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Travaux de la commission des finances



Mardi 9 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer - II. Transports et sécurité routière : Transports terrestres et intermodalité

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer - II Transports et sécurité routière : Transports terrestres et intermodalité, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a souhaité rendre hommage à M. Jacques Oudin, ancien rapporteur spécial des crédits des transports terrestres, dont l'expertise était reconnue de tous et qui s'était consacré avec passion à cette question stratégique des transports.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait souhaité profiter de son rapport spécial sur les crédits des transports terrestres et de l'intermodalité pour faire un point d'étape, une « sorte de photographie » de la situation de ce secteur vital pour notre économie, auquel l'Etat contribuait activement.

En premier lieu, il a rappelé que le gouvernement avait commandé, en septembre 2002, un audit des grands projets d'infrastructures et que cet audit avait permis d'évaluer le montant total des investissements à engager, sur la période 2001-2020 :

-  63 milliards d'euros, dont 23 milliards d'euros à la charge de l'Etat pour les routes ;

-  25 milliards d'euros, dont 12 milliards d'euros à la charge de l'Etat pour le secteur ferroviaire ;

- enfin, 2,7 milliards d'euros à la charge de l'Etat pour les voies navigables.

Par conséquent, il a indiqué que l'Etat devrait mobiliser 37,5 milliards d'euros d'ici 2020.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a ajouté que ce rapport d'audit avait été complété par une étude prospective de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et que la commission des finances avait, suite à ces deux rapports, entendu une communication de M. Jacques Oudin sur la politique financière des transports, le 20 mai 2003.

Il a rappelé que l'ensemble des travaux menés au cours de l'année 2003 avait abouti au Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui avait adopté des orientations et approuvé des cartes de planification des infrastructures nationales à long terme.

Pour mener cette politique, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué que le gouvernement avait décidé la création d'une Agence pour le financement des infrastructures de transport en France (AFITF). Il a précisé que cette agence devait mobiliser, grâce aux dividendes des sociétés d'autoroutes, un volume global de subventions de 7,5 milliards d'euros sur la période 2004-2012, permettant de soutenir un programme de travaux de l'ordre de 20 milliards d'euros. Il a souligné que la création de l'AFITF, au 1er janvier 2005, était la principale nouveauté de ce budget et a indiqué que le volet législatif de cette réforme, à savoir l'affectation à l'agence de recettes, était inscrit à l'article 41 du projet de loi de finances initiale pour 2005. Il a précisé que les ressources prévues pour l'agence en 2005 étaient les suivantes :

- une dotation en capital de 200 millions d'euros ;

- le montant des dividendes versés par les sociétés autoroutières, évalué à 280 millions d'euros ;

- le montant d'une redevance domaniale évaluée à 155 millions d'euros.

Enfin, il a ajouté que l'AFITF serait autorisée à emprunter, en anticipant sur le produit des dividendes, dans la limite d'un plafond fixé en loi de finances et que ce plafond serait de 635 millions d'euros l'année prochaine. Il a jugé utile de bien mesurer, à terme, les conséquences de l'autorisation ainsi donnée à l'agence d'emprunter, puisqu'il s'agirait d'une dette de l'Etat, ce qui devrait inciter à la plus grande prudence. Néanmoins, le rapporteur spécial a estimé que la création de l'AFITF aurait le mérite de rendre plus visible l'effort en matière d'infrastructures, même si cette réforme ne pouvait être considérée comme un modèle sur le plan de l'orthodoxie budgétaire.

En deuxième lieu, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué que le financement du secteur ferroviaire avait été modifié par la loi de finances initiale pour 2004. Il a recommandé que cette clarification soit, à l'avenir, poursuivie et a ajouté que le rapport spécial sur les crédits des transports terrestres comporterait un bilan des relations financières entre l'Etat, la SNCF et RFF, ainsi qu'une description précise de la situation de chaque acteur. Le rapporteur spécial a constaté que les contributions de l'Etat au transport ferroviaire représenteraient près de 6,5 milliards d'euros en 2005, soit 85 % du budget des transports terrestres et 73 % du budget des transports, des routes et de la sécurité routière. Il a précisé que cette contribution budgétaire au ferroviaire allait :

-  au régime de retraite de la SNCF pour 39 % ;

- au désendettement de RFF et de la SNCF pour 23 % ;

- et à l'investissement pour seulement 18 %.

S'agissant plus spécialement de la situation financière de la SNCF, le rapporteur spécial a fait état du résultat net de l'opérateur ferroviaire, qui s'élevait à 50 millions d'euros en 2003, tandis que son résultat courant demeurait déficitaire de 204 millions d'euros. Il a précisé que l'impact des mouvements sociaux sur ce résultat était estimé à 250 millions d'euros. Il a indiqué, en outre, que l'endettement total de la SNCF s'élevait à 16 milliards d'euros, répartis dans les comptes de l'établissement pour 7,3 milliards d'euros et dans le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) pour 8,8 milliards d'euros.

Il a ensuite évoqué l'ambitieux plan de redressement du fret ferroviaire, présenté au conseil d'administration de la SNCF le 19 novembre 2003. Il a indiqué que ce plan nécessitait un apport en capital de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, dont 800 millions d'euros seraient payés par l'Etat, après approbation par la Commission européenne. Il a indiqué que ce plan avait été qualifié de « plan de la dernière chance », d'aucuns estimant, en effet, que le redressement du fret était un enjeu crucial, dont l'urgence était accrue par le contexte de libéralisation.

En troisième lieu M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a évoqué la situation du transport fluvial, signalant la mise en place d'un contrat d'objectifs et de moyens, en cours de finalisation, entre l'Etat et Voies navigables de France (VNF), pour la période 2005-2008. Il a rappelé que le CIADT du 18 décembre 2003 avait pris deux décisions d'équipement importantes : d'une part, la réalisation de l'écluse fluviale de Port 2000 au Havre et, d'autre part, le construction du canal Seine-Nord Europe.

Il a ensuite abordé la question des transports collectifs franciliens, actuellement en situation de transition, puisque le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) était entré dans une phase de contractualisation renouvelée et que l'horizon de la décentralisation se rapprochait, le retrait complet de l'Etat du conseil d'administration du STIF étant prévu, au plus tard le 1er juillet 2005, lorsque celui-ci deviendrait un établissement public territorial, à l'image de l'évolution déjà à l'oeuvre en province. Evoquant la situation financière dégradée de la RATP, le rapporteur spécial a indiqué que son résultat net était de 6,5 millions d'euros et que son endettement s'élevait à 4 milliards d'euros. Il a précisé que l'Etat contribuerait au STIF pour l'exploitation à hauteur de 788 millions d'euros en 2005.

S'agissant des transports collectifs urbains des régions, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a rappelé que leur financement avait été modifié l'année dernière, les subventions de l'Etat étant progressivement supprimées et remplacées par des prêts de longue durée. Il a remarqué qu'une dotation de 65 millions d'euros avait été inscrite en loi de finances rectificative pour 2003, afin de permettre à l'Etat de financer les opérations sur lesquelles il s'était engagé. Il a indiqué qu'au cours de l'année trois enveloppes de prêts, d'un montant de 500 millions d'euros chacune, avaient été mises en place : l'une par la Caisse des dépôts et consignations, l'autre par Dexia Crédit local et, enfin, la dernière en date par les Caisses d'épargne, avec un adossement sur les ressources de la Banque européenne d'investissement (BEI).

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a ensuite évoqué la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en ce qui concernait le budget des transports terrestres. Il a observé que ce budget s'articulerait désormais autour de trois programmes : « transports terrestres et maritimes »,  «  passifs financiers ferroviaires » et « régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ». Il a jugé que ces programmes étaient cohérents mais, qu'étant donné le regroupement des transports terrestres, de la route et de la mer, il faudrait exiger du gouvernement une déclinaison par mode de transport pour avoir une parfaite vue du sujet. Plus généralement, il a estimé que les modalités de mise en oeuvre de la LOLF auraient l'immense mérite de montrer que le budget des transports était massivement consacré à la dette et au régime de retraite, les investissements constituant la variable d'ajustement.

Au sujet des indicateurs de performance, il a indiqué que leur élaboration n'était pas achevée, mais a néanmoins précisé qu'ils s'orientaient vers des calculs de taux de réalisation de la planification des investissements, certes très intéressants, mais malheureusement largement dépendants du niveau des crédits ouverts. Il a considéré que les indicateurs de productivité, d'efficacité et de satisfaction des usagers étaient plus significatifs que les indicateurs portant sur la mise à disposition des crédits.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a jugé, en conclusion, que ce budget était un budget de transition, comme l'avait d'ailleurs indiqué M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Il a rappelé que ce budget traduisait :

- une nouvelle politique de financement des infrastructures, avec la création de l'AFITF ;

- une clarification à poursuivre du financement du secteur ferroviaire ;

- une mise en oeuvre de la LOLF satisfaisante mais à parfaire.

Il a donc proposé l'adoption des crédits des transports terrestres et de l'intermodalité.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Après avoir remercié le rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président, a souligné la faiblesse des marges de manoeuvre du budget des transports terrestres, dont seulement 18 % étaient consacrés à l'investissement. Il s'est inquiété du niveau de la dette ferroviaire, d'autant qu'il a considéré qu'il fallait également prendre en compte la composante « sociale » de cette dette, s'agissant des retraites. Revenant sur la création de l'AFITF, il s'est demandé si, à l'avenir, le produit d'éventuelles cessions de participations dans les sociétés d'autoroute ne pourrait pas être affecté à cette agence.

M. Maurice Blin, après avoir félicité le rapporteur spécial pour la clarté de sa présentation, a exprimé trois interrogations : d'une part, il s'est étonné du délabrement d'un certain nombre de lignes ferroviaires et s'est demandé, par ailleurs, ce que le TGV rapportait à la SNCF ; d'autre part, il s'est inquiété de la situation du fret en France, comparativement à la situation dans d'autres pays européens ; enfin, il a demandé des précisions sur le déséquilibre financier de la caisse de retraite de la SNCF.

