Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Travaux de la commission des finances




Mardi 7 juin 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Union européenne - Diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 285 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le présent projet de loi, d'apparence technique, était constitué de seulement six articles, auxquels s'ajoutaient deux articles additionnels, adoptés à l'Assemblée nationale, et qu'il procédait à :

- la transposition des mesures de nature législative de la directive 2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 décembre 2002 sur l'intermédiation en assurance ;

- l'adaptation des conditions d'information des souscripteurs des contrats d'assurance vie, conformément aux principes de la directive 2002/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 relative à l'assurance directe sur la vie.

Il a rappelé, tout d'abord, les principales dispositions du projet de loi, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

Il a observé que l'article premier du projet de loi définissait l'activité d'intermédiaire en assurance au sens de la directive, ainsi que son champ d'application : les personnes effectuant une activité d'intermédiation à titre accessoire étaient exclues du dispositif.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la principale innovation en droit français consistait à prévoir une obligation d'immatriculation sur un registre national : l'intermédiaire immatriculé dans un pays de l'Union européenne pourrait s'établir ou effectuer une libre prestation de services dans l'ensemble de l'espace économique européen, rendant ainsi plus effective la constitution d'un marché communautaire de l'assurance. Il a relevé que le système mis en place créerait un dispositif d'auto-régulation comparable à celui prévu par les conseillers en investissements financiers par la loi de sécurité financière du 1er août 2003.

Il a noté que les obligations professionnelles et le devoir d'information et de conseil des intermédiaires étaient précisés. En particulier, l'intermédiaire devrait adapter ses conseils à la complexité du produit et consigner, par écrit, les besoins du client et les motivations du conseil.

Il a ensuite présenté l'article 2 qui définissait le régime d'incapacités professionnelles et le contrôle des intermédiaires en assurance par la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP), qui constituait l'autorité de contrôle prudentiel du secteur de l'assurance et de la mutualité. Il a observé qu'elle jouait un rôle qui tenait de la Commission bancaire et, sur certains sujets, de l'Autorité des marchés financiers.

Il a indiqué que la liste des sanctions pouvant être prononcées avait été complétée : à l'avertissement et au blâme s'ajoutaient l'interdiction d'effectuer tout ou partie des activités d'intermédiation en assurance, la suspension temporaire, la démission d'office et la radiation du registre des intermédiaires. Il s'est félicité que l'Assemblée nationale ait adopté un amendement permettant à la CCAMIP de rendre publiques ses décisions de sanctions, sans attendre qu'elles soient devenues définitives.

Il a précisé que l'article 2 bis, adopté à l'initiative de l'Assemblée nationale, opérait une transposition analogue de la directive relative à l'intermédiation, pour les mutuelles et les institutions de prévoyance.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a particulièrement insisté sur les dispositions de l'article 3 modifiant les conditions d'information des souscripteurs des contrats d'assurance vie, notamment l'exercice du droit de renonciation dans un délai de trente jours.

Il a souligné que le contrat d'assurance vie devait être particulièrement lisible, dans la mesure où il relevait de relations contractuelles, par différence avec l'acquisition de parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

Dans ce cadre, il a rappelé que le droit actuel permettait une prorogation indéfinie du droit de renonciation en cas de défaut d'information du souscripteur. Il a déploré que cette possibilité ait engendré une situation d'insécurité juridique : le texte initial du projet de loi prévoyait, ainsi, de limiter à cinq ans la prorogation du délai de renonciation. Il a relevé que, sur l'initiative de M. Louis Giscard d'Estaing, député, l'Assemblée nationale avait adopté un « amendement de compromis » portant ce délai à huit ans, soit la durée minimale d'indisponibilité des sommes investies dans un contrat d'assurance vie pour bénéficier du régime fiscal le plus favorable. Il a proposé de ne pas revenir sur ce point, alors que d'autres amendements seraient proposés pour améliorer la transparence de la transmission d'informations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que l'article 3 bis, adopté à l'initiative de l'Assemblée nationale, prévoyait des procédures d'information analogues pour les contrats d'assurance souscrits dans un cadre collectif, les « contrats de groupe ».

Il a enfin rappelé que les dispositions des articles 4 à 6 étaient transitoires et relatives à l'entrée en vigueur du projet de loi.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné les très larges modifications du droit des assurances opérées par le projet de loi, alors que l'encours des contrats d'assurance vie dépassait 840 milliards d'euros, soit un niveau globalement proche de celui de la dette publique de l'Etat.

Compte tenu de ces enjeux, il a présenté les principaux amendements proposés afin de se conformer pleinement sinon à la lettre, du moins à l'esprit des directives communautaires.

