionnement, de santé, d'éducation, mais aussi de prestations sociales : indemnités de chômage, congés maladies, maternité, allocations vieillesse, invalidité, dépendance, etc...

Il a noté que le système danois de prélèvement épargnait la production, puisque les entreprises, en définitive, n'acquittaient, outre les taxes foncières, que les impôts sur le bénéfice.

M. Jean Arthuis, président, a donc constaté que le très faible niveau de cotisations sociales favorisait la compétitivité des entreprises. De plus, il a détaillé le choix opéré, entre 1987 et 1989, consistant à basculer le reliquat de certaines cotisations sociales sur la TVA, passée alors de 22 à 25 % afin de ne pas pénaliser les entreprises et donc, la production. Il s'est alors plu à souligner que la fiscalisation ainsi opérée de la protection sociale s'était faite dans un large consensus.

Il a toutefois relevé la très forte imposition pesant sur les produits et les personnes, qui incluait la part prélevée par les communes et les comtés, puisque le taux marginal d'impôt sur le revenu s'élevait à 62,9 %, pour un revenu supérieur à 331.304 couronnes danoises, soit environ 44.500 euros. De même, il a indiqué que le Danemark connaissait le taux de TVA le plus élevé d'Europe, ce qui pouvait inciter au développement de l'économie parallèle ou au commerce transfrontalier, ainsi que des accises très élevées.

M. Jean Arthuis, président, a enfin noté que la société danoise était soudée et pragmatique et que l'Etat y était respecté car impartial, et donc garant du bon fonctionnement de la société.

Il a ajouté que le Danemark privilégiait l'intérêt général, et non les intérêts particuliers : ainsi, la politique fiscale du gouvernement faisait traditionnellement l'objet d'un vaste consensus, et aucun taux réduit de TVA, par exemple, n'avait été accordé à des catégories ou groupements socio-professionnels particuliers.

Concernant la notion de « citoyens-contribuables », il a précisé que les règles fiscales étaient claires et appliquées à tous, ce qui permettait de lutter contre le sentiment d'injustice ou de favoritisme fiscal. Il a ajouté que, soucieux en permanence de « benchmarking » et désireux d'accroître au maximum l'efficacité de la dépense (concept du « best value for money » ), les Danois étaient donc peu sensibles aux allègements conjoncturels des prélèvements, qu'ils jugeaient factices, car devant être nécessairement financés à terme.

En conclusion, il a indiqué que l'expérience danoise de « TVA sociale » serait plus amplement détaillée par la commission à l'occasion du débat relatif aux prélèvements obligatoires et à leur évolution, prévu en application de l'article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Gérard Longuet a fait part de son vif intérêt pour la présentation ainsi faite et a souhaité obtenir des précisions sur les différents aspects évoqués.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé tout l'intérêt qu'il y avait, grâce à l'observation d'exemples étrangers, à faire évoluer les schémas de pensée traditionnels. Revenant brièvement sur le système de la TVA sociale, à l'invitation de plusieurs commissaires, il a indiqué que cela permettait, en outre, de « remettre à l'endroit les droits de douane » et donc, dans une économie mondialisée, de ne pas pénaliser les biens produits en France.

La commission a, alors, donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

Mercredi 3 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : V - Mer - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné les crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : V - Mer, sur le rapport de M. Claude Haut, rapporteur spécial.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la commission des finances se prononçait, pour la dernière fois, sur le budget de la mer, ce dernier ayant vocation, conformément aux dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), à être scindé en trois blocs dès l'année prochaine, dont deux programmes qui s'intégreraient dans la mission « Transports » du ministère de l'équipement, des transports et du logement, le troisième programme ayant vocation à figurer dans la mission « Régimes sociaux et de retraite » du même ministère.

Il a estimé que cette nouvelle présentation des crédits affectés à la politique maritime aurait le mérite de mettre fin à « l'illusion d'optique » qui avait toujours caractérisé ce budget, puisque les deux tiers du montant global des crédits servaient à financer le régime social et de retraite des marins dispensé par l'établissement national des invalides de la marine, l'ENIM. Il a précisé qu'à partir de l'année prochaine, la subvention de l'Etat à l'ENIM serait incluse dans un programme de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et qu'ainsi il serait plus facile d'appréhender les efforts consentis par l'Etat à sa politique maritime.

Il a déclaré que, si l'on exceptait les crédits de l'ENIM, dont l'augmentation permettait au budget de la mer d'afficher une progression de plus de 4 %, on obtenait une image plus fidèle de l'augmentation des moyens affectés à la mer, qui s'accroissaient cette année d'un peu moins de 1 %.

Il a indiqué que les priorités de ce budget étaient la sécurité maritime, qui incluait la sûreté des ports français, le soutien à la flotte de commerce française et la formation des marins.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a rappelé que, depuis 1999, la France avait dû faire face à d'importantes catastrophes écologiques, notamment l'Erika en 1999 et le Prestige en 2002, et que, depuis, les autorités nationales et internationales, en particulier l'Organisation maritime internationale, s'étaient mobilisées pour essayer de renforcer la protection des routes maritimes. Il a indiqué qu'en France des efforts budgétaires notables avaient été consentis en faveur de ces acteurs maritimes de la sécurité qu'étaient les Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), les centres de sécurité des navires (CSN), le bureau des phares et balises, en charge de la signalisation maritime, ou encore les Unités littorales des affaires maritimes (ULAM). Il a rappelé que, lors du Comité interministériel de la mer du 28 février 2000, il avait notamment été décidé de renforcer la sécurité en augmentant, conformément aux engagements souscrits par la France dans le cadre du mémorandum de Paris, le nombre de navires contrôlés en escale dans nos ports, et qu'à cette fin, des postes d'inspecteurs de la sécurité des navires avaient été créés par les dernières lois de finances.

Il a indiqué que le dispositif introduit en loi de finances pour 2003 permettant de recruter d'anciens officiers de la marine marchande en tant que vacataires était reconduit et que, grâce à ce dispositif, depuis 2003, la France remplissait ses engagements puisque, conformément au mémorandum de Paris, elle contrôlait plus de 25 % des navires en escale dans ses ports.

Il a déclaré que les CROSS avaient également fait l'objet d'un programme de modernisation, qui concernait en particulier le renouvellement des radars, et que l'exécution en serait accélérée cette année grâce à une hausse notable des investissements, qui augmentaient ainsi de 124 %.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a regretté que les ULAM ne soient pas aussi bien loties, indiquant que leurs moyens étaient fortement revus à la baisse cette année. Admettant qu'ils avaient connu une forte augmentation en 2003, afin de financer l'acquisition d'un second patrouilleur de haute mer, qui avait été mis en service au cours de l'année 2004, il a jugé très forte la baisse des crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2005 et s'est demandé comment, dans ces conditions, le plan de généralisation des ULAM pourrait s'effectuer correctement.

De même, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a regretté que la signalisation maritime, qui était la tâche du bureau des phares et balises, et dont les dotations étaient revues à la baisse, ne pourrait guère faire plus qu'assurer les capacités opérationnelles du dispositif.

Il s'est réjoui de ce qu'un effort ait pu être réalisé en faveur de la sécurité portuaire, puisque 15 emplois d'officiers de port étaient créés.

Il a poursuivi en indiquant que les investissements en faveur des ports augmenteraient cette année, et s'est réjoui du lancement de l'opération FOS 2 XL dans le port de Marseille, opération dont il a indiqué qu'elle ne figurait pas dans le budget de la mer, car elle serait financée par la future Agence de financement des infrastructures de France (AFIT).

Il a ensuite déclaré que la décentralisation des ports d'intérêt national se poursuivait, conformément aux dispositions de la loi n° 2004-808 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Enfin, il a indiqué que le projet de directive européenne sur l'accès aux services portuaires avait été abandonné, et qu'un nouveau texte avait été présenté à la Commission européenne le 13 octobre 2004, sans que les nouveaux Etats-membres de la communauté aient été consultés, ce qui rendait son avenir incertain. Il a indiqué que le gouvernement ne manifestait pas d'inquiétude particulière au sujet de ce texte, à condition qu'il permette le respect des normes sociales en vigueur dans notre pays.

Puis le rapporteur spécial a abordé la deuxième priorité de ce budget, qui consistait à maintenir et renforcer le système d'aides à la flotte de commerce, rendu nécessaire par le handicap naturel de compétitivité dont souffrait le pavillon français. Il a indiqué que le dispositif de soutien était maintenu cette année, dans des conditions équivalentes à celles des années précédentes, et que le projet de création d'un Registre international français (RIF), qui s'inspirait des registres bis créés par nos voisins européens, devait, par ailleurs, aboutir dans les mois qui viennent.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a également indiqué que le projet d'autoroutes de la mer devait faire l'objet d'une proposition du gouvernement français auprès de la Commission européenne.

Il a déclaré que la troisième priorité de ce budget était la formation maritime, qui faisait l'objet d'une réforme qui devait contribuer à renforcer son attractivité. Il a indiqué que les moyens seraient maintenus cette année et renforcés pour l'enseignement secondaire, alors que l'enseignement supérieur voyait ses dotations stabilisées en attente du transfert des quatre écoles nationales de la marine marchande (ENM) aux régions, conformément aux dispositions de la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales.

Concernant le volet littoral de ce projet de budget, il a déclaré que les dotations budgétaires étaient stables, qu'il s'agisse des moyens dévolus au plan Polmar ou à l'élaboration des schémas de mise en valeur de la mer.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation, qui avait utilement éclairé la commission, notamment quant aux changements induits par la prochaine application de la LOLF. Il s'est également interrogé sur le mode de fonctionnement des centres d'apprentissage des marins pêcheurs, dont les crédits figuraient, toutefois, au sein du budget de l'agriculture.

Après que la commission eut fait part de son avis favorable à l'adoption de ces crédits, elle a alors décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'examen des autres fascicules des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'écologie et du développement durable - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'écologie et du développement durable, sur le rapport de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a exposé que les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable étaient de 825,25 millions d'euros en 2005, contre 856,44 millions d'euros en 2004, ce qui représentait une baisse apparente de 3,6 % et de 3,2 % si l'on neutralisait les transferts entre sections budgétaires.

Toutefois, elle a fait valoir qu'une telle présentation rendait mal compte de la réalité budgétaire du ministère et a estimé que ce projet de budget soulevait un problème de sincérité budgétaire. Elle a rappelé, en effet, que le budget 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable ne pouvait être appréhendé sans le fonds de concours de 210 millions d'euros versé par quatre agences de l'eau, sur lesquels 135 millions d'euros étaient venus abonder les crédits de l'ADEME. Elle a remarqué que, si ce prélèvement de 210 millions d'euros sur les agences de l'eau pouvait se justifier, dans la mesure où certaines agences disposaient d'une abondante trésorerie, le mécanisme avait été critiqué par M. Philippe Adnot, alors rapporteur spécial, qui avait en particulier remarqué qu'il s'agissait d'une réponse conjoncturelle au problème de financement de l'ADEME.

Elle a précisé que les crédits baissaient de 22,6 % par rapport aux moyens résultant en 2004 des ouvertures en loi de finances initiale et des moyens provenant du fonds de concours versé par les agences de l'eau.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a toutefois indiqué que le ministre de l'écologie et du développement durable, M. Serge Lepeltier, avait annoncé que 141 millions d'euros seraient inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004, afin de compléter les moyens dont disposerait son ministère en 2005 pour mener ses politiques :

- 130 millions d'euros devraient ainsi venir abonder les crédits de l'ADEME ;

- 8 millions d'euros devraient être accordés au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres ;

- 3 millions d'euros seraient versés au profit de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

Elle a expliqué qu'une partie importante de ces 141 millions d'euros correspondait à des crédits reportés de 2003 vers 2004, qui avaient ensuite été gelés.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a fait valoir que, si les annonces du ministre de l'écologie et du développement durable se concrétisaient en projet de loi de finances rectificative pour 2004, le budget 2005 du ministère pourrait alors être analysé de deux manières :

- d'une part, une augmentation significative des crédits par rapport au seul « bleu », puisque les crédits augmenteraient ainsi de 17 %, pour s'élever à environ 966 millions d'euros ;

- d'autre part, une diminution atténuée mais réelle des crédits, d'environ 9,4 %, par rapport aux moyens dont avait bénéficié le ministère en 2004 grâce au concours exceptionnel des agences de l'eau.

Elle a toutefois rappelé que le Parlement se prononçait sur les crédits présentés dans le projet de loi de finances pour l'année à venir, qui ne reflétaient pas la situation réelle du ministère de l'écologie et du développement durable en 2005, et a regretté cette situation, même si le ministre de l'écologie et du développement durable avait clairement annoncé et détaillé l'opération qui serait proposée.

En outre, elle a observé que la question d'un mode de financement pérenne de l'ADEME restait posée et a souligné la nécessité de rebaser ses dotations, pour que le Parlement ait enfin une vision complète de ce budget.

Elle a par ailleurs signalé que, d'un point de vue technique, la lecture de ce budget n'était guère aisée, dans la mesure où la nomenclature actuelle ne permettait pas d'identifier la plupart des mesures financées.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite rapproché les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable de l'effort global des ministères en faveur de l'environnement, notant que celui-ci baisserait en 2005 par rapport à 2004, revenant de 3,48 milliards d'euros à 2,96 milliards d'euros. Elle a, en particulier, souligné la diminution des crédits consacrés à l'environnement par le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, qui découlait notamment de la très forte baisse des subventions d'investissement aux transports urbains et interurbains.

Puis elle a indiqué que les priorités définies par le ministère de l'écologie et du développement durable lui paraissaient bonnes. Elle a approuvé la volonté du ministre de rénover la politique de l'eau, grâce à un décroisement des financements des interventions respectives de l'Etat et des agences de l'eau, de même que l'effort mené en matière de prévention des dommages liés aux inondations et d'inspection des installations classées.

Même si le nombre total des effectifs du ministère devrait croître à nouveau en 2005, pour s'établir à 3.650 personnes, elle a indiqué qu'un effort de maîtrise des dépenses de personnel et des moyens de fonctionnement du ministère avait été mené et a précisé que l'augmentation des effectifs s'expliquait, en partie, par la transformation de l'Institut français de l'environnement (IFEN) en service à compétence nationale.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite attiré l'attention sur le fait que le ministère consommait désormais davantage de crédits, ce dont témoignaient les exécutions 2003 et 2004, et a observé que le ministère prévoyait de dépenser l'an prochain 990 millions d'euros, ce qui était bien supérieur aux crédits inscrits dans son projet de budget. Elle a précisé que la régulation budgétaire avait perturbé la conduite des politiques du ministère.

Elle a ensuite fait le point sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en rappelant, tout d'abord, l'architecture qui avait été retenue dans la maquette gouvernementale du 16 juin 2004.

Elle a observé que les deux programmes thématiques de la mission « Ecologie et développement durable » étaient censés représenter les deux grands domaines d'action du ministère : la prévention des risques et la lutte contre les pollutions, d'une part ; la gestion des milieux, d'autre part. Elle a noté que cette distinction paraissait assez cohérente et avait été défendue par le ministère, dans la mesure où elle prenait en compte le caractère transversal des politiques menées, sans s'arrêter aux limites administratives actuelles.

Elle a souligné que la principale difficulté qui en résultait concernait la politique de l'eau, « à cheval » sur les deux programmes. Elle a, à cet égard, précisé que le ministère réfléchissait actuellement à une évolution de sa structure et à la création d'un programme dédié à la politique de l'eau. Elle a noté que le directeur de l'eau était le seul directeur du ministère à ne pas être responsable de programme, ce qui pouvait susciter quelques craintes administratives de voir les crédits de l'eau être considérés comme moins prioritaires, alors que la LOLF permettait la fongibilité des crédits au sein des programmes. Au-delà des questions strictement administratives d'organisation interne du ministère, elle a précisé qu'était avancée l'idée selon laquelle la direction de l'eau serait moins à même de s'imposer face aux agences de l'eau si elle ne disposait pas d'un programme clairement identifié.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a toutefois estimé que la maquette actuelle des missions et programmes au sens de la LOLF, qui n'avait pas encore été testée, ne saurait être remise en cause dans la précipitation, ni en fonction de critères uniquement fondés sur la structure administrative actuelle du ministère. Elle a fait valoir qu'il n'était pas certain qu'un découpage budgétaire eût une influence significative en la matière.

Elle a par ailleurs indiqué que le programme « Soutien aux politiques environnementales » apparaissait surdimensionné par rapport à l'ensemble de la mission « Ecologie et développement durable ».

S'agissant des objectifs et indicateurs associés aux programmes, elle a indiqué que le travail de réflexion devait encore être poursuivi. En conclusion, elle a présenté les expérimentations menées par le ministère dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention et souligné que le budget de l'écologie et du développement durable restait perfectible, dans sa présentation, car elle n'apparaissait pas totalement conforme aux principes définis par la LOLF.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis des crédits de l'écologie et du développement durable de la commission des affaires culturelles, a rappelé qu'il s'intéressait plus particulièrement à « l'environnement de surface ». Il a relevé que l'agrégat relatif à la protection de la nature était celui qui progressait le plus et il s'est félicité de l'augmentation des crédits accordés aux réserves naturelles.

Il a souligné la difficulté de lecture du budget et s'est interrogé sur l'affectation des 141 millions d'euros complémentaires qui devraient être ouverts en loi de finances rectificative pour 2004. Il a exprimé des craintes sur la politique de l'eau et a espéré que le projet de loi sur l'eau permettrait d'apporter des réponses. Il s'est par ailleurs réjoui de la mise en oeuvre du plan « Loire ». En revanche, il a noté la forte baisse des crédits consacrés à la politique des paysages.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que 130 millions d'euros devraient être accordés à l'ADEME en loi de finances rectificative pour 2004 afin que cette agence puisse continuer à assumer ses engagements. Elle a, à cet égard, relevé que l'ADEME assurait toujours la gestion de la filière des huiles alors qu'elle aurait dû en être déchargée en 2004. Elle a observé, par ailleurs, que la mise aux normes des incinérateurs de déchets risquait de se révéler difficile et a souligné la nécessité de conduire, en ce domaine, une politique inscrite dans la durée.

M. Philippe Adnot a salué le travail du rapporteur spécial sur un sujet complexe et a jugé que le ministère de l'écologie et du développement durable n'avait pas choisi s'il constituait un ministère de mission, transversal, ou s'il devait être un ministère de gestion. Il a rappelé que les difficultés actuelles du ministère résultaient notamment de la situation passée de l'ADEME.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que l'écologie et le développement durable devaient constituer une politique transversale et a évoqué l'impact de la diminution des subventions accordées aux transports urbains et interurbains.

M. Henri Torre a estimé qu'il était nécessaire d'accorder des crédits supplémentaires à l'ADEME et a souhaité savoir si un nouveau prélèvement sur la trésorerie des agences de l'eau était envisagé en 2005.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a confirmé qu'aucun prélèvement exceptionnel sur la trésorerie des agences de l'eau n'était envisagé l'an prochain et est revenue sur le décroisement des interventions de l'Etat et des agences de l'eau.

Faisant part de sa propre expérience, M. Denis Badré a constaté que le ministère de l'écologie et du développement durable était un petit ministère qui se cherchait depuis toujours et avait du mal à peser face aux « grands ministères », notamment le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Il a estimé que le ministère de l'écologie et du développement durable devait être un ministère d'impulsion bien plus que de gestion et a jugé nécessaire de faire le point à l'avenir sur trois sujets : la gestion des personnels, les liens entre les DRIRE et les DIREN et la sûreté nucléaire.

Il a reconnu que l'inscription de la politique de l'eau au sein de la nouvelle structuration budgétaire n'était pas une solution évidente.

M. Adrien Gouteyron a souhaité obtenir des précisions sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds « Barnier ».

M. Claude Haut est revenu sur la situation de ce fonds, en précisant qu'il rencontrait des difficultés à dépenser les crédits dont il disposait en raison de la complexité des dossiers de financement.

Mme Marie-France Beaufils a remercié le rapporteur spécial pour sa présentation et a souligné que l'environnement devait être au coeur de la politique de chacun des ministères. Elle a exprimé son inquiétude quant à la mise aux normes des incinérateurs de déchets, soulignant que tout retard en la matière aurait des conséquences préjudiciables. Elle a par ailleurs observé que la mise en oeuvre du plan « Loire » n'était pas terminée et qu'il devait s'agir d'une action continue.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a relevé la convergence des intervenants sur le caractère transversal des actions menées en faveur de l'écologie. Elle a indiqué comprendre l'inquiétude de Mme Marie-France Beaufils s'agissant de la mise aux normes des incinérateurs et a noté que la mise en oeuvre du plan « Loire » se poursuivait.

M. Michel Moreigne, après avoir relevé que l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) recevrait des crédits en 2005, a souhaité savoir si des subventions seraient également versées aux maisons départementales de la chasse.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a précisé que les 5 millions d'euros inscrits au budget 2005 concernaient l'ONCFS.

M. Jean Arthuis, président, a observé que les collectivités territoriales exprimaient des préoccupations très fortes en matière de traitement des déchets ménagers et a souhaité que cette question puisse être réglée rapidement. Puis il a estimé que le déficit public important que la France connaissait actuellement pouvait être considéré comme une « offense au développement durable ».

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'écologie et du développement durable.

Règlement définitif du budget 2003 - Examen du rapport

Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 2 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget 2003.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que l'examen, par le Parlement, de ce projet de loi constituait le moment de vérité budgétaire d'une année qui s'était révélée difficile, au regard tant du choix par l'Etat de ses priorités que des performances des administrations et de l'évolution des déficits et de la dette.

Il a souligné l'écart constaté entre la prévision volontariste initiale de croissance du gouvernement pour 2003 (+ 2,5 %), supérieure à celle de la majorité des économistes, et la progression effective de la production de l'économie française au cours de la même année (+ 0,5 %).

Il a analysé les effets dépressifs de différents facteurs (réductions des investissements des entreprises et de la consommation des ménages, cherté de l'euro et du pétrole) dont la conjonction pourrait expliquer cette contre-performance.

Puis il a présenté les conséquences budgétaires qui en avaient résulté sous forme d'une augmentation, sans précédent, de 12,3 milliards d'euros du déficit de l'Etat, malgré la maîtrise des dépenses, essentiellement sous l'effet d'un recul de 11,1 milliards d'euros des recettes fiscales et non fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a successivement comparé les recettes effectives de 2003 à celles prévues par la loi de finances initiale pour 2003 (- 11,1 milliards d'euros) pour la même année, puis à celles réellement enregistrées en 2002 (- 6,4 milliards d'euros).

Puis détaillant la notion d'élasticité fiscale, il a insisté sur l'importance de la sensibilité de l'évolution des recettes fiscales à tout ralentissement de la croissance de l'économie.

Il a ensuite souligné que, grâce à des annulations de crédits ayant affecté, dans une large mesure, les interventions économiques de l'Etat, les dépenses avaient été maîtrisées, leur niveau n'ayant pas dépassé celui voté par le Parlement dans la loi de finances initiale.

Il a noté que même les opérations militaires extérieures avaient été financées par des redéploiements internes au sein du budget de la défense.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est également félicité du dégonflement des reports de l'exercice précédent qui constituaient, selon ses propres termes, une « épée de Damoclès budgétaire ».

Il a analysé l'impact des mesures fiscales nouvelles décidées pour 2003, notamment celui des baisses d'impôt sur le revenu, le produit des impôts de l'Etat ayant, au total, diminué à ce titre de 1,168 milliard d'euros.

Puis il a détaillé l'évolution, depuis dix ans, du déficit budgétaire et sa dégradation sensible depuis l'année 2000, le montant atteint en 2003 ayant été de 56,9 milliards d'euros, ce qui avait fait franchir à la France la limite des 4 % du produit intérieur brut, sans atteindre pour autant les niveaux, très préoccupants, des années 1992 à 1995.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la dette de l'Etat, au sens large, représentait, en 2003, 80 % de celle de l'ensemble des administrations publiques (sécurité sociale, administrations locales et organismes divers).

Il s'est félicité de la comptabilisation transparente des opérations de fin d'exercice (transferts, reports), mais a regretté, en revanche, la mauvaise évaluation de certains crédits, notamment de personnel, par la loi de finances initiale pour 2003.

Il a souligné les inconvénients des mesures de régulation budgétaire qui ne pouvaient pas être récurrentes et tendaient à porter atteinte à la responsabilité des gestionnaires.

Il a estimé que ces mesures de régulation budgétaire pourraient être limitées par une prise en compte plus réaliste de la sensibilité des recettes à la croissance.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également évoqué les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de la réforme de la comptabilité publique et de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), du fait, notamment, de problèmes informatiques ou de la complexité du code des marchés publics.

Revenant ensuite, plus en détail, sur certaines de ses observations précédentes, il s'est félicité de la baisse en volume, au début de 2004, des opérations réalisées en période complémentaire.

Par ailleurs, il a cité des exemples de dépenses mal évaluées par la loi de finances initiale, notamment celles relatives à la prime de Noël versée aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) ou les « surnombres », par rapport aux effectifs budgétaires autorisés, qui pouvaient être constatés dans la police nationale ou au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également évoqué, à propos de l'imprécision de l'évaluation des dépenses de personnel, le cas des « quasi-agents de l'Etat » de certains établissements publics, dont les rémunérations n'étaient pas identifiées et comptabilisées spécifiquement, comme elles devraient l'être.

Il a aussi dénoncé les effets pervers de la régulation budgétaire en ce qui concerne le règlement, différé, de certaines dettes de l'Etat, même lorsque les créanciers étaient des entreprises publiques.

Il a annoncé que la commission des finances allait se montrer particulièrement attentive à la mise en oeuvre de la LOLF et à la réforme de la comptabilité de l'Etat, notamment en ce qui concerne les engagements hors-bilan et l'élaboration de comptes consolidés de ce dernier.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a, enfin, souhaité l'application aux prévisions budgétaires d'un « principe de précaution », de façon à ce que les éventuelles surprises enregistrées en matière de recettes fiscales ou non fiscales soient plutôt bonnes que mauvaises, ce qui permettrait d'éviter les annulations de crédits et d'améliorer le solde.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Marc Massion, jugeant la présentation du rapporteur général très technique, a reconnu que le niveau des ressources ne se décrétait pas et que des prévisions trop prudentes pouvaient laisser à penser que le gouvernement ne croyait pas à la croissance, ce qui pouvait contrarier l'instauration d'un climat de confiance dans l'économie.

Mais il a souligné que les baisses d'impôt sur le revenu, prises conformément aux engagements du Président de la République, n'avaient pas empêché la croissance d'être inférieure aux prévisions, ce qui indiquait que le choix budgétaire ainsi effectué s'était révélé erroné.

M. Aymeri de Montesquiou a suggéré que des économies soient imposées au préalable aux administrations, dès lors que leurs dépenses ne devaient pas globalement s'accroître, afin d'éviter de recourir, en cours d'exercice budgétaire, à des mesures de régulation prêtant à contestation. Il s'est déclaré favorable au principe de précaution préconisé en matière d'évaluation des recettes par le rapporteur général.

Mme Marie-France Beaufils a souligné le caractère, selon elle, critiquable, des baisses d'impôts décidées en 2003 alors que le sort du plus grand nombre ne s'était pas amélioré.

Elle a déclaré difficilement imaginer comment un budget pouvait être élaboré à partir d'une hypothèse de croissance nulle des dépenses et a estimé qu'il n'était pas de bonne politique de procéder, en tout début d'exercice, à des gels de crédits. Elle a évoqué, enfin, la diversité des degrés d'efficacité économique des différentes catégories de dépenses et souhaité que la commission puisse approfondir son analyse en ce domaine.

M. Jean Arthuis, président, a alors observé que le fait de retenir une hypothèse de croissance nulle des dépenses constituait une application du « principe de précaution » et que sa déclinaison, quant aux estimations de recettes, impliquait que ces dernières doivent reposer sur une hypothèse réaliste de croissance du PIB.

M. Alain Lambert, après avoir rendu hommage à la qualité pédagogique de la présentation du rapporteur général, a évoqué les difficultés rencontrées en matière de prévisions.

Il a souligné que les erreurs d'appréciation sur la croissance affectaient les recettes, mais pas les dépenses pour lesquelles il était effectivement possible de prévoir, et surtout de faire appliquer, la norme de « progression zéro » en volume.

Il a également insisté sur les problèmes d'appréciation des dépenses évaluatives dont la sous-estimation fréquente pouvait conduire à des compensations au détriment d'autres dotations déjà soumises à de strictes limitations.

Enfin, estimant que la régulation constituait une situation intermédiaire entre l'autorisation parlementaire donnée en matière de dépenses et l'annulation des crédits budgétaires, il a jugé nécessaire, en même temps que de se montrer plus rigoureux dans l'estimation des crédits évaluatifs, de procéder au « nettoyage des montagnes de reports accumulés sur plusieurs exercices ».

M. Paul Girod s'est félicité de ce que la forte diminution des reports en 2003 concerne aussi bien ceux de l'année précédente que ceux sur l'année ultérieure. Il a fait valoir que la prévision de croissance gouvernementale dans la loi de finances initiale pour 2003 ne se situait qu'à un demi point au-dessus de celle de la majorité des économistes. Il a donc réfuté qu'une « erreur de prévision » en matière de croissance puisse être imputée au gouvernement.

M. Bernard Angels a rappelé la sévérité dont avait fait preuve la commission, quand le Sénat était dans l'opposition, vis-à-vis des erreurs de prévision du gouvernement de l'époque, tout en reconnaissant que les renversements de conjoncture économique étaient difficiles à anticiper.

Il a estimé qu'il fallait « capter » la croissance à défaut de pouvoir la « provoquer », mais que les mesures gouvernementales avaient « cassé » cette dernière faute, notamment, d'augmentation suffisante du pouvoir d'achat des ménages.

M. Maurice Blin a déclaré qu'on était toujours sûr de la dépense mais jamais de la croissance, ce qui rendait la tâche des gouvernants impraticable, sauf à vouloir, soit soutenir la consommation intérieure qui finissait par excéder les capacités de production, soit « tenir la dépense », à condition que cette dernière fût mesurable, ce qui était parfois très difficile, s'agissant, notamment, des dépenses de personnel. Il a estimé que c'était, en définitive, l'efficacité, pour la collectivité, des dépenses engagées qui devait l'emporter sur toute autre considération.

En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la baisse d'impôt sur le revenu (2 milliards d'euros) avait eu un impact relativement modique sur l'ensemble de la diminution des recettes (11,1 milliards d'euros).

Il a fait valoir que la consommation n'était pas l'unique moteur de la croissance qui dépendait, aussi, de l'investissement et de l'innovation, d'où la pertinence de politiques de l'offre qu'il convenait de réhabiliter.

Il a déclaré que la prévision la plus importante dans une loi de finances initiale était celle concernant le solde budgétaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également fait valoir qu'il était nécessaire de « dépolitiser » les prévisions de croissance dont la portée symbolique était devenue excessive, peut-être en les confiant, comme dans d'autres pays, à des experts indépendants, extérieurs à l'administration.

Il a rappelé la prudence qui avait prévalu en 2004 quant au niveau de la croissance, l'estimation du gouvernement se situant en dessous du consensus des économistes, y compris en ce qui concernait l'élasticité des recettes.

Pour 2003, il a souligné le mérite de l'exécutif à avoir réagi sans tarder, par un gel de crédits en tout début d'exercice, à la dégradation de la conjoncture rencontrée dès la fin de 2002.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission avait, de son côté, proposé, encore plus tôt, soit dès novembre 2002, d'effectuer 30 millions d'euros d'économies, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2003.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble des articles puis l'ensemble du projet de loi de règlement du budget pour 2003.

Contrôle budgétaire - Prélèvements obligatoires et leur évolution - Communication

Présidence de M. Jean Arthuis, président

Puis la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le titre du rapport de la commission sur les prélèvements obligatoires, intitulé « Pour une fiscalité plus compétitive », traduisait le constat du rôle joué, parmi d'autres facteurs, par la fiscalité dans l'attractivité du territoire, comme la nécessité de disposer d'une structure de prélèvements compétitive sur le plan international. Faisant référence au récent rapport remis par M. Michel Camdessus au ministre d'Etat, ministre de l'économie des finances et de l'industrie, il a estimé que la France avait « décroché sous anesthésie », en ce qu'elle était désormais préservée des chocs monétaires du fait de son appartenance à la zone euro, mais se trouvait néanmoins confrontée à un ample mouvement de délocalisation de ses activités. Il a rappelé que la tendance à l'augmentation des besoins sociaux était structurelle, et que les deux seuls moyens d'éviter une hausse « insupportable » des impositions consistaient, d'une part, à mieux contrôler les finances de l'Etat, et d'autre part, à aménager la structure des prélèvements obligatoires.

Il a précisé que la France figurait toujours au premier rang des pays européens pour la part des prélèvements obligatoires rapportée au PIB, dont la stabilité en 2003 traduisait le faible dynamisme des recettes fiscales. De même, il a souligné que, par rapport à ses principaux partenaires, les taux d'imposition implicites sur la consommation, le travail et le capital y étaient respectivement de deux points inférieur à la moyenne, de cinq points et demi supérieur et de huit points supérieur. Il a rappelé que la prépondérance des prélèvements obligatoires affectés aux administrations de sécurité sociale, par rapport à ceux affectés à l'Etat, s'était renforcée au cours des dernières années, constituant une caractéristique déterminante de notre système de prélèvements, et que les cotisations sociales représentaient encore près des trois quarts des recettes des administrations de sécurité sociale.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ajouté que la France figurait au premier rang des quinze anciens Etats membres de l'Union européenne pour les dépenses de santé des administrations publiques, qui représentaient 7,9 % du PIB en 2001, contre une moyenne européenne de 6,3 %. La progression des dépenses d'assurance maladie était, de fait, supérieure à celle du PIB, et la divergence des évolutions s'était aggravée depuis trois ans.

Il a indiqué qu'en 2000, la part de l'impôt sur le revenu dans les prélèvements obligatoires était quelque peu inférieure à la moyenne européenne, celle de la taxe sur la valeur ajoutée proche de la moyenne, et celle des cotisations sociales de quatre points et demi supérieure à la moyenne. L'évolution de l'impôt sur les sociétés entre 1995 et 2003 traduisait, quant à elle, une situation originale de la France, puisque le taux nominal marginal avait augmenté de deux points, alors que la plupart des autres Etats européens l'avaient abaissé. Il a également relevé que le taux marginal de l'impôt sur le revenu, en incluant la cotisation sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), avait atteint 53,2 % en 2003, soit un des taux les plus élevés d'Europe, la Belgique présentant un taux de 56,2 %.

Dans ce contexte, il importait, selon lui, de poursuivre le développement d'alternatives aux prélèvements obligatoires, telles que les partenariats public-privé, et de rechercher des formules innovantes pour amorcer un rééquilibrage des prélèvements favorable à la croissance et lutter contre les délocalisations, en diminuant le coût du travail et en supprimant les distorsions fiscales des coûts de production des biens, selon qu'ils étaient, ou non, fabriqués en France.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le Danemark, pays où la protection sociale était forte et dont le taux de prélèvements obligatoires était supérieur à celui de la France, avait initié dès 1987 une telle réforme structurelle de ses impositions : l'impôt sur le revenu y occupait désormais un poids élevé puisqu'il représentait 53,2 % des prélèvements obligatoires, les cotisations sociales se révélaient étonnamment faibles avec 3,4 %, pour une moyenne européenne de 28 %, tandis que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), avec 20 % des prélèvements obligatoires, détenait une part légèrement supérieure à la moyenne européenne, de 18,6 %, bien que le taux unique de la TVA fût dans ce pays de 25 %.

Il a dès lors plaidé pour que soit étudiée la mise en place d'une « TVA sociale », dont les gains escomptés étaient nombreux, en particulier une diminution du coût du travail et une amélioration de la compétitivité des biens et services exportés. Il a ajouté que les études économétriques conduites par la direction de la prévision n'avaient, jusqu'à présent, pas abouti à des résultats très probants, puisqu'il apparaissait que les effets positifs de la baisse des charges sociales étaient compensés par les effets défavorables de l'accroissement de la fiscalité indirecte. Il a, néanmoins, estimé que les hypothèses retenues demeuraient perfectibles, et qu'il convenait, en particulier, de tenir compte de l'impact positif sur le solde des finances publiques d'une probable diminution des dégrèvements et réductions de charges sociales, qui représentaient aujourd'hui un coût budgétaire de 17 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que les facteurs clefs de succès d'une telle TVA sociale résidaient dans le comportement de marge des entreprises, l'évolution des salaires réels, la politique des revenus, et le contrôle de la dépense publique, compte tenu de l'effet de levier créé par une diminution du déficit et de la dette de l'Etat.

Il a ensuite estimé qu'il était nécessaire de réformer la fiscalité de l'épargne. Il a, à cet égard, relevé que le poids de la dépense fiscale y afférente, d'un montant de 10,8 milliards d'euros en 2005, conduisait à s'interroger sur la rationalité du dispositif actuel, et a rappelé que les trois quarts de l'encours d'épargne étaient partiellement ou non imposés. Il importait également, selon lui, d'assurer une meilleure neutralité de la fiscalité de l'épargne, comme de poursuivre l'adaptation de la fiscalité patrimoniale, tant pour l'impôt de solidarité sur la fortune que pour les droits de succession, où des marges de manoeuvre existaient encore.

Il a souligné, en outre, que l'outil fiscal pouvait être utilisé pour une meilleure allocation des ressources. Il a développé le cas des biocarburants, pour lesquels il convenait, selon lui, d'instaurer une incorporation obligatoire de produits d'origine végétale dans les carburants et d'accepter une répercussion sur le prix de vente du surcoût ainsi occasionné. Un tel surcoût, s'il était supporté par l'ensemble des consommateurs et non par certaines catégories, ne se traduirait par une hausse des carburants que d'un à deux centimes d'euros, alors que le système « malthusien » aujourd'hui en vigueur sollicitait les finances publiques pour un résultat réduit. La taxation des véhicules particuliers constituait, selon lui, un autre exemple de sous-optimisation française à l'échelle européenne, la France étant un des rares pays à ne pas prévoir de taxe d'immatriculation.

Evoquant les travaux effectués par son ancien collègue Jacques Oudin, en sa qualité de rapporteur spécial des transports terrestres et de l'intermodalité, il a enfin précisé que la nouvelle Agence de financement des infrastructures de transport était désormais opérationnelle, et qu'elle contribuerait à consolider et pérenniser la mise en oeuvre de nouvelles infrastructures.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le troisième débat sur les prélèvements obligatoires, que le Sénat était désormais la seule des deux chambres à organiser en application de l'article 52 de la LOLF, constituait une occasion privilégiée de déplacer l'horizon fiscal et de faire progresser la réflexion sur la structure des impositions. Il a suggéré qu'un tel débat puisse, à l'avenir, prendre appui sur un Conseil des impôts réformé et disposant d'une base légale, dont la composition serait plus diversifiée et dont l'objet d'étude porterait sur l'ensemble des prélèvements obligatoires.

M. Aymeri de Montesquiou a déclaré partager l'avis de M. Philippe Marini, rapporteur général, selon lequel la fiscalité ne constituait qu'un élément parmi d'autres de l'attractivité. Il s'est également demandé s'il existait, en Europe, une corrélation entre la fiscalité et la croissance. Il a souligné le paradoxe de la France, qui en dépit d'une fiscalité lourde et d'une administration trop présente, demeurait un des principaux pays d'accueil des investissements en Europe. Il a enfin rappelé que l'utilisation des biocarburants reposait, en partie, sur la production de nitrates, eux-mêmes sources de pollution.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur la faisabilité de la TVA sociale, et a admis que cette proposition était intellectuellement stimulante. Il s'est également demandé si la France disposait réellement des moyens de la mettre en place, et si elle n'était pas susceptible d'occasionner des effets pervers sur l'inflation et la consommation.

M. Maurice Blin a estimé que le système de santé aux Etats-Unis présentait probablement un rapport coût/efficacité plus dégradé que celui de la France, dans la mesure où ses coûts de fonctionnement étaient supérieurs, où les dépenses de santé culminaient à 12 % du PIB, et où une part croissante de la population ne disposait pas d'une couverture sociale.

M. Michel Moreigne, revenant sur la « TVA sociale », s'est demandé si le « laboratoire » fiscal que semblait constituer le Danemark s'était traduit par une plus grande attractivité de ce pays, et si la balance commerciale du Danemark avec la Chine était positive.

En réponse, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le Danemark était en situation de plein emploi et d'excédent budgétaire. Il a ajouté qu'il était aujourd'hui nécessaire de débattre réellement sur le thème de la TVA sociale, et de ne pas clore la discussion avant même de l'avoir ouverte.

M. Bernard Angels a considéré que l'enjeu principal résidait, selon lui, dans un choix de société, c'est-à-dire dans le niveau escompté de redistribution et de présence des services publics.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il soutenait sans réserve l'idée d'une TVA sociale qui venait d'être développée par le rapporteur général, et que le Danemark constituait, par excellence, un pays à forte dimension sociale. Il a ajouté que tout impôt payé par les entreprises - dont la taxe professionnelle - était, au final, acquitté par le consommateur, et qu'il était dès lors nécessaire de s'extraire des schémas traditionnels concernant la structure des prélèvements. Il a estimé qu'il appartenait à la commission d'avoir un tel débat de structure, et de le faire vivre.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a apporté plusieurs éléments de réponse. Il a tout d'abord précisé que, selon l'ADEME, les biocarburants avaient un impact globalement positif sur l'environnement, en tenant compte de la production de nitrates. En réponse à M. Adrien Gouteyron, il a considéré que le taux de chômage structurel élevé que la France connaissait, de l'ordre de 7 à 8 %, ne relevait pas de la fatalité, et qu'il convenait, dès lors, d'explorer de nouvelles pistes d'évolution de la fiscalité. De même, l'arbitrage entre délocalisation et maintien de l'emploi en France pouvait être, selon lui, infléchi.

Il a rappelé, à cet égard, que le Danemark comme l'Irlande, où il venait d'effectuer une mission, avaient connu un taux de chômage supérieur à 15 % et étaient parvenus à le réduire fortement, sans pour autant « sacrifier » les services sociaux ni la qualité de la dépense publique. L'Irlande - certes plus soutenue que le Danemark par les fonds structurels européens - avait pour sa part opté pour une solution différente en instaurant une très faible taxation des entreprises. A contrario, le modèle franco-allemand, selon lui, n'avait pas été conçu dans un environnement ouvert à la compétition internationale. Il a néanmoins précisé qu'il ne sous-estimait pas les effets d'un basculement des cotisations sur une TVA sociale, mais qu'un tel système ne devait pas être condamné par avance, et qu'il importait donc de mener la réflexion en ce domaine.

Revenant sur les propos de M. Maurice Blin, il a souligné que le système de santé américain était effectivement en crise et que la France présentait des performances appréciables sur l'accès aux soins. Il a précisé que le système de santé en Irlande, à l'instar de celui du Royaume-Uni, était très onéreux et faisait l'objet de vives critiques de la population. En réponse à M. Michel Moreigne, il a enfin rappelé que la TVA sociale constituait bien, selon lui, une réforme à périmètre constant de la structure des prélèvements obligatoires.

M. Yann Gaillard, après avoir salué la « virtuosité » du rapporteur général, a relevé qu'il était également nécessaire de prévoir une méthode et une réflexion sur le cheminement devant conduire à une telle réforme structurelle des prélèvements.

M. Jean Arthuis, président, a également estimé que le système fiscal français avait été conçu alors que l'économie était encore relativement étanche, et qu'il importait, aujourd'hui, de ne pas se contenter de discours rassurants sur l'attractivité de la France. La réflexion sur la TVA sociale constituait, selon lui, un nécessaire exercice contre-intuitif, qui devrait être pérennisé par la mise en place d'une méthodologie et d'une procédure de discussion, en accord avec le gouvernement.

Puis la commission des finances a, à l'unanimité, donné acte au rapporteur général de sa communication eten a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2005 - Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et de M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales

La commission a enfin procédé à l'audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et de M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales, sur les crédits de leur département ministériel.

Avant de présenter le projet de budget de son ministère pour 2005, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a souhaité rappeler que les concours publics en faveur de l'agriculture regroupaient, d'une part, des fonds nationaux provenant à la fois de l'Etat et des collectivités territoriales, d'autre part, des fonds communautaires. Il a indiqué qu'en 2003, la France avait versé 15,1 milliards d'euros au budget communautaire et reçu en retour 13,1 milliards d'euros. Parallèlement, il a précisé que la France bénéficiait environ du quart du budget agricole de l'Union européenne, qui représentait lui-même la moitié du budget communautaire.

S'agissant des chiffres du budget de l'agriculture pour 2005, il a précisé que l'ensemble des concours publics s'élèverait à 29,7 milliards d'euros, dont 10,5 milliards d'euros en provenance du budget communautaire, 12,5 milliards d'euros consacrés à la protection sociale agricole, 4,88 milliards d'euros inscrits au budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales proprement dit, 600 millions d'euros au titre des contributions des autres ministères et 900 millions d'euros au titre des contributions des collectivités territoriales.

Puis M. Hervé Gaymard a présenté les mesures budgétaires prioritaires de son ministère pour 2005. Il a indiqué que la première de ces priorités était le lancement de l'assurance récolte, pour un coût budgétaire de 10 millions d'euros en 2005, montant qui pourrait toutefois être abondé en loi de finances rectificative pour 2004. Il a précisé que la deuxième priorité du ministère consistait dans la création d'un fonds unique « bâtiments d'élevage », résultant du constat d'une dispersion et d'une insuffisance des fonds existant en la matière. Il a indiqué que ce fonds entraînerait une dépense de l'ordre de 80 millions d'euros en 2005 et que cette dépense se distinguait de celle allouée au programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA). Il a ensuite cité la troisième priorité du budget du ministère de l'agriculture pour 2005, à savoir l'engagement d'une politique volontariste dans le domaine phytosanitaire, avec une augmentation de 7 % de la dotation dédiée à cette politique. Enfin, il a présenté la quatrième mesure budgétaire prioritaire, à savoir le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricoles.

Il a relevé que ces priorités n'éclipsaient pas, pour autant, les autres actions traditionnellement menées par le ministère de l'agriculture, dont il a affirmé qu'elles étaient consolidées dans le projet de budget pour 2005. Parmi ces actions, il a notamment cité les aides agro-environnementales comme la prime herbagère, les indemnités compensatoires de handicap naturel, la politique forestière avec la consolidation du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts (ONF), majoré de 20 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, l'adaptation des entreprises de pêche et la préservation de la ressource halieutique, enfin la poursuite des efforts en faveur d'une agriculture de qualité.

Il a précisé que, malgré un léger repli apparent par rapport à 2004, le projet de budget pour 2005 était globalement en reconduction par rapport à 2004 en raison de crédits reportés fin 2004, à hauteur de 90 millions d'euros.

Enfin, M. Hervé Gaymard a présenté le projet de budget pour 2005 de son ministère en fonction de la nouvelle maquette budgétaire issue de l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ainsi, il a précisé que l'actuel budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales correspondaient à sept programmes répartis en quatre missions, dont trois missions interministérielles : la mission ministérielle « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », la mission interministérielle « sécurité sanitaire », la mission interministérielle « enseignement scolaire » et la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur ». Il a déclaré être très satisfait de cette présentation LOLF et plus particulièrement de l'intégration des crédits de l'enseignement agricole au sein de deux missions interministérielles.

Puis M. Nicolas Forissier a jugé que l'intégration des crédits de l'enseignement agricole, technique et supérieur, au sein de deux missions interministérielles distinctes, permettrait une comparaison entre ces crédits et ceux dédiés à d'autres formes d'enseignement. Il a, en outre, rappelé que l'enseignement agricole représentait en 2005 le quart des crédits du budget du ministère de l'agriculture et mobilisait la moitié de ses effectifs.

A cet égard, il a souhaité faire deux remarques sur le budget de l'enseignement agricole. D'une part, il a indiqué que la recherche et l'enseignement supérieur constituaient une des priorités du ministère et que les moyens qui leur étaient dédiés en 2005 marquaient une progression de 7 % par rapport à 2004. Il a rappelé que, s'agissant de la recherche agricole, les crédits d'investissement seraient en augmentation de 30 %, avec comme priorité la recherche appliquée. D'autre part, il a relevé que les crédits dédiés à l'enseignement technique agricole seraient en augmentation de 2,3 % en 2005. S'agissant de l'enseignement public, il a précisé que la mesure principale consisterait dans le remplacement des maîtres d'internat et surveillants d'externat par des assistants d'éducation, mesure particulièrement nécessaire dans l'enseignement agricole où la majorité des élèves était interne. S'agissant de l'enseignement privé, il a indiqué que le projet de budget pour 2005 tenait compte de la poursuite de l'actualisation des subventions de fonctionnement aux établissements de l'enseignement privé, pour un montant de 2,8 millions d'euros. Il a également précisé que le gouvernement tiendrait ses engagements en réservant les dotations nécessaires aux établissements sous contrat et aux maisons familiales et rurales, conformément à la convention signée en juillet 2004 avec les représentants de ces organismes.

Puis un large débat s'est instauré.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, a interrogé le ministre et le secrétaire d'Etat sur quatre points. Tout d'abord, il a souhaité savoir quelles conséquences tirerait le gouvernement du rapport d'information qu'il avait publié, ainsi que M. Marc Massion, rapporteur spécial du commerce extérieur, au nom de la commission des finances du Sénat en octobre 2004, intitulé « De nouvelles perspectives pour SOPEXA ». Puis, s'agissant du déficit d'exécution du BAPSA pour 2004, estimé à 900 millions d'euros par la commission des comptes de la sécurité sociale le 21 septembre 2004, et du déficit prévisionnel, en 2005, du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), estimé à 1,5 milliard d'euros, il a souhaité savoir quelles étaient les mesures de financement envisagées par le gouvernement et si l'évolution de la structure de financement du régime de protection sociale agricole dans le sens d'une surreprésentation des taxes sur le tabac au sein de ses recettes était pertinente. Il a également demandé au ministre de présenter les contours de la future réforme des offices agricoles. Enfin, il a souhaité savoir quels étaient les aménagements envisageables de la déduction pour aléas pratiquée par les agriculteurs afin de leur permettre de faire face à l'évolution du prix du gazole.

En réponse, M. Nicolas Forissier a d'abord indiqué qu'il avait lu le rapport d'information de la commission des finances du Sénat sur SOPEXA avec beaucoup d'attention et que ce rapport serait très utile au gouvernement pour assurer sa démarche s'agissant de la redéfinition du périmètre d'actions de SOPEXA et de ses relations avec UBIFRANCE. Il a également précisé que l'évolution des relations entre l'Etat et SOPEXA faisait actuellement l'objet d'une discussion entre le gouvernement et les dirigeants et membres du conseil d'administration de SOPEXA. Il a jugé nécessaire de mettre en place un cahier des charges permettant de définir un contrat de prestations pluriannuel entre l'Etat et SOPEXA. Il a également estimé que cette société devait conserver des actions d'une double nature : des actions propres et des actions mises en oeuvre pour le compte de la puissance publique. A cet égard, il a rappelé que SOPEXA était une structure compatible avec les règles du commerce international fixées par l'OMC, et qu'il était donc indispensable de conserver cet outil de promotion agro-alimentaire, dans un contexte de concurrence internationale accrue en la matière. S'agissant du calendrier de mise en oeuvre de la réforme de SOPEXA, il a observé que des pistes de réforme avaient déjà été définies lors de l'inauguration du Salon international de l'alimentation (SIAL) le 17 octobre 2004. Il a espéré qu'une réforme de SOPEXA pourrait être engagée début 2005.

Puis M. Hervé Gaymard a rappelé que le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) avait été remplacé, dans la loi de finances initiale pour 2004, par un établissement public administratif, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), car il ne correspondait pas à la définition des budgets annexes figurant dans l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959. Il a jugé que le BAPSA avait donné satisfaction pendant plus de quarante ans à la fois aux agriculteurs et aux parlementaires. En outre, il a indiqué que le FFIPSA avait été mis en place dès le 1er janvier 2004 dans le but d'assurer le financement de la mensualisation des retraites agricoles et qu'il remplacerait définitivement le BAPSA à compter du 1er janvier 2005.

S'agissant de la gestion budgétaire du régime de protection sociale agricole en 2004 et 2005, il a confirmé les chiffres du besoin de financement donnés par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, à hauteur de 900 millions d'euros en 2004 et 1,5 milliard d'euros en 2005. Il a précisé que ce besoin de financement était lié à une moins-value des recettes issues du droit de consommation sur les tabacs et pas à un « emballement » des dépenses d'assurance maladie.

S'agissant de l'évolution de la structure de financement du régime de protection sociale agricole, il a précisé que le faible rendement des taxes sur les tabacs devait inciter le gouvernement à réfléchir à une autre source de financement pérenne. Il a indiqué être en faveur d'une affectation d'une partie du produit de la TVA et a estimé que, s'agissant du risque vieillesse, le mécanisme de compensation démographique entre régimes devait être revu. Puis il a souhaité faire deux remarques : d'une part, il a jugé que, par nature, la dépense sociale différait de la dépense budgétaire, d'autre part, il a observé que la structure des recettes importait peu du moment que le financement était lisible et clair. Enfin, il a déclaré que le besoin de financement du régime de protection sociale agricole en 2004 et 2005 ne remettrait pas en cause le niveau des prestations sociales versées aux agriculteurs.

M. Hervé Gaymard a ensuite fait part du contenu de la future réforme des offices agricoles. A cet égard, il a précisé que cette réforme consisterait, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Il a indiqué que les intentions du gouvernement étaient, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes, l'une dédiée aux grandes cultures, l'autre dédiée à l'élevage et la dernière dédiée aux cultures spécialisées. Il a indiqué que le regroupement de ces offices aurait lieu à l'horizon 2007.

Enfin, s'agissant des aménagements possibles de la déduction pour aléas (DPA) afin de permettre aux agriculteurs de faire face à l'évolution du prix du gazole, il a indiqué qu'un accord avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie était intervenu afin de modifier le décret définissant les aléas entrant dans le champ d'application de la DPA et d'y inclure le cas d'une hausse du prix du gazole supérieure à 5 % durablement.

M. Gérard César, rapporteur pour avis du budget de l'agriculture au nom de la commission des affaires économiques, a interrogé M. Hervé Gaymard sur les conditions de mise en oeuvre de l'assurance récolte.

En réponse, M. Hervé Gaymard a déclaré que toutes les conditions de mise en oeuvre du mécanisme d'assurance récolte n'avaient pas encore été définies. Il a, toutefois, indiqué que le principe retenu avait été de limiter le dispositif d'assurance récolte aux seules cultures de vente, de rendre l'application du système progressive sur cinq ans, sans le rendre immédiatement obligatoire, de plafonner la participation budgétaire de l'Etat à 130 millions d'euros par an à l'horizon 2010, enfin, de mettre en place une franchise à hauteur de 25 %. En outre, il a indiqué que deux offres assurantielles à destination des agriculteurs existaient à l'heure actuelle sur le marché, une offre de Groupama, globale et multisectorielle, et une offre du Crédit agricole, privilégiant une approche filière par filière, production par production.

Pour conclure, il a précisé que la montée en puissance du dispositif d'assurance récolte serait supervisée par une institution indépendante.

M. Aymeri de Montesquiou s'est déclaré inquiet quant aux coûts de gestion induits par la mise en oeuvre de l'assurance récolte et a estimé que l'enveloppe budgétaire de 130 millions d'euros à l'horizon 2010 annoncée par le ministre serait sans doute insuffisante. Il s'est également interrogé sur le fait de savoir si la mise en oeuvre de la LOLF ne permettait pas de plaider en faveur de l'adossement du régime de protection sociale agricole au régime général de la sécurité sociale. Enfin, il a souhaité savoir quelles seraient les actions menées par le ministère de l'agriculture en faveur des jeunes agriculteurs et plus particulièrement en faveur des installations agricoles.

M. Yann Gaillard s'est félicité du niveau du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts (ONF) dans le projet de budget pour 2005. Il a toutefois regretté la baisse des crédits dédiés aux travaux forestiers estimant que cette baisse ne favoriserait pas la régénération des forêts. Il a indiqué que le marché du bois avait subi une réelle dégradation en 2004 et que les recettes issues des ventes de bois avaient baissé de 7 % pour les forêts communales et de 11 % pour les forêts domaniales, soit une perte de 20 millions d'euros pour l'office national des forêts. Enfin, il a fait part des difficultés rencontrées pour mettre en place une filière interprofessionnelle forêt-bois.

M. Roger Besse a souhaité obtenir des précisions quant à l'annonce faite par le Président de la République à propos de la suppression progressive de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB) et sur le mécanisme de compensation envisagé pour les collectivités territoriales afin de respecter les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution.

M. Michel Moreigne a souhaité savoir si le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles allait être contraint d'emprunter pour faire face à son besoin de financement. Il s'est également interrogé sur l'avenir de la Mutualité sociale agricole (MSA) et sur celui du Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a souhaité interroger M. Hervé Gaymard sur quatre points : d'abord les efforts réalisés par le ministère de l'agriculture en 2005 en termes de maîtrise des dépenses de fonctionnement et notamment de rationalisation des effectifs, puis la mise en oeuvre de la LOLF et notamment l'impossibilité d'identifier au sein du programme « Forêt » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » les crédits de la politique forestière dédiés aux moyens de personnel et de fonctionnement des services déconcentrés, également le bilan de la réforme du financement du service public de l'équarrissage au regard notamment des relations entre la production et la grande distribution, enfin les suites données au rapport d'information de la commission des finances du Sénat sur l'évolution des missions du CNASEA, s'agissant notamment des critiques formulées par la Cour des comptes à l'encontre de la gestion du CNASEA, et de l'attribution par le ministère de l'agriculture d'une subvention de fonctionnement historiquement sous-basée.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Hervé Gaymard a précisé que la gestion du système d'assurance récolte ne serait pas assuré par l'Etat mais par les assureurs et que, par conséquent, l'Etat n'aurait à supporter aucun frais de gestion du système. S'agissant de la participation budgétaire au financement de la mise en oeuvre du système d'assurance récolte, il a indiqué que la contribution de l'Etat serait associée aux cotisations acquittées par les agriculteurs, à un niveau comparable à celui qui prévalait s'agissant du financement du Fonds national de garantie des calamités agricoles.

A propos du régime de protection sociale agricole, il a souligné que la question du maintien d'un régime autonome de protection sociale pour les agriculteurs était récurrente. A cet égard, à l'attention de M. Michel Moreigne également, il a souhaité rappelé que la gestion de ce régime par la MSA était exemplaire à plusieurs points de vue, s'agissant notamment du niveau des coûts de gestion et de la proximité établie avec l'assuré social. Il a estimé nécessaire de conserver un régime spécifique de protection sociale agricole.

Enfin, s'agissant des mesures en faveur des jeunes agriculteurs, il a observé qu'il existait deux types de frein à l'installation, un frein d'ordre économique et un frein lié aux conditions actuelles de vie et de travail des agriculteurs, notamment des éleveurs. Il a rappelé que les dernières mesures prises par le gouvernement avaient été, d'une part, le versement en une fois de la dotation pour jeunes agriculteurs (DJA), d'autre part, l'exclusion de la DJA du calcul de l'assiette des cotisations sociales agricoles, conformément aux dispositions de l'article 4 du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Il a reconnu que la fiscalité de la transmission des exploitations pouvait, aussi, être un frein à l'installation. Enfin, il a indiqué que, s'agissant de la gestion des droits à paiement unique, dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme de la PAC, l'installation des jeunes agriculteurs serait favorisée afin d'écarter le risque de spéculation.

En réponse à M. Yann Gaillard, M. Hervé Gaymard a indiqué qu'un abondement du versement compensateur pourrait être envisagé dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2004. Il a également déploré la difficulté à structurer la filière forêt-bois.

En réponse à M. Roger Besse, il a indiqué que la réflexion sur la suppression de la TFNB aurait lieu dans le cadre du groupe de travail « Agriculture, territoires et société » mis en place dans le but de préparer le débat sur le futur projet de loi de modernisation et d'orientation agricole. En tout état de cause, il a précisé que la suppression de la TFNB devrait être progressive, sur trois ans, à l'horizon 2007.

En réponse à M. Michel Moreigne, il a indiqué que le nouveau FFIPSA aurait la possibilité de contracter des emprunts de trésorerie à court terme. Il a insisté sur la nécessité d'affecter des ressources pérennes au FFIPSA.

A cet égard M. Jean Arthuis, président, est intervenu pour souligner que la possibilité pour le FFIPSA de contracter des emprunts ne faisait, en définitive, qu'aggraver le niveau d'ensemble du déficit public.

En réponse aux questions précédemment posées par M. Jean Arthuis, président, M. Hervé Gaymard a d'abord souligné que la diminution nette des effectifs du ministère de l'agriculture en 2005 serait de 200 postes, l'effort étant concentré sur l'administration centrale, grâce notamment au regroupement de certaines directions.

En outre, il a indiqué que la subvention de fonctionnement du CNASEA serait augmentée de 7,89 millions d'euros entre 2004 et 2005, puisqu'elle passait de 49 millions d'euros au sein du budget pour 2004, à 56,89 millions d'euros au sein du projet de budget pour 2005. Il a précisé qu'aucune idée de réforme du CNASEA n'était aujourd'hui envisagée mais qu'il faudrait, un jour, revoir totalement l'organisation des services publics de l'agriculture mise en place dans les années soixante. A cet égard, il a estimé qu'il conviendrait de se fonder sur les besoins des agriculteurs et d'en déduire l'organisation administrative pertinente.

S'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, il a indiqué que les directions départementales de l'agriculture comptaient peu d'effectifs uniquement dédiés à la politique forestière, ce qui avait rendu difficile leur identification au sein du programme forêt. Il a également précisé que ses services pourraient fournir à la commission des finances du Sénat une note sur le bilan de l'expérimentation LOLF, mise en oeuvre dans la cadre de la loi de finances initiale pour 2004, ayant consisté dans la fongibilité au sein d'un même chapitre budgétaire de l'ensemble des crédits destinés à l'enseignement technique agricole.

Enfin, M. Hervé Gaymard a rappelé que le financement du service public de l'équarrissage (SPE) avait été initialement mis en place, dans l'urgence, il y a huit ans. Il a précisé que ce mode de financement avait dû évoluer sous la pression communautaire et en raison du risque de condamnation de la France par la CJCE. Il a indiqué que le principe retenu par le gouvernement, au moment de la réforme du financement du SPE en 2004, avait été celui du « pollueur / payeur », ce qui avait abouti à la création de la nouvelle taxe d'abattage, perçue au niveau des abattoirs. Il a observé que ce coût aurait dû être répercuté « en pied de facture », au niveau de l'aval. Toutefois, il a précisé que, dans certains cas, la grande distribution avait refusé de prendre en charge le coût ainsi répercuté. Il a reconnu que le système mis en place au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2004 était imparfait et qu'il devait évoluer dans le sens d'un moindre coût pour la collectivité d'une part, pour les producteurs d'autre part. Enfin, il a indiqué que, dans le récent « rapport Canivet » sur les rapports entre production et grande distribution, deux sujets avaient retenu son attention, d'abord l'acceptation du principe des remises pratiquées par les industries agro-alimentaires, ensuite la définition de critères d'objectivation des situations de crises pour les produits frais.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le ministre pour la qualité et l'exhaustivité des réponses qu'il avait apportées aux nombreuses questions des sénateurs.

Jeudi 4 novembre 2004

- Présidence de M. Maurice Blin, puis de M. Jean Arthuis, président.

Aviation - Aéroports - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Yvon Collin, sur le projet de loi n° 452 (2003-2004), relatif auxaéroports.

M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a tout d'abord précisé que le projet de loi sur les aéroports, examiné aujourd'hui, était le premier texte sur ce thème depuis une cinquantaine d'années, ce qui montrait à quel point les structures héritées de ce lointain passé méritaient d'être enfin modernisées.

Il a rappelé que la commission des finances s'était saisie pour avis du présent projet de loi, traité au fond par la commission des affaires économiques et dont le rapporteur était M. Jean-François Le Grand. Il a tenu à souligner l'excellent esprit qui avait présidé aux travaux communs sur ce thème.

Il a indiqué que ce projet de loi ne devait, à l'origine, concerner que la première société aéroportuaire française, Aéroports de Paris (ADP), dont le statut n'avait pas évolué depuis 1945, et a ajouté que le gouvernement avait cependant profité de l'occasion pour intégrer des dispositions qui concernaient les grands aéroports régionaux. Il a indiqué que la commission des finances, quant à elle, avait choisi de ne se saisir que des éléments relatifs à Aéroports de Paris, car ces dispositions concernaient plus directement sa compétence.

M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a entamé son propos en précisant, dans un premier temps, les données relatives à ADP, et dont découlait finalement la nécessité de faire évoluer son statut, avant de présenter à la commission les principales innovations du texte. Il a constaté qu'elles visaient à transformer l'établissement public ADP en une société de service et, corrélativement, à lui donner les moyens de son développement.

En préliminaire, il a rappelé la situation actuelle d'Aéroports de Paris, en notant que le chiffre d'affaires de la société s'était élevé, en 2003, à environ 1,5 milliard d'euros, et qu'ADP avait statutairement la responsabilité de la gestion des aéroports en Ile-de-France, ce qui lui conférait le plus grand domaine aéroportuaire d'Europe, avec 6.600 hectares, composés majoritairement des plateformes de Roissy, Orly et le Bourget. Il a précisé qu'ADP employait ainsi 8.000 salariés de droit privé, et était également chargée de missions de sécurité sur les aéroports, missions financées par une taxe spéciale.

Il a souligné qu'il n'était pas besoin d'insister sur les enjeux cruciaux d'un aéroport de cette importance pour l'Ile-de-France et le pays en général, car plus de 70 millions de passagers transitaient, chaque année, par Roissy ou Orly, contre 40 millions pour l'ensemble des autres aéroports. De plus, il a constaté qu'ADP était le « hub » d'Air France, c'est-à-dire le centre des activités d'une des premières compagnies aériennes mondiales, la première en fait, depuis la fusion avec KLM, en termes de chiffres d'affaires, et qu'il était aisé de comprendre à quel point son changement de statut pouvait présenter un intérêt évident.

M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur la nécessité de faire évoluer ce statut.

Il a ainsi précisé que la réponse n'avait rien à voir avec le droit communautaire, comme dans d'autres secteurs, mais relevait d'une question beaucoup plus triviale, ADP devant faire face, aujourd'hui, à de très lourds investissements, évalués à 700 millions d'euros pour 2005. Il a indiqué que la société devait impérativement se moderniser, améliorer ses procédures et son image et, surtout, se mettre aux normes afin de recevoir l'A380, ce qui nécessitait des investissements très lourds, et qu'il en allait de la place de la plateforme aéroportuaire de Paris en Europe, à l'heure où la concurrence, par exemple avec Heathrow à Londres, était devenue une réalité.

Il a reconnu qu'ADP était endetté, le ratio endettement sur fonds propre dépassant 150 %, ce qui empêchait tout financement futur par emprunt. En conséquence, il a précisé que ce serait à l'Etat de doter ADP des moyens nécessaires à son développement, mais que l'Etat n'avait pas 700 millions d'euros à mettre chaque année dans le capital de l'entreprise.

M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a estimé que la solution était donc double, et passait, de toute façon, par un changement de statut.

D'une part, il a indiqué qu'ADP devait mener une politique de productivité et d'efficacité, afin de devenir une plateforme plus performante, et que des efforts étaient actuellement menés par son président, M. Pierre Graff, en concertation avec les organisations syndicales. Il a observé que le statut des personnels n'était pas touché par le texte tel que voté à l'article premier.

D'autre part, il a noté qu'ADP devait se doter des moyens juridiques de s'ouvrir aux capitaux privés, ce qui était permis par la transformation en société anonyme, mais devait, également, s'efforcer de devenir un placement rentable pour les investisseurs. Il a jugé que cela « sonnait comme une évidence », mais qu'il fallait relever que la société était étroitement liée à des missions d'intérêt général et au développement économique du pays, ADP devant donc supporter, à ce titre, de nombreuses contraintes, comme d'ailleurs tous les aéroports dans le monde.

M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, s'est demandé comment le présent projet de loi répondait à ces défis. Il a présenté les deux innovations principales de ce projet, la première concernant la domanialité, la seconde le financement par redevances.

Concernant la domanialité, il a précisé que le passage au statut de droit privé étant acquis, le gouvernement avait la possibilité d'assurer le maintien du régime de la domanialité publique, ce qui entraînerait, de facto, la perte par ADP de terrains qui étaient jusqu'à présent sa propriété. Sur ce point, il lui a semblé que les personnels de l'entreprise s'étaient montrés très attachés à l'intégrité de la société, qui aurait alors été compromise.

De plus, il a rappelé que la valeur d'un actif était égale au flux de trésorerie qu'il permettait de générer dans le futur et que l'Etat, s'il avait conservé la propriété des terrains, aurait dû, soit demander une redevance symbolique ou nulle, ce qui lui était défavorable puisque les terrains ne lui rapportaient rien, ni à la société d'ailleurs, soit, s'il avait choisi de demander une redevance qui correspondait à la valeur des terrains, obliger ADP à augmenter ses propres ressources, ce qui ce serait fait au détriment de ses clients et aurait diminué ses possibilités d'investissement.

Il a en outre ajouté que le passage à un tel régime de domanialité privée avait donc été privilégié, mais en tenant compte des obligations de service public.

M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi encadrait, en fait, le passage à la domanialité privée de nombreuses garanties, dont les principales étaient fixées dans un cahier des charges qui serait approuvé par décret en Conseil d'Etat. Il a remarqué qu'il n'y avait aucune perte pour l'Etat, propriétaire de 100 % du capital de la société, les investisseurs qui rentreraient au capital prenant alors en compte, dans la valorisation de la société, un patrimoine immobilier.

Concernant les redevances, il a indiqué qu'elles représentaient 29 % du chiffre d'affaires et un produit total de 489 millions d'euros, qu'elles correspondaient aux différents services rendus par l'aéroport aux compagnies, qui acquittaient donc une redevance pour chaque avion qui se posait, ou chaque passager qui débarquait, et qu'actuellement, elles étaient fixées par ADP, après concertation avec les compagnies aériennes, l'Etat disposant d'un droit de veto.

M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a noté que, dans le passé, on avait pu observer une certaine « sous-évaluation » des redevances, et qu'entre 1990 et 2000, elles avaient progressé à peu près comme l'inflation, ce qui semblait correspondre à une volonté des différents gouvernements de ne pas pénaliser les compagnies aériennes, et notamment Air France. Il a également précisé que, depuis 2001, elles progressaient d'environ 5,5 % par an, ce qui tenait compte des besoins en investissements de la société.

Il a souhaité, à ce moment de sa présentation, faire un point rapide sur le principe dit de la « caisse unique ». Il a reconnu que les redevances perçues par les aéroports ne couvraient pas l'ensemble des coûts et que tous les aéroports du monde pratiquaient le système dit de la « caisse unique », consistant à assurer leur équilibre économique par les recettes provenant des activités annexes, notamment les commerces implantés sur l'aéroport et les parkings. Il a ajouté, en outre, qu'il n'était pas question de remettre ce principe en cause, mais que la tendance était à la « vérité des prix », raison pour laquelle le projet de loi prévoyait, notamment, que les redevances pourraient tenir compte de la rémunération des capitaux investis.

Concernant la procédure, M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a noté une difficulté car, si à l'heure actuelle il existait une large concertation qui précédait la fixation des redevances, demain, on se retrouverait avec un Etat régulateur, un Etat actionnaire d'ADP, et un Etat actionnaire d'Air France. Il a estimé que cela « faisait beaucoup », et que cet état de fait l'avait conduit à réfléchir sur l'opportunité de créer une autorité de régulation indépendante. Il a souligné qu'après analyse, on pouvait penser qu'une telle structure serait lourde à gérer, et serait susceptible d'interférer avec la politique des transports et la politique d'aménagement du territoire, qui restaient de la responsabilité du gouvernement.

Il lui a donc semblé que la formule présentée par M. Jean-François Le Grand, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, qui consistait à créer une « commission de conciliation aéroportuaire », indépendante, et qui adresserait au ministre des avis motivés sur le sujet, allait dans le bons sens. Il a précisé que cette commission de conciliation permettrait également de contrôler l'application du cahier des charges relatif à la gestion par ADP de son domaine public. Concernant la régulation, il a ajouté qu'il était difficile de se fonder sur les exemples étrangers, car il n'y avait pas, en fait, de « modèle » aéroportuaire, précisant qu'en Allemagne, la régulation était directement réalisée par les Länder, propriétaires des aéroports, et qu'en Grande-Bretagne, elle était réalisée par le Conseil de la concurrence.

En conclusion, M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a estimé qu'en conséquence, concernant cette affaire, il fallait avoir, avant tout, présent à l'esprit que les intérêts des compagnies aériennes, comme de l'Etat, actionnaires et régulateurs, étaient convergents, et qu'il fallait donner à ADP les moyens financiers de se développer. Il a jugé que cela passerait certainement par des hausses de redevances, qui ne représentaient que 4 % du prix d'un billet d'avion, et a déclaré que les dirigeants d'ADP étaient tout à fait conscients de leur responsabilité en la matière. Il a souligné qu'il comptait donc soutenir son collègue de la commission des affaires économiques sur ce point.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Maurice Blin a rappelé que le sujet des aéroports était d'une importance cruciale et pouvait susciter de nombreuses et légitimes interrogations.

M. Bernard Angels a précisé que son groupe était extrêmement réticent quant au changement de statut d'ADP, qui posait la question de la sécurité aéroportuaire, et s'est interrogé sur la position de la compagnie aérienne Air France face à une telle évolution.

M. Serge Dassault a relevé l'importance des investissements à réaliser dans les prochaines années. Il a demandé des précisions sur les comptes de résultat et la nature des investissements d'ADP, soulignant qu'il serait difficile de les rentabiliser.

M. Maurice Blin a rappelé l'endettement considérable de la compagnie, en partie lié à l'ampleur des investissements et à la sous-estimation des tarifs des redevances, ce qui conduisait à hypothéquer l'avenir d'ADP.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de l'état du terminal 1 de l'aéroport de Roissy Charles-de-Gaulle, estimant nécessaire de procéder à sa réhabilitation.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur les exemples internationaux, notamment de Francfort et Londres, remarquant que les commerces de ce dernier rapportaient des sommes deux fois supérieures par rapport aux commerces d'ADP.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'objectif principal était de rendre le placement attractif pour les investisseurs afin de permettre à ADP de mener à bien ses programmes, notamment relatifs à l'accueil de l'Airbus A380. Il s'est interrogé sur la cohérence rédactionnelle de l'article 8 du présent projet de loi, qui précisait, d'une part, que les redevances étaient fonction du service rendu et, d'autre part, qu'elles ne pouvaient excéder la somme totale due au titre de ces services.

En réponse aux différents intervenants, M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, a indiqué que la société Air France avait manifesté des craintes, liées notamment à une hausse possible des redevances, relevant cependant qu'elles ne représentaient que 4 % du prix d'un billet d'avion et qu'il convenait de permettre à ADP d'assurer son développement tout en rappelant que lesdites redevances avaient été manifestement sous-estimées dans le passé.

Il a précisé qu'il n'existait pas de modèle européen de gestion aéroportuaire, rappelant les exemples de Londres et Francfort. Il a toutefois relevé que la structure des redevances d'ADP indiquait une compétitivité particulièrement bonne sur les vols intérieurs et intra-communautaires, mais moins assurée à l'international.

Enfin, il a exposé que la rédaction de l'article 8 permettait, en fait, de moduler les redevances, précisant qu'il n'était pas possible de les facturer totalement au « juste coût », en application du principe dit de la « caisse unique ».

A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption du projet de loi sans modification, tout en rappelant son soutien aux amendements proposés par la commission des affaires économiques, saisie au fond dudit projet de loi.

PJLF pour 2005 - Crédits du budget annexe de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la libération - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits du budget annexe de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la libération, sur le rapport de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a souligné que la présentation des budgets annexes des ordres de la Légion d'honneur et de la Libération, revêtait cette année un caractère singulier du fait de l'entrée en vigueur de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), au 1er janvier 2005, et donc pour la loi de finances initiale de 2006. En effet, l'application de son article 18 devrait avoir pour conséquence la suppression des budgets annexes de ces deux Ordres. Selon la dernière version de la future nomenclature budgétaire, ils deviendraient une action du programme : « soutien de la politique de la justice et organismes rattachés », au sein de la mission « justice ».

Il s'est déclaré convaincu que le maintien de ces deux budgets annexes n'était, à l'évidence, pas compatible avec l'esprit de la nouvelle « constitution financière » en faveur de laquelle le Parlement s'était prononcé majoritairement. Rappelant qu'il présentait ces deux budgets depuis 1998, il a estimé que c'était probablement la dernière année où le Parlement montrerait solennellement, lors de leur discussion, l'intérêt qu'il portait aux hommes et aux femmes qui s'étaient dévoués pour la Nation.

Le rapporteur spécial a ensuite exposé que le montant des recettes et des dépenses du budget annexe de la Légion d'honneur s'établirait, en 2005, à 18.270.423 euros, en augmentation de 2,10 %, soit 376.134 euros. Il a précisé que cette évolution résultait essentiellement de la progression de la dotation aux charges de personnel et des crédits pour les opérations en capital destinés aux travaux de sécurité et au matériel dans les maisons d'éducation.

Il a relevé avec satisfaction que cette dotation permettrait à l'Ordre d'assurer tant son bon fonctionnement que la poursuite des travaux de restauration et d'entretien des bâtiments relevant de sa responsabilité et entrepris depuis déjà plusieurs années. Il a surtout apprécié la poursuite des ajustements aux besoins constatés et encouragé l'administration de la Grande Chancellerie à persévérer dans cette voie.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a approuvé l'avancement des travaux de réhabilitation du musée national de la Légion d'honneur entrepris fin 2003 et entièrement autofinancés. Il a pris acte de l'annonce de la réouverture du musée en 2006.

Il a apprécié l'élargissement, jusqu'aux arrière-petites-filles des membres de l'ordre national du Mérite, du recrutement des élèves des maisons d'éducation qui permettait, désormais, à ces établissements de conserver la dimension nécessaire au maintien de la qualité de leur enseignement attesté par l'excellence des résultats obtenus, à l'instar d'une réussite au baccalauréat de 98,5 %.

Il a regretté que le « bel élan de féminisation » de nos Ordres nationaux, souhaitée par le Président de la République en 1996, qui avait atteint près de 30 % dans les années suivant cette décision, soit en diminution ces dernières années, surtout pour la Légion d'honneur.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté le budget annexe de l'ordre de la Libération qui ne comptait plus que 105 compagnons de la Libération et 4.800 médaillés de la Résistance. Il a précisé que la subvention du budget général s'établissait en 2005 à 685.429 euros, en hausse de 1,19 %, soit 6.702 euros, essentiellement en raison de l'accroissement des charges de personnel.

Il a apprécié que la fin de la réfection totale de la chancellerie, entreprise en 2002, notamment la mise aux normes de la distribution électrique et de la sécurité du bâtiment abritant la Chancellerie, soit annoncée pour décembre 2004.

Enfin, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a abordé l'avenir de ces deux budgets annexes. Il a rappelé que la transformation en établissement public administratif de l'ordre de la Libération était déjà prévue par la loi de 1999, créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération ».

Pour ce qui concerne l'ordre de la Légion d'honneur, après avoir précisé qu'il était déjà quasiment un établissement public, puisque disposant de la personnalité morale depuis 1802, il a exposé les difficultés contrariant son évolution : la qualité de grand Maître de l'Ordre, qui était celle du Président de la République, l'existence d'un Grand chancelier, ordonnateur principal de l'Ordre, et d'un Conseil de l'Ordre auxquels s'ajouterait la constitution d'un Conseil d'administration. Après avoir souligné que la Grand Chancellerie avait proposé une simple modification du code de la Légion d'honneur et de la Médaille militaire, le rapporteur spécial a formulé le souhait qu'une issue satisfaisante pour l'Ordre, dans le respect de la volonté du législateur, soit trouvée à « l'imbroglio juridique » posé par le problème de la disparition programmée de son budget annexe.

Constatant que les évolutions des deux Ordres n'étaient pas encore en gestation, il a surtout appelé de ses voeux des décisions rapides, peut-être sous l'égide du Garde des sceaux, puisque ces crédits resteraient rattachés à la mission « justice », pour permettre l'application de la LOLF à leurs budgets annexes dans les délais prévus par cette dernière.

M. Yves Fréville a fait observer qu'il aurait, peut-être, été plus simple de transférer ces crédits au sein de la mission comprenant les dotations destinées aux « pouvoirs publics ».

La commission, suivant l'avis du rapporteur spécial, a décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits de ces deux budgets annexes.

PJLF pour 2005 - Crédits du travail, de la santé et de la cohésion sociale : I - Emploi et travail et articles 74 à 76 rattachés - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits du travail, de la santé et de la cohésion sociale : I - Emploi et travail et articles 74 à 76 rattachés, sur le rapport de M. Serge Dassault, rapporteur spécial.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits dévolus à l'emploi et au travail, quasiment reconduits pour 2005, s'élevaient à plus de 32 milliards d'euros, dont 20 milliards d'euros consacrés à des allègements de charges, d'une efficacité, selon lui, contestable. Il a précisé que, compte tenu d'un changement de périmètre, les crédits marquaient, en réalité, une hausse de 1,8 %, en totale conformité avec la norme « zéro volume ».

Il a rappelé que, pour 2004, ces crédits avaient doublé en raison de la suppression du FOREC, au travers duquel la compensation des allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale avait été largement débudgétisée.

Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a présenté ses observations.

En premier lieu, il a indiqué que le taux de chômage, d'un niveau très élevé, risquait de s'aggraver encore. Stabilisé au taux de 9,9 % au premier semestre 2004, le chômage des moins de 25 ans avait néanmoins continué sa progression, présentant le taux impressionnant de 21,5 %. Il a estimé que la situation des cadres se trouvait également dégradée.

Après avoir estimé que le chômage en France était de nature principalement structurelle, il a précisé qu'en raison de la rigidité de l'emploi en France, des horaires de travail trop limités, des coûts de production excessifs et d'impositions démotivantes telles que l'ISF, les chefs d'entreprise n'avaient d'autre choix que de sous-traiter à l'étranger et de s'expatrier lorsqu'ils prenaient leur retraite.

En deuxième lieu, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a approuvé que le ministre de l'emploi veuille s'inspirer du modèle nordique de « flexsécurité », qui combinait un marché du travail fluidifié avec une amélioration de la protection économique des individus, estimant qu'on ne pouvait protéger les salariés dans les entreprises en difficulté, mais qu'on pouvait et devait les protéger en dehors. Après avoir énuméré les composantes de la « flexsécurité », il a estimé cette voie prometteuse et indispensable pour la reprise des embauches.

En troisième lieu, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a donné le détail de la simplification des dispositifs d'aide aux publics prioritaires opérée dans le cadre du plan de cohésion sociale : suppression des contrats en alternance hors apprentissage, réunis au profit d'un « contrat de professionnalisation » unique ; fusion des contrats emploi solidarité et des contrats emplois consolidés au sein d'un « contrat d'accès à l'emploi » ; rénovation du contrat initiative emploi, qui devait être géré à l'échelon régional au sein d'une enveloppe fongible comprenant également les crédits à destination du contrat d'accès à l'emploi ; recentrage du revenu minimum d'activité (RMA) sur le secteur marchand, assorti de la création d'un contrat d'avenir, pendant du RMA pour le secteur non marchand ; mise en extinction des différentes formes de stages, jugés peu efficaces. Après avoir précisé que 415.000 entrées étaient prévues pour 2005 dans ces différentes formes de contrats aidés, contre 360.000 en 2004, il a souligné que ces contrats devraient encore trouver preneurs dans les secteurs marchands et non marchands.

En quatrième lieu, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a abordé le fonctionnement du marché du travail. Il a constaté que son optimisation se poursuivait surtout au travers d'une action qualitative sur l'offre de travail, avec une relance de l'apprentissage qui se traduisait par 600 millions d'euros de moyens nouveaux dès 2005, nonobstant l'article 75 rattaché qui, tendant opportunément de mettre fin aux exonérations de cotisations à la date d'obtention du diplôme d'apprenti, devait entraîner une économie de 33 millions d'euros pour l'Etat.

Dans le cadre d'une action quantitative sur l'offre, il a indiqué que les tentatives de rehaussement des taux d'emploi susceptibles de s'inscrire dans la stratégie européenne de Lisbonne, que constituaient la prime pour l'emploi, à l'efficacité contestable, et surtout les hausses du SMIC programmées par la loi « Fillon », avaient eu, finalement, une influence parfois négative sur les entreprises et sur le budget.

Concernant l'action sur la demande, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, est demeuré sceptique quant à l'efficacité des allègements sur les bas salaires, et a estimé que l'harmonisation des SMIC aurait notamment dû se traduire par une augmentation des horaires. Il a évoqué l'article 74 rattaché qui, tendant à réduire légèrement le champ des rémunérations devant donner lieu à réduction de charges sociales, d'une fourchette allant de 1 à 1,7 fois le SMIC horaire à une fourchette allant de 1 à 1,6 fois le SMIC horaire, devait procurer une économie de 1,2 milliard d'euros en 2005.

Par ailleurs, il s'est félicité de ce que le projet de loi « cohésion sociale » tende à remédier à l'éclatement du dispositif français d'intervention en direction des chômeurs (Etat, UNEDIC, ANPE, AFPA) par la création de « maisons de l'emploi » qui, améliorant les prestations offertes aux chômeurs, permettaient une redéfinition de l'obligation de recherche d'emploi et de son contrôle.

En cinquième lieu, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a exprimé son profond scepticisme quant à l'utilité de consacrer plus de 60 % des moyens du budget du travail à la compensation des allègements de charges, ayant précisé que, sur les 20 milliards d'euros de crédits inscrits à cet effet pour 2005, 10 milliards d'euros devaient figurer au « débit » des 35 heures. Selon lui, seul un assouplissement drastique des restrictions sur les licenciements devait permettre de relancer les embauches, aucune entreprise n'embauchant sans liberté de licencier en cas de baisse ultérieure de l'activité. Il s'est ainsi déclaré favorable aux « contrats de mission », qui pouvaient permettre l'embauche de personnel pour la réalisation d'un objectif donné, et a fait part de son vif intérêt pour les préconisations du rapport « Camdessus » qui, procédant d'une vision très libérale de l'économie observée notamment aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, s'inspiraient, ainsi, de pratiques notoirement favorables à l'emploi.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a ensuite mis en perspective, d'une part, une dépense de 20 milliards d'euros se rapportant aux exonérations de charges sociales et, d'autre part, le faible nombre des embauches qui trouvait son origine dans les contraintes pesant sur les licenciements. Il a remarqué qu'une suppression des charges pesant sur le salaire en échange d'une totale flexibilité de l'emploi, qu'il conviendrait de proposer aux représentants du MEDEF et de la CGPME, permettrait, selon lui, de ramener opportunément le déficit budgétaire de 50 milliards d'euros à 30 milliards d'euros, et de satisfaire, ainsi, largement aux exigences posées par le traité de Maastricht.

En sixième lieu, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a observé que le ministère était en marche vers la pleine application de la LOLF.

Il a indiqué que la définition des futurs « programmes », qui ne reprenaient pas les agrégats existants, était globalement satisfaisante, d'autant plus qu'à la demande de la commission des finances, le personnel n'était plus regroupé dans un unique « programme support ». Il a appelé l'attention sur le fait que sa note de présentation des crédits tenait déjà compte de la nouvelle architecture prévue par ladite LOLF.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé que la mesure de la « performance » au moyen d'objectifs et d'indicateurs était au coeur de la réforme budgétaire, l'obligation faite aux gestionnaires de rendre compte de leurs résultats étant la contrepartie d'une liberté accrue dans la gestion de crédits devenus fongibles.

Il a précisé qu'au printemps prochain, il comptait examiner très attentivement les avant-projets de projets annuels de performance (PAP), avant qu'ils ne soient figés dans le cadre du prochain débat d'orientation budgétaire, celui pour 2006, et que les projets d'objectifs et d'indicateurs envisagés étaient, a priori, suffisamment diversifiés pour mesurer la performance globale de la politique de l'emploi, et d'un fonctionnement suffisamment simple pour que les gestionnaires et les observateurs puissent rapidement se les approprier.

Il a, enfin, constaté qu'une « expérimentation LOLF » méritoire devait être signalée : des projets de budgets opérationnels de programmes -les BOP- devaient être mis en place dans cinq régions et assortis d'objectifs et d'indicateurs de performance, nul ne contestant que cette première déclinaison des PAP au niveau des BOP constituait une des « expérimentations LOLF » les plus avancées.

Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial, évoquant le sujet récurrent des reports, en a déploré la pratique excessive qui diminuait la portée du consentement parlementaire et déformait la perception des évolutions budgétaires. Il a annoncé que le ministère déclarait ainsi que 600 millions d'euros de reports viendraient compléter le financement des allègements de charges sur les bas salaires en 2005.

Dès lors, il a estimé que toutes choses étant égales par ailleurs, la dépense de la section emploi et travail se trouvait d'emblée sous-évaluée de 600 millions d'euros. En matière de reports, il a indiqué qu'il comptait sur la pleine application de la loi organique précitée pour inciter à plus de mesure.

En conclusion, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, après avoir constaté que, jusqu'à présent, la complexité, le foisonnement et le coût des dispositifs en matière d'emploi étaient inversement proportionnels aux résultats obtenus en matière de créations d'emplois, a estimé que si 20 milliards d'euros d'allègements de charges pouvaient être libérés en contrepartie d'une totale flexibilité de l'emploi, ils seraient mieux employés, notamment, à un alignement de l'impôt sur les sociétés sur le niveau moyen européen, au financement de l'investissement et à celui de la recherche.

Il a ajouté qu'à défaut d'une suppression des 35 heures, il conviendrait, au moins, de supprimer le plafond des heures supplémentaires, dans l'attente d'une indispensable simplification du droit du travail en vue de parvenir à plus de flexibilité.

Enfin, espérant que l'ensemble de ces remarques serait un jour pris en compte, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a proposé l'adoption du budget de l'emploi et du travail ainsi que celle des articles 74 et 75 rattachés dont il avait déjà évoqué le contenu. S'agissant de l'article 76, il a indiqué qu'il convenait, pour l'instant, de réserver la position de la commission dans l'attente, notamment, de son examen par l'Assemblée nationale.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut remercié M. Serge Dassault, rapporteur spécial, pour l'absence de conformisme de ses propos, un large débat s'est instauré.

M. Maurice Blin, après avoir confirmé que la masse des allègements existants était probablement responsable de la persistance d'une situation marquée par un chômage très élevé, a posé la question des contreparties attendues des chômeurs indemnisés en termes de recherche d'emploi, qui constituaient un tabou, nonobstant les évolutions attendues en application du plan de cohésion sociale.

En réponse, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a indiqué qu'il fallait effectivement inciter davantage les gens à retourner au travail, ce dont l'« épisode des recalculés » augurait mal. Il a ajouté que la main-d'oeuvre était insuffisamment mobile. M. Jean Arthuis, président, a précisé que ce problème devrait être réglé par les partenaires sociaux, qui assumaient la gestion du régime d'indemnisation du chômage.

M. Aymeri de Montesquiou, après s'être félicité de la mise en avant de l'entreprise dans la démarche adoptée par le rapporteur spécial, a posé la question des indicateurs de performance associés à la politique de l'emploi, et du niveau des salaires appliqué au Danemark. En réponse, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a précisé que la présentation de ces indicateurs, purement indicative à ce stade, était globalement satisfaisante. M. Jean Arthuis, président, a souligné que le niveau des salaires pratiqué au Danemark était d'autant plus satisfaisant que les charges sociales, très largement transférées vers la TVA, y étaient faibles.

A M. Jacques Baudot qui l'interrogeait sur la façon de mettre en oeuvre ses orientations et le félicitait pour le programme qu'il avait présenté, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a répondu qu'il s'agissait d'en avoir la volonté. M. Jean Arthuis, président, a indiqué, à cet égard, qu'il conviendrait d'« importer » du Danemark, où 85 % des salariés étaient syndiqués, une plus forte aptitude au consensus.

M. Yves Fréville a souligné que le niveau très élevé du chômage structurel, évalué en France à 8 %, ne devait pas être exclusivement attribué à un manque de flexibilité : un salaire minimum élevé, assorti d'un système de cotisation sociale pesant essentiellement sur le travail en était aussi la cause, ce dernier aspect méritant, probablement, d'être réformé. M. Jean Arthuis, président, a précisé que la réflexion entamée par la commission des finances sur l'instauration d'une TVA sociale répondait à cette préoccupation. M. Yves Fréville a soulevé le problème de l'allocation parfois erratique des crédits d'intervention, notamment en matière sociale. M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a alors précisé qu'en France, il conviendrait de dissocier ce qui devait naturellement revenir à l'impôt, d'une part, et aux charges devant peser les salaires, d'autre part, ces dernières étant certainement excessives.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a ensuite précisé à M. Philippe Adnot, qui souhaitait connaître le coût des « maisons de l'emploi », que leur mise en place faisait l'objet d'une programmation par le projet de loi sur la « cohésion sociale », et que, pour 2005, 120 millions de dépenses ordinaires et de crédits de paiement étaient inscrits à cet effet.

M. Philippe Adnot s'est par ailleurs enquis de l'utilisation qui serait faite du 1,2 milliard d'euros d'économies résultant du dispositif prévu par l'article 74.

M. Jean-Jacques Jégou a signalé que le niveau des bas salaires, en France, était insuffisant, particulièrement en Ile-de-France, où le travail ne garantissait pas, ainsi, une parfaite intégration dans la société. M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a souligné que la concurrence étrangère, dont il était difficile de s'abstraire, pesait singulièrement sur le montant des salaires en France.

M. Maurice Blin, après avoir fait référence au concept danois de « flexicurité », puis observé que les résultats obtenus dans l'industrie par M. Serge Dassault, rapporteur spécial, constituaient une des grandes réussites du capitalisme français, lui a demandé comment il s'était accommodé des entraves qui pesaient sur le marché du travail. M. Serge Dassault, rapporteur spécial, lui a alors indiqué que son entreprise comptait aujourd'hui, comme en 1990, 9.000 collaborateurs, et qu'il n'avait pu la développer qu'en sous-traitant à l'étranger une partie de son activité.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le resserrement de l'échelle des salaires éligibles à l'allègement « Fillon » proposé par l'article 74 rattaché, présenterait probablement l'inconvénient de freiner l'évolution des bas salaires. M. Philippe Adnot s'est étonné que les économies résultant de l'article 74 soient réaffectées à de nouvelles dépenses. En conséquence, il a déclaré être défavorable à ce dispositif. M. Jean-Jacques Jégou a alors évoqué un amendement gouvernemental portant sur le projet de loi « cohésion sociale » visant à renforcer le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons à certaines associations.

La commission a alors décidé d'adopter ce budget. Elle a également décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les articles 74 et 75 rattachés, et de réserver sa position sur l'article 76 rattaché jusqu'à l'examen définitif du projet de loi de finances, prévu pour le jeudi 25 novembre 2004 au matin.

PJLF pour 2005 - Crédits du budget annexe des journaux officiels  - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné les crédits du budget annexe des Journaux officiels, sur le rapport de M. Bernard Véra, rapporteur spécial.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a rappelé que la direction des Journaux officiels et la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO) avaient pour mission la diffusion de la norme juridique et de l'information légale. Il a précisé que ces deux entités relevaient avec détermination le défi que représentait, dans le cadre de leur mission de service public, la mise en oeuvre du programme gouvernemental ADELE (ADministration ELEctronique) visant à garantir un meilleur accès des citoyens à la norme juridique.

Le rapporteur spécial a indiqué que les Journaux officiels mettaient en place progressivement les dispositifs permettant de faire face aux changements importants induits par l'application de ce programme. Il a précisé que le code des marchés publics avait rendu obligatoire, depuis le début de l'année, la saisie numérisée des annonces de marchés publics devant faire l'objet d'une publication au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP). Il a observé que ces procédures avaient permis d'accélérer et de fiabiliser le processus de publication des annonces, avec pour avantage certain, les réductions des délais de publication, qui étaient revenus de 10 jours, en 2003, à 5 jours au mois de septembre 2004.

Il a ajouté que la saisie à la source ne se limitait pas aux annonces légales et s'étendait à d'autres applications, en particulier aux comptes rendus des débats parlementaires, qui faisaient également l'objet, à ce jour, de délais de publication considérablement réduits.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a ajouté que, depuis le 1er juin 2004, la diffusion de l'édition « Lois et décrets », support officiel de référence pour la publication des textes législatifs et réglementaires, était assurée sous une forme électronique authentifiée, concomitamment à sa diffusion papier.

Il a précisé que le développement de la saisie à la source et la dématérialisation de la transmission des données avaient une grande incidence sur l'activité Internet des Journaux officiels, les deux sites « journal-officiel.fr » et « legifrance.fr » ayant vu s'envoler le nombre de leurs consultations.

Tout en se félicitant du succès de ces opérations, il a considéré que la transmission électronique des informations ne devait se concevoir qu'en complémentarité de la diffusion sous forme imprimée, de nombreux foyers n'étant pas connectés à Internet. Selon le rapporteur spécial, l'édition papier du « Lois et décrets » présente une fiabilité indéniable, garantie par le savoir-faire et le sens du service public de la direction des Journaux officiels.

Il a tenu à souligner la forte incidence que ces évolutions auraient sur les effectifs et la crainte des salariés d'une restriction drastique sous couvert de dématérialisation des Journaux officiels.

A ce sujet, il a précisé qu'un accord-cadre avait été conclu le 26 mai 2004 entre la direction des Journaux officiels et les organisations syndicales, selon lequel les recrutements en remplacement des départs en retraite ou en cessations anticipées d'activité étaient gelés pour une période d'un an, et les contrats à durée déterminée non renouvelés.

Il a ajouté que la direction des Journaux officiels mettait en place un certain nombre d'initiatives, dont quelques-unes menées en collaboration avec la Documentation française. A ce sujet, il a précisé qu'à la suite d'un contrôle concomitant de la gestion de la Documentation française et des Journaux officiels, la Cour des comptes avait préconisé une réflexion sur les missions des deux organismes qui pourraient être menées en commun. Il a indiqué qu'une mission d'étude, sur ce sujet, était actuellement menée par M. Tiberghien, maître des requêtes au Conseil d'Etat.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le déficit croissant du régime particulier des retraites et précisé que l'effort de l'Etat dans le système actuel atteignait huit fois l'effort des salariés à la « caisse pension » et 2,5 fois à la « caisse cadre ». Il a précisé que des discussions exploratoires avaient été entamées entre la direction des Journaux officiels et les représentants du personnel.

Abordant ensuite les crédits pour 2005, le rapporteur spécial a indiqué que le budget des Journaux officiels, en baisse de 6,6 %, revenait à 158 millions d'euros, subissant les conséquences des changements importants intervenus dans le fonctionnement. Il a indiqué que les recettes d'annonces légales, qui représentaient 80 % de l'ensemble des recettes, étaient en baisse de plus de 7 % et subissaient le contrecoup de la réforme du code des marchés publics.

Il a précisé que la baisse des recettes de diffusion était due à la concurrence d'Internet, en particulier depuis la diffusion de l'édition « Lois et décrets » sous une forme électronique authentifiée. Il a précisé que les ventes au numéro avaient chu de 35 %. Il a souligné que la direction des Journaux officiels mettait en place un certain nombre d'initiatives pour tenter de pallier la diminution des recettes.

Le rapporteur spécial a ensuite ajouté que les besoins en investissements étaient en baisse, tout en soulignant que les efforts, dans ce domaine, se poursuivaient. Il a rappelé que la Cour des comptes avait relevé, lors d'un contrôle en 2002, une baisse marquée des investissements depuis 1999, qui manifestait une insuffisance de modernisation. Il a précisé qu'un effort important d'équipement et de modernisation de l'outil de production avait été réalisé en 2003 et 2004, que les reports prévus fin 2004 permettraient de financer les futurs investissements informatiques et que, d'une manière générale, l'année 2005 verrait la poursuite de la modernisation du système d'information qui reposait sur des projets dont les réalisations étaient pluriannuelles.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a annoncé qu'il serait attentif à l'évolution des investissements, notamment informatiques.

Il a enfin indiqué que le projet de budget pour 2005 prévoyait un excédent d'exploitation d'un peu moins d'un million d'euros et précisé que cette forte baisse était due au déficit engendré par le régime des pensions.

Le rapporteur spécial a enfin indiqué que la direction des Journaux officiels répondait aux critères fixés par l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et qu'elle faisait la preuve de son adaptation nécessaire en modernisant ses équipements comptables. Il a précisé que les indicateurs de performance avaient été clairement définis.

En conclusion, M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a jugé nécessaire de veiller au maintien de la qualité du service public, en préservant l'avenir des personnels qui avaient un haut niveau de compétence. Il a ajouté que les nécessaires évolutions technologiques ne devaient, en aucun cas, se traduire par une restriction de l'accès au droit, mais au contraire permettre un élargissement du service rendu.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Bernard Véra, rapporteur spécial. Il a précisé que, dans le cadre de la LOLF, la direction des Journaux officiels constituait une mission « monoprogramme ».

M. Jean-Jacques Jégou s'est inquiété de savoir si le maintien des droits acquis en matière de retraite pouvait concerner des salariés nouvellement embauchés.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission des finances comprendrait mal que les avantages s'appliquent dans ce cas, et qu'il ne fallait en faire bénéficier que les salariés actuellement en poste.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a indiqué qu'il ferait état de cette préoccupation dans le rapport présenté au nom de la commission des finances.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget annexe des Journaux officiels.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : Sécurité - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné les crédits de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : Sécurité, sur le rapport de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial.

Tout d'abord, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a précisé que son rapport concernait 4 agrégats du ministère de l'intérieur, à savoir l'administration générale, l'administration territoriale, la sécurité civile et la sécurité (police).

Il a indiqué que le budget du ministère de l'intérieur, hors collectivités territoriales, d'un montant de 10,7 milliards d'euros, progressait de 4,3 % à périmètre identique en 2005 (contre 1,8 % pour le budget général). Il a fait valoir qu'alors même que le nombre total des créations nettes d'emplois incluses dans le projet de loi de finances pour 2005 était, pour l'ensemble des services de l'Etat, de 3.023, 1.000 emplois nouveaux étaient prévus dans la police nationale. Quant aux crédits pour la sécurité, il a noté qu'ils s'inscrivaient pleinement dans la logique de la troisième année d'application de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002, dite LOPSI.

Il a estimé que, pour autant, ces éléments ne sauraient suffire à considérer comme excellent le budget du ministère de l'intérieur pour 2005 et qu'il était grand temps, à la veille de la mise en oeuvre complète de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de passer d'une culture de moyens à une culture de résultats.

Il a considéré qu'un budget qui était en augmentation et prévoyait des créations d'emplois n'était satisfaisant que si, parallèlement, les moyens alloués, provenant de l'argent des contribuables, étaient utilisés « au mieux », avec des résultats tangibles pour les citoyens. Se référant à son rapport d'information sur les systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales, dans lequel il avait estimé possible d'économiser de nombreux emplois publics, il a fait valoir que les ministères « favorisés » en allocation de moyens, loin d'être exemptés d'une politique rigoureuse, devaient, au contraire, faire preuve d'une gestion exemplaire.

Abordant la gestion 2003, il a précisé, s'appuyant sur l'analyse du contrôleur financier du ministre de l'intérieur, que le suivi budgétaire et comptable des crédits budgétaires avait été rendu particulièrement difficile sous l'effet de la multiplicité des mesures de régulation budgétaire. Il a également déploré la sous-estimation récurrente des crédits pour dépenses de justice, qui étaient chiffrés à 80 millions d'euros pour 2005, comprenant, en particulier, les frais liés à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat et noté que le taux de consommation des crédits s'élevait à 153 % en 2003. Soulignant que ces crédits, évaluatifs aujourd'hui, deviendraient limitatifs dès l'exercice 2006 avec la LOLF, il a émis le souhait qu'à cette occasion, l'Etat mesure mieux les conséquences de ses refus de concours de la force publique, spécialement pour les expulsions de logement, à la source de l'engagement de la majeure partie des crédits pour la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat.

S'appuyant sur une observation de la Cour des comptes, il a déploré la difficulté qu'il y avait à apprécier, de manière certaine, les effectifs des fonctionnaires de police.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a ensuite présenté les trois priorités principales du budget de la sécurité pour 2005.

Il a indiqué que la première d'entre elles tenait en la poursuite de la mise en oeuvre de la loi de programmation (LOPSI) et, qu'au total, 68 % des crédits prévus par la LOPSI avaient été engagés après trois exercices sur cinq, dont 58 % pour l'investissement.

Il a observé, concernant le deuxième axe du budget, l'adaptation des moyens d'actions de la sécurité civile, qu'il était prévu l'acquisition de deux gros avions porteurs et une hausse de 42 % des subventions d'équipement aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Sur le troisième objectif, la contribution à la modernisation de l'Etat, il a noté que, par anticipation sur la LOLF, la globalisation des crédits de fonctionnement concernait maintenant la quasi-totalité des préfectures.

Puis M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a évoqué les quatre agrégats composant son rapport spécial sur la sécurité.

A propos de l'agrégat administration territoriale il a souligné que les effectifs de l'administration préfectorale étant ajustés aux missions à remplir, puisque 116 emplois seraient supprimés en 2005, lesdites suppressions correspondant à des postes d'exécution vacants ou externalisables, mais aussi au transfert de la gestion des prestations familiales aux caisses d'allocations familiales.

Il a relevé que l'année 2005 serait marquée par l'avancée du projet de numérisation des actes des collectivités territoriales, destiné à permettre la dématérialisation des échanges entre celles-ci et les préfectures, ainsi que par la poursuite de la mise en place de la carte d'identité électronique, qui servirait ensuite de support électronique à l'établissement d'autres titres, comme le passeport, le permis de conduire et le titre de séjour, et permettrait donc de réaliser des économies.

Concernant l'agrégat administration générale, il a indiqué que l'essor de la politique immobilière de l'administration centrale devait être salué car il permettait l'aboutissement de projets destinés à décongestionner la capitale par le transfert, comme cela s'était produit au cours de l'année 2004, de certains services en banlieue parisienne, où le prix de l'immobilier au m² était moins élevé.

Ainsi, il a indiqué que l'imprimerie de la direction centrale de la police judiciaire avait été transférée à Pantin et que le service d'immatriculation des cyclomoteurs était maintenant installé à Sarcelles. Quant à l'Institut des hautes études de sécurité intérieure, il a été transféré à Saint-Denis. Enfin, le service de coopération technique internationale de police s'était implanté à Nanterre.

S'agissant des crédits consacrés à la sécurité civile, il a relevé que ceux-ci progressaient de 20 % et que trois objectifs principaux étaient assignés à ces moyens renforcés, à savoir :

- que le budget visait à la modernisation du matériel d'intervention de la sécurité civile, avec la mise en service généralisée du nouvel hélicoptère EC 145 pour lequel il serait procédé à l'achat d'équipements complémentaires, et que les crédits pour 2005 financeraient, aussi, l'acquisition de deux bombardiers lourds « Dash 8 ». Il a considéré qu'il s'agissait d'opérations très importantes, justifiées par l'ancienneté et la vétusté de la majeure partie de la flotte de sécurité civile, ajoutant, par ailleurs, que le programme de modernisation des centres de déminage, destiné à compenser d'importants retards au fil des années, serait poursuivi ;

- que les crédits pour la sécurité civile tendaient aussi à l'accroissement des moyens humains des services opérationnels pour permettre aux états-majors de zone d'assurer dans de meilleures conditions d'efficacité leur mission de veille et de gestion des crises, 46 emplois étant créés à cet effet, ajoutant, en outre, que 22 emplois accompagneraient la mise en service des nouveaux éléments de la flotte de sécurité civile ;

- que le budget 2005 se préoccupait de la préparation et de la formation des acteurs de sécurité civile pour faire face aux nouveaux risques, avec la mise en place, d'une part, du Conseil national de la sécurité civile chargé d'évaluer la préparation à la gestion des crises et, d'autre part, de l'école de défense civile de Cambrai, destinée à la formation sur la gestion des crises induites par le risque terroriste.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a estimé, concernant l'agrégat police nationale, qu'il n'était pas possible de traiter de la sécurité sans évoquer d'abord l'évolution des chiffres de la délinquance, et que la baisse de celle-ci se confirmait puisque la délinquance s'était réduite, en chiffres globaux, de 3,74 % au 1er semestre 2004 par rapport au 1er semestre 2003, précisant que celle-ci n'était, malheureusement, pas linéaire.

Il a, par ailleurs, noté que, sur une période allant de 1999 à 2003, la hausse des vols avoisinait 5,7 %, et celle des infractions économiques et financières s'établissait à 16,8 %, ajoutant que les atteintes aux personnes avaient progressé de 33 %, cette dernière catégorie comprenant les homicides, les tentatives d'homicides, les coups et blessures volontaires, les atteintes aux moeurs ainsi que les infractions contre la famille et l'enfant.

Il a ajouté, pour ce qui était de l'évolution au cours du 1er semestre 2004 par rapport au premier semestre 2003, que les vols avaient baissé de près de 6 % et les infractions économiques et financières de 6,5 %, les infractions à la législation sur les stupéfiants progressant, quant à elles, de 14,7 %, tandis que la délinquance de voie publique avait enregistré une nouvelle baisse estimée à 8,5 %. Il a indiqué, en outre, que les délits concernant la police des étrangers avaient connu une progression de 12 % au 1er semestre 2004 par rapport au 1er semestre 2003.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est dit préoccupé de l'aggravation des crimes et délits contre les personnes, qui se traduisait par 10.000 cas supplémentaires en six mois.

Il a noté que ces chiffres démontraient, malgré des signes globalement encourageants, que la lutte contre l'insécurité n'était pas une opération terminée et qu'elle devait demeurer prioritaire, ce qui justifiait les orientations prises dans le budget pour 2005.

Il a indiqué que les créations d'emplois dans la police nationale concerneraient le personnel actif, avec 500 postes et les agents administratifs, techniques et scientifiques pour 500 nouveaux emplois, ajoutant que le « rééquilibrage » ainsi fait en faveur du personnel administratif correspondait à sa demande, maintes fois exprimée, de centrer les fonctions des « policiers actifs » sur des missions de terrain, plutôt que de laisser ces derniers assurer des tâches pour lesquelles ils étaient moins formés et moins motivés. De plus, il a précisé que le travail d'un actif occupant un emploi administratif coûtait, à grade équivalent, 30 % plus cher, faisant valoir qu'il y avait donc là des créations d'emplois susceptibles d'économies à terme.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que, dans le cadre de la préparation de son rapport budgétaire, il avait tenu à entendre les représentants des fonctionnaires de police, notamment sur la prime au mérite, dont le principe correspondait évidemment à la logique de résultat induite par la LOLF. Il a précisé que ceux-ci souhaitaient que les conditions de versement de cette prime soient, dans les faits, plus transparentes, de telle manière que chacun la comprenne comme étant uniquement la récompense de l'effort accompli, estimant que telle était bien la condition de son succès. Il a précisé que les organisations syndicales souhaitaient une meilleure information, non une co-décision, et fait valoir que cette prime était encore en période de « rodage ».

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a, ensuite, abordé la question de la participation du ministère de l'intérieur à la réforme de l'Etat, à propos de l'élaboration des objectifs et indicateurs de performance, tels que prévus par la LOLF. Il a rappelé que le gouvernement avait consulté le Parlement en début d'année sur la nouvelle nomenclature budgétaire, avec ses missions, programmes et actions, et que cette consultation n'avait pas été vaine, puisque le Parlement avait pu faire utilement entendre sa voix, même si tous les voeux présentés n'avaient pas été suivis d'effet.

Il s'est félicité, en particulier, de la création d'une mission interministérielle « sécurité », regroupant police et gendarmerie alors que le schéma initial qui avait été présenté le 21 janvier 2004, distinguait curieusement les forces concourant à une même mission de sécurité publique intérieure.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est réjoui de ce que le gouvernement consultait maintenant les assemblées sur les objectifs et indicateurs de performance, destinés à évaluer l'efficacité des moyens prévus par la loi de finances, et a souhaité faire une première analyse des indicateurs afférents aux trois missions relevant de son rapport spécial : administration générale et territoriale de l'Etat, sécurité civile et sécurité.

Tout d'abord, il a mesuré l'importance du travail accompli, tout en s'interrogeant sur l'opportunité de l'existence d'indicateurs distincts pour la police et la gendarmerie, alors même qu'il s'agissait d'évaluer une même mission de sécurité publique. Il a admis, cependant, que certaines caractéristiques particulières à leurs zones respectives de compétences pourraient justifier quelques critères différents.

Il a émis quelques doutes sur la valeur et l'objectivité de l'autoévaluation de l'administration, généralement appelée à fournir ses propres chiffres, sans contrôle externe sur leur pertinence et leur valeur.

Enfin, il s'est inquiété, d'une part, de certains indicateurs qui lui avaient paru trop sophistiqués et, d'autre part, des études et rapports supplémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs paraissaient susceptibles de générer, avec leurs conséquences en termes de moindre efficacité et peut-être même de création d'emplois publics.

Il a cependant souhaité rester positif, se félicitant du dialogue ouvert par le gouvernement et espérant que celui-ci permette une meilleure finalisation desdits objectifs et indicateurs.

Abordant ensuite l'utilisation de l'outil informatique par le ministère de l'intérieur, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est appuyé longuement sur les travaux engagés par le président Jean Arthuis sur l'informatisation de l'Etat, et qui s'étaient traduits par la publication d'un rapport d'information « Pour une administration en ligne avec tous les citoyens ».

Il a déclaré que ce sujet, peut-être un peu austère, était essentiel, l'informatisation devant être un levier puissant de maîtrise des dépenses publiques tout en contribuant à la réforme de l'Etat et au rapprochement de l'administration avec les citoyens.

Il a noté avec intérêt une progression importante de 30 % du taux d'équipement des services de police puisque, désormais, presqu'un fonctionnaire de police sur deux (personnels administratifs comme personnels techniques) disposait d'une configuration bureautique.

Il a relevé que 84 % des fonctionnaires de police avaient accès au réseau de communication entre les forces de police Acropol, ce qui constituait un progrès, mais que l'objectif aurait dû être, dès le départ, la constitution d'un réseau unique pour l'ensemble des forces de sécurité (police, gendarmerie, sapeurs pompiers).

Il a observé que les grands projets subissaient des retards à la suite de régulations budgétaires, comme l'avait justement dénoncé le président Jean Arthuis et que, s'agissant d'Acropol, il avait fallu, pour ne pas différer le développement du projet, commander, en pure perte, des liaisons spécialisées pour 2,5 millions d'euros supplémentaires. Il a déploré qu'une mesure de régulation budgétaire puisse ainsi, paradoxalement, se traduire par des surcoûts pour les contribuables.

Il a, par ailleurs, relevé que si ces projets informatisés contribuaient à améliorer la sécurité des personnes et des biens, la mesure objective des gains de productivité engendrés demeurait, de l'aveu même du ministère, encore insuffisante.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a abordé, enfin, les suites réservées à son rapport d'information publié l'an dernier sur les systèmes d'information de la police et de la gendarmerie, en se félicitant des progrès réalisés pour la tenue de la main courante informatisée à Paris.

Il a précisé que son rapport budgétaire traitait, point par point, du sort des préconisations contenues dans son rapport d'information et qu'il souhaitait revenir sur un de ces points, auquel il attachait une importance particulière, à savoir la répartition des charges de garde et de transfert de détenus, entre policiers, gendarmes et personnels de l'administration pénitentiaire.

Il a estimé qu'une mauvaise répartition des charges était source de nombreux dysfonctionnements, préjudiciables à la sécurité, et noté avec satisfaction que la « loi Perben II » avait élargi les cas de possibilité de recours à la visioconférence pour éviter les transferts de détenus, les premières expériences engagées dans cette direction étant encourageantes.

Il a remarqué, en outre, que les expérimentations destinées à concentrer l'ensemble des hospitalisations de détenus, au sein d'unités hospitalières de soins interrégionaux (UHSI) entreprises depuis cette année, à Nancy et Lille, étaient de nature à permettre de simplifier les conditions de leur transfert et de leur garde, mais que ces évolutions et perspectives, pour intéressantes qu'elles soient, n'empêchaient pas la persistance du malaise entre police, gendarmerie et administration pénitentiaire sur une répartition des compétences peu claire et peu satisfaisante, soulignant que les deux tiers des charges d'escortes et de garde étaient toujours assurés par la police nationale, en dépit des problèmes de coût que cela entraînait.

Enfin, il a déploré que des divergences persistantes entre les ministères de l'intérieur et de la justice aient conduit le Premier ministre à ajourner toute étude sur une évolution de la répartition des charges.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité du travail de suivi dans l'application de la LOLF ainsi opéré par le rapporteur spécial, ainsi que de son souci de donner une traduction concrète aux préconisations qu'il avait émises, l'année dernière, dans son rapport de contrôle.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile au nom de la commission des lois, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son travail.

M. Jean-Jacques Jegou s'est interrogé sur la durée effective du temps de travail des fonctionnaires de police, rappelant à ce sujet qu'il n'existait pas d'évaluation fiable. Il s'est interrogé sur l'effectif des policiers disponibles sur le terrain et a manifesté le souhait que l'entretien des véhicules de la police nationale soit externalisé.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial confirmant le flou des chiffres sur les effectifs et la durée réelle de travail au sein de la police nationale, a espéré que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), permette d'apporter un meilleur éclairage à ce sujet. Il a précisé que plusieurs indicateurs de performance portaient sur la présence et la disponibilité des policiers sur le terrain.

Il a estimé que les appréciations critiques parfois émises concernant la durée du travail des policiers devaient toutefois être tempérées par la difficulté de leur métier et que certains policiers pouvaient, notamment en fin de carrière, être utilement affectés dans des services administratifs.

Au sujet de l'entretien des véhicules de la police, il a expliqué que des expériences d'externalisation avaient été récemment engagées, ce dont il fallait se féliciter.

M. Maurice Blin, évoquant les objectifs et indicateurs de performance, a fait valoir que des résultats chiffrés apparemment mauvais ne signifieraient pas nécessairement que les fonctionnaires de police n'auraient pas accompli correctement leurs missions. Il a approuvé les observations du rapporteur spécial concernant le risque inhérent à une évaluation de l'administration par elle-même.

M. Jean-Jacques Jegou a exprimé l'intérêt qu'il y aurait à disposer d'indicateurs de performance portant sur le nombre d'affaires élucidées.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé la crainte que des indicateurs de cette nature incitent à éviter l'enregistrement des plaintes.

M. Jean-Jacques Jegou a convenu que le « dépôt », par exemple, d'une plainte pour vol de voiture, si elle pouvait donner lieu à une inscription sur la main courante et à la délivrance d'une attestation à l'intention de la compagnie d'assurance de la victime, ne débouchait pas nécessairement sur l'enregistrement formel de la plainte, ce qui, selon M. Jean Arthuis, président, pourrait justifier une mission de contrôle plus poussée de la part du rapporteur spécial.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé ses réserves à l'égard des « partenariats public-privé » (PPP) qui obéraient les budgets à venir, point sur lequel M. Jean-Jacques Jegou a exprimé son accord, ajoutant que lesdits PPP provoquaient des dépenses supplémentaires.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a considéré que les « partenariats public-privé » pouvaient aussi faciliter une meilleure visibilité sur les dépenses futures et qu'il convenait de ne nourrir aucun a priori à leur endroit.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que le Parlement puisse être mieux informé sur le mode de calcul des taux d'élucidation des délits sur la voie publique, ainsi que sur le coût moyen de mise en oeuvre d'une mesure d'éloignement du territoire. Il a souligné que les étrangers en instance d'éloignement étaient parfois logés en hôtel pour un coût souvent élevé.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a suggéré la création d'un indicateur de performance portant sur le ratio entre les éloignements décidés et ceux qui étaient effectivement exécutés, à la place de l'indicateur proposé sur le nombre d'éloignements.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué la construction d'indicateurs de performance portant sur le recensement et le contrôle des populations d'origine étrangère, ainsi que sur la durée d'instruction des demandes du statut de réfugié. Il a approuvé la suggestion du rapporteur spécial de construire un indicateur mesurant le rapport entre les mesures d'éloignement prises et celles effectivement mises en oeuvre.

Enfin, après avoir fait part de son avis favorable à l'adoption desdits crédits, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits du ministère de l'intérieur prévus dans le projet de loi de finances pour 2005 jusqu'à l'examen des crédits de l'agrégat collectivités territoriales, prévu pour le mardi 23 novembre 2004.

PJLF pour 2005 - Audition de M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, sur les crédits de son département ministériel.

A titre liminaire, M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a rappelé que la France se singularisait par une dépense d'éducation dans l'enseignement secondaire supérieure à la moyenne de celle des pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), tandis que la dépense d'éducation dans l'enseignement supérieur était inférieure à cette moyenne. Il a ajouté que cette situation s'expliquait par l'absence de prise en compte de l'évolution des effectifs pendant plusieurs années, le nombre d'élèves de l'enseignement scolaire ayant diminué de façon continue jusqu'en 2002, tandis que le nombre d'enseignants avait augmenté sensiblement.

M. François Fillon a souligné la volonté corollaire de tenir compte de la démographie dans le projet de budget pour 2005, 1.000 postes d'enseignants étant créés dans le premier degré, où la hausse prévisible du nombre d'élèves à la rentrée s'élèverait à 51.000, et 3.400 postes d'enseignants étant supprimés dans le second degré, où le nombre d'élèves devrait diminuer de 44.700. Il a précisé que la baisse du nombre d'enseignants dans le second degré, plus importante que la hausse du nombre d'enseignants dans le premier degré, s'expliquait, notamment, par des différences de taux d'encadrement. Il a, par ailleurs, indiqué que 2.100 postes de contractuels ne seraient pas renouvelés, ce qui représenterait un effort comparable à celui des années passées.

S'agissant des emplois administratifs, il a annoncé qu'un seul départ à la retraite sur deux serait remplacé, ce qui devrait conduire à une réduction de 600 emplois en sus des 200 suppressions d'emplois résultant du transfert aux caisses d'allocations familiales de la gestion de l'ensemble des prestations sociales.

M. François Fillon a souligné ensuite que le projet de budget de l'enseignement scolaire proposait un important effort en matière de mesures catégorielles, une provision de 34 millions d'euros en année pleine étant prévue pour renforcer l'attractivité des carrières des enseignants, et 32,1 millions d'euros étant prévus afin de rattraper progressivement le retard qui existerait en matière indemnitaire entre les personnels administratifs de l'éducation nationale et ceux des autres ministères.

Il a annoncé que, compte tenu des départs en retraite et de l'évolution des effectifs, le nombre de postes ouverts aux concours augmenterait toutefois de 1.000 postes pour s'établir à 26.500 en 2005 ; la diminution de 500 postes pour le premier degré étant compensée par une hausse de 1.500 pour le second degré. Il a insisté sur la novation consistant, cette année, à publier la liste des postes ouverts aux concours, concomitamment à l'annonce des chiffres du projet de budget, et ce, dans une double perspective d'amélioration de la gestion prévisionnelle des personnels comme d'amélioration de l'information des candidats aux concours.

S'agissant de l'enseignement supérieur, M. François Fillon a également souligné l'importance de l'effort budgétaire effectué cette année, avec la création de 1.500 emplois, dont 1.000 correspondaient à la consolidation des créations d'emplois annoncées en cours d'exécution 2004 en réponse aux demandes des chercheurs.

Il a évoqué ensuite l'augmentation sensible des crédits d'équipement de l'enseignement supérieur, dont les crédits de paiement connaîtraient une hausse de plus de 40 % dans le projet de budget pour 2005, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-régions. Il a observé que les travaux sur le campus de Jussieu progressaient de manière satisfaisante, puisque 21 barres, sur un total de 38, seraient désamiantées d'ici mi-2005.

Par ailleurs, il a exposé que le projet de budget pour 2005 mobilisait un milliard d'euros supplémentaires pour la recherche se répartissant ainsi : 356 millions d'euros prévus sur le budget civil de la recherche et développement (BCRD) ; 350 millions d'euros, issus des recettes des privatisations, alloués à l'Agence nationale pour la recherche afin de financer des projets de recherche ; enfin, 300 millions d'euros correspondaient à des mesures fiscales, en particulier le renforcement du crédit d'impôt-recherche. Au total, il a estimé que cet effort était ainsi destiné à hauteur des deux tiers à la recherche publique et à hauteur d'un tiers à la recherche privée.

M. François Fillon a ensuite abordé la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en se félicitant de ce que le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche conduisait l'expérimentation de la LOLF la plus importante du projet de loi de finances pour 2005, à savoir celle relative au programme « enseignement scolaire public du premier degré » qui concernait 332.000 emplois et 9,6 milliards d'euros de crédits.

En conclusion, il a souligné que les questions de l'amélioration du remplacement des enseignants, et de l'emploi de professeurs en surnombre, avaient fait l'objet d'une attention particulière, dans le cadre de la mise en oeuvre des stratégies ministérielles de réforme (SMR), en indiquant que les problématiques pédagogiques n'avaient pas été abordées dans l'attente de la discussion du projet de loi d'orientation sur l'école.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé les raisons qui avaient conduit le ministère à ne pas suivre les recommandations des commissions des finances des assemblées parlementaires relatives à la définition des programmes de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur », visant notamment à scinder dans deux programme distincts les activités de formation et de recherche.

En réponse, M. François Fillon a justifié la position du ministère en soulignant, tout d'abord, que l'enseignement supérieur et la recherche ne pouvaient pas être dissociés puisque la recherche se faisait, pour partie, dans les établissements d'enseignement supérieur et que les personnels étaient partagés entre l'enseignement et la recherche.

Puis il a souligné que la solution proposée par les commissions des finances des assemblées conduirait à limiter la fongibilité des crédits au détriment de l'autonomie des universités.

Il s'est ensuite interrogé, de manière plus générale, sur l'opportunité de constituer un « grand » ministère de la recherche, pour estimer difficile de « découper » le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Et il s'est, notamment, appuyé sur l'exemple des pays étrangers pour affirmer que la recherche devrait, dans les années à venir, se faire de plus en plus dans le cadre des universités.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui souhaitait connaître le devenir des projets relatifs à l'autonomie des universités, M. François Fillon a indiqué que l'idée d'évolution du statut des universités n'était pas abandonnée. Il a ajouté que cette réforme semblait cependant difficile à engager alors même que deux importants chantiers étaient déjà en cours, concernant l'école, d'une part, la recherche, d'autre part. Cela étant, il a souligné que la mise en place du système « licence-master-doctorat » (LMD) conduisait à une profonde réorganisation de l'offre d'enseignement des universités.

En outre, il a jugé que la question de l'autonomie de l'université n'était pas seulement une question technique, mais également une question éminemment politique, puisqu'elle impliquait de mener des réflexions sur la gouvernance des universités, ainsi que sur leur financement. Compte tenu du caractère sensible de ces sujets, il a ainsi confirmé que la réforme initialement envisagée était reportée, en réitérant son souhait de mener à bien, en priorité, les réformes concernant l'école et la recherche.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé s'il était prévu d'engager, dans le cadre du projet de loi d'orientation sur l'école, des réflexions sur les missions et l'organisation des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).

M. François Fillon a confirmé que le projet de loi d'orientation comporterait une réforme des IUFM, dont les structures étaient régulièrement critiquées. Il a toutefois relativisé ces critiques en rappelant que les anciennes écoles normales d'instituteurs étaient également empreintes de nombreux défauts et que la formation des professeurs du second degré ne comprenait auparavant aucune initiation à la pédagogie. Il a, ensuite, annoncé deux pistes de réflexion : le renforcement du caractère universitaire de la formation et le développement de la formation professionnelle, par exemple, en allongeant les périodes de stages, ce qui représenterait toutefois un coût budgétaire notable.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial du budget de l'enseignement scolaire, après s'être félicité de la qualité des informations apportées par le ministre, a demandé quelles étaient les modalités de transfert des personnels administratifs en charge de la gestion des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS), dont le transfert aux collectivités territoriales avait été décidé dans le cadre de la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales.

En réponse, M. François Fillon a répondu que les conditions de transfert de ces personnels administratifs étaient les mêmes que celles du transfert des personnels TOS, c'est-à-dire qu'ils seraient mis à disposition des collectivités territoriales en 2005. Il a reconnu qu'il persistait un problème de locaux pour accueillir ces nouveaux personnels. Il a ajouté que des contacts avaient été pris avec l'ensemble des collectivités territoriales afin de préparer ces transferts et qu'il avait pu constater, lors de ses déplacements, que cette question n'était plus un sujet de préoccupation majeur pour les personnels concernés.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, a ensuite abordé la question des regroupements d'écoles primaires, en demandant si le ministère disposait d'un bilan pédagogique sur ces derniers. Il a, en particulier, fait état de l'inquiétude que pouvaient ressentir certains élus locaux quant à la pérennité de ces regroupements qui, lors de leur constitution, pouvaient demander des efforts financiers importants, en particulier pour la construction des bâtiments.

En réponse, M. François Fillon a indiqué que le bilan pédagogique était plutôt positif. S'agissant de l'inquiétude exprimée par d'aucuns sur ces regroupements, il a affirmé sa volonté de tout mettre en oeuvre pour maintenir le service public de l'éducation nationale sur l'ensemble du territoire, et il a indiqué qu'il était notamment favorable à ce que le maintien de ce service public en zone rurale fasse l'objet de la même priorité que les zones d'éducation prioritaire (ZEP). Concernant particulièrement la question des réseaux pédagogiques d'intégration, il a fait part de ses réserves, en considérant que ce dispositif était porteur d'un découplage commune-école qui impliquerait, à terme, le transfert des compétences actuelles en matière d'enseignement scolaire des communes vers les structures intercommunales. Et il a jugé qu'il n'appartenait pas à son ministère d'être à l'origine d'un tel transfert. Il a précisé qu'il ne voyait toutefois pas d'inconvénient à la constitution de ces réseaux s'ils étaient le fruit d'une réelle volonté locale.

M. Jean Arthuis, président, a fait part de son expérience en expliquant que les réseaux pédagogiques d'intégration pouvaient être utilisés par les services déconcentrés du ministère comme une variable d'ajustement afin d'éviter la fermeture de certaines écoles dans l'attente, souvent déçue, d'éventuelles inflexions démographiques.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, a rappelé le niveau élevé du ratio enseignant/élèves dans l'enseignement secondaire français et a demandé les mesures prises pour remédier à ce que la Cour des comptes avait qualifié de « dérive de l'offre d'enseignement ».

En réponse, M. François Fillon a admis que l'offre d'enseignement pouvait être considérée comme excessive. Il a ainsi relevé que certains élèves de seconde pouvaient avoir jusqu'à 36 heures de cours par semaine, ce qui, ajouté au temps de travail personnel, constituait une importante charge de travail pour les élèves. Il a précisé que cette situation s'expliquait notamment par la multiplication des missions confiées à l'école, en citant notamment l'éducation à la sécurité routière ou à l'environnement, ainsi que par la multiplication des options. A ce titre, il s'est félicité de ce que le rapport « Thélot » ait mis la priorité sur la définition, par le Parlement, d'un socle de connaissances fondamentales, après l'avis d'une commission de sages.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, s'est alors demandé si, dans le cadre de la promotion d'une réelle « communauté éducative », qui supposait des règles communes, connues, respectées et éventuellement sanctionnées, le chef d'établissement pourrait bénéficier d'une autorité accrue.

En réponse, M. François Fillon a observé que le rapport dit « Thélot » avait traité de la question des obligations de service des enseignants et avait opté pour une normalisation du temps de présence de ces derniers dans les établissements scolaires, ainsi que pour un renforcement du rôle du chef d'établissement. Il a exposé qu'il préférerait cependant envisager une autre piste de réflexion tendant à mettre en place un système d'incitations financières pour les enseignants qui prendraient des responsabilités supplémentaires, en trouvant anormal, par exemple, qu'un professeur des écoles, acceptant de suivre une formation pour enseigner une langue étrangère, ne soit pas davantage rémunéré.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, a enfin souhaité savoir si le ministère avait toujours l'intention de racheter l'ancien siège de France Télécom, situé 103 rue de Grenelle, et si cette opération était opportune dans la mesure où ce bâtiment se trouvait dans un des arrondissements les plus chers de Paris.

En réponse, M. François Fillon a précisé que cette opération serait susceptible de permettre le regroupement sur un même site de directions aujourd'hui très éclatées, d'une part, qu'elle serait financièrement neutre, d'autre part.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, a rappelé que M. Luc Ferry, alors ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, avait reconnu, l'an passé, devant la commission des finances du Sénat, que l'information dont disposait le ministère de l'éducation nationale sur la situation financière des universités n'était pas tout à fait exacte, et il a demandé si des progrès avaient été observés et si des mesures avaient été prises.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le ministère ne connaissait notamment pas le niveau des réserves financières mobilisables des universités.

En réponse, M. François Fillon a estimé que les informations dont disposait son ministère sur les comptes financiers des établissements d'enseignement supérieur étaient exactes, même si elles n'étaient pas complètes. Il a ajouté que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) serait, en tout état de cause, un facteur de clarification, et qu'il avait engagé une refonte des outils de suivi des comptes financiers des établissements, consistant notamment à définir des indicateurs financiers et comptables pertinents. Il a indiqué que l'on pourrait ainsi y voir plus clair d'ici la fin de l'année 2005.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, s'est inquiété de l'effort financier restant à consentir pour l'exécution des contrats de plan Etat-régions 2000-2006, en précisant que les crédits de paiement prévus sur la période 2000-2005, en matière d'enseignement supérieur, correspondaient à 30 % de ses engagements financiers sur la période 2000-2006.

En réponse, M. François Fillon a souligné que son ministère aurait délégué, d'ici la fin 2005, près de 82 % des autorisations de programme correspondant aux engagements de l'Etat au titre des contrats de plan Etat-régions 2000-2006, et il a estimé que ceux-ci auraient ainsi un peu moins d'une année de retard. En outre, il a souligné l'accélération des crédits de paiement destinés aux investissements universitaires dans le projet de loi de finances pour 2005 et il a estimé que le ministère de l'enseignement supérieur se comparait tout à fait favorablement par rapport aux autres ministères en matière d'exécution des contrats de plan Etat-régions.

En réponse à M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, qui soulignait les besoins de rénovation des logements d'étudiants, et qui s'interrogeait sur l'opportunité de confier ces opérations, par exemple au travers de contrats de « lease-back », à des opérateurs plus qualifiés que les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) pour la conduite de projets immobiliers, comme des offices HLM, M. François Fillon s'est déclaré tout à fait favorable à la mise à l'étude de cette idée, tout en rappelant l'effort déjà consenti par l'Etat pour le logement étudiant.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial des crédits de la recherche, a souhaité connaître les fondements, l'inspiration et les modalités de la création de l'agence nationale pour la recherche. Il a également demandé quelles seraient les prérogatives de cette agence, en particulier si celle-ci conduirait à une certaine forme de reconcentration de la politique de recherche, et, si celle-ci avait vocation à déterminer les priorités stratégiques de la recherche française, en observant, à cet égard, que la recherche était tirée aux Etats-Unis par les forces du marché et par les perspectives de profit, comme l'illustrait l'exemple des biotechnologies.

En réponse, M. François Fillon a précisé que la création de cette agence nationale pour la recherche reposait sur la conviction selon laquelle il était souhaitable qu'une partie du financement public de la recherche prenne la forme de financements destinés à des projets de durée limitée, comme c'était déjà le cas dans tous les autres grands pays industrialisés. Il a ajouté que 350 millions d'euros étaient prévus à cet effet en 2005 en provenance des recettes de privatisation, et que leur répartition supposait, en tout état de cause, la création d'une structure ad hoc qui aurait au départ le statut de groupement d'intérêt public (GIP), mais qui devrait prendre ensuite la forme d'une agence.

Il a annoncé que cette agence aurait effectivement pour vocation d'orienter la recherche française et qu'il envisageait, pour ce faire, la constitution d'un conseil d'orientation de la recherche placé, comme dans les autres grands pays industrialisés, auprès du Président de la République, avec un double rôle d'analyse stratégique et d'expertise en matière de grands projets.

M. Eric Doligé a estimé que le transfert aux départements des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) constituerait un choc culturel, et il s'est inquiété du niveau de formation et de la mauvaise organisation du remplacement de ces personnels TOS, en regrettant qu'il soit difficile d'obtenir des informations de la part de l'éducation nationale. Il s'est également inquiété des personnels TOS qui seraient nécessaires au fonctionnement des internats dont la création était envisagée. En outre, il a relevé que la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales confiait aux collectivités territoriales les missions d'accueil des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), mais que ces missions étaient aujourd'hui assurées, pour une large part, par des personnels administratifs dont le transfert n'était pas prévu. En conséquence, il s'est demandé ce que recouvrait cette notion d'accueil et si les collectivités territoriales n'allaient pas se voir réclamer le recrutement de personnels chargés spécifiquement de l'accueil.

A cet égard, M. Roger Karoutchi a souligné que la décentralisation des personnels TOS conduirait à multiplier par sept les effectifs gérés par le conseil régional d'Ile-de-France, ce qui pouvait expliquer des réticences initiales, mais que, compte tenu des difficultés croissantes de mise en oeuvre par les collectivités territoriales de petits projets de rénovation dans les EPLE, la globalisation pour la gestion immobilière ne semblait pas être une mauvaise solution.

Par ailleurs, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, a exprimé le souhait que les nouveaux statuts des TOS en cours de rédaction n'empêchent pas les collectivités territoriales de redéployer les personnels en fonction de l'évolution des besoins.

En réponse, M. François Fillon a rappelé que la loi relative aux responsabilités locales avait fait le choix de transférer 100 % des moyens réellement mis en oeuvre par l'Etat à la date du transfert. Il a précisé que l'Etat ne transférerait donc pas de crédits supplémentaires pour des besoins qui pourraient apparaître ultérieurement, comme cela avait d'ailleurs été le cas dans le cadre des lois de décentralisation de 1982. Il a rappelé que le choix consistant à mettre temporairement les TOS à disposition des collectivités territoriales donnerait à tous les acteurs une année pour négocier les détails de l'opération. Enfin, il s'est engagé à faire préciser la notion d'accueil.

En réponse à M. Eric Doligé, qui observait que la décentralisation se traduisait par des opportunités d'échanges de locaux entre les collectivités territoriales et les services déconcentrés du ministère, M. François Fillon s'est déclaré ouvert à toute discussion à ce sujet.

En réponse à M. Serge Dassault, qui estimait que l'obligation scolaire jusqu'à 16 ans n'était pas satisfaisante, car elle contraignait des élèves à demeurer en situation d'échec dans les établissements scolaires, et qui préconisait en conséquence le développement de l'apprentissage à partir de 14 ans, M. François Fillon a estimé que le débat relatif au collège unique n'avait, selon lui, pas beaucoup de sens, car le collège n'avait d'unique que le nom, compte tenu du développement plus ou moins officiel de filières diversifiées de formation, pour lesquelles il s'efforcerait d'ailleurs de définir un cadre légal dans le cadre du projet de loi d'orientation sur l'école dont la discussion était prévue pour 2005. Par ailleurs, il a rappelé le développement des formations en alternance à partir de la classe de 4e et la mise en oeuvre, à compter de cette année, de périodes de découverte professionnelle en classe de 3e. Enfin, il s'est déclaré opposé à l'abaissement de l'âge légal de la scolarité obligatoire, en jugeant que cela constituerait un très mauvais signal, car la France avait besoin d'élever le niveau de formation générale, même s'il était également souhaitable de répondre aux besoins des élèves en difficulté.

M. Jean-Jacques Jégou a souligné, à cet égard, la nécessité de promouvoir l'enseignement professionnel afin que celui-ci ne soit pas une filière accueillant principalement des élèves en situation d'échec.

M. Jean Arthuis, président, a estimé, pour sa part, indispensable de mieux coordonner les efforts des lycées professionnels et des centres de formation des apprentis (CFA).

M. Roger Karoutchi a rappelé que le rapport de la « commission Thélot » formulait des propositions de réforme des obligations de service des enseignants conduisant d'ailleurs leurs organisations représentatives à s'alarmer de ce que l'on demandait aux enseignants de travailler davantage après que la plupart des Français eurent bénéficié d'une réduction de leur temps de travail, et a interrogé le ministre sur ses intentions à cet égard. M. François Fillon a fait part de son faible enthousiasme pour la proposition consistant à accroître de quatre heures les obligations de service des nouveaux enseignants, en contrepartie de rémunérations accrues, en jugeant que cette mesure serait désincitative pour les personnels qui s'investissaient aujourd'hui davantage dans la vie de leurs établissements. Par ailleurs, il a estimé prioritaire de différencier les obligations de service en fonction des établissements, en relevant que les conditions de travail n'étaient pas les mêmes à Henri IV et en zone d'éducation prioritaire.

En réponse à M. Jean-Jacques Jégou, qui exprimait le souhait que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) permette de clarifier la part des dépenses des centres hospitaliers universitaires (CHU) relevant de leurs activités de recherche et de formation, M. François Fillon a confirmé qu'il existait des zones d'ombre et de recouvrement en la matière et que la LOLF pourrait d'ailleurs faire apparaître des besoins de réorganisation en profondeur des formations médicales, voire de réduction du nombre des CHU.

En réponse à M. Roger Karoutchi et à M. Jean Arthuis, président, qui l'interrogeaient sur la mise en oeuvre des engagements de son prédécesseur consistant à clarifier les conditions d'utilisation des emplois du ministère, d'une part, à réduire de 2.437 en 2002-2003 à 2.000 en 2003-2004, puis à 1.500 en 2004-2005, les enseignants du second degré en surnombre disciplinaire, du fait des rigidités résultant des cloisonnements entre disciplines et entre académies, M. François Fillon a précisé que le ministère avait d'ores et déjà accompli de gros efforts consistant, notamment, à réduire drastiquement le nombre de mises à disposition, d'une part, à mobiliser sur les activités de remplacement ou d'enseignement de matières connexes 50 % des surnombres disciplinaires dès cette année et 100 % à la rentrée 2005, d'autre part.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui relevait que le système éducatif était géré à tous les niveaux de responsabilité par des enseignants pouvant relativement peu s'appuyer sur des gestionnaires, M. François Fillon a confirmé la nécessité que les services déconcentrés du ministère disposent de plus de gestionnaires qualifiés, tout en soulignant que d'autres ministères étaient également confrontés à une telle situation. Il a observé que l'éducation nationale avait récemment ouvert ses emplois de direction à des personnels administratifs en détachement, d'une part, que les conditions d'accès aux fonctions d'inspecteur d'académie avaient été assouplies, d'autre part. Il a estimé que les fonctions de recteur et de président d'université avaient vocation à être occupés par des universitaires.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui se demandait si le ministère disposait d'une image fidèle du nombre d'enfants scolarisés, M. François Fillon a précisé que les dysfonctionnements et les incitations à « tricher » sur les effectifs portaient surtout sur les prévisions et il a indiqué que l'éducation nationale allait expérimenter, cette année, dans vingt départements, une nouvelle « base-élève » susceptible d'améliorer la fiabilité des prévisions d'effectifs de l'enseignement primaire, comme de soulager les directeurs d'école.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a relevé que le ministère de l'éducation nationale prévoyait de confier la responsabilité de quatre de ses cinq programmes en matière d'enseignement scolaire à une seule et même personne, ce que le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait qualifié de « situation singulière », car elle ne correspondait pas à l'esprit de la LOLF.

En réponse, M. François Fillon a estimé qu'il s'agissait là d'une vraie difficulté. Il a, en effet, rappelé que le ministère avait connu des directions d'administrations centrales spécifiques au premier et au second degrés, mais que cette organisation n'était pas efficace, et que la « commission Thélot » préconisait d'ailleurs de mieux articuler le primaire et le secondaire. Cela étant, il a indiqué réfléchir à la création d'un secrétariat général.

A l'issue de l'audition du ministre, la commission a adopté, à l'unanimité, les crédits de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche : I. Enseignement scolaire, qui avaient été précédemment réservés.