Après avoir souligné la concision des propos du rapporteur spécial, M. Michel Sergent s'est interrogé sur l'ouverture de capital des sociétés autoroutières, craignant que cette évolution ne soit préjudiciable à l'Etat en réduisant la « manne financière » procurée par ces sociétés. Il s'est interrogé sur la création éventuelle d'une redevance pour les poids lourds. Il a également demandé des précisions sur le bilan de la régionalisation des transports collectifs.

M. Philippe Adnot, s'est également inquiété de la situation du fret ferroviaire. Il s'est interrogé sur le plan de redressement, mis en oeuvre par la SNCF, que d'aucuns avait qualifié de « plan de la dernière chance ».

M. Auguste Cazalet s'est interrogé sur la crédibilité de promesses à très long terme dans le domaine des infrastructures.

M. Claude Belot a noté la progression très rapide de l'endettement de la SNCF au cours de la dernière décennie. Il a jugé que la situation du fret provenait en grande partie des règles de priorité de la circulation ferroviaire, estimant que la réalisation de lignes dédiées au fret était indispensable.

M. Jean-Jacques Jégou a approuvé la nécessité et l'urgence du plan de redressement du fret ferroviaire, jugeant que le transport routier de marchandises constituait un danger, tant sur le plan de la sécurité routière que sur celui de la protection de l'environnement.

Répondant aux interrogations formulées par ses collègues, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a rappelé que l'AFITF ne bénéficierait pas, dans l'immédiat, de produits de cessions d'actifs. Il a rappelé que l'ouverture du capital de la société des Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (SAPRR) et celle de la société d'autoroutes du Nord et de l'Est de la France (SANEF) se feraient par augmentation de capital, n'affectant pas le montant des dividendes versés à l'Etat. Il a indiqué, qu'au contraire, ces opérations devaient consolider la structure financière des sociétés et ainsi optimiser les revenus de l'Etat. Sur le principe même de la création de l'AFITF, il s'est montré réservé du strict point de vue de l'orthodoxie budgétaire, puisque la création de cette agence était indéniablement contraire au principe d'universalité, même si elle permettrait sans doute de clarifier, à l'avenir, le schéma de financement des infrastructures.

Répondant à M. Maurice Blin, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué qu'une nouvelle ligne budgétaire, consacrée à la régénération ferroviaire, avait été créée en 2004 et qu'elle était dotée de 900 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2005. Au sujet de la rentabilité du TGV, il a fait part du résultat d'une enquête menée par la Cour des comptes sur le TGV Méditerranée, qui avait établi que le bénéfice actualisé de cette opération était proche de zéro, aussi bien pour la SNCF et RFF que pour l'ensemble de la collectivité nationale. Il a souhaité que la SNCF fournisse des données de comptabilité analytique, afin que l'impact des lignes de TGV sur ses comptes puisse être mieux appréhendé et a précisé qu'il entendait oeuvrer en ce sens, en sa qualité de rapporteur spécial. Enfin, il a indiqué que le déséquilibre démographique de la caisse de retraite de la SNCF se traduisait par l'existence d'un salarié pour 1,8 retraité.

S'agissant du fret, il a estimé que l'Etat ne pouvait contribuer indéfiniment à une activité qui demeurait, en l'état actuel, insuffisamment productive. Il a jugé qu'il existait d'importantes marges de progrès en termes de productivité pour le fret et a ajouté que l'enjeu était, d'abord, un enjeu de management, puisqu'il s'agissait de faire comprendre que, si le fret français n'était pas compétitif, il risquait de disparaître. Il a jugé que le plan de redressement s'inscrivait logiquement dans le contexte de libéralisation du fret ferroviaire au niveau européen, cette libéralisation constituant une puissante incitation pour la SNCF à améliorer sa compétitivité.

Répondant à M. Michel Sergent, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a jugé que l'expérience allemande de redevance spécifique pour les poids lourds n'était pas totalement concluante et que, par conséquent, ce sujet demeurait pour l'instant en phase d'étude. S'agissant de la régionalisation des transports collectifs de province, il a espéré que les usagers ne soient pas pénalisés par un dialogue parfois difficile entre les différents acteurs impliqués.

Enfin, au sujet des comptes de la SNCF, il a souhaité poursuivre le travail de questionnement accompli par M. Jacques Oudin auprès de l'opérateur public. Il a notamment estimé nécessaire de pouvoir disposer de données de comptabilité analytique. Il a jugé indispensable que la relation de confiance entre l'Etat et la SNCF se renforce, pour faire face aux défis à venir.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour sa volonté d'oeuvrer en faveur d'une plus grande clarté des comptes de la SNCF.

Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. Alain Lambert, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget des transports terrestres et de l'intermodalité, jusqu'à l'examen des crédits des routes et de la sécurité routière, prévu pour le mercredi 24 novembre 2004.

PJLF pour 2005 - Crédits de la culture et de la communication - Presse

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de lapresse sur le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné que la situation de la presse quotidienne nationale et régionale continuait de se dégrader, sous l'effet de la diminution et du vieillissement de son lectorat, et que l'existence de certains titres était ainsi menacée. Il a relevé que ces difficultés, propres à la presse française, contrastaient avec un niveau d'aides particulièrement élevé, et précisé que les crédits d'aide à la presse inscrits au budget des services généraux du Premier ministre s'élevaient à 249 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.

Il a tout d'abord présenté la création de plusieurs nouveaux dispositifs d'aide dans le projet de loi de finances pour 2005. Il a souligné que la mise en place de la nouvelle aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne, à hauteur de 38 millions d'euros, faisait suite à un accord professionnel intervenu le 10 février 2004 entre le syndicat de la presse parisienne et le syndicat du livre CGT. Il a observé que cette aide à la modernisation sociale était instituée dans un contexte d'évolutions techniques rapides du secteur de la presse. Par ailleurs, il a souligné que le projet de loi de finances pour 2005 proposait de créer une aide à la modernisation de la diffusion, afin de permettre aux diffuseurs d'adapter leur matériel de vente, alors que le nombre de points de vente diminuait. Il a enfin mentionné la nouvelle aide à la diffusion de la presse quotidienne nationale, dont étaient destinataires les Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP). Il a précisé que cette aide complétait une dotation du fonds d'aide à la modernisation de la presse pour une période de trois ans, de 2005 à 2007, jusqu'à hauteur d'un montant total de 12,7 millions d'euros par an. Il a rappelé que les dispositions de la loi Bichet de 1947 avaient créé en France un système de distribution qui garantissait, à chaque titre, la possibilité d'être diffusé sur tous les points du territoire national, mais s'avérait rigide.

Il a souligné qu'une nouvelle aide au transport postal, inscrite au budget des services généraux du Premier ministre, devait être attribuée, suite à un protocole d'accord intervenu en juillet 2004 entre les syndicats de presse et la Poste. L'opérateur public s'était engagé sur des indicateurs de qualité de service, notamment pour améliorer les délais de diffusion des titres de presse.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a également mentionné les abonnements de l'Etat à l'Agence France-Presse (AFP), dont il a salué le rôle remarquable d'information internationale. Il a observé que l'augmentation de ces abonnements intervenait dans le cadre de la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens, suivant une démarche analogue à celle engagée par l'Etat avec les organismes de l'audiovisuel public.

Il a également rappelé les problèmes récurrents du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, conformément aux observations qu'il avait déjà formulées dans son rapport spécial pour le projet de loi de finances pour 2004 et qui avaient conduit à un contrôle budgétaire sur pièces et sur place de M. Paul Loridant, alors rapporteur spécial des crédits des comptes spéciaux du Trésor, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a relevé que le rendement de la taxe alimentant le fonds restait notablement inférieur aux prévisions effectuées lors de sa création, et souligné que les rapports de crédits s'élevaient à 80 millions d'euros, même si cette situation était partiellement imputable aux délais d'instruction des dossiers et de versement des aides. Il s'est félicité que le fonds d'aide à la modernisation de la presse puisse, à partir de 2005, également financer les actions incitant les jeunes à lire la presse.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite formulé plusieurs observations concernant la préparation du passage à la LOLF. Il a précisé que l'ensemble des crédits d'aide à la presse ferait l'objet d'un programme « Presse » dans la mission « Médias », à l'exception notable, toutefois, d'une partie des aides au transport postal, toujours inscrites au budget de l'industrie, ce qu'il a déploré. Il s'est par ailleurs interrogé sur la portée d'éventuels amendements prévus par la LOLF qui procèderaient à des transferts de crédits entre les différents programmes de la mission « Médias », dans la mesure où celle-ci ne comportait, outre le programme « Presse », qu'un autre programme, lequel n'était pas doté dans le projet de loi de finances pour 2005.

S'agissant des objectifs et des indicateurs de performance associés à chaque programme prévus par la LOLF, il a salué la pertinence de l'objectif visant à contribuer au développement et à la modernisation de l'AFP, mais s'est interrogé sur les critères qui permettraient de mesurer la performance financière des aides à la presse afin d'atteindre l'objectif consistant à développer sa diffusion et à sauvegarder son pluralisme.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour son exposé, puis souligné le paradoxe consistant en ce que la presse française payante rencontrait des difficultés, alors que la presse gratuite d'information politique et générale était, elle, en passe d'atteindre son point d'équilibre financier.

Il a par ailleurs souhaité disposer de précisions sur la situation financière de l'AFP, suite notamment au mouvement social intervenu il y a quelques semaines quant aux conditions de rémunération et aux primes dont auraient pu bénéficier certains de ses salariés.

MM. Philippe Adnot et Maurice Blin se sont interrogés sur les difficultés spécifiques de la presse française, alors qu'elle semblait constituer un secteur plus rentable dans d'autres pays européens.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné les faibles tirages des titres de la presse quotidienne nationale française, inférieurs à 400.000 exemplaires par jour, alors que d'autres pays européens, comme l'Angleterre, disposaient d'une presse à grand tirage. Il a ajouté que la diminution du lectorat de la presse française aggravait cette situation, dans un contexte français par ailleurs caractérisé par un relatif moindre degré de concentration de la presse que dans d'autres pays européens. Il a ajouté que les conditions de fabrication des journaux, marquées en France par une concentration verticale où chaque titre disposait de sa propre imprimerie, constituaient un autre frein à la modernisation de l'outil de production. Dans ce cadre, il a relevé que les deux journaux gratuits d'information politique et générale diffusés en France, dont le capital était majoritairement détenu par des groupes d'origine scandinave, constituaient un modèle alternatif viable de développement économique.

Concernant l'AFP, il s'est félicité de la qualité du travail effectué par ses bureaux situés hors de France, et qu'il avait pu apprécier lors de ses déplacements à l'étranger. Il a relevé qu'en revanche, le siège social était affecté par des mouvements sociaux récurrents, bien que les salariés du siège bénéficient d'un statut en partie comparable à celui des expatriés. Au plan financier, il s'est félicité que les objectifs de maîtrise des charges d'exploitation aient été atteints en 2003, conformément aux objectifs du contrat d'objectifs et de moyens signé entre l'Etat et l'AFP.

Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. Claude Belot, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget de la presse jusqu'à l'adoption des crédits des services généraux du Premier ministre, prévue pour le mardi 23 novembre 2004.

PJLF pour 2005 - Crédits de la culture et de la communication - Communication audiovisuelle et article 62

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de la communication audiovisuelle et de l'article 62 rattaché, sur le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a tout d'abord relevé que le projet de loi de finances pour 2005 proposait une augmentation de 2,4 % des ressources publiques du secteur audiovisuel liées à la redevance, soit un rythme de progression analogue à celui prévu en loi de finances initiale pour 2004. Il a cependant observé que ce maintien des moyens intervenait dans le contexte de mutations importantes du secteur audiovisuel, s'agissant des choix techniques (et en particulier de la norme de diffusion de la télévision numérique terrestre, TNT), et de progression continue des abonnements au câble et au satellite, lesquels concernaient déjà un tiers des Français.

Ainsi, il a souligné que la télévision haut débit pourrait être reçue, à court terme, par le même canal que le téléphone et Internet, à un prix d'abonnement, en phase de lancement, fortement incitatif qui pourrait donc ne pas couvrir le coût réel de l'ensemble des prestations ainsi offertes aux abonnés. Sur ce point, il a estimé qu'il convenait de prévoir le lancement de la TNT en norme MPEG 4. Il a cependant observé que plusieurs questions n'étaient pas résolues, en particulier celle des adaptateurs que les Français devraient acquérir pour avoir accès à la TNT, ainsi que les difficultés pouvant résulter d'une situation où coexisteraient une diffusion en mode analogique et une diffusion numérique. S'agissant des normes, il a effectué une comparaison avec les débats qui avaient animé les milieux aéronautiques lors du choix opéré entre le turboréacteur, finalement retenu, et le turbopropulseur, pour illustrer les risques que comporterait le choix d'une norme inadaptée.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite souhaité apporter des précisions sur la nature et le montant de la redevance audiovisuelle. Il a rappelé que la détention d'un ordinateur, même si celui-ci permettait la réception de la télévision, n'entrait pas dans le champ d'assujettissement à la redevance audiovisuelle. Il a souligné les conséquences, dans un délai de deux à trois ans, de l'éclatement du paysage audiovisuel. D'une part, la démultiplication des modes de réception de la télévision entraînerait un émiettement des résultats d'audience des différentes chaînes, dans la mesure où les internautes, par exemple, ne regarderaient pas les seules chaînes hertziennes. D'autre part, la seule augmentation du nombre de chaînes accessibles par le câble, le satellite ou par ADSL conduirait à une diminution des scores d'audience des principales chaînes. D'un point de vue économique, il a observé que la baisse du nombre de téléspectateurs des chaînes hertziennes se traduirait par une diminution du coût des écrans publicitaires sur ces chaînes, et qu'elles seraient ainsi conduites à mettre l'accent sur la production et la vente de programmes, notamment aux autres chaînes, cette activité étant donc appelée à prendre une place croissante parmi leurs sources de financement.

Malgré ces bouleversements prévisibles à court terme, il a déploré que le montant de la redevance audiovisuelle en France n'atteigne toujours que les deux tiers de la moyenne européenne. Il a observé que l'arrondissement du montant de la redevance audiovisuelle de 116,50 euros à 116 euros, à laquelle il était procédé dans le projet de loi de finances pour 2005, représentait un différentiel de 22 millions d'euros par rapport à un ajustement à 117 euros. Il a souligné que, en concertation avec M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis des crédits des médias au nom de la commission des affaires culturelles, il entendait déposer un amendement en ce sens, en prenant en compte les différences de situations et de besoins entre les organismes de l'audiovisuel public. A cet égard, il a fait part de sa surprise quant à l'augmentation en 2003 de 28 % des dix plus hautes rémunérations à France 2, et de 12 % pour les cinquante plus hautes rémunérations, malgré les efforts de rigueur budgétaire que devait conduire France 2.

Concernant les résultats d'audience, il a relevé les évolutions favorables de France 5 et de Arte, ceux relativement satisfaisants de France 2 et le recul de l'audience de France 3, entre septembre 2003 et juin 2004, alors que sur la même période TF1 et M6 enregistraient des résultats quasi-stables.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, s'est félicité que le projet de loi de finances pour 2005 permette d'apporter des solutions concernant la conservation du patrimoine audiovisuel de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) d'une part, les travaux de rénovation et de mise aux normes de sécurité de la Maison de la Radio de Radio France, d'autre part. Il a observé que, sans les dotations supplémentaires affectées à ces opérations, les moyens accordés à Radio France n'augmentaient que de 1,3 % dans le projet de loi de finances pour 2005, alors que la progression moyenne pour les sociétés de l'audiovisuel public s'établissait à 2,4 %, malgré la qualité reconnue des programmes de certaines des stations de Radio France, telles que France Culture.

Il a ensuite présenté les enjeux résultant de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a estimé que les objectifs et les indicateurs assignés aux organismes de l'audiovisuel public pouvaient encore être clarifiés, s'agissant notamment de la maîtrise des charges de personnel et de la diversité de la programmation. Il s'est toutefois interrogé sur les marges de manoeuvre dont disposerait le Parlement, dans la mesure où la redevance audiovisuelle était une taxe affectée.

Il a enfin souhaité insister sur la situation budgétaire de Radio France Internationale (RFI) et le projet de chaîne française d'information internationale. Il a, tout d'abord, déploré le décalage entre les difficultés de la mission exercée par RFI et la faible progression de ses moyens, lesquels étaient majoritairement issus d'une dotation du ministère des affaires étrangères dont la progression de 1 % s'avérait, à nouveau, nettement inférieure à celle de la redevance audiovisuelle (2,4 %). Concernant, d'autre part, la chaîne française d'information internationale, laquelle correspondait à une nécessité « pour faire entendre la voix de la France dans un monde multipolaire », il a vivement regretté l'absence de dotations budgétaires dans le projet de loi de finances pour 2005.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Claude Belot, rapporteur spécial, pour la qualité de son exposé, et rappelé que l'article 24 du projet de loi de finances pour 2005 proposait de réformer la redevance audiovisuelle, en adossant son recouvrement à celui de la taxe d'habitation et en prévoyant le paiement d'une seule redevance audiovisuelle par foyer fiscal, quel que soit le nombre d'appareils détenus et le nombre de résidences. Il a jugé favorablement cette simplification et rappelé que l'examen par la commission des dispositions de l'article 24 du projet de loi de finances pour 2005 interviendrait le mercredi 17 novembre 2004, avec le reste des articles de la première partie.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a relevé, pour sa part, la nécessité d'une clarification entre la redevance audiovisuelle, laquelle présentait un caractère national, et la taxe d'habitation, qui était un impôt local. En outre, il a observé qu'il faudrait maintenir un contrôle relativement lourd du fait générateur de la redevance audiovisuelle, en estimant qu'un progrès substantiel avait déjà été effectué lorsque, à l'initiative du Sénat, l'utilisation du fichier de la taxe d'habitation avait été rendue possible pour lutter contre la fraude à la redevance audiovisuelle. Il a également noté que l'exonération des résidences secondaires se traduisait par des pertes de ressources au titre de la redevance audiovisuelle.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur les conséquences à tirer d'une éventuelle insuffisance des ressources inscrites au compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public, financé par la redevance audiovisuelle, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a répondu que, suite à un amendement de l'Assemblée nationale à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2005, il avait été prévu que, si le montant de recettes au compte d'avances prévu en loi de finances initiale n'était pas atteint, l'Etat s'engagerait à compenser la différence.

S'agissant du montant de ladite redevance, il a confirmé son intention de déposer un amendement portant le montant de la redevance audiovisuelle à 117 euros, alors que celui-ci était resté inchangé à 116,50 euros depuis le 1er janvier 2002, et ne s'élevait à 116 euros dans le projet de loi de finances pour 2005 que pour les raisons liées « à l'arrondi », qu'il avait précédemment évoquées. Les ressources supplémentaires pourraient ainsi être affectées à RFI, Radio France et l'INA.

M. Philippe Adnot a fait référence à sa propre expérience pour souligner que la frontière entre la télévision et Internet devenait de plus en plus poreuse, tout en estimant que l'ensemble du territoire national devrait avoir accès à la télévision par ADSL. Il a proposé d'étudier une réforme du montant de la redevance en fonction du mode d'accès à la télévision et du niveau de débit.

M. Maurice Blin a fait référence aux rivalités traditionnelles entre TF1 et France 2 pour s'interroger sur la persistance, ou non, de ces oppositions et les revendications du personnel qu'elles pouvaient générer.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a déclaré qu'il partageait la vision de M. Philippe Adnot concernant les évolutions technologiques de l'audiovisuel. Il a précisé que l'ensemble du territoire national aurait bien accès à la télévision à haut débit, et qu'il n'y avait donc pas de risque de fracture numérique, même si les modes d'accès à la télévision haut débit ne seraient pas identiques dans les zones urbaines et rurales.

Concernant l'impact de la concurrence du secteur privé sur la programmation et les ressources de l'audiovisuel public, il a rappelé que le dynamisme du marché publicitaire permettait à TF1 de disposer d'un rythme de progression de ses ressources très supérieur à celui de France 2 et France 3. Il a, par ailleurs, relevé que France 3 serait confrontée à l'essor des télévisions locales, malgré le retard pris par la France en ce domaine et la nécessité de définir les acteurs qui impulseraient le développement de la télévision de proximité, qu'il s'agisse de la presse quotidienne régionale ou des collectivités territoriales.

Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. Claude Belot, rapporteur spécial, à l'adoption des crédits de la communication audiovisuelle et de l'article 62 rattaché, la commission a alors décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'adoption des crédits des services généraux du Premier ministre, prévue pour le mardi 23 novembre 2004, et sur l'article 62 rattaché, jusqu'à l'examen définitif du budget prévu pour le jeudi 25 novembre 2004 au matin.

Puis la commission a, sur proposition de M. Jean Arthuis, président, décidé de recommander au Sénat l'adoption des crédits de la culture, précédemment réservés.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche - II. Enseignement supérieur - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche - II. Enseignement supérieur sur le rapport de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est félicité de la diligence des services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche dans le traitement des questionnaires parlementaires, puisque 90 % des réponses avaient été envoyées dans les délais cette année, contre 50 % l'année dernière.

Il a indiqué que les crédits de l'enseignement supérieur dans le projet de budget s'élevaient à 9,362 milliards d'euros, soit une progression de 3,1 % à structure constante, par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Il a toutefois précisé que les crédits du ministère de l'Education nationale ne représentaient environ que la moitié des dépenses publiques en faveur de l'enseignement supérieur, en observant notamment que le budget de l'enseignement scolaire prenait à sa charge les dépenses d'administration générale et les dépenses de pension de l'enseignement supérieur, d'une part, que 12 autres ministères participaient au financement de l'enseignement supérieur à hauteur de 1,5 milliard d'euros, d'autre part. Enfin, il a rappelé que les collectivités territoriales contribuaient, aussi, de manière croissante au financement de l'enseignement supérieur.

Constatant l'éclatement du financement de l'enseignement supérieur, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a évoqué les perspectives offertes par la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et par la création de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur ». A cet égard, il s'est réjoui du dialogue constructif engagé entre le ministère et son prédécesseur, M. Jean-Philippe Lachenaud, quant à la définition des objectifs et des indicateurs envisagés pour les programmes « Formation et recherche universitaire » et « Vie étudiante ». En particulier, il s'est félicité de l'introduction, en réponse aux demandes explicites de la commission des finances du Sénat, d'indicateurs de satisfaction des usagers des restaurants universitaires et de délais de paiement des bourses.

Cependant, il a regretté que le gouvernement n'ait pas suivi les préconisations conjointes des commissions des finances des assemblées relatives à l'architecture d'ensemble de la nouvelle mission interministérielle. Il a notamment déploré que les écoles d'ingénieurs relevant de différents ministères n'aient pas été intégrées à la mission, alors que la recherche qui s'effectuait dans ces écoles avait été incorporée à celle-ci. Il a ainsi observé que si la recherche du laboratoire des Ponts et chaussées faisait partie de la mission interministérielle, l'école nationale des Ponts et chaussées, elle-même, n'en relevait pas, ce qu'il a estimé peu cohérent.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite jugé que l'enseignement supérieur était devenu, au cours de ces dernières décennies, le « parent pauvre » de l'éducation nationale, en relevant qu'entre 1975 et 2003, la dépense moyenne par étudiant de l'enseignement supérieur avait augmenté de 25 % en euros constants, alors que, dans le même temps, la dépense moyenne par élève de l'enseignement scolaire, tous niveaux confondus, avait connu une hausse de 82 % en euros constants. Il a aussi remarqué que cette évolution avait placé la France dans une position singulière, puisque la dépense par élève du secondaire était nettement supérieure à la moyenne des pays de l'OCDE, tandis que la dépense par étudiant était inférieure. Il a, en outre, fait état du rapport annuel de l'OCDE sur l'éducation publié en septembre 2004, mettant en évidence que la France figurait parmi ceux des pays développés où l'échec des étudiants des filières générales était le plus élevé. Il a, ainsi, fait valoir que l'amélioration qualitative de notre enseignement supérieur était indispensable pour permettre à notre pays de s'adapter à une économie de la connaissance et stimuler sa croissance économique à long terme.

Au regard de ce constat, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est félicité de ce que le projet de loi de finances pour 2005 comporte, pour la seconde année consécutive, un important effort de redéploiement des moyens de l'éducation nationale en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche universitaire. Il a indiqué que ce changement d'orientation se traduisait, notamment, par la création de 1.000 postes d'enseignants chercheurs et de 150 emplois d'ingénieurs d'études. Il a, par ailleurs, rappelé que les départs en retraite, dont le nombre allait s'accélérer dans les années à venir, devraient faire l'objet d'une attention particulière afin d'éviter une dégradation du taux d'encadrement.

Il s'est ensuite félicité de la progression sensible des crédits d'investissement, en rappelant toutefois que la réalisation des contrats de plan Etat-Région connaissait des retards, et que la dette de l'Etat était, à ce titre, de 1,5 milliard d'euros, les crédits de paiement engagés d'ici la fin 2005 ne correspondant qu'à 30 % des engagements de l'Etat sur la période 2000-2006.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite insisté sur la situation préoccupante du logement étudiant, qui lui apparaissait de plus en plus comme le « point noir » de l'enseignement supérieur. Il a expliqué que cette situation était le résultat du faible effort budgétaire consenti pendant plusieurs décennies en faveur de l'accueil des étudiants, dont les conséquences étaient l'obsolescence et l'insuffisance du parc actuel des résidences universitaires. Il a, notamment, constaté qu'il y avait aujourd'hui autant de places dans les résidences universitaires que dans les années 70, alors que le nombre d'étudiants avait plus que doublé. Il s'est donc félicité du volontarisme du gouvernement, qui s'était fixé les objectifs de 7.000 rénovations de chambres par an pendant 10 ans, et de 50.000 constructions en 10 ans. Cependant, il s'est interrogé sur le réalisme de ces objectifs, compte tenu notamment de la capacité des CROUS, dont ce n'était pas le métier, à conduire des chantiers immobiliers d'une certaine ampleur. Il a ainsi suggéré que la construction et la rénovation des résidences universitaires, dont les CROUS demeureraient gestionnaires, soient confiées à d'autres opérateurs, ce qui permettrait à l'Etat de se concentrer sur la rénovation des universités.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a enfin envisagé les questions de l'organisation et de la gestion des établissements d'enseignement supérieur, caractérisées par une situation à mi-gué entre gestion centralisée et autonomie des établissements. Faisant référence aux travaux de la Cour des comptes, ainsi que des différentes inspections générales, il a notamment souligné l'absence de gestion prévisionnelle des ressources humaines, l'opacité des procédures de recrutement, l'insuffisance du contrôle budgétaire, la méconnaissance et l'insuffisance de sa maintenance, ainsi que la fragilité de la comptabilité des établissements.

A cet égard, il a approuvé le choix fait par le gouvernement d'une réforme progressive, permettant aux différents acteurs de s'approprier de nouveaux modes de gestion et de fonctionnement. Il a noté qu'il n'était pas toujours nécessaire de solliciter le Parlement pour engager des réformes, qui pouvaient être réalisées sur la base d'une démarche pragmatique, comme le montrait la mise en place du dispositif Licence-master-doctorat (LMD), d'ores et déjà adopté par les trois quarts des universités. Il a exposé que le LMD était à même de produire des changements en invitant au décloisonnement des filières et à la rationalisation de l'offre de formation, et en stimulant la constitution de pôles de compétences de taille critique, de nature à accroître la visibilité internationale de l'enseignement supérieur.

Il a ajouté que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) constituait également un levier de changement, puisqu'elle responsabiliserait davantage les établissements, favoriserait une meilleure utilisation potentielle des crédits et mettrait en place un dialogue de gestion renforcé entre le ministère et les établissements, se traduisant notamment par le développement d'une comptabilité analytique et une culture de l'évaluation.

En conclusion, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, n'en a pas moins estimé souhaitable de réviser rapidement les prérogatives ainsi que les modes de désignation des conseils d'administration comme des présidents d'université, en soulignant que le choix du président d'université parmi le corps professoral existant, comme le choix du secrétaire général sur une liste d'aptitude n'était pas satisfaisant, dans la mesure où ces modalités privaient, parfois, les universités de gestionnaires professionnels.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Maurice Blin s'est tout d'abord inquiété du retard de la France dans le domaine de la recherche universitaire, exception faite, à l'instar de la Russie, des mathématiques, d'une part, et de la rupture de l'équilibre entre l'enseignement et la recherche au sein des universités, d'autre part. Il s'est également interrogé sur les facteurs de réussite des Etats-Unis, qui parvenaient à cumuler des résultats exceptionnels, aussi bien en matière de recherche appliquée que de recherche fondamentale.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a confirmé la nécessité de mieux valoriser la recherche universitaire.

M. Serge Dassault s'est ensuite demandé pourquoi les bailleurs sociaux semblaient peu s'intéresser à la question du logement étudiant. Il a également souhaité savoir si le numerus clausus, appliqué aux concours de recrutement de médecins, avait été modifié à la hausse afin de prendre en compte les éventuelles pénuries de médecins dans certaines spécialités.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a exposé que ce numerus clausus avait été relevé, et il a confirmé qu'il souhaitait vivement que les bailleurs sociaux soient associés à la rénovation et la construction des logements étudiants, cependant que M. Claude Belot se demandait dans quelle mesure les offices d'HLM pouvaient pleinement participer à de telles opérations.

Enfin, constatant que les étudiants étrangers étaient de plus en plus nombreux au sein des universités françaises, M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir quelles étaient les disciplines choisies par ces derniers.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souligné la volonté du gouvernement d'accueillir désormais, avant tout, des étudiants étrangers en troisième cycle, les évolutions de ces dernières années attestant d'un changement dans ce sens. Il a précisé que les étudiants étrangers choisissaient proportionnellement davantage les matières scientifiques.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a alors préconisé l'adoption du budget de l'enseignement supérieur. La commission aadopté le budget de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche - II. Enseignement supérieur.

Mercredi 10 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Examen des principaux éléments de l'équilibre

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2005, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a commencé sa présentation en faisant valoir que le projet de loi de finances pour 2005 reposait sur des hypothèses peut-être trop volontaristes en matière de prévisions de croissance du PIB et d'élasticité des recettes fiscales au PIB. Il a indiqué que le projet de loi de finances proposait diverses mesures favorables à la compétitivité et à l'emploi : suppression sur deux ans de la majoration de 10 % de l'impôt sur les sociétés, réformes « anti-délocalisations » de la taxe professionnelle, aide à l'emploi à domicile et allègement des droits de succession. Il a souhaité que la discussion du projet de loi de finances pour 2005 permette un débat utile sur la fiscalité du patrimoine, tout en considérant que le projet de loi de finances ne proposait pas suffisamment de réformes structurelles. Pour clore son introduction, il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2005 était le dernier projet de loi de finances initiale discuté avant l'entrée en vigueur au 1er janvier 2005 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Evoquant en premier lieu le cadrage macroéconomique pour 2004, il s'est félicité de la prudence de la prévision de croissance du PIB associée au projet de loi de finances pour 2004, de 1,7 %, alors que le consensus des conjoncturistes prévoyait désormais une croissance du PIB de 2,5 % en 2004. Il a indiqué que cette croissance supérieure aux prévisions s'expliquait par un dynamisme inattendu de la demande intérieure, relevant que, selon le consensus des conjoncturistes, la contribution du commerce extérieur à la croissance devait être de moins 0,9 point du PIB. Il a souligné que, du fait de cette croissance supérieure aux prévisions, le déficit public serait, selon le gouvernement, de 3,6 % du PIB en 2004, ce qui était proche de la prévision du consensus des conjoncturistes (3,7 % du PIB), dont il a souligné qu'elle était, à l'automne 2004, de 4 % du PIB.

Il a considéré que l'hypothèse de croissance du PIB associée au projet de loi de finances pour 2005, de 2,5 %, était optimiste, alors que, selon le consensus des conjoncturistes, cette croissance devait être de seulement 2,2 %. Il a précisé que cet écart de prévision s'expliquait, en particulier, par le fait que le consensus des conjoncturistes était moins optimiste en ce qui concerne la contribution à la croissance du commerce extérieur et de la consommation des ménages. Il a indiqué que, si la prévision moyenne de déficit public pour 2005, de 3,1 % du PIB, était légèrement supérieure à celle du gouvernement, de 2,9 % du PIB, cet écart disparaissait une fois que l'on prenait en considération le fait que certains prévisionnistes ne tenaient pas compte de la « soulte » devant être versée par la caisse nationale des industries de l'électricité et du gaz (CNIEG) au Fonds de réserve des retraites (FRR) : cette « soulte », qui devait s'élever à 7,7 milliards d'euros, soit 0,4 point de PIB, devrait, selon les règles d'Eurostat, réduire à due concurrence le déficit des administrations publiques en 2005, dans la mesure où le FRR faisait partie du fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui était un établissement public administratif de l'Etat, et faisait donc partie des organismes divers d'administration centrale (ODAC). Il a, en outre, souligné le caractère exceptionnel de cette recette, qui devait être prise en compte l'année du transfert des obligations de pension, quel que soit le moment où les versements seraient effectivement opérés. Il a insisté sur les aléas affectant les prévisions de croissance, estimant que si une diminution du taux d'épargne des ménages pouvait susciter une croissance du PIB plus forte que prévu en 2005, une appréciation de l'euro, une augmentation des cours du pétrole ou une croissance de l'économie mondiale inférieure aux prévisions étaient susceptibles de réduire la croissance du PIB. Il a indiqué, à cet égard, que, selon les estimations usuelles, une augmentation de 10 dollars du prix du baril de Brent pendant un an réduirait la croissance du PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point de PIB.

Pour M. Philippe Marini, rapporteur général, le projet de loi de finances pour 2005 se caractérisait par le maintien, pour la deuxième année consécutive, de la norme de stabilisation des dépenses de l'Etat en volume : les dépenses nettes du budget général se montaient à 289 milliards d'euros en 2005, contre 284 milliards d'euros en 2004, ce qui représente une augmentation, limitée à la prévision d'augmentation des prix hors tabac, de 1,8 %.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également souligné que les crédits proposés par le projet de loi de finances pour 2005 étaient conformes aux engagements de la loi de programmation militaire, de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et de la loi d'orientation pour la justice. Il a noté que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004, ne prévoyait pas d'augmentation globale des crédits de l'Etat, les dépenses correspondantes devant être financées par des redéploiements. Cette remarque a suscité un bref débat au cours duquel sont intervenus Mme Nicole Bricq, MM. Michel Mercier, Yann Gaillard et Michel Charasse.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, sur les 5,1 milliards d'euros de « marge de manoeuvre » fournis par les augmentations de recettes prévues pour 2005 du fait de l'inflation, seulement 0,7 milliard d'euros étaient disponibles pour le financement des priorités du gouvernement, par suite en particulier de l'augmentation de la charge de la dette et des pensions. Il a jugé que le financement des dépenses nouvelles par des redéploiements correspondait à une saine discipline budgétaire. Il a souligné que les diminutions du nombre d'emplois budgétaires civils prévues de 2003 à 2005, de 11.673 emplois, étaient inférieures à leur augmentation pour la seule année 2002, soit 13.937 emplois. Présentant le taux de remplacement des départs à la retraite proposé en 2005 pour les principaux ministères, il a souligné que, si celui-ci était de seulement 39,1 % pour le ministère de l'équipement et de 50 % pour le ministère des affaires étrangères, il était de 86,8 % pour l'enseignement scolaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également souligné que, sur les 3.835 millions d'euros d'allégements fiscaux devant entrer en vigueur en 2005, seulement 1.455 millions proviendraient du projet de loi de finances pour 2005, le reste trouvant son origine dans d'autres textes : 1.650 millions au titre de la loi de finances initiale pour 2004, 230 millions au titre de la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement et 500 millions d'euros au titre du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale.

Présentant les incidences fiscales des différentes mesures proposées par le projet de loi de finances pour 2005, il a indiqué que l'indexation de la prime pour l'emploi coûterait 230 millions d'euros, les réformes « anti-délocalisations» de la taxe professionnelle 330 millions d'euros, la suppression sur deux ans de la majoration de 3 % de l'impôt sur les sociétés 450 millions d'euros, et l'abattement sur les droits de succession 630 millions d'euros, rappelant que cette dernière mesure consistait en la mise en oeuvre partielle d'une réforme préconisée par la commission. Puis il a exprimé des réserves quant à l'efficacité de la prime pour l'emploi comme instrument de lutte contre le chômage, point de vue que Mme Nicole Bricq a déclaré ne pas partager.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la prévision d'élasticité des recettes fiscales au PIB pour l'année 2005, de 1,4, était optimiste, notant que cette prévision, jointe à celle de croissance du PIB, rendait peu probable en 2005 un surplus de recettes par rapport aux prévisions. Après avoir rappelé que le gouvernement avait décidé d'effectuer une pause d'un an dans la baisse de l'impôt sur le revenu, il a indiqué que les prévisions de recettes non fiscales, en diminution de 271 millions d'euros par rapport à l'évaluation révisée pour 2004, étaient peut-être surévaluées, du fait en particulier d'une prévision optimiste en matière de cessions d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat.

Evoquant la question de l'équilibre budgétaire, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la prévision de déficit pour 2005, de 44,9 milliards d'euros, était inférieure de 10,6 milliards d'euros au déficit prévu par la loi de finances initiale pour 2004, mais de seulement 4,2 milliards d'euros à la prévision révisée pour 2004. Il a rappelé que le solde primaire du budget de l'Etat, positif de 1999 à 2001, avait atteint moins 19,4 milliards d'euros en 2003, et devait être encore de moins 2,57 milliards d'euros en 2005. Il a déploré que l'Etat doive encore emprunter, en 2005, 118 milliards d'euros supplémentaires, et a souligné que son déficit de fonctionnement devait encore être de 14,7 milliards d'euros en 2005, de sorte que 12,5 % des nouveaux emprunts devaient servir à financer des dépenses de fonctionnement. Il a regretté que si le déficit des administrations publiques devait repasser en dessous de 3 % du PIB en 2005, ce soit grâce à la « soulte » versée par la caisse nationale des industries de l'électricité et du gaz (CNIEG) au Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Il a enfin remarqué que la programmation pluriannuelle 2006-2008 des finances publiques prévoyait, pour les années 2006 à 2007, une évolution du déficit public quasiment identique à celle prévue par la programmation 2005-2007, ce qu'il a jugé encourageant.

Abordant le lancinant problème de l'endettement, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la charge nette de la dette s'établissait à 39,85 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit 1,26 milliard d'euros de plus qu'en loi de finances initiale pour 2004. Il a indiqué que la dette de l'Etat approcherait en 2005 les 900 milliards d'euros, dont 840 milliards d'euros de dette négociable, soulignant les menaces que faisait peser sur les finances publiques une éventuelle remontée des taux d'intérêt. Il s'est inquiété de ce que la dette publique atteigne 63,7 % du PIB au 31 décembre 2003, ce qu'il a jugé excessivement élevé. Il a précisé que la dette de l'ensemble des administrations publiques devait être de 1.054 milliards d'euros en 2004 et de 1.104 milliards d'euros en 2005, attirant l'attention sur le fait que, si le déficit public en part du PIB diminuait en période de forte croissance du PIB, tel n'était pas le cas de la dette publique, ce qui suscitait une « spirale de la dette publique ». Il a enfin souligné que, si la dette de l'Etat représentait, en 2003, 80 % de la dette des administrations publiques et 15 % de leur formation brute de capital fixe, l'investissement des collectivités territoriales représentait les deux tiers de leur formation brute de capital fixe, et leur dette seulement 10 % du total de la dette publique.

Pour conclure sa présentation, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que l'idée d'amener le Parlement à se prononcer sur l'affectation de l'Etat des surplus de recettes fiscales non anticipés, proposée par le projet de loi organique adopté par le Conseil des ministres le 5 octobre 2004, était bonne mais que la maîtrise des dépenses publiques passait, avant tout, par l'affirmation d'une réelle volonté politique de réduire le poids de l'Etat et des administrations publiques dans le PIB. Il a considéré, pour sa part, que les deux tiers des éventuels surplus de recettes fiscales devaient être affectés à la réduction de la dette, le complément ne pouvant qu'être affecté à des dépenses ou à des diminutions de recettes de caractère exceptionnel.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité au préalable de constater que les commissaires des finances étaient nombreux à participer à cette séance de commission, moment essentiel de la discussion budgétaire.

M. François Trucy a observé que les dispositions du projet de loi de finances pour 2005 constituaient une entorse aux engagements de la loi de programmation militaire concernant les effectifs du ministère de la défense. Il a montré que le caractère précaire des contrats des personnels du ministère de la défense faisait de ces derniers une variable d'ajustement budgétaire alors que l'armée de terre était en sous-effectif chronique. Il a souligné, à propos des gendarmes, que les avantages sociaux obtenus, en raison d'un mouvement social, il y a quelques années, avaient été compensés sur le plan budgétaire par une action à la baisse sur les effectifs.

M. Michel Mercier, après s'être félicité de la qualité de la présentationfaite, a souhaité savoir s'il y avait des dépenses de fonctionnement non couvertes en loi de finances pour 2005, s'interrogeant par exemple sur la présence dans le budget d'une dotation pour revalorisation des rémunérations des fonctionnaires ou de crédits destinés à financer les opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense.

M. Roland du Luart s'est montré inquiet du déficit de fonctionnement de l'Etat, de sa dérive en cours d'exécution budgétaire, et préoccupé de l'évolution de la dette de l'Etat, notamment au cas où une hausse des taux interviendrait dans le courant des prochains mois. Il a regretté que le gouvernement n'ait pas accentué les efforts de réduction des effectifs de la fonction publique.

Mme Nicole Bricq a souligné la qualité de la présentation faite par le rapporteur général, et noté les incertitudes pesant sur la croissance en raison notamment de l'augmentation des prix du baril de pétrole. Elle a noté que l'exercice budgétaire 2004 avait bénéficié de conditions économiques favorables, mais que les marges de manoeuvre résultant d'une « cagnotte » liée à un surplus de recettes avaient été négligées par le gouvernement, en l'absence de cap économique clair. Elle a relevé un certain scepticisme du rapporteur général s'agissant des mesures « anti-délocalisations » prévues par le projet de loi de finances pour 2005 et une lassitude à déplorer l'absence de réforme fiscale. Elle a observé que le « fétichisme de la majorité gouvernementale », qui l'incitait à réduire le taux de prélèvements obligatoires, sans utiliser le levier de la dépense publique, conduisait à un essoufflement de la consommation des ménages et à une montée du taux d'épargne peu productive sur le plan économique. Elle a souhaité savoir si la loi d'orientation sur la justice serait respectée en 2005.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la réalité de l'amélioration du déficit structurel et, de ce point de vue, d'un retour pérenne des soldes publics dans les limites du pacte de stabilité, alors qu'il avait davantage le sentiment d'une amélioration du solde conjoncturel liée au retour de la croissance.

M. Serge Dassault s'est montré inquiet pour l'évolution de la croissance en 2005, en raison principalement de la baisse du dollar par rapport à l'euro. Il a souhaité savoir quel serait l'impact d'une croissance de 1,5 %, sur les recettes de l'Etat. Il s'est étonné que l'Etat continue à « dépenser de l'argent qu'il n'avait pas » et a souhaité, à ce sujet, que la vérité soit davantage expliquée aux Français.

M. Joël Bourdin a jugé excellente la présentation ainsi faite et déclaré que les hypothèses d'élasticité des recettes fiscales, évaluées à 1,4 dans le projet de loi de finances pour 2005, lui paraissaient très optimistes. Il a appelé à la constitution d'une batterie d'indicateurs permettant, à partir de différentes hypothèses, de prendre en compte l'impact de certains chocs externes sur le budget de l'Etat.

En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a apporté les précisions suivantes.

En réponse à M. François Trucy, il a indiqué que les effectifs des personnels civils du ministère de la défense baisseraient de 759 unités en 2005 et que la baisse globale des effectifs de ce ministère s'établissait à 879. Il a rappelé, à cette occasion, la difficulté de cerner avec précision la notion d'effectifs budgétaires en raison, notamment, de l'absence de prise en compte des emplois des établissements publics financés par l'Etat.

En complément, M. Jean Arthuis, président, a rappelé la pratique du CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) ayant consisté pendant longtemps à mettre à disposition du personnel auprès des services déconcentrés de l'Etat, ainsi qu'un récent rapport d'information de la commission l'avait souligné.

En réponse à M. Michel Mercier, M. Philippe Marini, rapporteur général, a montré que certains progrès avaient été réalisés dans la prise en compte de dépenses habituellement seulement financées en loi de finances rectificative. S'agissant des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense, il a montré que 100 millions d'euros avaient été budgétés au titre de 2005, pour une dépense qui serait certes sans doute six fois supérieure, mais que c'était la première fois que de tels crédits étaient inscrits à ce titre en loi de finances initiale.

En complément, M. Jean Arthuis a souligné que Mme Michèle Alliot-Marie s'était engagée devant la commission des finances, l'année dernière, à inscrire l'intégralité des crédits des OPEX en loi de finances initiale.

En ce qui concernait les crédits destinés à provisionner une éventuelle hausse des rémunérations des fonctionnaires en 2005, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que 400 millions d'euros étaient inscrits, dans cette perspective, en loi de finances.

En réponse à M. Roland du Luart, il a observé qu'en loi de finances initiale pour 2003, la part des dépenses de fonctionnement financées par l'emprunt représentait 15,1 % du total, contre 22,8 % en loi de finances rectificative. En loi de finances initiale pour 2004, il a indiqué que ce pourcentage avait atteint 20,5 %, mais qu'il espérait que le chiffre en loi de finances rectificative pour 2004 pourrait être meilleur en raison d'une réduction du déficit. Il a déclaré partager l'inquiétude de M. Roland du Luart au sujet de l'alourdissement de l'endettement public. A propos de l'évolution des effectifs de fonctionnaires, il a expliqué que seuls deux ministères respectaient le principe de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux : le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celui de l'équipement.

Plusieurs intervenants, parmi lesquels Mmes Marie-France Beaufils, Nicole Bricq, ainsi que MM. Jean-Claude Frécon et Michel Mercier, ont observé que la diminution des effectifs du ministère de l'équipement avait été obtenue par transfert des charges et obligations de ce ministère aux collectivités territoriales, qui se trouvaient, pour certaines, dans l'obligation de recruter.

Poursuivant ses réponses aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé à Mme Nicole Bricq que le terme de « cagnotte » ne lui paraissait pas adapté au regard des montants du déficit public et de la dette. En ce qui concernait les mesures anti-délocalisations proposées par le gouvernement, il a fait remarquer que si le dispositif n'avait pas la taille critique suffisante pour « s'attaquer » au phénomène, il avait du moins le mérite de révéler une prise de conscience bienvenue du problème. S'agissant de l'évolution des prélèvements obligatoires, il a montré que la hausse inéluctable des dépenses de sécurité sociale devait être compensée par une baisse des dépenses de l'Etat et par une baisse de la part « Etat » des prélèvements obligatoires. Il s'est déclaré en désaccord avec une vision négative de l'épargne, car celle-ci était indispensable au financement de l'économie, mais a souligné qu'il fallait agir sur la structure de celle-ci et mieux l'orienter vers les secteurs productifs. Il a indiqué que les chiffres récents, obtenus du ministère de la justice, montraient que les objectifs de la loi d'orientation devraient être respectés en 2005.

Répondant à M. Yves Fréville, il a expliqué que les chiffres relatifs au déficit structurel provenaient du rapport économique, social et financier pour 2005, mais que ces chiffres avaient été élaborés selon une méthodologie qu'il convenait de prendre en compte avec prudence car intégrant, au titre de l'amélioration du solde structurel, l'impact de la soulte versée par EDF.

En réponse à MM. Serge Dassault et Joël Bourdin, il a indiqué que le taux de croissance et le coefficient d'élasticité des recettes fiscales lui paraissaient pour la loi de finances pour 2005 quelque peu optimistes et qu'il n'attendait pas pour cet exercice budgétaire de surplus de recettes fiscales, ce qui retarderait l'application des dispositions de la loi organique relatives aux principes d'affectation des surplus de recettes fiscales. Il a ajouté, de plus que, toutes choses égales par ailleurs, la baisse de la croissance d'un point de PIB entraînerait une dégradation du déficit budgétaire de 0,5 point.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a souligné la difficulté à concilier dans un projet de loi de finances sincérité budgétaire et volontarisme politique.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 53 (2004-2005) adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2005, sur le rapport de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué dans un premier temps que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 avait été présenté par le gouvernement comme un texte d'ampleur limitée car faisant suite aux votes de trois réformes sociales majeures : la réforme des retraites, la réforme de l'assurance maladie, la réforme du financement de la solidarité nationale pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

Il a également rappelé que le contexte était celui d'une dégradation financière sans précédent des comptes de la sécurité sociale en 2004. Il a ainsi précisé que le régime général connaîtrait en 2004 son déficit le plus élevé jamais atteint après trois années de dégradation exponentielle dans la mesure où son solde financier était passé d'un excédent de 1,2 milliard d'euros en 2001 à un déficit de 14 milliards d'euros en 2004, soit une détérioration moyenne de 5 milliards d'euros par an sur la période. En outre, il a fait observer que si l'on excluait le versement reçu par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) au titre de la dette du FOREC (1,1 milliard d'euros en 2004), le résultat courant du régime général représentait un déficit de 15,1 milliards d'euros en 2004.

Il a constaté que ce déficit était quasi exclusivement concentré sur la branche maladie du régime général, même si, pour la première fois depuis dix ans, toutes les branches seraient déficitaires en 2004. De plus, il a souligné la situation particulièrement dégradée du régime de protection sociale agricole, qui devrait connaître un besoin de financement de l'ordre de 900 millions d'euros en 2004 et de 1,5 milliard d'euros en 2005. A cet égard, il a rappelé qu'à compter du 1er janvier 2005, le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA), établissement public administratif, reprendrait les attributions du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

Au demeurant, il a indiqué que le plafond d'avances de trésorerie de ce régime serait relevé de manière importante en 2005, puisqu'il passerait de 4,1 à 6,2 milliards d'euros, ce qui impliquerait une capacité d'emprunt plus importante du FFIPSA. Il a souligné, qu'au contraire, le plafond d'avances de trésorerie du régime général serait ramené de 33 milliards d'euros à 13 milliards d'euros.

Il a ensuite expliqué que cette dégradation des comptes sociaux avait eu des conséquences inéluctables en termes d'évolution des prélèvements sociaux. Il a observé que les prélèvements sociaux constituaient une part croissante du PIB : 20,5 % en 1997 et 21,8 % en 2003. Il a précisé que cette part devrait s'établir en 2004 à 20,5 %, en raison notamment de mesures de changement de périmètre, liées à la disparition du FOREC, et à 20,6 % en 2005. Enfin, il a constaté que les administrations de sécurité sociale captaient, aujourd'hui, près de la moitié de l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Puis M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a considéré que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 se proposait de relever le défi de l'amélioration des comptes sociaux et s'inscrivait dans le droit fil des réformes sociales déjà mises en oeuvre. Il s'est toutefois interrogé sur la capacité de ces réformes à assurer la soutenabilité à moyen terme des finances sociales.

S'agissant des mesures de recettes contenues dans ce projet de loi de financement de la sécurité sociale, il a souhaité retenir deux éléments.

D'une part, il a indiqué que les mutuelles et les institutions de prévoyance seraient placées sur un pied d'égalité avec les institutions financières au regard de l'assujettissement à la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), alors que l'assujettissement à cette contribution variait jusqu'à présent en fonction de la forme juridique de l'organisme concerné. Il a rappelé que le produit total de la C3S se montait à 3,33 milliards d'euros en 2004.

D'autre part, il a précisé qu'un nouvel article introduit par l'Assemblée nationale prévoyait une mesure de coordination avec le projet de loi de finances pour 2005, qui fixait la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs. Il a indiqué que la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) devrait ainsi, conformément aux dispositions de la loi relative à l'assurance maladie, voir le produit qui lui était affecté majoré. Il a relevé qu'elle recevrait 32,5 % du produit du droit de consommation sur les tabacs, soit 3,07 milliards d'euros, cette évolution se faisant au détriment de la part affectée à l'Etat. A cet égard, il a souligné que le produit total du droit de consommation sur les tabacs avait progressé moins que prévu en 2004, puisqu'il devrait s'élever à 9,25 milliards d'euros, alors que 10 milliards d'euros étaient attendus. Par ailleurs, il a fait valoir que la part affectée à la CNAMTS avait été majorée de 90 millions d'euros pour compenser partiellement le transfert, prévu par l'article 77 du projet de loi de finances pour 2005, du produit de la contribution sur les boissons alcooliques de plus de 25° au Fonds de financement de la CMU.

S'agissant des objectifs de dépenses fixés par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué qu'ils s'établissaient à 361,7 milliards d'euros, en augmentation de 4,2 % par rapport aux objectifs révisés pour 2004. Il a déclaré que l'évolution de l'objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité, décès apparaissait particulièrement optimiste car une grande incertitude pesait aujourd'hui sur le rendement des mesures de maîtrise médicalisée contenue dans la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

Puis, il a présenté la situation de chacune des branches de la sécurité sociale.

Dans un premier temps, il a indiqué que, d'après les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale, le déficit de la branche maladie évalué pour 2004 à 13,2 milliards d'euros, serait ramené à 8 milliards d'euros en 2005.

Il a précisé que cette branche avait été en constant déficit depuis le début des années 1990 et que la dégradation du solde de l'assurance maladie s'était accélérée depuis la fin de cette décennie, puisque le déficit s'était creusé de près de 4 milliards d'euros chaque année depuis 2002 pour atteindre un record historique en 2004.

Il a constaté que, même au plus fort de la croissance économique, l'assurance maladie n'avait jamais renoué avec un solde positif et a donc estimé que le niveau de déficit de l'assurance maladie interdisait tout retour spontané à l'équilibre. Il a précisé que la branche maladie était confrontée, avant tout, à une « crise de dépenses », liée notamment au comportement des différents acteurs, à l'allongement de la durée de vie de la population et au progrès technique, qui entraînaient une accélération particulièrement vive du rythme de progression de l'ONDAM. Il a souligné que cette « crise de dépenses » était, en outre, aggravée par le ralentissement de la conjoncture économique, qui avait rendu moins dynamique l'assiette des cotisations sociales, créant par là même un effet de ciseau entre recettes et dépenses.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a rappelé qu'à part en 1997, seule année où il avait été respecté, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) voté par le Parlement avait été systématiquement dépassé. Il a précisé que les dépenses entrant dans le champ de cet objectif avaient augmenté en moyenne entre 1997 et 2002 de 3,9 % par an, soit 1,8 point d'évolution par an de plus que les objectifs votés dans les lois de financement de la sécurité sociale. Il s'est inquiété de ce que le dépassement se soit accéléré en fin de période, essentiellement sous l'effet d'une croissance des dépenses de soins de ville très supérieure aux objectifs fixés et de mesures conjoncturelles touchant aussi bien les dépenses ambulatoires, telles les revalorisations d'honoraires, que les établissements de santé, avec la mise en oeuvre de la RTT dans les hôpitaux. Il a toutefois précisé que ces mesures conjoncturelles devraient épuiser leurs effets à compter de 2005. Enfin, il a souhaité souligner un point encourageant en 2003 et 2004 : la décélération du rythme de progression des dépenses d'assurance maladie.

Puis il a relevé que le gouvernement avait choisi de fixer la progression de l'ONDAM pour 2005 à + 3,2 % par rapport à l'ONDAM pour 2004 « rebasé ». Il a indiqué que cette prévision lui paraissait très optimiste, voire irréaliste, dans la mesure où elle se fondait sur les projections réalisées par le ministère de la santé, s'agissant du rendement financier des mesures d'économies contenues dans la réforme de l'assurance maladie, en contradiction avec les prévisions réalisées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En effet, il a observé que les deux ministères avaient une évaluation divergente de l'impact financier de ces mesures d'économies sur le solde de l'assurance maladie en 2005, de l'ordre de 2,1 milliards d'euros.

Il a jugé nécessaire de souligner qu'une grande incertitude pesait sur le rendement des mesures de maîtrise médicalisée mises en oeuvre par la loi du 13 août 2004, dont la réussite supposait des efforts importants de tous les acteurs et un changement des comportements dont les effets devraient s'apprécier sur le long terme.

Il a ensuite relevé que les mesures nouvelles concernant la branche maladie dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 étaient d'ampleur limitée. Il a précisé qu'elles visaient notamment à permettre l'application de la réforme portant tarification à l'activité dans tous les établissements de santé, mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

Il a rappelé que la tarification à l'activité était un mode de financement des établissements de santé, publics et privés, visant à fonder l'allocation de leurs ressources sur la nature et le volume de leur activité réalisée, mesurée pour l'essentiel sur la base des données du programme de médicalisation des systèmes d'information. Il a jugé que l'instauration de ce nouveau mode de financement représentait un facteur de modernisation décisif des établissements. Il a précisé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ne prévoyait que des mesures « correctrices » des dispositions votées l'année dernière.

S'agissant de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, il a indiqué qu'elle connaîtrait un déficit important de 704 millions d'euros en 2005, après un déficit de 505 millions d'euros en 2004. A cet égard, il a précisé que le poids des contributions aux fonds « amiante » - fonds de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante (FCAATA) et fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) - se faisaient toujours plus lourdes, puisqu'elles progresseraient de 200 millions d'euros en 2005, pour s'établir à 800 millions d'euros.

Puis il a souhaité insister sur deux éléments.

D'une part, il a précisé que la situation du FIVA n'était pas totalement assurée en 2005, puisqu'il devrait lui manquer environ 75 millions d'euros pour faire face à ses dépenses, d'après les derniers chiffres qui lui avaient été communiqués. Il a indiqué qu'une ouverture de crédits pourrait intervenir en loi de finances rectificative, mais qu'il n'avait pas, à ce stade, d'éléments d'information supplémentaires.

D'autre part, il a constaté que l'équilibre du FCAATA serait atteint grâce à l'institution d'une contribution à la charge des entreprises, due à raison de l'admission d'un salarié ou d'un ancien salarié au bénéfice de l'allocation de cessation anticipée versée par le FCAATA. Il a précisé que cette contribution, qui visait notamment à responsabiliser les entreprises, devrait rapporter 120 millions d'euros en 2005.

S'agissant de la branche famille, il a d'abord rappelé que ses comptes avaient été en excédent depuis 1999. Il a précisé que cet excédent s'élevait à 1 milliard d'euros en 2002, et à 400 millions d'euros en 2003. Toutefois, il a observé que la branche famille devrait être déficitaire de près de 200 millions d'euros en 2004 et retrouver un équilibre précaire en 2005.

Il a rappelé que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 avait créé la prestation d'accueil du jeune enfant dans un but de simplification, dont le coût devrait être élevé puisqu'elle se traduirait par une dépense nouvelle de 140 millions d'euros pour la branche famille en 2004 et d'environ 850 millions d'euros par an en 2007.

Il a reconnu que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 était assez « pauvre » en mesures en faveur de la branche famille. Il a cité le doublement de la prime d'adoption et la réforme du mode de financement de l'Union national des associations familiales (UNAF) comme les principales dispositions de ce projet de loi de financement.

Enfin, s'agissant de la branche vieillesse, il a indiqué qu'elle connaîtrait un déficit, à hauteur de 70 millions d'euros en 2004 et de 1,4 milliard d'euros en 2005. Il a précisé que la montée en puissance des retraites anticipées dans le régime général devrait se poursuivre et qu'elles représentaient un coût de 630 millions d'euros en 2004 et de 1,3 milliard d'euros en 2005.

Il a observé que cette mesure de départ anticipé à la retraite serait progressivement étendue aux fonctionnaires, selon les mêmes modalités que celles retenues pour le régime général par les dispositions de l'article 29 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 et celles de l'article 73 du projet de loi de finances pour 2005. Il a précisé que cette mesure devrait représenter en 2005 une charge nouvelle de 68 millions d'euros pour la caisse de retraite des fonctions publiques territoriale et hospitalière et de 70 millions d'euros pour l'Etat.

Puis M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souhaité insister sur la situation difficile que connaîtrait le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en 2005, avec un déficit de près de 1,2 milliard d'euros en 2005, après 429 millions d'euros en 2004. Il a précisé que son déficit cumulé devrait atteindre près de 2,7 milliards d'euros en 2005, ce qui était très préoccupant et posait à la fois un problème de flux et un problème de stock. En outre, il a relevé que le dispositif de compromis retenu sur la soulte des industries électriques et gazières (IEG) contribuerait à accroître ces difficultés.

A cet égard, il a indiqué que l'article 28 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, tenait compte du compromis trouvé par le gouvernement avec la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) au sujet de l'adossement du régime des IEG au régime général.

Il a précisé que la soulte des IEG correspondrait à un « droit d'entrée » de 7,7 milliards d'euros, auxquels s'ajouterait 1,3 milliard d'euros de prestations familiales remboursées à la CNAVTS par le FSV, soit 9 milliards d'euros. Il a toutefois relevé que ces données ne figuraient pas dans les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a observé que le versement de la soulte serait étalé dans le temps : un versement initial de 40 % de la soulte, soit 3,08 milliards d'euros en valeur 2005 serait confié au Fonds de réserve des retraites (FRR), pour être placé jusqu'en 2020 ; d'autre part, la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés recouvrerait alors ce capital de 3,08 milliards d'euros, majoré des intérêts capitalisés depuis 2005 ; le solde de 4,62 milliards d'euros serait versé de façon échelonnée par la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) à la caisse nationale d'assurance vieillesse pendant 20 ans, de 2005 à 2024.

Il a indiqué que l'article 28 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 précisait que les versements directs à la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés seraient garantis par l'Etat dans des conditions définies en loi de finances et il a déclaré qu'il souhaitait obtenir des précisions sur ce point lors de la discussion en séance publique. Il a également noté que cet article procédait à un ajustement des taux de la contribution tarifaire sur les prestations d'acheminement de gaz naturel et d'électricité.

Enfin, il a précisé que le FRR assurerait la gestion d'une partie de la soulte dans les mêmes conditions que celles applicables aux autres actifs, sans qu'elle soit retracée dans une section ad hoc, mais que les résultats de la gestion de cette partie de la contribution seraient retracés chaque année dans l'annexe des comptes du fonds. Il a estimé que ce dispositif paraissait pertinent, dans la mesure où il favorisait l'efficacité de la gestion, alors que la séparation comptable et financière de la gestion de la soulte des autres réserves du fonds aurait été source de complication. Quant aux autres réserves du FRR, il a indiqué qu'elles devraient s'élever à 20,9 milliards d'euros fin 2005.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a alors fait part, à titre personnel, des réserves que lui inspirait ce projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Puis un large débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur pour avis pour sa présentation et a relevé que les mesures proposées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne répondaient pas tout à fait aux enjeux. Il a souligné la nécessité de s'interroger sur le financement de la protection sociale par les cotisations sociales et a estimé que la discussion de ce projet permettrait, utilement, d'approfondir de nombreux aspects liés à l'évolution des régimes sociaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité que le rapporteur pour avis soit aussi direct en séance qu'il l'avait été en commission et a indiqué que les lois de financement de la sécurité sociale constituaient un modèle hybride, qui avait, certes, marqué un progrès en 1996, mais qui avait aujourd'hui montré ses limites. Puis, évoquant notamment le « modèle danois », il a estimé qu'il fallait s'interroger sur la budgétisation des prélèvements alimentant les régimes sociaux. Il a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne fixait que des objectifs de dépenses, et a déploré que ces normes d'évolution soient régulièrement dépassées.

M. Maurice Blin a remercié le rapporteur pour avis pour la clarté et la rudesse de son propos. Il a relevé la différence entre le taux de croissance du PIB et le taux de croissance des dépenses sociales sur le long terme. Puis il a remarqué que la dérive des dépenses de santé était générale et s'est interrogé sur la capacité de la société française à l'enrayer, soulignant que la santé était de plus en plus perçue comme un droit de la personne humaine. Il a également mis en évidence l'importance du comportement des usagers, et notamment s'agissant de la consommation de médicaments.

Mme Fabienne Keller a remercié le rapporteur pour avis pour sa présentation et estimé que les conséquences de l'allongement de la durée de la vie n'avaient pas encore été totalement prises en considération. Elle a souligné la nécessité d'améliorer le fonctionnement de la chaîne de soins apportée aux personnes âgées. Puis elle a souhaité obtenir des précisions sur le « plan hôpital 2007 » qui avait permis de relancer l'investissement dans les hôpitaux.

M. Jean Arthuis, président, a mis en évidence les carences du système d'information entre les établissements hospitaliers, qui constituaient une source de gâchis.

Mme Marie-France Beaufils,après avoir indiqué qu'elle ne commenterait pas l'ensemble du débat sur le financement de la sécurité sociale, a relevé que l'importance des dépenses de santé devait être reliée à la faible place accordée à la prévention.

M. Serge Dassault a souhaité obtenir des précisions chiffrées sur le déficit de la sécurité sociale et le montant des différents postes de dépenses.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que le déficit du régime général s'établirait à 10,1 milliards d'euros en 2005, après 14 milliards d'euros en 2004, et a précisé qu'il provenait essentiellement de la branche maladie.

Il a noté que le déficit de l'ensemble des régimes de base d'assurance maladie devrait atteindre 10,8 milliards d'euros en 2005. Il a relevé que le plafond d'avances de trésorerie du régime général serait fixé à 13 milliards d'euros en 2005, après un record historique de 33 milliards d'euros en 2004.

Il a ensuite indiqué que le coût des soins prodigués dans les dix dernières années de la vie était particulièrement élevé et que l'allongement de la durée de la vie était un facteur de croissance structurelle des dépenses de santé.

Il a relevé que les revalorisations d'honoraires avaient constitué un facteur conjoncturel d'augmentation des dépenses d'assurance maladie et a, par ailleurs, estimé que l'on ne mettait pas assez l'accent sur le maintien à domicile des personnes âgées, qui était pourtant bien moins coûteux que l'hospitalisation.

Puis il a rappelé que le « plan hôpital 2007 » avait représenté 1,1 milliard d'euros d'investissement en 2003. Enfin, il a souligné le rôle important que devrait jouer la médecine scolaire en matière de prévention et a indiqué que la loi relative à la politique de santé publique constituait une étape importante en ce domaine.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 1er bis, elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 2 bis, elle a adopté un amendement mettant en cohérence les dispositions de cet article avec celles de l'article 15 bis.

Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 6, tendant à préciser que le bilan annuel transmis au Parlement en vue de permettre un suivi des dotations régionales affectées aux missions d'intérêt général et d'aides à la contractualisation (MIGAC) fournirait des informations relatives à la pertinence du périmètre et au niveau de dotation des MIGAC.

A l'article 9, après les interventions de Mme Nicole Bricq et de M. Aymeri de Montesquiou, elle a adopté un amendement réduisant la dotation du fonds de modernisation des établissements de santé, afin de tenir compte de la suppression de l'élargissement des missions de ce fonds intervenue à l'Assemblée nationale.

Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 9, tendant à la remise d'un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre du « plan hôpital 2007 ».

A l'article 16, elle a adopté un amendement abaissant l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) révisé pour 2004, afin de tenir compte des chiffres fournis par le ministre de la santé et de la protection sociale lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale à l'Assemblée nationale.

A l'article 21, elle a adopté un amendement rédactionnel.

Puis elle a adopté un amendement supprimant l'article 24 A, une disposition similaire ayant été adoptée au sein du projet de loi pour l'égalité du droit et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Mme Nicole Bricq a alors indiqué qu'elle était opposée à cette suppression.

A l'article 28, après l'intervention de M. Philippe Marini, rapporteur général, elle a adopté un amendement de mise en cohérence avec l'article L.135-10 du code de la sécurité sociale.

Puis, après l'intervention de M. Philippe Marini, rapporteur général, elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 29 afin d'étendre aux régimes de retraite supplémentaire non externalisés et à droits certains le prélèvement à la charge des entreprises assis sur les contributions aux régimes de retraite supplémentaire à caractère aléatoire.

A l'article 34 bis, après l'intervention de Mme Nicole Bricq, elle a adopté un amendement prévoyant que le mécanisme d'alerte par les organismes de sécurité sociale en cas d'évolution des dépenses de sécurité sociale manifestement incompatible avec les objectifs votés par le Parlement s'adressait à la fois au gouvernement et au Parlement.

A l'issue de cet examen, la commission a émisun avis favorable sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ainsi amendé.

Impôts et taxes - Commission chargée par le gouvernement de déterminer de manière incontestable les éventuelles plus-values de recettes de TVA et de TIPP consécutives à la hausse des prix du pétrole - Echange de vues et désignation de membres

M. Jean Arthuis, président, a indiqué à la commission que, par lettre en date du 2 novembre 2004, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, de l'économie, des finances et de l'industrie, lui avait confirmé la volonté du gouvernement de mettre en place une commission présidée par un président de chambre de la Cour des comptes et composée de parlementaires chargée de « déterminer de manière incontestable les éventuelles plus-values de recettes de TVA et de TIPP consécutives à la hausse des prix du pétrole ».

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, outre le rapporteur général et lui-même membres de droit, cette commission devait être composée, pour ce qui concernait le Sénat, de quatre membres « représentatifs de toutes les sensibilités politiques » et qu'il en était de même pour l'Assemblée nationale.

En conséquence, la commission a désigné comme membre pour y siéger, outre les deux membres de droit :

- M. Yann Gaillard, au titre du groupe de l'UMP,

- M. Jean-Claude Frécon, au titre du groupe socialiste,

- M. Denis Badré, au titre du groupe de l'Union centriste,

- et M. Thierry Foucaud au titre du groupe Communiste républicain et citoyen.