Il a souligné, tout d'abord, la nécessité de renforcer la lisibilité et la clarté des contrats d'assurance vie, quels que soient les réseaux qui les distribuaient. Dans ce but, il a précisé qu'un amendement avait pour objet de renforcer les pouvoirs de la CCAMIP dans l'établissement des modèles de note d'information jointe au contrat, tout en structurant davantage les informations qui devraient y figurer. Il a estimé que ces dispositions devaient conforter un amendement adopté à l'Assemblée nationale, sur la proposition de M. Philippe Auberger, député, visant à prévoir la possibilité d'une note d'information distincte du contrat. S'il comprenait le souhait des professionnels que le contrat puisse valoir note d'information afin d'éviter les contentieux juridiques, il a appelé à dépasser ce débat en prévoyant l'insertion, en début de contrat, d'un encadré ou d'une notice où seraient mises en exergue les caractéristiques essentielles du contrat d'assurance.

Parmi ces éléments essentiels, il a insisté sur le besoin d'insérer des dispositions relatives à la clause bénéficiaire. Il a expliqué que, lorsque l'assuré désignait un tiers comme bénéficiaire et que ce dernier acceptait la gratification faite à son profit, le preneur de contrat ne pouvait plus modifier son choix du bénéficiaire. Il a exposé l'autre hypothèse, consistant à ce que le bénéficiaire ne soit pas informé et que le choix de ce dernier puisse alors être modifié : dans ce cas, le risque existait que le contrat restât en déshérence après le décès de l'assuré, faute pour le bénéficiaire de connaître sa situation. Il a donc proposé que l'adhérent au contrat d'assurance vie soit informé de la possibilité de recourir à un acte authentique ou à un acte sous seing privé pour éviter le phénomène des contrats en déshérence, dont l'encours accumulé pourrait atteindre plusieurs milliards d'euros.

Dans le prolongement de cet amendement, M. Philippe Marini, rapporteur général, a plaidé pour la requalification de la CCAMIP en une « Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles », afin qu'elle soit mieux identifiée dans ses missions et renforcée dans son rôle.

Il a enfin présenté des amendements visant à encadrer davantage certaines pratiques de marchés. D'une part, il a suggéré d'encadrer les mécanismes des contrats d'assurance vie dits à « frais précomptés », lesquels consistaient à appliquer au premier versement la totalité des frais afférents à toutes les années du contrat. Il a déploré le biais extrêmement défavorable à l'assuré que constituaient de tels contrats.

Il a proposé, en outre, que les associations souscriptrices de contrats collectifs soient réellement indépendantes de l'entreprise d'assurance, en s'inspirant des progrès opérés lors de la création des plans d'épargne pour la retraite populaires.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Philippe Marini, rapporteur général, pour la qualité de sa présentation.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par M. Philippe Marini, rapporteur général.

Après les interventions liminaires de Mmes Marie-France Beaufils, Nicole Bricq et M. Michel Charasse déclarant s'abstenir sur l'ensemble du texte, à l'article premier, relatif à la transposition de la directive intermédiation en assurance dans le livre V du code des assurances, la commission a adopté deux amendements, l'un rédactionnel et l'autre de clarification. Après les interventions de MM. Adrien Gouteyron et Jean Arthuis, président, elle a adopté un amendement visant à requalifier la CCAMIP, puis trois amendements de précision, de clarification et de coordination. Elle a adopté, enfin, un septième amendement à l'article premier, pour permettre aux mandataires non agents généraux d'assurance d'être immatriculés directement sur le registre des intermédiaires par l'entreprise qui les mandate, et sous la responsabilité de cette dernière.

A l'article 2 relatif au contrôle des intermédiaires et incapacités professionnelles, elle a adopté deux amendements de coordination et de précision puis, après l'intervention de M. Michel Charasse, un amendement visant à rendre symétriques les conditions d'octroi et de retrait d'agrément par le comité des entreprises d'assurance, tout en prévoyant d'interroger le gouvernement en séance sur l'application pratique de ces modalités.

A l'article 2 bis (nouveau) relatif à la transposition de la directive intermédiation pour les mutuelles et institutions de prévoyance, la commission a adopté deux amendements, l'un rédactionnel et l'autre de clarification.

A l'article 3 relatif à la modification des conditions d'information des souscripteurs des contrats d'assurance vie, après les interventions de MM. Paul Girod, Yann Gaillard, Adrien Gouteyron et Michel Charasse, la commission a adopté un amendement prévoyant l'association plus étroite de la CCAMIP à l'élaboration des modèles de notes d'information, ainsi que le contenu de ce document, notamment l'inclusion d'une clause bénéficiaire. La commission a alors donné mandat au rapporteur général pour finaliser la rédaction de cet amendement, dont il venait de présenter le contenu.

La commission a adopté un second amendement sur ce même article, de cohérence, avec le précédent amendement et également donné mandat au rapporteur général pour en finaliser la rédaction.

La commission a ensuite adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 3 relatifs à la modification des conditions d'information des adhérents aux contrats d'assurance proposés par les mutuelles et les institutions de prévoyance, afin d'aligner ces modalités sur celles envisagées pour les contrats distribués par des entreprises d'assurance.

Trois amendements portant articles additionnels après l'article 3 bis (nouveau) ont ensuite été adoptés, respectivement pour garantir l'indépendance des associations souscriptrices de contrats d'assurance de groupe par rapport aux organismes d'assurance, afin d'encadrer le mécanisme des frais précomptés, ainsi que pour requalifier l'actuelle CCAMIP « Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles » dans l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

A l'article 5 relatif aux dates d'entrée en vigueur, la commission a adopté deux amendements de coordination.

La commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Union européenne - Réforme des règlements relatifs au pacte de stabilité - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la réforme des règlements relatifs au pacte de stabilité.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que d'un point de vue juridique, le pacte de stabilité n'avait pas encore été modifié, le Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 ayant seulement entériné un rapport du Conseil, et invité la Commission européenne à présenter rapidement des propositions visant à modifier les deux règlements concernant le pacte de stabilité. Il a rappelé que ces deux règlements portaient, respectivement, sur la procédure relative aux déficits excessifs, et sur la coordination des politiques économiques. Il a indiqué que, le 21 avril 2005, la Commission européenne avait adressé au Conseil des propositions en ce sens. Il a considéré que ces propositions mettaient fidèlement en oeuvre les conclusions du Conseil européen.

Il a précisé que les règlements devaient être modifiés selon deux procédures différentes : dans le cas de celui portant sur la procédure relative aux déficits excessifs, la modification allait s'opérer selon celle de la consultation, qui donnait au Parlement européen un rôle purement consultatif, et, pour celui portant sur la coordination des politiques économiques, elle s'opérerait selon la procédure de coopération, qui permet au Conseil de passer outre, à l'unanimité, à une opposition éventuelle du Parlement européen, à l'issue d'une seconde lecture.

Il a indiqué que les négociations entre Etats membres au sujet de la réforme des règlements étaient plus difficiles que prévu, l'Allemagne souhaitant inclure dans celui sur la procédure relative aux déficits excessifs une liste de « facteurs pertinents » pouvant permettre à un Etat membre d'avoir, temporairement, un déficit public légèrement supérieur à 3 % du PIB. Il a ajouté que cette revendication avait amené les Pays-Bas, qui ne souhaitaient pas « assouplir » le pacte de stabilité, à demander que ce règlement prévoie, en ce cas, l'obligation pour les Etats en situation de déficit excessif de réduire leur déficit structurel d'au moins 0,5 point de PIB par an. Après avoir estimé que chacune de ces revendications aurait une faible portée pratique, il a indiqué que, d'une manière générale, la France souhaitait éviter de remettre en cause les conclusions du Conseil européen, afin de ne pas rouvrir une « boîte de Pandore ». Il a ajouté que, compte tenu des désaccords persistants entre Etats membres, la présidence avait renoncé à ce que les règlements soient examinés par le Conseil du 7 juin 2005, sans fixer, pour l'instant, de nouvelle date.

Il a indiqué que les propositions de modification des règlements relatifs aux déficits excessifs présentées par la Commission européenne comportaient d'autres dispositions, de nature plus technique et plus consensuelles. Il a considéré que les propositions de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, soit ne modifiaient qu'à la marge les propositions de la Commission européenne, soit ne semblaient pas susceptibles d'être reprises par le Conseil.

Au total, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 avait moins révisé qu'explicité le pacte de stabilité, et qu'en particulier, contrairement à certaines analyses répandues en France, l'interdiction, pour les Etats membres, d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB, n'avait pas été remise en cause. Il s'en est félicité, estimant qu'il n'était pas dans l'intérêt de la France d'accroître le poids de sa dette publique dans son PIB, eu égard à son montant actuel.

Un large débat s'est ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a déclaré partager l'analyse du rapporteur général. Il a indiqué que lors d'un récent déplacement à Bruxelles, à l'occasion duquel il avait rencontré M. Joaquin Almunia, commissaire européen en charge des affaires économiques et monétaires, il avait été frappé par le contraste entre les interprétations de la réforme du pacte de stabilité qui avaient cours en France, et celles, plus conformes aux conclusions du Conseil européen, qui prévalaient au sein des institutions de l'Union européenne.

Mme Nicole Bricq a estimé que la victoire du « non » au référendum du 29 mai 2005 suscitait un risque de repli des Etats membres sur leurs intérêts nationaux, indiquant qu'on avait ainsi « renoncé à l'histoire au profit de la géographie ». Elle a jugé que le pacte de stabilité rendait excessivement difficiles les politiques budgétaires contracycliques, et qu'il se focalisait trop sur le déficit public, et pas assez sur la dette publique. Elle a considéré, en outre, qu'il devrait prévoir l'équilibre du solde structurel hors investissement public, et donner davantage de marges de manoeuvre aux Etats membres, à condition qu'ils se dotent, sur le plan interne, des moyens de mieux appliquer le pacte de stabilité. Elle a ajouté que le problème essentiel pour les finances publiques était la faiblesse de la croissance de l'économie européenne, et qu'il fallait, par conséquent, donner un nouveau souffle à la « stratégie de Lisbonne ».

M. Roland du Luart a jugé « surréaliste » le débat sur le pacte de stabilité, alors que la France était en situation de déficit excessif depuis trois ans. Il a félicité le rapporteur général quant au réalisme de ses propos, et s'est inquiété de la tentation, encore plus grande, depuis le référendum du 29 mai 2005, d'accroître le déficit public.

M. Michel Charasse a rappelé que c'était à son initiative, alors qu'il était ministre du budget, que la limite maximale du déficit public autorisé avait été fixée à 3 % du PIB. Il s'est interrogé sur le bien-fondé de la politique menée par la Banque centrale européenne, et a considéré que la décision d'imposer des sanctions à un Etat en situation de déficit excessif devait demeurer de nature politique. Il a souhaité, enfin, que soient mieux précisés les liens et interactions existant entre les budgets nationaux et le budget communautaire, estimant, notamment, que ce dernier ne pouvait pas s'exonérer de tout effort de maîtrise de la progression de la dépense.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il avait obtenu, à la veille du Conseil européen de Dublin des 13 et 14 décembre 1996, alors qu'il était ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, que la sanction des Etats en situation de déficit excessif ne soit pas automatique.

M. Michel Charasse a estimé, en outre, que les contributions des Etats au budget communautaire devaient être exclues des dépenses prises en compte au titre du pacte de stabilité.

Mme Marie-France Beaufils, après s'être interrogée sur la nature de « l'Europe à construire », a estimé que la Banque centrale européenne devait être moins indépendante du pouvoir politique, et que le pacte de stabilité devait davantage prendre en compte la nécessité de favoriser la croissance.

M. Yann Gaillard a indiqué qu'il avait toujours été sceptique quant à la notion même et au contenu du pacte de stabilité, et a déploré qu'il incite certains Etats membres à recourir à des artifices comptables de présentation.

M. Joël Bourdin a considéré que le pacte de stabilité ne prenait pas suffisamment en compte les fluctuations de la conjoncture, et qu'il fallait, par voie de conséquence, lui donner plus de souplesse.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le pacte de stabilité, « règlement de copropriété de l'euro », avait été conçu pour suppléer, transitoirement, l'absence d'un gouvernement économique européen. Il a jugé que les résultats du référendum du 29 mai 2005 rendaient cette éventualité plus lointaine. Il a considéré que l'existence de l'euro permettait d'éviter des crises de change et des taux d'intérêt élevés et était, de ce fait, bénéfique à l'économie française, mais qu'elle constituait aussi un « anesthésiant », incitant les gouvernements à une certaine forme d'indiscipline budgétaire. Il a déploré que l'euro reste, ainsi, toujours « orphelin » d'un Etat.

M. Michel Charasse a estimé qu'un euro faible et un retour de l'inflation ne seraient pas forcément néfastes à l'économie européenne.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est félicité de la qualité des débats au sein de la commission. Il a indiqué que, bien qu'étant plutôt « eurosceptique », il considérait que les gouvernements des Etats de la zone euro devaient désormais s'interroger sur la manière de mieux coordonner leurs politiques économiques, et estimé que les perspectives financières de l'Union européenne devaient être l'un des éléments du prochain débat d'orientation budgétaire, et qu'il entendait, au demeurant, axer sa contribution à venir, notamment, autour de cet aspect.

M. Michel Charasse a souligné la nécessité d'une coopération approfondie entre parlementaires des différents Etats de l'Union européenne, et plus particulièrement de la zone euro.

En réponse, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que plusieurs réunions de ce type s'étaient déjà tenues au Parlement depuis le début de l'année 2005, auxquelles la commission avait été représentée, et que le bureau de la commission avait également rencontré, il y a quelques semaines, des membres de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen. Il a souligné, en outre, certaines convergences de vue entre parlementaires nationaux, ce dont il s'est félicité, évoquant en particulier le cas de la « TVA sociale », actuellement examinée par la CDU au titre des pistes possibles d'évolution du mode de financement des régimes sociaux. Il a considéré qu'une crise de légitimité de l'euro pourrait susciter une crise monétaire à court terme, et jugé nécessaire de réformer Eurostat.

La commission a alors donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication.