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Travaux de la commission des finances




Mardi 28 juin 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Banques et établissements financiers - Caisse des dépôts et consignations - Audition de M. Philippe Auberger, président de la Commission de surveillance, et de M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations

Après avoir rappelé la fonction délicate de la Caisse des dépôts ainsi que sa présence active au sein de l'économie française, M. Jean Arthuis, président, a donné la parole à M. Philippe Auberger, président de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, qui a souligné, dans un premier temps, la bonne performance du résultat net consolidé de l'établissement pour 2004, d'un montant de 1,912 milliard d'euros, en augmentation de 21 % par rapport à 2003. Il a indiqué que ce résultat témoignait d'un équilibre entre les activités d'intérêt général de la Caisse des dépôts et ses activités concurrentielles.

Puis il a précisé que la Caisse des dépôts constituait, en 2004, la première entreprise publique contributeur net au budget de l'Etat, avec un total de 2,423 milliards d'euros, dont 512 millions d'euros au titre des missions d'intérêt général de l'établissement : financement des fonds propres des très petites entreprises, investissements immobiliers dans le logement social, équipement numérique des territoires, cohésion sociale.

A cet égard, il a souligné que la Caisse des dépôts avait vocation à accompagner l'effort engagé dans le domaine de la cohésion sociale, notamment en matière de logement. Il a rappelé que, conformément à la convention du 24 mai 2004, la Caisse des dépôts jouerait un rôle actif au sein du conseil d'administration de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et la doterait de 150 millions d'euros sur la période 2003-2008. En outre, il a précisé que, pour l'année 2004, 13 millions d'euros de crédits d'ingénierie avaient été mobilisés et 2,5 milliards d'euros de prêts avaient été engagés sur cinq ans, financés sur les fonds d'épargne. Enfin, il a indiqué que la Caisse des dépôts avait participé à hauteur de 4 millions d'euros au budget de fonctionnement de l'Agence.

Parallèlement, il a fait état de la volonté de la Caisse des dépôts de développer ses prêts au logement social, dans le cadre des conventions globales pluriannuelles, en constituant notamment une enveloppe de 2 milliards d'euros utilisable sur cinq ans pour la rénovation du parc locatif social, bonifiée sur ses fonds propres au titre des missions d'intérêt général.

En outre, M. Philippe Auberger a précisé que la Caisse des dépôts avait contribué de manière significative, en 2004, à l'aide aux très petites entreprises (TPE), à hauteur de 30 millions d'euros, soit un total cumulé de 160 millions d'euros depuis 1998. Il a indiqué que l'établissement s'était vu confier par l'Etat la gestion du fonds de cohésion sociale, doté de 73 millions d'euros sur cinq ans et destiné à favoriser l'accès des professionnels et des particuliers au micro-crédit.

M. Philippe Auberger a également décrit le rôle de la Caisse des dépôts dans la gestion des retraites en France. Il a ainsi précisé qu'elle gérait 48 institutions de retraite concernant 2,6 millions de pensionnés, soit un retraité sur cinq, et plus de 7 millions de cotisants. Il a souligné l'important effort de productivité accompli par l'établissement, notamment en prévision de l'obligation prochaine d'informer tous les futurs retraités de leurs droits à pension. En outre, il a indiqué que la Caisse des dépôts avait pris en charge, au 1er janvier 2005, le nouveau régime de retraite additionnelle de la fonction publique, couvrant 4,6 millions de cotisants, ainsi que le régime de la Caisse des mines.

Puis il a précisé que de nouveaux appels d'offres seraient lancés en 2005 pour orienter les placements de la Caisse des dépôts vers de nouveaux segments, notamment le capital investissement et l'investissement socialement responsable.

Enfin, il a insisté sur l'effort particulier accompli par la Caisse des dépôts en matière de gouvernance, s'agissant notamment de ses investissements à long terme en actions. Il a indiqué que le portefeuille en actions de la Caisse des dépôts s'élevait, au 31 décembre 2004, à 18 milliards d'euros en valeur historique, évalué à 25 milliards d'euros en valeur actualisée, compte tenu des plus-values latentes. Il a précisé que la direction générale de la Caisse avait souhaité renforcer son rôle d'investisseur institutionnel de long terme, actionnaire de premier plan des sociétés cotées du CAC 40 et qu'un comité consultatif de la gouvernance avait été constitué fin 2003 dans le but, notamment, de moderniser le guide de vote en assemblée générale, permettant à l'établissement de défendre des positions homogènes dans toutes les assemblées générales auxquelles il participe. Enfin, il a souligné que la Caisse des dépôts avait réorganisé, depuis juillet 2004, son activité de capital investissement en créant CDC Entreprises, filiale de la Caisse, gérant 3,9 milliards d'euros d'actifs, dont 2,3 milliards d'euros pour compte propre.

Pour conclure, M. Philippe Auberger a souhaité insister sur la présence active de la Caisse des dépôts sur le marché et sur son rôle d'investisseur à long terme.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité rappeler que la Caisse des dépôts et consignations était un établissement placé sous le contrôle du Parlement.

Puis procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, a indiqué que le résultat de la CDC pour 2004 était en augmentation : + 21 % entre 2003 et 2004 s'agissant du résultat net consolidé du groupe et + 7 % entre 2003 et 2004 pour le résultat récurrent à périmètre comparable. Puis il a observé que le résultat pour 2004 se répartissait à parts quasi égales entre la Caisse des dépôts et ses filiales et a insisté sur la politique ambitieuse de la Caisse des dépôts en termes d'investissement en actions.

S'agissant des comptes consolidés du groupe Caisse des dépôts, M. Francis Mayer a indiqué que le total du bilan consolidé se chiffrait à 188 milliards d'euros en 2004, dont 14,8 milliards d'euros de fonds propres. Il a souligné, en outre, le caractère autonome de l'établissement public placé sous le contrôle du Parlement.

Il a également précisé que le total du bilan des fonds d'épargne s'élevait, en 2004, à 242 milliards d'euros, que l'encours des prêts, au logement social pour l'essentiel, était évalué à 113 milliards d'euros, la quasi totalité du reliquat étant placé en valeurs mobilières. Il a rappelé que ces chiffres étaient toutefois antérieurs au transfert de la banque postale, lequel représentait environ 30 milliards d'euros, à déduire du bilan.

Puis M. Francis Mayer a souhaité insisté sur le caractère vertueux de la Caisse des dépôts en tant qu'institution financière. Il a indiqué que la privatisation de cet établissement public n'aurait aucun sens, mais qu'il devait être géré de manière exemplaire, comme une entreprise.

Il a fait état, par ailleurs, du développement exceptionnel, au cours de l'année 2004, des missions d'intérêt général de la CDC, notamment dans le domaine du logement social. Ainsi, il a précisé qu'une enveloppe de 2 milliards d'euros de prêts bonifiés en faveur de la réhabilitation de 100.000 logements HLM supplémentaires sur cinq ans avait été débloquée en 2004. Il a indiqué que le coût de cette bonification, estimé à plus de 100 millions d'euros, était financé sur les fonds propres de l'établissement. Il a ajouté qu'une autre enveloppe de 4 milliards d'euros sur cinq ans serait consacrée au financement d'infrastructures de transport.

Toujours concernant les missions d'intérêt général de la Caisse des dépôts, M. Francis Mayer a souligné que la gestion du nouveau régime additionnel de retraite de la Caisse des dépôts constituait, également, un enjeu très important en raison du montant des cotisations annuelles à placer : 1,2 milliard d'euros.

S'agissant de l'action de la Caisse des dépôts en faveur du développement territorial, il s'est félicité de la signature du premier partenariat public - privé (PPP) au profit de l'hôpital parisien des Quinze-vingts, de la relance du rôle d'investisseur d'intérêt général de la Caisse des dépôts, notamment dans le domaine de la rénovation urbaine ou de l'immobilier, avec des engagements à hauteur de 175 millions d'euros en 2004, ainsi que de la gestion du nouveau Fonds de cohésion sociale par la Caisse des dépôts.

Enfin, il a rappelé que l'établissement public était chargé de gérer le registre national des émissions de gaz à effet de serre des entreprises (Seringas) et a indiqué qu'un fonds de carbone européen doté de 105 millions d'euros avait été créé à l'initiative de Caisse des dépôts (CDC), qui a apporté 25 millions sur ses fonds propres.

M. Francis Mayer a également souligné que la CDC était le principal investisseur de long terme en actions en France puisqu'elle était présente au capital des principaux grands groupes français cotés du CAC 40 avec un portefeuille en actions d'environ 25 milliards d'euros. Il a observé que le renforcement de cette orientation s'expliquait pour des raisons à la fois comptables et prudentielles et a indiqué que la CDC était un investisseur avisé soucieux de défendre et de valoriser ses intérêts patrimoniaux, ainsi qu'un actionnaire fidèle et fiable qui soutenait, dans la durée, la stratégie de développement des entreprises dans lesquelles l'établissement investissait. A cet égard, il a rappelé que la Caisse des dépôts avait constitué un comité consultatif indépendant dans le but de définir un cadre de référence sur la gouvernance des entreprises dont la CDC est actionnaire.

Enfin, s'agissant des filiales de la CDC, M. Francis Mayer a fait état de quatre grands projets marquants en 2004. Il a indiqué qu'avec une participation de 35 % au capital de la Caisse nationale des caisses d'épargne, la Caisse des dépôts en était devenue l'actionnaire principal et qu'elle appuyait la stratégie de développement rentable du groupe Caisse d'épargne dans la perspective d'une possible cotation en Bourse à l'horizon 2007-2008. Il a précisé, en outre, que l'acquisition de la Société nationale immobilière (SNI) donnerait à la CDC une compétence accrue en matière de logement social et intermédiaire, domaine dans lequel cette nouvelle filiale serait spécialisée tandis qu'ICADE aurait en charge le secteur concurrentiel. Enfin, il a souhaité insister sur l'acquisition début 2005 de Fineco Vita, qui portait la CNP au rang des grands « bancassureurs » en Italie.

Puis un large débat s'est instauré.

M. Aymeri de Montesquiou a souhaité poser deux questions, l'une relative au niveau du retour sur investissement attendu par la CDC en matière de logement social, l'autre relative à la « capacité d'exportation » du modèle incarné par la CDC.

M. Yann Gaillard s'est ému de l'éventuelle « mainmise », au détriment des collectivités territoriales, de la Caisse des dépôts et des caisses d'épargne sur les forêts mises en vente.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Philippe Auberger a indiqué que, dans le domaine du logement social, la CDC avait vocation à financer des prêts bonifiés sans attendre de retour sur investissement à proprement parler. Il a rappelé que le montant des prêts nouveaux s'élevait chaque année à plus de 4 milliards d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a alors évoqué la possible présomption de conflit d'intérêt entre la CDC et les caisses d'épargne s'agissant de la fixation du taux du livret A.

En réponse, M. Philippe Auberger a souligné qu'il existait, en théorie, un risque de conflit d'intérêt, mais que ce risque était maîtrisé. Il a souligné, en outre, les progrès du taux de productivité du réseau de collecte des livrets de caisse d'épargne réalisés grâce à la dématérialisation de la gestion des livrets. Puis il a fait part de la nécessité de baisser le taux des commissionnements des caisses d'épargne, souhait qu'il a indiqué avoir formulé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Francis Mayer a également souhaité réagir à la notion de conflit d'intérêt évoquée par M. Jean Arthuis, président. Il a indiqué que ce risque existait juridiquement lorsqu'un établissement était en situation de décider lui-même de la fixation des taux de commissionnement. Or, il a rappelé que la CDC n'était pas en situation de décider du niveau des commissions, ce pouvoir revenant au seul ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. En outre, sur la question du financement des organismes de logement social, il a précisé qu'un financement centralisé était le seul moyen d'assurer une équité sur l'ensemble du territoire.

M. Philippe Auberger a insisté sur la nécessité d'un système pérenne de financement du logement social. S'agissant des missions d'intérêt général de la CDC, il a rappelé l'absence de recherche d'enrichissement par la CDC, tandis que pour les activités concurrentielles de la Caisse des dépôts, il a fait état d'un taux de retour sur fonds propres de l'ordre de 13 % en 2004.

Sur la question de l'exportabilité du modèle français, il a souligné que la CDC n'avait pas vocation à faire du prosélytisme à l'étranger, mais qu'il existait en revanche, des institutions « soeurs » à l'étranger, notamment en Allemagne, en Espagne, en Italie, au Maroc, à Singapour ou encore au Québec, ainsi que l'a fait remarquer M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Aymeri de Montesquiou a expliqué que dans certains pays en développement, notamment en Asie centrale, il existait un réel déséquilibre entre les lieux de production et de richesse, d'une part, et les zones plus défavorisées, d'autre part, et a estimé que, dans ce cas, l'action de la CDC en matière de financement du logement social, notamment, pouvait s'exporter.

M. Philippe Auberger a rappelé qu'une distinction devait être faite entre les opérations d'intérêt général de la CDC et ses activités concurrentielles et que, s'agissant de ses missions d'intérêt général, une certaine discrétion devait être respectée au regard notamment de la législation européenne relative aux aides publiques d'Etat.

En réponse à M. Yann Gaillard, M. Francis Mayer a indiqué que la CDC possédait plusieurs milliers d'hectares de forêt et qu'elle en gérait pour le compte de tiers, mais que ce produit restait marginal au sein des masses financières gérées par la Caisse des dépôts.

M. Joël Bourdin a souhaité obtenir des informations à propos du rôle de la CDC en matière de régulation des cours de bourse du fait de ses nombreuses participations dans des sociétés cotées.

En réponse, M. Francis Mayer a précisé que la Caisse des dépôts n'avait ni l'ambition ni les moyens d'intervenir pour réguler les cours de bourse et a souligné qu'elle n'avait aucune légitimité pour définir la stratégie des sociétés cotées. Il a indiqué que le portefeuille de la Caisse des dépôts répondait à deux objectifs principaux : un objectif de rentabilité financière dans le but, notamment, de contribuer au budget de l'Etat et de financer ses missions d'intérêt général, un objectif de présence active au sein de l'actionnariat de la moitié des sociétés du CAC 40, parmi lesquelles il a cité Saint-Gobain, Dexia, Veolia, Accor, Sodexho ou encore Suez, présence permettant une réelle stabilité de cet actionnariat. Il a toutefois rappelé que la « ligne jaune » à ne pas franchir par la Caisse des dépôts était celle de son immixtion dans la définition de la stratégie de l'entreprise. En revanche, il a rappelé que la Caisse des dépôts a mis en place un comité consultatif sur la gouvernance d'entreprise présidé par M. René Barbier de la Serre ; cette instance a pour mission d'aider la Caisse des dépôts à élaborer un cadre de référence sur toutes questions de gouvernance concernant ses participations dans les sociétés cotées.

M. Henri de Raincourt a souhaité connaître le regard porté par la Caisse des dépôts sur l'association « France active » et ses résultats en matière de création d'emplois, notamment dans les très petites entreprises.

M. Francis Mayer a fait part de l'appréciation très positive portée par la Caisse des dépôts sur l'action de quatre associations en matière de création d'emplois dans les très petites entreprises. Il a rappelé que la CDC soutenait des réseaux tels que France active, France Initiative réseau, Entreprendre ou encore le réseau des boutiques de gestion ou FORCE qui accordaient, soit des prêts d'honneur, soit des garanties à la création et au développement des très petites entreprises.

Pour conclure, M. Jean Arthuis, président, a déclaré que les résultats de la Caisse des dépôts pour 2004 étaient très satisfaisants et que son action dans les domaines de la cohésion sociale, de la gestion des retraites, de la gouvernance d'entreprise, des très petites entreprises ou de la rénovation urbaine était particulièrement appréciable.

Mercredi 29 juin 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Patrimoine - Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) - Communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la communication d'étape, que M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture, allait présenter, était le fruit d'un travail de longue haleine, mené en application de l'article 58-1 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a indiqué qu'aux termes de cet article, la Cour des comptes avait obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur de la commission chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre de sa mission d'évaluation et de contrôle. Il a précisé que, suite à sa demande en date du 21 janvier 2004, un magistrat de la Cour des comptes avait été nommé, le 3 février 2004, pour assister le rapporteur spécial.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a constaté que l'archéologie préventive ne concernait qu'environ 2.000 agents et ne représentait qu'un peu moins de 100 millions d'euros, mais n'en avait pas moins mobilisé, en trois ans, trois inspections générales, celle du ministère de l'économie et des finances, celle du ministère de l'intérieur et celle du ministère de la culture et de la communication.

Il a relevé qu'une nouvelle mission d'inspection interministérielle, intéressant le ministère de la culture et de la communication, le ministère de l'économie et des finances, et le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, venait d'être confiée à M. Langlois-Berthelot, inspecteur général des finances.

Il a souligné qu'après une longue période de stabilité, l'archéologie préventive avait donné lieu à trois réformes successives en 2001, 2003 et 2004, sans que les difficultés de ce secteur soient résolues, comme en témoignait son propre contrôle relatif au financement de l'archéologie préventive et de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Il a indiqué que cette mission lui avait été confiée au titre de l'article 57 de la LOLF et donnait lieu, pour la première fois au Sénat, à l'application de l'article 58-1 précité de la LOLF et que, dans cette perspective, M. Christian Sabbe, conseiller-maître à la Cour des comptes, avait été nommé pour l'assister.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé qu'une « erreur stratégique » avait sans doute été commise en 2001 lors de la création de l'INRAP, compendium du système français comprenant une mésentente entre ministères, des incompétences administratives, des impôts complexes, des contestations des collectivités territoriales et une révolte des personnels compétents.

Il a précisé que la communication présentée ce jour était un rapport d'étape, réalisé dans l'attente des résultats de la nouvelle mission interministérielle d'inspection et de la mise en oeuvre des engagements pris par la direction de l'architecture, du patrimoine et de l'archéologie (DAPA), lors de ce contrôle budgétaire.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite retracé les principales étapes de l'évolution juridique de l'archéologie préventive. Il a rappelé que ses fondements juridiques avaient été posés par une loi du 15 octobre 1941, validée par l'ordonnance n° 45-2092 du 13 septembre 1945, prévoyant la protection des restes archéologiques et la compétence régalienne de l'Etat dans ce domaine.

Il a observé qu'il avait fallu attendre 1973 pour que soit créée l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), chargée d'une mission de service public de préservation des vestiges archéologiques, dont le financement n'était toutefois pas assuré. Il a noté que la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive prévoyait de remplacer l'AFAN par l'INRAP, établissement public administratif doté d'un personnel sous contrat de droit public.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que la création d'un établissement public à caractère industriel et commercial aurait sans doute été plus appropriée. Il a ajouté que le système mis en place en 2001, fondé sur un double procédé de redevances portant, l'une sur le diagnostic, et l'autre sur les fouilles, était trop complexe. Il a rappelé que les prescriptions de recherches archéologiques préventives avaient augmenté de manière exponentielle, entraînant une vive contestation des communes.

Il a constaté qu'en 2002, lors de l'examen de la loi de finances pour 2003, un amendement avait été adopté à l'initiative de M. Daniel Garrigue, député, écrêtant la redevance de 25 %. Il a relevé que, dès lors, le financement de l'archéologie préventive n'était plus assuré.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que la loi n° 2003-707 du 1er août 2003, modifiant la loi de 2001 précitée sur l'archéologie préventive, présentait l'intérêt certain d'ouvrir à la concurrence le marché des fouilles archéologiques.

Il a noté que les opérations de diagnostic, toujours prescrites par les DRAC, donnaient lieu au paiement d'une redevance unique, qu'il s'agisse de travaux soumis au code de l'urbanisme ou au code de l'environnement, que ces diagnostics soient ou non réalisés et que leur résultat soit ou non positif. Il a précisé que 30 % du produit de la redevance d'archéologie préventive devait alimenter le Fonds national d'archéologie préventive (FNAP), finançant les fouilles réalisées sur le terrain de pétitionnaires impécunieux.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que les logements locatifs aidés par l'Etat et les constructions individuelles de personnes physiques étaient exonérés de la redevance. Il a noté que le souci de « mutualisation » des risques, concordant avec celui d'amélioration des recettes de l'INRAP, avait abouti à la définition d'une assiette d'imposition large, concernant tous les travaux effectués en sous-sol sur un terrain d'une superficie supérieure ou égale à 3.000 m². Il a observé que pour les travaux effectués en application du code de l'urbanisme, la base d'imposition, c'est-à-dire l'unité foncière, était sans rapport avec l'importance des travaux prévus, ce qui entraînait des cas d'imposition aberrante, où la redevance atteignait un niveau supérieur au coût du projet de construction.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que la loi relative à l'archéologie préventive avait de nouveau été modifiée en 2004 par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement. Il a estimé que le nouveau régime tentait d'approcher de plus près la réalité physique des travaux, ceux relevant du code de l'urbanisme étant désormais taxés sur la base de la surface hors oeuvre nette (SHON), c'est-à-dire la surface habitable à tous les étages. Il a indiqué qu'à la surface ainsi définie étaient appliqués des taux d'imposition dépendant de la catégorie des constructions, prévus par l'article 1585 D du code général des impôts (CGI), pour la taxe locale d'équipement (TLE), la redevance étant égale à 0,3 % du montant obtenu. Il a considéré que l'adossement aux catégories prévues, pour le calcul de la TLE, induisait une certaine fragilité de l'ensemble du système, dans la mesure où cette taxe d'urbanisme faisait l'objet d'une réflexion visant à sa prochaine modification.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a noté que les travaux soumis à une étude d'impact ou à une autorisation administrative préalable étaient imposables, comme auparavant, sur la surface de leur emprise au sol, au prix de 0,32 euro par mètre carré.

Il a remarqué que l'imposition des travaux relevant du code de l'urbanisme avait été l'objet des plus vives contestations, les communes continuant, notamment en zone rurale, à contester la légitimité du système. Il a ajouté que l'administration de l'équipement - les directions départementales de l'équipement (DDE) - qui gérait cette partie du dossier, semblait plus efficace que les directions régionales des affaires culturelles. Il a indiqué, cependant, qu'elle se heurtait aujourd'hui à la problématique de la réforme de la TLE. Il a constaté que les travaux soumis à l'application du code de l'environnement ne rencontraient pas, pour leur part, d'opposition des aménageurs concernés.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a noté que la redevance s'appliquant aux travaux soumis au code de l'environnement, qui ne posait pas de problème d'acceptation, était pourtant la plus mal recouvrée des deux, en raison de la faiblesse administrative des DRAC.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite analysé la crise financière frappant le secteur de l'archéologie préventive. Il a considéré que les difficultés de liquidation de la redevance étaient à l'origine des problèmes financiers de ce domaine, et que ceux-ci avaient été aggravés par une gestion trop peu rigoureuse.

Il a rappelé que le produit de la redevance d'archéologie préventive aurait dû atteindre, selon les prévisions pour 2004, 70 à 80 millions d'euros, les DRAC traitant 20 % des dossiers de diagnostic, et recouvrant 80 % du produit de la redevance, les DDE connaissant 80 % des dossiers et liquidant 20 % du produit. Il a admis que les changements incessants de législation avaient contribué à retarder la mise au point d'un logiciel permettant aux DRAC de liquider la redevance sur les opérations relevant du code de l'environnement.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que les dépenses annuelles totales de l'INRAP s'élevaient à 118 millions d'euros, dont 65 millions de frais de personnel.

Il a relevé que le FNAP, qui devrait bénéficier de 30 % du produit de la redevance selon les textes en vigueur et prendre en charge les fouilles occasionnées par la construction de logements locatifs aidés et de logements construits par des personnes physiques pour elles-mêmes, n'avait réalisé aucune opération en 2003 et en 2004, en raison du retard dans la parution des décrets et dans la nomination des membres de la commission chargée de définir les critères d'éligibilité. Il a observé qu'au 31 décembre 2004, le FNAP ne disposait que de 3,835 millions d'euros, et qu'en 2005 la différence perdurait entre la prévision budgétaire de 19,7 millions d'euros et la réalité des encaissements, limités à 0,7 million d'euro.

Il a annoncé que le ministre de la culture avait mandaté un cabinet d'étude privé, « Conjuguer », pour évaluer le rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Il a noté que le rapport remis en février 2005 concluait que la redevance modifiée en août 2004 avait un potentiel fiscal de 52,7 millions d'euros et un rendement net de 43 millions d'euros. Il a précisé que, dans la mesure où l'INRAP estimait son besoin de financement à 65 millions d'euros, il « manquait » entre 17 et 23 millions d'euros chaque année.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a remarqué que les délais de mise en place de la loi d'août 2004 et la possibilité laissée aux aménageurs de choisir entre deux modes de calcul de leur imposition (la « redevance 2003 » et sa version réformée 2004), expliquaient, en partie, la crise financière que traversait l'INRAP.

De même, il a rappelé que les excès de prescriptions des années 2001 et 2002 continuaient de peser sur les comptes de l'établissement public, la DAPA n'ayant demandé, qu'en 2003, aux services régionaux d'archéologie, de réguler le nombre de diagnostics prescrits.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné qu'aux difficultés de perception de la redevance s'ajoutait la dérive de la gestion du personnel de l'INRAP, les conséquences de l'ouverture du marché des fouilles aux 42 services archéologiques territoriaux et entreprises agréés n'ayant pas été tirées et les effectifs de l'établissement public continuant à croître.

Il a rappelé que les agents de l'INRAP, désormais sous contrat public, ne pouvaient pas être détachés, tout au plus mis à la disposition, ce qui devrait induire une vigilance accrue lors de leur recrutement.

Il a indiqué que les différents tableaux chiffrés, examinés en détail, avec l'assistance du magistrat de la Cour des comptes, M. Christian Sabbe, révélaient des contradictions. Il a estimé que l'augmentation des personnels était avérée, les effectifs, en équivalent temps plein (ETP), passant de 1.585 dans le budget prévisionnel pour 2002, à 1.594 dans le budget prévisionnel pour 2003, puis à 1.753 dans le budget prévisionnel pour 2005.

Il a précisé que le nombre réel de personnes physiques, constaté en moyenne annuelle au 31 décembre, était revenu de 1.686 en 2002 à 1.553 en 2003, puis était passé à 1.749 en 2004, alors que les effectifs de l'AFAN étaient de 1.498 en moyenne annuelle.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a constaté que les dépenses de personnel s'élevaient ainsi à près de 65 millions d'euros dans le budget prévisionnel pour 2005, soit 56,7 % de dépenses prévues. Il a ajouté qu'en 2003, ces dépenses étaient de 53,21 millions d'euros et qu'elles n'atteignaient que 48 millions d'euros en 2002.

Il a indiqué qu'en 2002, le déficit de l'INRAP s'élevait à 11,5 millions d'euros, malgré le versement d'une avance remboursable du Trésor public de 23 millions d'euros.

Il a ensuite constaté qu'en 2003, un « accord d'auto assurance » avait été établi entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère de la culture afin de compenser un déficit cumulé de 39 millions d'euros sur les deux premières années d'exercice de l'INRAP. Il a noté que le phénomène se poursuivait en 2004, une subvention du ministère de la culture à hauteur de 11,5 millions d'euros compensant les déficits des exercices antérieurs, aucune mesure de financement n'étant prévue pour le déficit de 2004 s'élevant à près de 12 millions d'euros.

Enfin, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué qu'en 2005, après arbitrage ministériel, l'avance de trésorerie de 23 millions d'euros consentie à l'INRAP avait été transformée en prêt du Trésor public, remboursable sur 3 ans, chaque remboursement étant compensé par une subvention spéciale du ministère de la culture.

Il a ensuite annoncé que trois pistes de réforme se présentaient, dont aucune n'était, selon lui, pleinement satisfaisante.

Il a précisé que l'augmentation des recettes avait été envisagée avec beaucoup de méthode, par le cabinet d'études « Conjuguer », mais aboutissait à des impasses financières ou politiques. Il a noté que les mesures d'élargissement de l'assiette, visant à abaisser le seuil-plancher d'imposition au premier mètre carré, augmenterait la recette de 11 millions d'euros. Il a constaté que, dans le même temps, le nombre de dossiers à traiter par les DDE passerait de 7.000 à 300.000, avec pour conséquence un travail inutile pour un grand nombre de petites parcelles et des recouvrements impossibles ou non rentables. Il a ajouté que l'abaissement du seuil d'imposition à 300 m² était peu satisfaisant, car il conduisait à doubler le nombre de dossiers et à n'augmenter que de trois millions d'euros le produit de la redevance.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que la suppression des exonérations d'imposition n'était pas raisonnable, la commission mixte paritaire du 21 juillet 2004 chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement ayant déjà écarté cette hypothèse.

Il a ensuite évoqué les perspectives de relèvement des taux de redevance, précisant que le nombre de redevables et la charge de travail des services restaient inchangés.

Il a précisé que l'augmentation de la redevance d'archéologie préventive à 0,5 % ou 0,6 % de la TLF, au lieu de 0,3 % pour les permis de construire, produirait des recettes supplémentaires de l'ordre de 10 à 15,8 millions d'euros. Il a estimé que cela correspondait à des hausses d'imposition de 60 % ou 100 %, qu'il a jugées insoutenables.

Il a ajouté qu'une augmentation de la redevance sur les permis de construire pourrait être combinée avec une hausse de la redevance applicable aux travaux soumis à l'application du code de l'environnement. Il a expliqué que le prix d'imposition de l'emprise au sol de ces travaux passerait alors de 0,32 à 0,48 euro par mètre carré, ce qui augmenterait de 20 millions d'euros le produit de la RAP. Il a relevé que la société « Conjuguer » proposait de plafonner cette hausse, tant il paraissait évident qu'elle n'était pas soutenable.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite estimé que l'hypothèse consistant à instaurer un prélèvement forfaitaire de 0,1 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ne pouvait être retenue.

Il a alors indiqué qu'il avait envisagé, après avoir rejeté les préconisations de la société « Conjuguer », de remplacer le diagnostic par un mécanisme assurantiel. Il a rappelé que la redevance d'archéologie préventive ne finançait, en fait, des diagnostics que pour 11 % des dossiers d'aménagement du sol, les prescriptions de fouilles ne concernant, pour leur part, que 16,8 % des diagnostics.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a alors exposé les caractéristiques du système d'assurance qu'il avait étudiées au cours de sa mission de contrôle.

Il a expliqué que pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme, qui étaient les seuls à poser problème, pouvait être mis en place un mécanisme prévoyant, après vérification sur la carte archéologique de l'existence d'un risque archéologique, la souscription d'une assurance permettant le financement du diagnostic, des fouilles et de la couverture du risque lié à l'arrêt de la construction, en cas de découverte archéologique.

Il a admis que cette idée, qui mériterait d'être approfondie, avait souffert de l'opposition passionnée des archéologues et surtout de l'état, encore partiel et informe, de la carte archéologique. Il a rappelé, à cet égard, que la réalisation de la carte archéologique était prévue par la loi de 2001 précitée et avait induit le recrutement par la DAPA de 80 personnes travaillant pour l'AFAN.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que, lors de son déplacement en Italie, les 7 et 8 avril dernier, il avait constaté que la carte archéologique était utile, aussi bien aux services de l'Etat, les « surintendances », qu'aux constructeurs et aux archéologues eux-mêmes. Il a reconnu que dans ce pays, les vestiges remarquables affleuraient pratiquement à la surface du sol, et que la réflexion sur l'archéologie était beaucoup plus ancienne qu'en France.

Il a ensuite estimé que les réformes législatives s'étaient succédé à un rythme trop soutenu, qu'une grande incertitude pesait sur l'avenir de la TLE et qu'il convenait donc d'attendre l'automne pour présenter un rapport définitif. Il a recommandé d'envisager, dès le premier trimestre 2006, une audition de suivi de contrôle budgétaire afin de vérifier que les engagements pris par la DAPA avaient été suivis d'effet.

Il a indiqué que ceux-ci résultaient d'une demande expresse qu'il avait formulée lors d'une réunion tenue le 24 mai 2005, consacrée à la carte archéologique. Il a précisé que le premier objectif concernait l'accroissement des rentrées fiscales, à système juridique inchangé, par l'installation d'un logiciel adapté dans les DRAC, la formation des personnels, la nomination de responsables de la redevance au sein des DRAC, et l'application de deux circulaires sur les aménagements relevant du code de l'urbanisme, d'une part, et du code de l'environnement, d'autre part.

Il a observé que le second engagement de la DAPA semblait essentiel et portait sur la mise en place d'une politique archéologique volontariste. Il a relevé que celle-ci serait fondée sur des critères scientifiques et « engagerait », outre le ministère de la culture, le Conseil national de la recherche archéologique (CNRA) et les commissions interrégionales de la recherche archéologique (CIRA).

Il a indiqué que cette nouvelle politique de programmation archéologique préventive s'appuyait sur l'idée que la recherche archéologique ne présentait un intérêt par rapport à la préservation des vestiges archéologiques que si elle permettait de valider ou d'infirmer une hypothèse historique, technique ou scientifique nouvelle ; l'archéologie devant être définie en amont et non réalisée au « coup par coup » à l'occasion de chaque nouveau chantier.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a noté que le texte in extenso des engagements pris par la DAPA figurerait dans son rapport d'étape si la commission des finances voulait bien en autoriser la publication.

Enfin, il a annoncé qu'il avait été très favorablement impressionné par le système anglais, défini par l'instruction, dite « planning policy guidance », de 1990, qu'il avait découvert lors de son déplacement à Londres les 20 et 21 juin dernier. Il a précisé que ce système reposait sur la coopération des autorités locales, qui prescrivaient les fouilles, des aménageurs, qui finançaient l'archéologie, et des archéologues de terrain affiliés à une organisation puissante, l'Institut of field archaelogists (IFA). Il a observé que cette organisation ne coûtait à l'Etat que 0,5 million de livres, pour un marché de l'archéologie représentant chaque année 40 à 50 millions de livres, alors qu'avant la réforme de 1990, l'Etat dépensait 4 à 5 millions de livres, ce qui constituait l'intégralité du marché.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que les leçons tirées du système britannique paraissaient plus utiles, à ce stade, qu'une énième réforme législative. Il a jugé que l'INRAP devait faire l'objet d'une « décentralisation fonctionnelle », une unité scientifique nationale de haut niveau étant maintenue et les effectifs de l'établissement public étant plafonnés. Il a rappelé que l'INRAP comptait des agents de valeur, et avait à sa tête un président scientifique et une directrice générale dont la compétence et la bonne volonté devaient être saluées, même si elles ne leur avaient pas permis, à ce jour, de combler les erreurs du passé, dans lesquelles les pouvoirs publics, le législateur compris, avaient leur part de responsabilité.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si les autorités politiques et administratives gérant le secteur de l'archéologie préventive se souciaient de la diminution des dépenses et des effectifs de l'INRAP.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que ce n'était certainement pas leur priorité.

Répondant à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Christian  Sabbe a indiqué que les documents financiers et comptables qu'il avait examinés ne traduisaient pas un tel objectif. Il a précisé que le projet d'établissement de l'INRAP, document de programmation de moyen terme, prévoyait le développement de l'activité et des moyens de l'établissement public.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a remarqué que les réponses au questionnaire qu'il avait adressé au ministère de la culture traduisaient l'absence de concertation et de coordination entre la DAPA et l'INRAP. Il a souligné l'importance des engagements qu'il avait demandé à la DAPA de prendre, en matière de programmation de la politique archéologique préventive notamment.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la communication présentée à la commission devait trouver une traduction concrète. Il a souhaité qu'une séance mensuelle réservée de l'ordre du jour du Sénat, prévue par l'article 48-3 de la Constitution, permette d'interroger le ministre de la culture et de la communication sur les suites qu'il entendait donner aux recommandations du rapporteur spécial.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souscrit à cette proposition.

M. Henri de Raincourt a félicité le rapporteur spécial pour la qualité et l'intérêt de sa communication. Il a considéré qu'aucune nouvelle modification législative ne devait être envisagée tant que des options politiques claires n'auront pas été définies au plan national. Il a estimé que la France ne devait pas mener une politique archéologique préventive supérieure à ses moyens. Il a souhaité que des priorités guident l'action des services de l'Etat et de l'INRAP.

Enfin, il a fait part de l'action qu'il menait, au plan local, afin de réduire les délais trop longs imposés par l'INRAP et d'améliorer la qualité de la prestation fournie.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a précisé qu'il avait justement demandé à la DAPA d'assigner des objectifs précis en termes de recherches archéologiques préventives aux services et à l'opérateur de l'Etat. Il a indiqué que certains archéologues souhaiteraient mener des campagnes de fouilles extensives, mais que le vice-président du CNRA, et la DAPA ne souscrivaient pas à cette tentation.

M. Paul Girod, faisant référence à la logique de résultat prévue par la LOLF, a souhaité savoir si une évaluation objective de l'activité de l'INRAP était menée.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que le CNRA et les CIRA veillaient à la qualité des travaux de fouille menés, en contrôlant les rapports de fouille remis. Il a rappelé que ces rapports, prévus par la loi, étaient désormais produits dans les délais prescrits.

M. Jean Arthuis, président, a retenu le principe de consacrer une séance mensuelle réservée de l'ordre du jour au suivi du contrôle du financement de l'archéologie préventive et de l'INRAP. Evoquant notamment la qualité de l'assistance fournie par la Cour des comptes, il a estimé que la procédure prévue par l'article 58-1 de la LOLF était validée par la grande qualité de la communication que le rapporteur spécial avait présentée et s'en est tout particulièrement félicité.

La commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, de sa communication et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information d'étape.

Mme Nicole Bricq a, enfin, tenu à relever le contexte particulier dans lequel avait été adopté la « loi du 15 octobre 1941 », soulignant que cette dernière ne tirait sa force juridique que de la validation opérée par l'ordonnance du 13 septembre 1945.

Contrôle budgétaire - Direction générale de l'administration et de la fonction publique - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. François Marc, rapporteur spécial, sur la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

M. François Marc, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que ce contrôle s'inscrivait dans la continuité de ceux qu'il avait effectués, en 2004, sur la Documentation française et le Conseil supérieur de l'audiovisuel, en tant que rapporteur spécial du budget des services généraux du Premier ministre.

Il a indiqué que le choix d'opérer un contrôle budgétaire de la DGAFP - en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) - l'avait conduit à s'intéresser à une direction d'administration centrale aux moyens relativement réduits, puisqu'elle ne comptait que 157 agents, et que ses crédits propres, essentiellement de personnel, étaient de l'ordre de 10 millions d'euros. Il a toutefois observé que la DGAFP jouait un rôle essentiel pour définir une politique d'ensemble de la fonction publique, conformément à la mission que lui avait assignée l'ordonnance du 9 octobre 1945, qui l'avait créée.

Il a précisé qu'en accord avec M. Henri de Raincourt, alors rapporteur spécial des crédits de la fonction publique, et afin de respecter la répartition fonctionnelle des compétences au sein de la commission des finances, son analyse s'était fondée non pas sur les crédits interministériels gérés par la DGAFP, de l'ordre de 220 millions d'euros, ni sur le contenu de la politique de la fonction publique, mais bien sur « l'outil » dont disposait le gouvernement pour conduire sa politique de la fonction publique, dans un cadre renouvelé par la mise en oeuvre de la LOLF.

Il a ajouté qu'outre des auditions à la DGAFP et auprès des directeurs des services en liaison directe avec cette direction générale, sa mission l'avait conduit à effectuer une mission d'une journée et demie en Grèce pour approfondir les éléments de comparaison internationale. A cet effet, il a précisé que la création de la DGAFP traduisait bien un « modèle français », reproduit dans d'autres Etats européens, d'une fonction publique dite de carrière, car chaque agent appartenait à un corps où il disposait de garanties statutaires de progression de carrière.

M. François Marc, rapporteur spécial, a précisé que ce modèle était né de l'ambition partagée, à la Libération, de refondation d'une administration publique jugée partiellement responsable de l'effondrement de juin 1940 et que, désormais, la politique de la fonction publique serait centralisée par une direction d'administration centrale directement rattachée au Premier ministre, à la vocation interministérielle ainsi clairement affichée, et ayant comme préoccupation première la gestion du statut des fonctionnaires. Il a rappelé que la DGAFP avait été portée sur les fonts baptismaux par le général de Gaulle, alors chef du gouvernement, et Michel Debré, alors que Maurice Thorez, ministre d'Etat et ministre de la fonction publique, mettait en oeuvre la création d'une administration d'un type nouveau, appelée à faire disparaître les corporatismes particularistes des cadres d'emploi d'avant-guerre.

Puis M. François Marc, rapporteur spécial, a fait remarquer que, si l'on effectuait des comparaisons internationales, très peu de pays industrialisés avaient choisi que la politique de la fonction publique soit définie non par un service d'Etat, mais par une agence indépendante. Il a relevé que le principe d'une agence avait été retenu en Amérique du Nord et en Suède où, à la différence de la France, la coordination de la fonction publique avait comme champ privilégié la conception des réformes, et non la gestion de la fonction publique. Il a conclu que ce modèle différait de celui choisi par la France, où la DGAFP était à la fois une administration de mission et de gestion, logiquement rattachée au Premier ministre, car ayant une fonction intergouvernementale.

Il a ensuite souligné que d'autres Etats avaient fait le choix d'un rattachement ministériel différent, par exemple l'Allemagne, Etat fédéral où la direction de la fonction publique relevait du ministère de l'Intérieur. Il a noté que le Danemark et le Portugal, pour leur part, plaçaient la direction de la fonction publique dans la sphère du ministère de l'économie. Il a ajouté qu'il lui avait semblé opportun, dans une logique inverse, de ne pas confondre réforme budgétaire et réforme administrative, afin de préserver les possibilités de synergies entre les différents services de l'Etat.

Lors de sa mission en Grèce, il a indiqué avoir constaté que le rattachement au ministère de l'intérieur était largement nominatif et lié aux attributions ministérielles, mais qu'en fait, la mission de la direction générale de la fonction publique y consistait, comme en France, à définir une politique gouvernementale de la fonction publique. Il a ajouté que l'historique était largement commun et les problématiques semblables, s'agissant du nombre de fonctionnaires ou de l'introduction de la performance dans le cadre d'une gestion davantage interministérielle. Toutefois, il a observé que certaines réformes de structures, en Grèce, étaient plus tardives qu'en France, telle que l'actuelle mise en place d'un corps d'inspection des administrations centrales, alors qu'en France de tels corps avaient été créés depuis plusieurs dizaines d'années. Il a attiré l'attention de la commission sur l'existence d'une vraie demande de coopération internationale, à laquelle la DGAFP devait répondre, notamment pour que la France s'appuie sur ses partenaires européens lorsque le droit communautaire modifiait les règles d'organisation de la fonction publique.

M. François Marc, rapporteur spécial, a alors exposé les missions de la DGAFP française, indiquant qu'elle assurait la cohérence d'ensemble des statuts de la fonction publique, tout en précisant qu'elle conduisait les négociations salariales dans la fonction publique d'après le mandat budgétaire qu'elle avait reçu du gouvernement, et qu'elle avait été, à ce titre, le « maître d'oeuvre » des accords de Grenelle en 1968.

Il s'est félicité que la DGAFP ait ensuite su faire évoluer ses missions, dans le contexte d'une influence croissante du droit communautaire et d'exigences nouvelles de rationalisation de la gestion publique. Il a également indiqué que, sans se départir de ses missions statutaires traditionnelles, la DGAFP avait su s'affirmer comme une direction des ressources humaines de groupe, à l'échelle de la fonction publique, en impulsant les différentes réformes et en aidant à leur mise en oeuvre par les ministères.

Dans ce cadre, il a souligné que la DGAFP expertisait, évaluait, conseillait puis aidait à la réalisation, en collaboration étroite avec les directions des ressources humaines des ministères, sans interférer sur la pertinence ou non des choix politiques effectués par le gouvernement, en citant à ce titre quelques-unes des mesures conduites par le gouvernement : la diminution du nombre de corps, la mise en place d'une rémunération au mérite et l'accompagnement de la réforme des retraites. Il a ajouté que, dans la continuité des travaux conduits en 2004 par M. Jean Arthuis, président de la commission, sur l'informatisation de l'Etat, et qui avait donné lieu à la parution d'un rapport d'information, la DGAFP favorisait la nécessaire convergence des applications informatiques. Il a conclu que la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences était ainsi devenue une priorité de premier plan pour la DGAFP.

Dans ce contexte, M. François Marc, rapporteur spécial, a exprimé sa ferme conviction que la réforme budgétaire initiée par la LOLF ne pouvait réussir que si elle s'accompagnait d'une réforme administrative, dont la mise en oeuvre incombait à la DGAFP. Il a relevé, entre autres, que la LOLF prévoyait le vote en loi de finances d'un plafond d'emplois publics : il a estimé que la DGAFP devait être pleinement associée à ces travaux, du fait de sa compétence pour la définition initiale des emplois publics.

De même, il a relevé que la LOLF introduisait le principe d'une gestion globale des rémunérations, dans la limite des plafonds d'emplois ministériels et que ce cadre devait être cohérent avec celui d'une fonction publique de carrière : à cette fin, il a observé que la DGAFP avait conduit des travaux fondés sur le principe d'un choix sélectif d'avancement parmi les agents pouvant être promus.

Il a précisé que la DGAFP travaillait en étroite coopération avec la direction du budget pour mener à bien ces différents chantiers.

M. François Marc, rapporteur spécial, a alors constaté que la DGAFP avait les moyens d'accomplir ses missions, si l'on jugeait que la proportion de près d'un tiers de ses agents non statutaires, soit sous statut contractuel, soit mis à sa disposition, lui permettait de « puiser » dans les compétences en ressources humaines des autres ministères. Il a approuvé ce mode de gestion, à condition toutefois que le régime des mises à disposition soit clarifié, entre des mises à disposition gratuites et d'autres payées par les services du Premier ministre. Parmi les ressources également à la disposition de la DGAFP, il a observé que l'observatoire de l'emploi public jouait un rôle de premier plan dans la connaissance des emplois publics.

Il a alors souligné que la DGAFP n'avait, ainsi, pas tant besoin de crédits supplémentaires que de se voir pleinement reconnaître ses compétences nouvelles, dans le cadre d'une autonomie budgétaire réaffirmée.

Il s'est ainsi étonné que la DGAFP soit l'une des rares directions générales d'administration centrale qui ne gérait pas ses propres crédits, par exemple d'investissement, lesquels relevaient de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF). Il a estimé que, si la relative modestie de la taille de la DGAFP justifiait une telle économie d'échelle, il a jugé regrettable que la gestion des crédits des services du Premier ministre par la DSAF s'effectue, plus ou moins, au prorata de ses effectifs, ce qui défavorisait une administration de mission comme la DGAFP, qui devait pouvoir attirer les meilleures compétences.

Toutefois, M. François Marc, rapporteur spécial, a précisé que certains crédits de fonctionnement courant faisaient l'objet d'une enveloppe globale, si bien que la DGAFP disposait, en pratique, de certaines marges d'autonomie. Il a jugé que le passage à la LOLF devait être l'occasion de renforcer cette autonomie. Il a donc proposé que les crédits gérés par la DGAFP soient regroupés dans un budget opérationnel de programme (BOP), c'est-à-dire l'unité fonctionnelle de gestion des crédits dans le cadre de la LOLF.

Il a souhaité que les missions de la DGAFP soient réaffirmées, notamment dans ses relations avec l'Ecole nationale d'administration (ENA), afin de mettre en place un contrat d'établissement définissant les objectifs et les moyens de l'ENA.

Il a estimé que la DGAFP, administration trop peu connue, avait ainsi vocation à devenir le « fer de lance » d'une réforme de la fonction publique, pour répondre aux attentes des citoyens et aux garanties souhaitées par les agents publics, dans le cadre d'une gestion modernisée. Il a alors conclu que telle était la vocation de la DGAFP, pour peu que les gouvernements français successifs sachent utiliser l'outil qu'elle constituait au service d'une politique ambitieuse de la fonction publique. Il a précisé que tel était le sens des propositions qu'il entendait formuler et qui s'articulaient autour de quatre axes : améliorer l'organisation et l'efficacité de l'action de la DGAFP ; stabiliser le cadre budgétaire de cette administration ; faire de la DGAFP le centre d'impulsion de la réforme de la fonction publique ; renforcer son association à la conduite de la réforme budgétaire.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. François Marc, rapporteur spécial, pour la qualité de son travail, conduit en application de l'article 57 de la LOLF, qui avait permis de mettre en lumière le rôle stratégique d'une direction d'administration centrale pourtant mal connue et encore trop peu identifiée.

Dans la continuité des travaux qu'il avait menés en 2004 sur l'informatisation de l'Etat, il a souhaité connaître les actions conduites par la DGAFP pour harmoniser les systèmes informatiques de gestion des ressources humaines dans l'administration, en observant qu'il s'agissait d'un préalable à la connaissance du nombre exact d'agents publics.

M. François Marc, rapporteur spécial, a présenté les démarches entreprises par la DGAFP dans le cadre du projet intitulé « Système d'information des ressources humaines » (SIRH). Il a détaillé les trois grands chantiers ainsi ouverts.

Tout d'abord, il a noté que le chantier « Référentiels » avait permis la publication, en février 2005, des référentiels pour la fonction publique qu'il s'agissait, désormais, d'entretenir au fil des évolutions réglementaires.

Puis il a décrit le chantier « Noyau commun », qui avait conduit à publier, également en février 2005, des spécifications fonctionnelles et techniques communes à tous les SIRH du secteur public. Il a ajouté que l'acquisition mutualisée d'un produit conforme à ces spécifications était en cours.

Enfin, il a souligné que le chantier « Infocentre » devait aboutir, en 2006, à la création du système décisionnel de la fonction publique, et accompagner les ministères dans le développement de leur propre infocentre sur les ressources humaines : une offre de service serait proposée aux ministères qui le souhaiteraient pour héberger leur « infocentre ressources humaines » et ainsi mutualiser les infrastructures logicielle et matérielle mises en place.

M. Jean Arthuis, président, a observé que ces travaux constituaient un levier pour une meilleure gestion publique, sur la base des référentiels qui seraient ainsi mis en place.

La commission a ensuite donné acte, à l'unanimité, à M. François Marc, rapporteur spécial, de sa communication et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord désigné M. Philippe Marini, rapporteur général, rapporteur du projet de loi n° 433 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, pour la confiance et la modernisation de l'économie.

Economie - Confiance et modernisation de l'économie - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 433 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, pour la confiance et la modernisation de l'économie après déclaration d'urgence

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord rappelé le contexte communautaire et législatif dans lequel s'inscrit le projet de loi, qui prolonge une série de textes à caractère financier venant poursuivre, deux ans après le vote de la loi de sécurité financière du 1er août 2003, l'adaptation de notre droit aux exigences communautaires : le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers, adopté en première lecture par le Sénat dans sa séance du 2 mai 2005, et le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance, examiné en commission des finances le 7 juin dernier mais non encore inscrit à l'ordre du jour du Sénat.

Il a rappelé que le projet de loi complète également les mesures favorables au financement de l'économie et à l'emploi figurant dans les projets de loi relatifs à la sauvegarde des entreprises et aux petites et moyennes entreprises, et fait écho aux orientations annoncées par le Premier ministre dans son discours de politique générale, par l'introduction, à l'initiative du Gouvernement ou avec son plein accord, de dispositions nouvelles notamment de nature fiscale pour stimuler la croissance.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que ce projet de loi satisfaisait une demande qu'il avait exprimée lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2004, en souhaitant un recours plus systématique à des projets de loi portant « diverses dispositions d'ordre économique et financier », pour éviter que le Parlement n'ait à statuer, dans la précipitation qui caractérise les « sessions budgétaires », sur des mesures trop complexes pour être examinées en quelques jours.

Abordant le contenu des articles du projet de loi, il a observé qu'au-delà de l'hétérogénéité des mesures proposées et de la généralité de son intitulé, ce texte s'inscrivait clairement dans une politique de modernisation des marchés financiers et d'aménagement de la politique de l'épargne et qu'il comportait une série de dispositions touchant au droit des sociétés et au droit social, ce qui légitime la saisine pour avis, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, des commissions des lois et des affaires sociales.

Rappelant que le financement des entreprises et, en particulier, celui des plus petites et des plus jeunes d'entre elles, est bien d'un enjeu majeur dans la compétition internationale, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'il convenait d'offrir aux entreprises engagées sur des marchés mondiaux les moyens de leur développement financier, mais aussi un cadre juridique qui ne les défavorise pas en matière de levées de fonds par rapport à leurs concurrentes.

S'agissant du volet relatif à l'amélioration de la gouvernance d'entreprise, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé qu'il avait pour objet :

- de simplifier le fonctionnement des organes sociaux, en particulier les règles de quorum des assemblées générales, et de faciliter l'utilisation des technologies modernes par les conseils d'administration ou de surveillance ;

- de modifier le statut des dirigeants, initialement en alignant le régime des entreprises publiques sur celui des entreprises privées en matière de limite d'âge, mais également, après l'examen par l'Assemblée nationale et avec l'accord du Gouvernement, en renforçant la transparence des rémunérations des mandataires sociaux ;

- de « fluidifier » les rapports entre les sphères publiques et privées de l'économie par la réduction à deux ans du délai au terme duquel un fonctionnaire est autorisé à rejoindre une entreprise relevant d'un secteur dont il a eu à connaître, au titre de ses précédentes fonctions.

Evoquant, ensuite, le volet du texte concernant l'accès aux marchés financiers, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il visait à fournir le cadre juridique nécessaire à la modernisation de notre droit boursier en accompagnant sur le plan juridique et fiscal la création d'un nouveau marché, non réglementé, mais simplement organisé, Alternext, dont l'objectif est de concurrencer « l'alternative investment market », créée avec succès par la bourse de Londres, le « London stock exchange ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ajouté que la modernisation passait très largement par l'adaptation des réglementations françaises au principe de l'harmonisation européenne, qu'il se traduise par des directives à transposer ou par une pression concurrentielle à maîtriser et, à cet égard, il a indiqué son souhait d'introduire par voie d'amendement un dispositif complet permettant l'insertion du statut de la société européenne dans notre droit commercial, dans la continuité de la proposition de loi qu'il avait présentée parallèlement à celle de ses collègues MM. Jean-Jacques Hyest et Jean-Guy Branger, et dont M. Bernard Saugey avait été désigné rapporteur au nom de la commission des lois. Il s'est félicité de la qualité de la concertation, tant à l'intérieur du Sénat qu'entre les auteurs et l'administration, qui avait rendu possible cette procédure, accélérant la mise en place d'un outil indispensable à la compétitivité des entreprises dans l'espace économique européen.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'un des objectifs poursuivis visait à conforter la confiance dans les marchés par une transparence toujours plus exigeante. Il a estimé indispensable d'encadrer, en garantissant la traçabilité de l'autorisation et la pleine information des actionnaires, les pratiques en matière de rachats d'actions par les émetteurs, pratique désormais courante de la part des entreprises cotées, lorsqu'elles souhaitent, dans le cadre d'un processus dit de « relution », augmenter le bénéfice par action ou qu'elles cherchent à se constituer un « trésor de guerre » en vue d'une fusion ou d'un apport.

Il a souligné l'importance particulière des dispositions que comporte le projet de loi en matière de publication du prospectus afférent à une offre de titres, d'encadrement des recommandations d'investissement, de franchissement de seuils ou de garanties de cours, en vue d'améliorer, à travers le renforcement de la transparence du marché, la capacité des investisseurs à prendre leurs décisions en connaissance de cause ainsi que des dispositions tendant à renforcer les pouvoirs de sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et à les étendre à l'ensemble des configurations de marché, regrettant cependant qu'elles ne lui confèrent pas un droit de transaction sur le modèle de la « Securities and Exchange Commission » (SEC) américaine.

Concernant le volet relatif à la mobilisation de l'épargne et de l'investissement notamment par la promotion de l'intéressement dans les petites et moyennes entreprises, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que l'article habilitant le Gouvernement à réformer le droit des sûretés, qui relève également de ce processus de modernisation, devrait avoir un fort impact sur l'activité économique.

Il a rattaché au même objectif de mobilisation de l'épargne, la mesure consistant à prolonger la disposition exceptionnelle relative à l'exonération de droits de mutation des dons en argent.

Sur l'intéressement dont ce projet de loi voudrait favoriser le développement dans les petites et moyennes entreprises, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la mesure de déblocage des fonds de participation devait être strictement encadrée pour ne pas risquer de constituer une initiative de nature à déstabiliser un des compartiments de l'épargne à long terme, ce qui serait contradictoire, au moment où l'on cherche à favoriser les placements longs. Il a considéré que la prime spéciale d'intéressement introduite à l'Assemblée nationale par voie d'amendement, qui reflète les bonnes performances de l'économie française en 2004, n'encourait pas les mêmes réserves dans la mesure où elle est, par définition, ponctuelle.

S'agissant enfin des mesures relatives à la recherche et à l'innovation, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le texte issu des délibérations de l'Assemblée nationale étendait le nouveau régime d'imposition des plus-values sur titres de participation, adopté dans la loi de finances rectificative pour 2004 à l'initiative de la commission, aux investissements effectués par l'intermédiaire de fonds de capital-investissement.

Il a conclu en soulignant qu'il espérait voir le gouvernement présenter, en fin d'année, des nouvelles mesures à caractère financier, et donc qu'il estimait possible de différer la mise en oeuvre de certaines réformes, comme l'instauration d'un pouvoir de transaction pour l'Autorité des marchés financiers et l'introduction en droit français d'un régime de la fiducie, pourtant essentielles du point de vue de la compétitivité du droit et du territoire national au même titre que la lancinante question du « plafonnement du plafonnement » de l'impôt de solidarité sur la fortune par rapport aux revenus du contribuable.

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Philippe Marini, rapporteur général, pour la qualité de sa présentation et a souligné, comme lui, le caractère quelque peu hétéroclite du texte. A titre personnel, il a vivement regretté le déblocage des fonds d'intéressement et de participation, dont l'esprit va à l'encontre de la réforme des retraites votée il y a deux ans.

M. François Marc a reconnu l'utilité de certaines dispositions notamment celles relatives à la transposition de directives. Pour le reste, il a estimé qu'à des questions majeures, le projet de loi n'apportait que des réponses a minima, en particulier sur la gouvernance des entreprises, l'accès aux marchés boursiers et les obligations d'information. Il a suggéré qu'un bilan soit établi sur l'action de l'AMF, dont il a considéré qu'elle se préoccupait insuffisamment de la protection des épargnants.

Mme Marie-France Beaufils a déploré que le projet de loi n'apporte pas de réponse aux besoins de financement de l'économie et n'accorde pas de place supplémentaire aux salariés.

M. Serge Dassault a souhaité que la formule de calcul de la participation soit réactualisée et que sa définition soit élargie à des modes de participation non financiers.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la question des rémunérations des mandataires sociaux était traitée par le projet de loi tel qu'il ressortait des travaux de l'Assemblée nationale et que c'était en réaction à un aspect de la jurisprudence de l'AMF qu'il proposait un amendement relatif au rachat d'actions. Enfin, il a également fait part de sa perplexité devant la mesure de déblocage des fonds d'intéressement et de participation.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a adopté sans modification l'article 1er A, relatif à la réforme des contrats d'assurance-vie, l'article ler B, relatif à l'aménagement de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre de la souscription au capital des sociétés non cotées, et l'article 1er C, relatif à l'introduction d'une fiscalité favorable au développement des marchés financiers dédiés aux PME.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 1er D, relatif au relèvement du seuil de l'imposition forfaitaire annuelle.

A l'article 1er, relatif à la tenue des conseils d'administration et de surveillance par des moyens de télétransmission, après les interventions de MM. François Marc et Roland du Luart, la commission a adopté un amendement tendant à autoriser la tenue des conseils d'administration et de surveillance par des moyens de télécommunication, à l'exception d'au moins une réunion par an, qui devra se tenir avec la présence physique de leurs membres.

Elle a adopté, à l'article 2 relatif à l'aménagement des règles de quorum des assemblées générales, un amendement tendant à aligner les quorums des assemblées générales extraordinaires sur ceux des assemblées générales ordinaires.

La commission a adopté sans modification l'article 2 bis, relatif à la soumission de certains éléments de rémunération des dirigeants de sociétés cotées au régime des conventions réglementées.

A l'article 2 ter, relatif à la transparence des rémunérations des dirigeants des sociétés cotées, elle a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à supprimer la référence à la notion de « bonne foi ».

La commission a adopté sans modification l'article 3, relatif à la limite d'âge des dirigeants d'entreprises publiques.

Après les interventions de MM. Joël Bourdin et Roland du Luart, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 3, rédigé en concertation avec la commission des lois et tendant à prévoir l'introduction du nouveau statut de société européenne dans le droit commercial français.

Après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, favorable à sa suppression, la commission a adopté à l'unanimité un amendement de suppression de l'article 3 bis, relatif à la dérogation, au profit de l'Etat, au principe de séparation de l'audit et du conseil.

Elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 3 bis, relatif à la solidarité fiscale des dirigeants.

La commission a adopté sans modification l'article 4 A, tendant à rétablir la neutralité fiscale des véhicules du capital investissement, l'article 4, relatif aux nouveaux financements pour la revitalisation économique, l'article 5, relatif à l'agence de l'innovation industrielle, l'article 5 bis (nouveau), relatif à des réductions d'impôt sur les sociétés pour les dépenses de recherche ou des souscriptions au capital de petites et moyennes entreprises innovantes, et l'article 6, relatif à l'habilitation du gouvernement à prendre par voie d'ordonnances des mesures visant à réformer le droit des sûretés.

Concernant l'article 7, relatif à la modification du champ de l'appel public à l'épargne, elle a adopté trois amendements tendant respectivement à soumettre les sociétés en commandite par actions aux mêmes dérogations que les sociétés anonymes, à modifier la définition des investisseurs qualifiés et à considérer les gestionnaires individuels de portefeuilles d'instruments financiers comme des investisseurs qualifiés.

A l'article 8, relatif à la transposition de la directive « prospectus », après les interventions de Mmes Nicole Bricq et Marie-France Beaufils, la commission a adopté cinq amendements tendant à transposer certaines dispositions de la directive, à inclure les warrants dans le champ des instruments financiers susceptibles de bénéficier du nouveau passeport et à prévoir la traduction systématique, en français, des prospectus portant sur des titres de capital.

La commission a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 8, relatif à l'encadrement des pratiques de rachats par les émetteurs de leurs propres actions.

Puis elle a adopté l'amendement portant article additionnel avant l'article 8 bis, relatif à la réforme de la représentation des caisses d'épargne et de prévoyance au sein du conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance.

Après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, concernant l'article 8 bis, relatif à l'élargissement de l'accès de la Caisse des dépôts et consignations aux marchés obligataires, la commission a adopté un amendement tendant à encadrer le recours de cette institution à l'endettement, donnant mandat, le cas échéant, à son rapporteur général pour en parfaire la rédaction.

Après l'intervention de M. François Marc, la commission a adopté trois amendements renforçant les pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers à l'article 9, relatif aux recommandations d'investissements produites ou diffusées par les professionnels.

Elle a adopté sans modification l'article 10 relatif à l'extension des pouvoirs d'injonction et de sanction de l'Autorité des marchés financiers et adaptant le champ des manquements et délits boursiers.

Elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 10, tendant à ratifier et à modifier l'ordonnance du 24 février 2005 simplifiant les procédures de constitution et de réalisation des contrats de garantie financière.

A l'article 11, relatif à l'amélioration des règles relatives à l'information, la commission a adopté quatre amendements tendant à transposer certaines dispositions de la directive 2004/109/CE dite « directive transparence », à clarifier le champ de compétence de l'AMF s'agissant de la supervision et du contrôle de l'information périodique et à préciser, dans le cadre de l'information trimestrielle, la présentation par « segment d'activité » du chiffre d'affaires.

A l'article 12, relatif à l'amélioration des règles de franchissement de seuil, la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part à créer un nouveau seuil de déclenchement de déclaration à 90 %, et d'autre part, à prévoir une mesure de régularisation des déclarations de seuil éventuellement non produites, compte tenu de la rédaction restrictive de l'ordonnance du 24 juin 2004 portant réforme des valeurs mobilières, et corrigée, ensuite, par la loi du 9 décembre 2004 relative à la simplification du droit.

Elle a par ailleurs adopté sans modification l'article 13, relatif à l'extension de la procédure de garantie de cours et de l'obligation de dépôt d'une offre publique, et l'article 14, relatif à l'extension de la mesure exceptionnelle d'exonération des dons d'argent.

Elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 14, visant à augmenter, de 50 % à 75 %, l'abattement applicable en matière d'impôt de solidarité sur la fortune aux parts ou actions de sociétés faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation.

Elle a ensuite adopté sans modification l'article 15, relatif à l'ouverture des accords d'intéressement aux dirigeants des entreprises de moins de cent salariés, l'article 15 bis relatif à l'affectation de l'excèdent de la réserve spéciale de participation, l'article 15 ter, relatif à la mise en place d'une prime exceptionnelle d'intéressement, l'article 15 quater, relatif au déblocage des sommes attribuées en 2005 au titre de la participation après que M. Jean Arthuis, président, eut indiqué qu'à titre personnel il y était opposé, l'article 16 portant extension aux entreprises non cotées de la possibilité de pratiquer une décote sur leurs titres dans le cadre d'une augmentation de capital réservée aux adhérents d'un plan d'épargne entreprise, l'article 16 bis, relatif à la périodicité des assemblées générales extraordinaires pour l'augmentation de capital réservée aux adhérents d'un plan épargne d'entreprise, l'article 17, concernant les dispositions relatives aux transferts entre plans d'épargne salariale, l'article 18 relatif à l'évaluation des titres offerts dans les plans d'épargne entreprise des sociétés non cotées, et l'article 19, concernant l'information des salariés sur les plans d'épargne d'entreprise unilatéraux.

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 20, relatif au crédit d'impôt au titre de la formation en matière d'épargne salariale.

Elle a adopté sans modification l'article 21, relatif aux règles de conditionnement des cigarettes et tabac à rouler, l'article 22, relatif à l'application par ordonnance de la présente loi à l'outre mer, l'article 23, concernant le renouvellement de l'habilitation à modifier la législation aux propriétés publiques, et l'article 24 relatif à l'autorisation de vendre l'immeuble appartenant à l'Etat, sis 13, rue de l'Université à Paris.

La commission a enfin adopté un amendement portant article additionnel après l'article 24, relatif au renouvellement de l'habilitation à définir le régime juridique d'organismes de placement collectif dans l'immobilier.

La commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Yann Gaillard.

Budget - Débat d'orientation budgétaire - Audition de M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de MM. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire.

M. Thierry Breton a indiqué que la situation économique pour l'année 2004 avait été globalement moins bonne que prévu, puisque l'INSEE envisageait maintenant, pour cette année, une croissance de 2,1 %, et que le premier trimestre de l'année 2005 indiquait que la croissance serait également inférieure à celle envisagée lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2005, soit 2,5 %, et qu'en conséquence, il convenait de considérer que le chiffre de 2 % de croissance en 2005 était dorénavant le « plafond » envisagé par le Gouvernement. Il a présenté quelques éléments d'explication, notant que les entreprises avaient commencé l'année en déstockant et avaient, de plus, souffert de la hausse du prix du pétrole, ce qui se traduisait par un impact négatif au premier trimestre, puisqu'alors que les estimations laissaient envisager une croissance de 0,5 % à 0,6 %, les dernières données montraient qu'elle devrait se situer aux alentours de 0,2 %.

Il a cependant estimé que la situation devrait s'améliorer, et ce pour trois raisons :

- la dépréciation de l'euro, qui devrait apporter un soutien aux exportations ;

- une inversion du cycle des stocks dans l'électronique, le secteur devant apporter une forte contribution à l'emploi et à la croissance ;

- un regain d'investissements dans les entreprises, ce dont attestait une enquête de l'INSEE, qui indiquait que celles-ci continuaient de prévoir une croissance de leurs investissements de 4 % pour l'année 2005. Il a néanmoins indiqué un facteur de risque potentiel, qui pourrait prendre la forme d'un « effet de ciseaux » entre le prix du baril de pétrole et la dépréciation de l'euro. Il a cependant fait état de sa conviction que la croissance, au second semestre, devrait se situer entre 2 % et 2,5 % en rythme annualisé.

En ce qui concerne la situation des finances publiques, M. Thierry Breton a indiqué sa volonté de revenir sous le seuil des 3 % de déficit pour l'année 2005. Il a précisé, attendu que l'année 2004 avait été moins bonne que prévu , qu'il existait un aléa négatif sur les recettes, notamment sur celles de l'impôt sur les sociétés : il convenait d'être prudent, car cela constituait une incitation à la vigilance en matière de dépenses, qui devraient, pour l'année 2005, respecter la norme de 0 % de progression en volume, ce qui avait été rendu possible par la constitution d'une réserve de précaution de 4 milliards d'euros. Il a fait état de risques relatifs au dérapage des dépenses sociales, notant que l'UNEDIC risquait de souffrir d'une reprise retardée de l'emploi. Il a, de plus, indiqué sa préoccupation quant aux finances locales, qui avaient été déficitaires pour la première fois depuis 1995, en 2004.

Il a rappelé les principaux indicateurs relatifs au niveau de la dette publique, qui s'élevait à 1.067 milliards d'euros et était passée de 20,7 % du PIB en 1980 à 64,7 % du PIB en 2004, la seule dette de l'Etat atteignant désormais 51 % du PIB. Il a exprimé toute sa préoccupation quant à ce sujet, sachant que la dette représentait plus de 17.000 euros pour chaque Français, et que la totalité du produit de l'impôt sur le revenu servait à régler la charge annuelle du seul paiement des intérêts. Il a indiqué avoir confié à M. Michel Pébereau la responsabilité d'une mission afin d'éclairer l'opinion et les responsables politiques sur l'ensemble des questions soulevées par la dette publique, indiquant que le rapport serait rendu public à l'automne.

En ce qui concerne les grandes priorités du projet de loi de finances pour 2006, il a fait état, en plus de la question de l'emploi, de trois grandes priorités :

- d'une part, la consolidation de l'effort de restauration de l'Etat régalien par le biais des budgets de la défense, de la sécurité et de la justice ;

- d'autre part, la préparation de la France aux défis de demain, avec une attention toute particulière portée aux dépenses de recherche dans les entreprises privées ;

- enfin, le maintien de la place de la France dans le monde, indiquant que les engagements du pays seraient tenus, et qu'il défendrait personnellement, à New-York, lors de la réunion de préparation du cycle du millénaire qui devait avoir lieu en septembre, l'idée d'une contribution internationale de solidarité lancée par le président de la République.

M. Thierry Breton a rappelé que l'emploi constituait la priorité du gouvernement, et que toutes les marges de manoeuvre dégagées en 2006, soit 4,5 milliards d'euros, y seraient consacrées, donnant deux éléments permettant d'apprécier cette volonté :

- d'une part, une préservation des allègements de charges sur les bas salaires qui seraient maintenus afin de garantir aux entreprises la stabilité des règles, cet effort supplémentaire se traduisant par un manque à gagner pour l'Etat de deux milliards d'euros ;

- d'autre part, l'effort fait sur les charges sociales afin de lisser l'effet de seuil pour les baisses de charges à dix salariés, effet qui paraissait pénalisant financièrement pour la croissance des petites entreprises, indiquant que ce lissage pourrait s'étendre aux entreprises de 10 à 20 salariés.

Il a indiqué que la France comptait 500.000 offres d'emploi vacantes et qu'il convenait de limiter ces problèmes d'offre et de demande, notamment dans les secteurs qui recrutaient le plus comme l'hôtellerie, la restauration ou le bâtiment, faisant ainsi état de la volonté du Gouvernement d'accompagner les travailleurs dans leur recherche d'emploi. A ce titre, il a annoncé plusieurs mesures et, notamment, la possibilité d'une aide à la mobilité géographique.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. Thierry Breton a insisté sur son impact extrêmement positif pour la réforme de l'Etat. Il a ainsi rappelé qu'à partir de 2006, chaque chef de mission budgétaire, c'est-à-dire chaque centre de dépenses, aurait la capacité de récupérer les gains de productivité qu'il aurait réalisés et, en conséquence, de bénéficier des économies ainsi dégagées. Prenant l'exemple des réductions d'effectif, il a souligné qu'elles n'avaient pas vocation à devenir des objectifs a priori, mais devaient être l'occasion, avant tout, dans les services publics, d'effectuer des gains de productivité, qui pourraient se traduire par des réductions d'effectif.

Enfin, M. Thierry Breton a noté que des progrès importants venaient d'être réalisés dans le domaine de la gouvernance budgétaire, en plus de la mise en place de la LOLF, avec notamment :

- d'une part, la réforme du pacte de stabilité et de croissance, qui devrait apporter une souplesse bienvenue à un cadre critiqué pour son uniformité. Il a relevé que cette réforme déplaçait l'équilibre vers plus de logique économique et donnait au mécanisme de surveillance un fort caractère d'incitation aux réformes de structure ;

- d'autre part, la réforme des lois de financement de la sécurité sociale, qui allait leur donner plus de lisibilité et de crédibilité, ce qui était de nature à permettre une meilleure articulation des décisions sur les finances sociales avec les arbitrages globaux des finances publiques ;

- cependant, il a relevé la situation « originale » de la gestion des collectivités territoriales, qui lui paraissaient « déconnectées » des contraintes générales des finances publiques, exprimant le souhait d'amorcer une réflexion sur l'impact de leurs décisions sur l'équilibre général des finances publiques.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a précisé que l'année 2006 allait être celle d'une « révolution majeure » de la gestion publique, puisque le budget 2006 allait être le premier budget construit en application des nouvelles règles issues de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En ce qui concerne la préparation du budget pour 2006, il a indiqué qu'une étape décisive venait d'être franchie avec la signature, par le Premier ministre, des lettres-plafonds, relevant que les grands équilibres du budget avaient été dévoilés de manière particulièrement précoce et que le projet de loi de finances pour 2006 serait, en totalité, l'expression des priorités définies par le Gouvernement.

M. Jean-François Copé a présenté les priorités du projet de budget pour 2006, notant que la totalité des marges de manoeuvre serait consacrée à l'emploi, notamment en faisant rentrer dans le barème les allègements de charges, afin d'offrir plus de lisibilité aux entreprises sur leur masse salariale, le manque à gagner pour les organismes de sécurité sociale étant intégralement compensé par le transfert d'un montant de recettes équivalent à ces allègements, gagé par le renoncement à la baisse de l'impôt sur le revenu. Il a souligné la seconde priorité du budget, qui était de consolider l'effort de restauration de l'Etat régalien, comme en attestait la progression des crédits des lois de programmation (justice, défense, intérieur) s'élevant à 1,6 milliard d'euros en 2006.

Il a noté que les engagements du Gouvernement seraient tenus, notamment en ce qui concernait :

- la recherche, qui disposerait de moyens en hausse de 1 milliard d'euros composés, pour 380 millions d'euros de crédits budgétaires, pour 280 millions d'euros de dotations en capital et pour 340 millions d'euros de mesures fiscales d'incitation aux dépenses de recherche ;

- l'innovation, avec la création de l'Agence pour l'innovation industrielle (AII), à laquelle 2 milliards d'euros de ressources seraient affectés d'ici à 2007 ;

- les dépenses consacrées aux contrats de plan Etat-région et à la qualité des infrastructures, notamment en matière de transports, le financement de ces dépenses se faisant sans endettement, notamment par l'affectation à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) de crédits budgétaires, de la taxe sur les concessions d'autoroutes (TCA), d'une fraction des produits des amendes de radars, du produit des redevances domaniales, ainsi que d'une dotation en capital d'1 milliard d'euros dans le cadre du schéma de cession des sociétés d'autoroutes, ce qui se traduirait, en 2006, par un triplement des ressources de l'agence.

M. Jean-François Copé a souligné que ces priorités seraient financées sans renoncer à l'objectif de ramener le déficit public sous la barre des 3 % en 2005 et a affiché sa volonté de poursuivre cet effort de redressement en 2006, confirmant que la règle de stabilité des dépenses en volume s'appliquerait à nouveau et qu'en conséquence, les dépenses de l'Etat n'augmenteraient pas plus vite que l'inflation prévue, soit 1,8 %.

Il a précisé que les charges d'intérêt du budget pour 2006 s'inscriraient en baisse de 650 millions d'euros par rapport à 2005, et ce pour trois raisons :

- d'une part, la décision, prise en 2004, d'affecter la totalité des plus-values de recettes, soit 10 milliards d'euros, au désendettement ;

- d'autre part, la situation très favorable des taux d'intérêt, qui avait été mise à profit par l'agence France-Trésor, qui menait une politique de gestion active de la dette ;

- enfin, l'affectation de 10 milliards d'euros des produits de cession des sociétés d'autoroutes à la réduction de l'endettement en 2006.

M. Jean-François Copé a noté que la réduction du déficit passait également par l'évolution des recettes, relevant qu'à ce stade, l'incertitude était très grande, mais que les premiers éléments faisaient apparaître une situation décevante par rapport aux attentes initiales, notamment liée à la volatilité plus forte qu'anticipée des recettes de l'impôt sur les sociétés.

Il a toutefois exprimé un sujet de préoccupation qui était le niveau du déficit en 2004 des administrations locales, qui s'élevait à 0,1 point du PIB, relevant que cette situation n'était pas la conséquence de la décentralisation, mais de choix opérés par les exécutifs locaux. Il a indiqué que, malgré son attachement aux principes de l'autonomie et de la libre administration des collectivités territoriales, il lui paraissait important de souligner que les dépenses locales augmentaient de plus de 3 % en volume depuis 2002, alors que celles de l'Etat n'avaient pas progressé. Il a envisagé, afin d'associer les collectivités à la réalisation des grands objectifs des finances publiques, d'instaurer une conférence annuelle des finances publiques, qui regrouperait l'Etat, les représentants des organismes sociaux et les collectivités territoriales, précisant que cette conférence aurait pour rôle de débattre du schéma pluriannuel des finances publiques.

Il a proposé, de plus, pour les collectivités territoriales, la même démarche que pour la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), c'est-à-dire la construction d'indicateurs sur lesquels le contribuable local devrait pouvoir évaluer la qualité de la gestion locale.

M. Jean-François Copé a présenté ses grands objectifs en matière de réforme de l'Etat, se félicitant du rapprochement historique qui venait de s'opérer entre le budget et la réforme de l'Etat, qui concrétisait ce nouveau cadre. Il a fait état de plusieurs réalisations, dont les lois de simplification, les réformes engagées à Bercy - avec la charte du contribuable ou la télédéclaration - et, avec la mise en place de la LOLF, une mesure plus efficace des performances et de la qualité du service public, ainsi qu'une incitation à une amélioration de la gestion.

Il a indiqué son souhait de développer, encore, la réforme de l'Etat selon trois axes :

- rendre un meilleur service public aux usagers, prenant en exemple le prochain dépôt d'un « projet de loi anti-lois » prévoyant l'abrogation de plus de 130 textes législatifs obsolètes et un intéressement budgétaire pour les ministères qui feraient des efforts de simplicité, ainsi que la certification par un organisme indépendant de toutes les administrations de l'Etat en relation avec le public ;

- promouvoir la culture de la performance, ce qui rentrait parfaitement dans le cadre défini par la LOLF ;

- dépenser mieux, en permettant aux ministères de se dégager des marges de manoeuvre par la mise en place d'instruments professionnels pour dynamiser la gestion de leurs principaux coûts, par les engagements pris devant la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale dans le cadre de ses travaux relatifs à l'immobilier, par la modernisation des politiques d'achat et, enfin, par une meilleure utilisation de l'informatique.

M. Jean-François Copé a précisé les principaux chantiers fiscaux pour l'année 2006, soulignant son accord avec les principes exposés par MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, relatifs à l'indispensable évaluation des mesures fiscales dérogatoires, prenant pour exemple la mesure sur les donations exceptionnelles de 20.000 euros, mesure qui arrivait à expiration au 31 mai de l'année et qui avait rencontré un grand succès, puisque plus de 11 milliards d'euros avaient été injectés dans l'économie, relevant qu'il conviendrait de s'interroger sur une prolongation de cette mesure. Il a souligné qu'il convenait d'accompagner la reprise d'un emploi par un ensemble de mesures fiscales destinées, par exemple, à faciliter la garde d'enfants ou à encourager la mobilité professionnelle. Il a, par ailleurs, exprimé le souhait que le projet de loi de finances pour 2006 soit l'occasion d'un vrai débat sur la fiscalité des successions.

En ce qui concerne l'aide à l'investissement des entreprises, il a indiqué sa conviction qu'il est nécessaire d'assurer un actionnariat stable et fidèle, ce qui pose deux questions :

- d'une part, celle de l'attractivité du territoire avec une fiscalité qui n'incitait pas à la détention d'actions compte tenu des plus-values sur cession de titres, relevant qu'une solution avait été apportée par M. Philippe Marini, rapporteur général, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2004 qui avait permis l'adoption d'une réforme, particulièrement efficace et utile en termes d'attractivité du territoire, de la taxation des plus-values sur cession de titres de participation ;

- celle de l'instabilité de l'actionnariat des entreprises qui restait posée pour les investisseurs détenant au moins 25 % d'une entreprise. En effet, il a rappelé que lorsque la participation, individuelle ou familiale, atteignait 25 %, les plus-values subissaient une imposition plus importante que celle applicable aux autres formes de détention, alors même que ce type de participation, à la fois significative et stable, était celui dont les PME avaient besoin pour se développer. Il a esquissé un projet de réforme qui pourrait être d'aligner la fiscalité des plus-values pour ce type de participation en s'inspirant du régime de l'immobilier, qui prévoyait un abattement par année de détention.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné plusieurs thèmes qu'il lui paraissait nécessaire d'éclaircir :

- en ce qui concerne l'exécution du budget 2005, il s'est déclaré préoccupé compte tenu de l'état de la conjoncture, par le niveau des recettes fiscales de l'Etat, notamment celles de l'impôt sur les sociétés. En effet, il a indiqué, sur la base de travaux de simulation et de projection réalisés par la commission des finances, que la moins-value des recettes fiscales de l'Etat pourrait être supérieure aux 4 milliards d'euros évoqués par le Gouvernement. En conséquence, il s'est interrogé sur les éventuels ajustements de dépenses qui pourraient être nécessaires afin de maintenir l'équilibre budgétaire tel que défini lors du vote de la loi de finances initiale pour 2005 ;

- en ce qui concerne l'année 2006, il s'est inquiété de la possibilité de poursuivre la politique de « norme zéro » de progression en volume des dépenses de l'Etat, notamment compte tenu des compensations versées aux organismes sociaux pour les baisses de charges ;

- il s'est déclaré favorable à la « pause fiscale » envisagée par le Gouvernement sur l'impôt sur le revenu et a exprimé le souhait qu'une éventuelle réforme de la taxe professionnelle ne se traduise pas par un surcroît de charges pour l'Etat ;

- en ce qui concerne plus précisément l'impôt sur les sociétés, il a plaidé pour un examen systématique des niches fiscales, relevant que le projet de loi relatif à la confiance et à la modernisation de l'économie en créait de nouvelles. Il a émis l'idée d'instituer une baisse générale du barème de cet impôt, baisse qui serait gagée par la suppression de certains régimes préférentiels ;

- en matière d'infrastructures et d'investissements civils, il s'est félicité de la politique volontariste du gouvernement et a exprimé le souhait que les cessions d'actifs publics soient accélérées, notamment en matière immobilière, et il a demandé des précisions sur le montant des cessions pour 2005 et 2006.

M. Thierry Breton a indiquéqu'il était difficile, à ce stade de l'année, de prévoir les recettes de l'impôt sur les sociétés, notant que cette ressource était particulièrement sensible à la conjoncture.

M. Jean-François Copé a indiqué que la volonté du Gouvernement était de maintenir la « norme zéro » de progression en volume des dépenses, mais qu'il était difficile, à ce stade, d'être plus précis. Il a relevé que les allègements de charges pour les entreprises seraient dorénavant intégrés au barème, ce qui donnera une meilleure lisibilité au système fiscal et constitue un élément de simplification majeure pour les entreprises. Il a tenu à faire le point sur la réforme de la taxe professionnelle. Il a ainsi dégagé les trois options de réforme qui sont envisageables :

- la première option consiste à poursuivre, de manière illimitée, l'exonération des investissements nouveaux engagée depuis 2004, ce qui est une mesure favorable à l'investissement, mais représente un coût d'1,4 milliard d'euros chaque année pour l'Etat et s'avère peu compatible avec l'autonomie financière des collectivités territoriales ;

- la deuxième option, qui s'inscrit dans le cadre défini par la commission présidée par M. Olivier Fouquet, consiste à engager une réforme radicale de l'assiette de l'impôt, en passant à la valeur ajoutée, ce qui offre l'avantage de rétablir une équité totale entre secteurs d'activité, mais engendre des transferts de charges très importants au détriment de celui des services, ce qui nécessite en conséquence un consensus politique total ;

- la troisième option permet de corriger le dysfonctionnement majeur de la taxe professionnelle, qu'est le poids de cet impôt, en apparence plafonné à 3,5 % de la valeur ajoutée, mais dont le produit acquitté s'avère, en réalité, supérieur à ce plafond pour 54.000 entreprises, compte tenu du fait que ce plafonnement est calculé sur une base datant de 1995. Il a envisagé comme possibilité le fait de revenir à un plafonnement qui serait réellement de 3,5 % de la valeur ajoutée, ce qui nécessiterait d'actualiser l'année de référence pour le calcul du plafonnement, l'Etat prenant, alors, à sa charge le coût de cette actualisation. Il a remarqué que ce système devrait avoir pour corollaire des efforts de modération fiscale de la part des collectivités territoriales, qui ne pouvaient faire supporter à l'Etat les augmentations de taux sous forme de dégrèvements.

M. Thierry Breton aprécisé le montant des différentes cessions d'actifs, en rappelant que l'ouverture de 20 % du capital de Gaz de France (GDF), doublée d'une augmentation de capital, devrait rapporter 2 milliards d'euros, que l'augmentation de capital d'Electricité de France (EDF) à l'automne devrait représenter un montant compris entre 8 et 9 milliards d'euros, que la cession de 6 % du capital de France Télécom avait représenté 4 milliards d'euros. Il a fait état de l'engagement du Premier ministre de céder les titres de trois entreprises autoroutières et d'affecter une partie des sommes à l'AFITF. Il a précisé que ces cessions représentaient un montant total de près de 30 milliards d'euros, dont 15 à 20 milliards d'euros pour l'année 2005.

M. Marc Massion, tout en reconnaissant que l'exercice était difficile, a déploré le manque de clarté des orientations du Premier ministre, ainsi que son manque de volonté, exprimant le sentiment que l'on observait pas de réelle rupture dans l'action du Gouvernement, comme cela avait été annoncé. Il a estimé que la réalité telle qu'elle était ressentie au plan local ne montrait pas une amélioration de la consommation, et que les Français n'avaient pas le sentiment d'une baisse des prix, pourtant revendiquée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à l'occasion de sa présentation des  « chariots de consommation ». En ce qui concerne les collectivités territoriales, il a exprimé l'idée que la hausse de la fiscalité traduisait le désengagement financier de l'Etat, ainsi que son incapacité à tenir ses engagements, notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

M. Thierry Breton a reconnu la difficulté d'agir sur le « ressenti » des citoyens en ce qui concerne les prix. Il a fait état de sa conviction qu'une action pédagogique, passant par la construction d'indicateurs stables, était nécessaire, rappelant que son initiative de constituer des « chariots-types » avait été soutenue par les associations de consommateurs, et souligné que, selon cette méthodologie, les prix avaient connu une baisse comprise entre 0,4 % et 0,5 % depuis le mois de février. Il a présenté les difficultés particulières concernant les loyers, dont la hausse était calculée en fonction de l'indice du coût à la construction, indice qui augmentait plus vite que l'inflation, ce qui appelait une vraie réforme. Il a souligné, de manière générale, la volonté du Premier ministre de résoudre le problème de l'emploi, indiquant que le chômage ne pourrait baisser qu'avec une croissance soutenue, et qu'il convenait, à ce titre, de créer des conditions favorables, afin de préserver le modèle social français. A cet égard, il a indiqué sa conviction qu'il était indispensable d'augmenter la durée de la vie active.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur l'avenir des services affectés à la réforme de l'Etat, à partir du moment où ils seraient intégrés au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a demandé des précisions quant à l'état de la réforme du ministère des finances.

M. Yves Fréville a mis en lumière la difficulté, dans le cadre de la LOLF, de contrôler les dépenses d'intervention. En ce qui concerne la recherche, il a exprimé la conviction que le problème était moins dans le nombre de chercheurs que dans les moyens financiers qui leur étaient alloués afin de mener leurs travaux. Enfin, il a rappelé que le déficit des collectivités territoriales servait à financer l'investissement, à la différence de l'Etat, qui connaissait un déficit de fonctionnement. Il s'est déclaré en accord avec l'idée, avancée par M. Jean-François Copé, d'une conférence annuelle, afin de traiter l'ensemble de ces sujets, rappelant sa conviction qu'il convenait de limiter au maximum les dégrèvements sur la taxe professionnelle et la taxe d'habitation, qui constituaient des formes d'aides peu claires aux collectivités territoriales.

M. Michel Mercier a indiqué que les finances locales étaient un sujet de préoccupation et a exprimé son accord avec l'idée d'une conférence réunissant l'Etat et les collectivités territoriales sur l'ensemble de ces thèmes, idée qu'il avait, par ailleurs, avancée au moment du vote de la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales. Il a indiqué qu'il lui paraissait souhaitable d'aider les collectivités territoriales à assurer une meilleure gestion, notamment en s'inspirant de la mise en place de la LOLF, relevant cependant les difficultés que cela pourrait occasionner pour les communes de petite taille. Il a mis en lumière le fait que de nombreuses dépenses des collectivités territoriales relevaient de décisions prises par l'Etat sans concertation, citant l'exemple des dépenses de personnel, des dépenses sociales et des dépenses relatives à la sécurité. Il s'est également inquiété de l'engagement pris par M. Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, de verser 453 millions d'euros aux départements en compensation des dépenses liées au RMI, se demandant quel véhicule législatif serait utilisé pour l'adoption de cette mesure.

M. Maurice Blin a rappelé les propos du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui avait déclaré que la France vivait « au-dessus de ses moyens ». Il s'est inquiété du niveau de charges incompressibles, notant que dans de nombreux cas, comme l'indemnisation du chômage, les dépenses de sécurité sociale ou la charge de la dette, l'Etat ne disposait pas de moyens d'actions. Il a souligné le risque que ferait courir au pays une réduction de l'investissement public dans les secteurs prioritaires, comme la recherche. Il a rappelé, eu égard au niveau atteint par le déficit budgétaire, que l'Etat s'endettait à partir du 1er octobre de chaque année, ce qui laissait supposer que le fonctionnement était financé par l'endettement.

M. Michel Charasse s'est interrogé sur la capacité de la LOLF à engendrer des économies et a émis l'idée de faire figurer, sur chaque feuille d'imposition, la fraction qui servait à financer la dette, afin de sensibiliser les citoyens à cette question. Il s'est interrogé sur la possibilité d'établir des normes de gestion pour les collectivités territoriales s'inspirant de la LOLF, compte tenu de l'inscription, dans la Constitution, du principe de leur autonomie de gestion. Il a approuvé les propos tenus par M. Michel Mercier relatifs aux décisions de l'Etat qui engageaient financièrement les collectivités territoriales, exprimant le souhait que les futurs projets de loi n'occasionnent pas, pour ces dernières, de dépenses supplémentaires. Enfin, en ce qui concerne la recherche, il a exprimé l'idée que l'Etat, dans la mesure où il finançait le système, devrait conserver un pouvoir de décision.

M. Serge Dassault a rappelé qu'en tant que rapporteur spécial du budget de l'emploi, il avait la responsabilité de 32 milliards d'euros de crédits qui, de son point de vue, pourraient être mieux utilisés, prenant en exemple la prise en charge par l'Etat des cotisations sociales jusqu'à 1,6 SMIC, une mesure qu'il a jugée coûteuse et dont l'efficacité lui paraissait discutable. Il a évoqué la question de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui était payé par un nombre croissant de contribuables, compte tenu de la hausse des prix de l'immobilier.

M. Thierry Foucaud a approuvé les propos tenus par M. Marc Massion. Il a relevé l'incompréhension des Français face au montant des retraites versées aux présidents des grands groupes et au niveau des bénéfices réalisés par certaines sociétés cotées. Il a, prenant l'exemple du secteur textile, indiqué que les entreprises avaient utilisé de nombreuses aides pour externaliser leur production, indiquant que les exonérations de charges patronales étaient peu efficaces pour créer des emplois. Il s'est fait l'écho d'une proposition du Conseil économique et social, qui envisageait de créer un nouvel outil de mesure de l'inflation, en concertation avec les partenaires sociaux.

M. François Trucy a souhaité obtenir des précisions sur les modalités d'envoi des lettres plafonds.

Mme Fabienne Keller s'est félicitée de la priorité que le Gouvernement accordait à l'industrie et qui s'était traduite par des mesures comme la création de l'Agence de l'innovation industrielle ou celle des pôles de compétitivité. Elle a cependant fait état de deux préoccupations :

- d'une part, les possibles effets de la réforme envisagée de la taxe professionnelle sur la convergence des taux en cours dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, qui pouvaient faire penser que les taux augmentaient, ce qui ne devait pas s'avérer pénalisant pour elles ;

- d'autre part, elle a émis l'idée d'affecter à l'AFITF, qui finançait les grands projets structurants, les titres des sociétés autoroutières, afin de pérenniser son action.

M. Paul Girod a insisté sur les effets bénéfiques de la gestion de la dette publique par l'agence France Trésor, tout en s'inquiétant, d'une part, d'une probable hausse des taux d'intérêt et de son impact sur le remboursement de la dette, d'autre part, de l'absence de centralisation de sa gestion, alors même que cela pourrait permettre de réaliser des économies.

M. Philippe Dallier a exprimé le souhait de disposer des simulations sur l'impact de la réforme de la taxe professionnelle, notant la possibilité de différence de traitement en fonction de la situation de la collectivité territoriale, plus précisément de ses bases taxables.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété, au nom de M. Gérard Longuet, du mode de financement de l'AFITF, se demandant si la cession des sociétés autoroutières obéissait à une logique industrielle ou à une logique financière. Il a, de plus, fait état de la possibilité pour les grands groupes d'afficher de bons résultats, mais aussi de limiter leur cotisation d'impôt sur les sociétés en pratiquant l'optimisation fiscale.

En réponse à M. Yann Gaillard, M. Jean-François Copé a indiqué que les administrations en charge de la réforme de l'Etat seraient structurées de manière à éviter les redondances avec les services déjà existants, autour de trois pôles dédiés aux réformes de structures, aux usagers, et à l'informatique. Il a souligné que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait connu de profondes mutations, citant à ce titre l'interlocuteur fiscal unique, la télédéclaration, ainsi que le rapprochement entre la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, rappelant, en ce qui concerne la réduction des effectifs, que ce ministère avait particulièrement contribué à ce mouvement.

En réponse à M. Yves Fréville, il a reconnu la difficulté de contrôler les dépenses d'intervention surtout dans le domaine social, et a exprimé le souhait qu'elles fassent l'objet d'une évaluation précise sur le terrain, par le biais d'indicateurs de performance.

En réponse à M. Michel Mercier, et concernant les collectivités territoriales, il a indiqué toute l'utilité d'une conférence sur les finances publiques, exprimant son accord avec l'idée que les collectivités territoriales devaient être associées de manière étroite aux décisions les concernant, dans le respect du principe de libre administration, évoquant la possibilité d'une comparaison des bonnes pratiques en matière de gestion. Il a déclaré, par ailleurs que les engagements pris par M. Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, concernant la compensation aux départements des dépenses liées au RMI seraient tenus dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2005, qui serait examiné par le Parlement à la fin de l'année.

En réponse à M. Philippe Dallier, il a déclaré qu'il conviendrait d'accorder une attention toute particulière à l'impact pour chaque collectivité territoriale de la réforme de la taxe professionnelle et que des simulations seraient disponibles pour les parlementaires.

En réponse à M. Maurice Blin, il a exprimé l'idée que les charges dites incompressibles pouvaient être maîtrisées, prenant en exemple les réformes de structure menées par le gouvernement, notamment celles des retraites, ainsi que la qualité de la gestion de la dette, qui devait permettre de réaliser des économies sur le montant des intérêts versés, et ce, par la conjonction de trois facteurs : l'affectation des plus-values fiscales à la baisse du déficit, une gestion active des taux et l'affectation des recettes des cessions d'actifs au désendettement.

En réponse à M. Thierry Foucaud, il a souligné que les baisses de charges relevaient d'une stratégie plus défensive qu'offensive, afin de limiter notamment l'impact du passage aux 35 heures.

En réponse à Mme Fabienne Keller, il a précisé le mode de financement de l'AFITF qui bénéficierait de plusieurs sources de financement lui permettant pour 2006 de doubler son budget, qui s'établirait à environ 2 milliards d'euros. En ce qui concerne la taxe professionnelle, il a noté que la taxe professionnelle unique, pratiquée dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, était normalement une incitation à la baisse et il a exprimé sa conviction qu'il était possible de mener une bonne gestion avec une base taxable faible, notant que ce débat rentrait dans celui, plus large, sur les délocalisations et l'attractivité du territoire.

En réponse à M. Paul Girod, il a précisé qu'une hausse d'un point des taux d'intérêt se traduirait par un surcoût de 9 milliards d'euros sur 4 ans.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a reconnu toute la difficulté liée à la possibilité qu'avaient les grandes entreprises cotées de délocaliser une partie de leurs bases d'imposition, estimant qu'il conviendrait d'apporter des réponses à cette question.

Projet de loi de finances pour 2006 - Périmètre des missions

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que lors de sa séance du mardi 14 juin 2005, la commission des finances avait, à l'unanimité, validé la liste des rapporteurs spéciaux qui reposait sur la nomination budgétaire « au format LOLF » présentée par le gouvernement le 16 juin 2004. Il a précisé qu'à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2006, le gouvernement avait présenté la maquette définitive, qui ne comportait que quelques changements mineurs par rapport à celle de juin 2004. Ainsi, pour ce qui concerne le budget général, la mission « Mémoire et liens avec la Nation » était désormais intitulée « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ; il était créé une mission « Conseil et contrôle de l'Etat » dont le rapport avait déjà été confié à M. Jean-Claude Frécon. Par ailleurs, s'agissant des comptes d'affectation spéciale, les missions « Courses et élevages » et « Soutien aux médias » étaient supprimées, tandis que, s'agissant des comptes des concours financiers, une mission « Avances à l'audiovisuel public » était créée et serait confiée à M. Claude Belot, rapporteur de la mission « média » du budget général. De même, deux intitulés de missions étaient modifiés : le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » devenant « Prêts à des Etats étrangers de la réserve pays émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » et le compte d'affectation spéciale « Cinéma et audiovisuel » devenant « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », sans que cela ne change le rapporteur spécial qui en avait la charge, respectivement M. Michel Charasse et M. Yann Gaillard.

Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président.

Budget - Débat d'orientation budgétaire - Examen du rapport d'information

Enfin, la commission des finances a examiné le rapport d'information de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le débat d'orientation budgétaire. Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini a annoncé que son propos tiendrait en trois points : d'abord, le constat d'une France vivant au-dessus de ses moyens et ne respectant pas ses engagements pris au titre du pacte de stabilité ; ensuite, le rappel des règles de bonne gestion budgétaire ; enfin, la problématique du budget pour 2006.

Abordant le problème de la dette, il a précisé qu'une diminution drastique du déficit s'imposait, car une « simple » réduction de ce dernier à 2 % du PIB n'aurait pour effet de faire repasser le volume de la dette publique sous la barre des 60 % du PIB que 20 ans plus tard.

Il a indiqué, comme première conséquence du niveau de la dette publique, que plus de 13,5 % des dépenses de l'Etat, au sens de la comptabilité budgétaire, servaient à financer les déficits passés. Il a souligné que, pour leur part, les administrations locales avaient su se désendetter au point que, depuis les années 1989-1990, la charge des intérêts de leur dette était devenue inférieure à celle des intérêts de la dette de l'Etat, en proportion de leurs dépenses respectives. Il a précisé qu'ainsi, au sens de la comptabilité publique, 3 % des dépenses des collectivités territoriales étaient aujourd'hui consacrées au paiement des intérêts, alors que, pour l'Etat, cette part s'élevait à 11 %.

Comme deuxième conséquence du volume atteint par la dette publique, M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué la quasi-disparition des marges de manoeuvre de l'Etat, qui correspondaient aux augmentations de crédits qu'il pouvait consacrer à des augmentations non automatiques des dépenses ; ainsi, la règle du « zéro volume » permettait chaque année une augmentation des crédits de l'ordre de 5 milliards d'euros, dont 3 milliards d'euros consacrés à l'augmentation des dépenses de personnel et 1 milliard d'euros à celle du paiement des intérêts, l'augmentation du paiement des intérêts réduisant donc de 50 % les marges de manoeuvre, après prise en compte de l'augmentation des dépenses de personnel.

Comme troisième conséquence de l'importance de la dette, il a rappelé que l'éventualité d'une hausse des taux d'intérêt et partant du montant des charges d'intérêt (effet taux) faisait peser une véritable « épée de Damoclès » sur le budget.

Evoquant les programmes de stabilité triennaux, M. Philippe Marini, rapporteur général, a constaté un décrochage systématique, année après année, par rapport aux prévisions de déficit et de dépenses publiques figurant dans les programmes pluriannuels. Selon lui, le dérapage des dépenses publiques s'expliquait, jusqu'en 2004, par une croissance moyenne de l'ordre de 2 % en volume de celles-ci, croissance qui se trouvait près de deux fois supérieure aux chiffres annoncés dans les différents programmes de stabilité.

Il a ensuite abordé différentes hypothèses de réduction du déficit structurel des administrations publiques par rapport à son niveau de l'année 2004, et jugé que le scénario le plus réaliste, qui consistait en une croissance des dépenses de 1,6 % et en l'absence de mesure structurelle relative aux recettes de 2005 à 2008, ne conduirait qu'à une amélioration du solde structurel de l'ordre de 1,1 point de PIB à cet horizon. Puis il a estimé qu'en conséquence, le retour à un niveau de déficit structurel de 1 % du PIB, en cas d'action sur la seule dépense, ne pouvait avoir lieu avant 2011, au lieu de 2007 selon le programme de stabilité.

M. Philippe Marini, rapporteur général, en est alors venu au rappel de quelques règles de bonne gestion qu'il a qualifiées de « piliers de la sagesse budgétaire ». Il a estimé que l'objectif final était une diminution substantielle du ratio dette/PIB et qu'à cet égard, l'objectif d'une réduction de son montant à 40 % du PIB dans vingt ans devait être poursuivi. Dans cette perspective, il a précisé que l'indicateur à prendre en compte était le déficit structurel, qui devait être rapidement ramené à 1 % du PIB.

Le premier principe à respecter consistait, d'après lui, en une interdiction de tout allégement fiscal non compensé, et de toute augmentation structurelle de dépenses non gagée, tant que le déficit structurel ne serait pas revenu au niveau souhaité et que le rythme de croissance des dépenses publiques, aujourd'hui de l'ordre de 2 % par an, ne s'infléchirait pas.

Il a ensuite précisé, au titre d'un deuxième principe consistant en l'adoption d'une démarche de précaution dans la construction du budget, qu'il convenait d'arbitrer les recettes avant les dépenses, de prendre pour référence la « règle d'or », qui imposait de ne financer par l'emprunt que l'investissement et non pas les dépenses courantes, de continuer à respecter la norme « zéro volume » pour le budget de l'Etat et de choisir des hypothèses macroéconomiques cohérentes avec celles des autres pays européens, sans faire du taux de croissance annoncé un instrument de promotion politique.

Poursuivant l'énumération des « bons principes budgétaires », M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé qu'il convenait de fixer des règles comptables claires en exécution budgétaire, ce qui devait se traduire par une maîtrise des reports, l'institution systématique de réserves de précaution dès la loi de finances initiale et la définition a priori des règles d'affectation des surplus. Selon lui, il convenait également d'adopter une approche patrimoniale dans la gestion des finances publiques en utilisant la comptabilité patrimoniale comme outil de la réforme de l'Etat avec une gestion consolidée de l'actif et du passif, faisant notamment apparaître, d'une part, les actifs immobiliers ainsi que les diverses participations prises dans les sociétés et, d'autre part, les engagements de l'Etat dans toute leur diversité. Il a ajouté qu'il convenait de partager l'affectation du produit des cessions d'actifs entre investissement et désendettement.

Enfin, il a souligné l'importance du rôle du Parlement et, d'une façon générale, l'utilité de porter le débat budgétaire devant l'opinion, en recentrant le débat d'orientation budgétaire sur la mise en oeuvre des engagements européens de la France et en abordant la gouvernance de la zone euro.

M. Philippe Marini, rapporteur général, en est ensuite arrivé à la problématique du budget pour 2006. D'emblée, il a souligné que le gouvernement, qui tablait désormais sur une croissance de 2 % au lieu de 2,5 % dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2005, était cependant plus optimiste que le consensus des conjoncturistes, qui faisait dorénavant le pronostic d'une croissance de 1,6 %. Pour 2006, cet optimisme demeurait, avec une prévision gouvernementale de croissance comprise entre 2,25 % et 2,75 %, contre 2 % pour le consensus des conjoncturistes.

Abordant le sujet des recettes fiscales en 2005, il a indiqué que le gouvernement prévoyait 4 milliards d'euros de moins-values pour cette année, et fait état des prévisions plus pessimistes de la commission des finances, qui aboutissaient à un déficit compris entre 4 et 7 milliards d'euros, en utilisant une méthode recourant à un coefficient d'élasticité des recettes fiscales au PIB. Il a précisé que cette possibilité d'une sous-estimation des moins-values fiscales n'était pas contredite par la mise en oeuvre d'une nouvelle technique utilisée par la commission qui, plus empirique et ne constituant pas une prévision, procédait par extrapolation à partir du rythme des rentrées fiscales depuis le début de l'année, compte tenu des profils observés les années précédentes, et aboutissait à une moins-value de 10 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite abordé le problème de la conciliation de la règle dite du « zéro volume » avec le financement de la politique de l'emploi, relevant que, sur les 4,9 milliards d'euros de marge de manoeuvre, les intérêts de la dette et les dépenses de personnel préemptaient respectivement un milliard d'euros et 3 milliards d'euros, le plan d'urgence pour l'emploi ne pouvant donc logiquement se voir affecter que 900 millions d'euros, en l'absence de redéploiements.

Pour ce qui était de l'emploi public, il a constaté que, compte tenu d'une prévision de baisse des effectifs pour 2006 contenue à 5.000 personnes, le total des diminutions d'effectifs qui devaient être enregistrées de 2003 à 2006 n'atteignait toujours pas le total des créations nettes d'emplois publics opérées en 2001 et 2002, qui s'élevaient à 24.000. Cependant, il a reconnu que, dans le nouveau cadre budgétaire, les 5.000 suppressions d'emplois constituaient, en réalité, un minimum, en raison de l'application en exécution du principe de « fongibilité asymétrique ».

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'il était nécessaire de relancer l'investissement physique pour soutenir la croissance, cela dans le cadre d'une gestion active du patrimoine de l'Etat. Compte tenu, en particulier, du retard pris dans l'exécution des contrats de plan Etat-régions dans le domaine routier, il a souhaité que l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) soit bénéficiaire d'une partie du produit des titres des sociétés d'autoroutes qui devaient être mis sur le marché, précisant que le transfert à l'agence d'1,5 milliard d'euros en autorisations d'engagement et d'un milliard d'euros en crédits de paiement permettrait d'obtenir un taux de réalisation de 85 % des contrats de plan Etat-régions à fin 2006.

Un débat s'est alors instauré.

M. François Trucy, après avoir observé qu'il serait intéressant de mettre en perspective l'évolution des recettes de cessions de titres avec la succession des gouvernements, a rappelé que, dans un premier temps, les cessions avaient été utilisées pour recapitaliser les entreprises publiques. Il s'est ensuite interrogé sur le nombre d'entreprises publiques nécessitant encore des apports de capitaux et sur les participations détenues par l'Etat, encore susceptibles de privatisations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors précisé que si les recettes de privatisations s'étaient élevées à 5,4 milliards d'euros en 2004, la somme de 10 milliards d'euros serait probablement atteinte en 2005. Il a indiqué que, parmi les entreprises publiques à recapitaliser, figuraient notamment GIAT Industries, Réseau Ferré de France et Charbonnages de France. Selon lui, le produit des privatisations devait être idéalement affecté, au moins pour moitié, au désendettement, le solde devant d'abord permettre la réalisation d'investissements nouveaux, avec une priorité aujourd'hui accordée au volet routier des contrats de plan Etat-régions, puis certaines recapitalisations.

M. Yann Gaillard, président, s'est alors alarmé des délais requis pour atténuer les déséquilibres budgétaires, retenant que le retour à une dette inférieure à 60 % du PIB n'aurait lieu qu'en 2024 avec un déficit contenu à 2 % du PIB et que le retour à un déficit structurel de 1 % ne pourrait être vraisemblablement attendu avant 2011. Puis il a posé la question du moment où avait eu lieu le décrochage en matière de déficit structurel.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que, depuis 25 ans, deux paliers en matière de déficit structurel avaient été franchis, le premier au début des années 1980, et le second au début des années 1990. Puis après avoir noté que, depuis les années 1993-1994, la croissance des dépenses publiques était devenue « soutenable », c'est-à-dire qu'elle n'excédait plus la croissance du PIB, il a regretté que l'embellie connue au cours de la précédente législature n'ait pas été mise à profit pour diminuer le déficit structurel.

M. Marc Massion s'est alors posé la question, au regard de la période 1997-2002, de la compatibilité entre une amélioration de l'emploi et le respect de l'orthodoxie financière.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, selon lui, l'arbitrage opéré lors de la précédente législature en faveur de l'emploi, avec la réduction du temps de travail, n'avait apporté qu'un bénéfice temporaire, dont l'impact du coût sur l'activité paraissait aujourd'hui bien plus pénalisant. Puis il a confirmé à M. Yann Gaillard, président, que certaines circonstances avaient conduit à ne pas s'alarmer d'un endettement devenu excessif, qu'il s'agisse de la baisse des taux d'intérêt ou du « parapluie » de l'euro, qui avait mis la France à l'abri des crises de changes. M. François Trucy a alors précisé qu'une faible inflation avait constitué, en l'espèce, une circonstance aggravante.

La commission a ensuite donné acte au rapporteur général de sa communication et a décidé, à l'unanimité, d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Jeudi 30 juin 2005

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Planification - Commissariat général du Plan - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, sur le Commissariat général du Plan

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a indiqué que le contrôle mené au Commissariat général du Plan au cours des dernières semaines, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), n'avait pas tant porté sur l'utilisation précise des crédits alloués à cette institution que sur son utilité même et les résultats de sa mutation.

Elle a rappelé que le Commissariat général du Plan avait connu une évolution majeure au cours des deux dernières années et qu'il s'était recentré sur la prospective. Elle a précisé que, dans ce cadre, le Premier ministre lui avait demandé de porter une attention particulière aux dimensions européenne et territoriale des sujets traités.

Elle a toutefois observé que, dans cette phase de repositionnement, le Plan avait fait l'objet de critiques et que sa rénovation laissait sceptique nombre d'observateurs, dont la commission des finances, qui s'était posé la question du maintien de cette institution.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a remarqué qu'ayant demandé à la commission des finances de « faire crédit » au Plan d'une année lors de l'examen du budget 2005, elle avait estimé nécessaire de s'y rendre à plusieurs reprises pour vérifier les avancées promises.

Elle a expliqué qu'afin d'avoir une vision globale de l'institution, elle avait assisté aux réunions de trois groupes de projet, de deux groupes de projet transversaux, du secrétariat des groupes de projet ainsi que du comité d'évaluation.

Elle a relevé que le Commissariat général du Plan comptait aujourd'hui 139 postes budgétaires, dont 67 titulaires et 72 contractuels. Elle a précisé que la parité était globalement respectée au sein des effectifs. Elle a indiqué qu'en sus de ses effectifs propres, le Plan faisait davantage appel à des vacataires et à des étudiants stagiaires. Elle a ainsi noté que les offres de stage à destination des étudiants avaient été relancées en 2003 et que le Plan accueillait en permanence une vingtaine d'étudiants, auxquels il était demandé un retour d'expérience à la fin de leur période de stage.

Elle a observé que le Commissariat général du Plan avait, par ailleurs, davantage recours aux vacataires pour les travaux des groupes de projet et a précisé qu'au total, 119 personnes avaient bénéficié de crédits de vacation depuis 2003. Elle a expliqué que les crédits de vacation (623.724 euros en 2004 et 629.011 euros en 2005) faisaient l'objet d'une négociation entre le chef de projet et la personne concernée, dans la limite de 1.000 euros mensuels pour une personne issue de l'administration et 2.000 euros mensuels pour une personne issue du secteur privé, les étudiants bénéficiant, quant à eux, de gratifications sur la base d'un tiers du SMIC, dans le cadre de conventions écrites entre le Plan et l'université ou la grande école.

Elle a toutefois remarqué que la composition des groupes de projet ne se limitait pas aux permanents du commissariat et aux vacataires. Elle a fait valoir que de nombreux membres des groupes de projet, extérieurs au Plan, ne bénéficiaient d'aucune rémunération, tandis que d'autres pouvaient n'en recevoir que pour une durée très limitée par rapport à l'ensemble des travaux du groupe, par exemple à l'occasion de la remise d'une production écrite.

Elle a indiqué que la composition des groupes était en premier lieu l'affaire des chefs de projet, même si le secrétariat des groupes de projet et le comité d'évaluation pouvaient intervenir pour demander à celui-ci de revoir cette composition. Elle a estimé que, globalement, la composition des groupes de projet faisait l'objet d'une attention particulière, afin qu'ils associent des personnalités d'horizons divers, pluridisciplinaires et mêlant secteur privé et secteur public.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a ensuite décrit le fonctionnement du Commissariat général du Plan, en soulignant la volonté de mettre en place une culture d'évaluation de ses travaux.

Elle a indiqué que les groupes de projet, qui constituaient les véritables unités de production, présentaient la caractéristique d'être souples et périssables. Puis elle a distingué deux types de groupes de projet : les groupes de projet « sectoriels » et les groupes de projet transversaux.

Elle a expliqué que les groupes de projet « sectoriels », dont la durée de travail s'étendait en général sur une période de 15 à 18 mois, pouvaient être mis en place par le Plan en fonction de ses souhaits propres ou à la suite d'une commande. Elle a noté que cette dernière formule se développait depuis les premiers résultats de sa réorganisation et pouvait introduire un certain flou dans la définition de la mission du Commissariat.

Elle a précisé que les chefs de projet détenaient un rôle essentiel dans le fonctionnement des groupes et que leur fonction ne constituait pas un statut juridique ni administratif, mais traduisait une responsabilité à l'égard du management d'une équipe, ainsi que de l'avancement et de la qualité des travaux du groupe. Puis elle a souligné les mécanismes de « fertilisation croisée » mis en place entre les groupes de projet. Elle a estimé que les groupes de projet transversaux présentaient des caractéristiques particulières et apparaissaient, à certains égards, comme des « primi inter pares ». Elle a souligné la place très spécifique du groupe Aleph, dans la mesure où la prospective constituait son champ de réflexion et où il apportait une aide méthodologique aux autres groupes.

S'appuyant sur les réunions auxquelles elle avait assisté, Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a toutefois estimé que différents points devraient être clarifiés à l'avenir.

Elle a tout d'abord noté l'hétérogénéité des méthodes de travail entre les groupes et a estimé qu'il serait important de les harmoniser, d'une part pour asseoir la crédibilité et le « style » du Plan, d'autre part pour disposer d'éléments comparatifs indissociables de l'évaluation. Elle a indiqué, à cet égard, que les chefs de projet de la « deuxième vague » seraient davantage encadrés.

Elle a ensuite observé que la conception de la démarche prospective posait également question. Elle a indiqué avoir constaté des résistances ou des tensions au sein des groupes et a souligné, notamment, les réticences de quelques administrations centrales à accepter certaines pistes de réflexion, voire plus simplement à coopérer lorsque des cellules de réflexion d'un ministère travaillaient sur un thème voisin de celui traité par le groupe de projet. Elle a jugé que le positionnement du Commissariat général du Plan devait, de ce point de vue, être renforcé, qu'un « modus vivendi » devait être trouvé avec les administrations de l'Etat et que la manière de concevoir la démarche prospective devrait, à l'avenir, être clarifiée. Elle a également souligné la nécessité de mener une réflexion sur le traitement des commandes extérieures, au regard des objectifs propres et de la spécificité de la démarche du Commissariat général du Plan.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que la coordination des groupes de projets s'effectuait au sein du secrétariat des groupes de projet, qui apparaissait comme la « tour de contrôle » des travaux, puis a décrit sa composition, son rôle et son fonctionnement.

Elle a ensuite présenté le comité d'évaluation, instance suprême d'évaluation du travail des groupes de projet, soulignant qu'il comprenait, outre le commissaire et le commissaire adjoint, neuf personnes extérieures au Plan. Après avoir expliqué son mode de fonctionnement, elle a précisé qu'elle avait pu apprécier la qualité des échanges entre les membres du comité d'évaluation et la clarté de leurs recommandations. Elle a toutefois noté que cette culture de l'évaluation pouvait se heurter à certaines résistances, ce qui impliquait de renforcer la culture de management des chefs de projet.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a ensuite remarqué que le Commissariat général du Plan avait diversifié ses types de production afin d'obtenir une diffusion plus large et a présenté les trois types de production: notes, cahiers - qui s'apparentent à des « working papers » - et rapports. Elle a relevé que certains groupes diffusaient leurs notes dans le cadre de revues extérieures, comme le groupe Aleph dans les revues « Futuribles » et « Foresight ».

Elle a indiqué que l'année 2005 avait vu la montée en puissance du niveau des productions du Plan, mais que cette diversification des publications pouvait donner une impression de confusion. A cet égard, elle a jugé qu'un effort particulier de pédagogie devrait être mené pour expliquer clairement la démarche du Plan et le statut des différentes publications, afin d'éviter tout malentendu dans leur utilisation. Elle a précisé qu'un travail en ce sens commençait à être effectué et devait être poursuivi.

En conclusion, Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a estimé qu'après une période de « flottement », la mutation du Commissariat général du Plan était bien engagée, même si certains points devaient encore être clarifiés, en particulier s'agissant de la démarche prospective elle-même.

Elle a toutefois observé que sa réorientation ne soldait pas les réflexions sur l'organisation de la prospective en France, notamment au sein de l'appareil d'Etat, qui se révélait souvent un piètre stratège dans un monde incertain et dangereux.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié Mme Nicole Bricq pour la qualité de son intervention, puis s'est déclaré sceptique sur les suites données aux travaux menés par le Commissariat général du Plan. Il a estimé qu'il serait intéressant de disposer d'éléments permettant de comparer l'impact des études de prospective dans d'autres pays.

M. Maurice Blin a remarqué que le Commissariat général du Plan était né dans un contexte particulier et qu'il avait rendu de grands services à la France, mais s'est interrogé sur la pertinence de maintenir, aujourd'hui, un tel outil. Il a estimé qu'il serait intéressant de s'inspirer des expériences étrangères pour comprendre comment certains pays parvenaient à se réformer.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, a approuvé l'intérêt manifesté pour les approches comparatives et a estimé que l'Etat français souffrait d'un défaut de pilotage. Elle a relevé les dysfonctionnements des administrations déconcentrées de l'Etat et leur faible réactivité par rapport à celle des collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Jégou, faisant part de certaines réflexions issues de son contrôle sur l'informatisation dans le secteur de la santé, a approuvé les propos de Mme Nicole Bricq et mis en exergue les carences de l'Etat en matière de définition de stratégies d'action.

M. Maurice Blin, s'appuyant notamment sur les travaux qu'il menait dans le domaine de la recherche, a estimé que l'Etat devait évoluer vers un rôle d'accompagnement des initiatives privées, et non constituer un frein à celles-ci.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il fallait envisager de remettre en cause l'existence de certaines structures si l'on voulait réellement parvenir à réformer l'Etat.

M. Jean-Claude Frécon et Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, ont indiqué qu'il fallait également soulever le problème de l'utilisation, par l'Etat, de ses outils de pilotage.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte à Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial, de sa communication et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale - Communication

A titre liminaire, M. François Trucy, rapporteur spécial des crédits de la défense, a remercié M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial des crédits de la sécurité, d'avoir bien voulu lui permettre de présenter les conclusions du contrôle du centre technique de la gendarmerie nationale (CTGN) qu'il avait effectué le 12 mai 2005, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a précisé que, selon la nouvelle maquette budgétaire, les crédits relatifs à la gestion et au paiement des personnels du CTGN étaient traités avec les crédits relatifs aux policiers, au sein de la mission « Sécurité », alors que les crédits relatifs aux infrastructures et aux dépenses informatiques des gendarmes étaient maintenus au sein de la mission « Défense », dans le programme intitulé « Soutien de la politique de la défense ».

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, il a présenté le champ de la mission de contrôle qu'il avait menée. Il a indiqué qu'il avait envisagé, dans un premier temps, de mener un contrôle sur l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN), et qu'il avait étendu son étude au CTGN.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé que le CTGN regroupait 12 services techniques. Il a relevé que la plupart d'entre eux étaient installés sur le site du fort de Rosny-sous-Bois, classé au répertoire des points sensibles nationaux, et donnant lieu à une politique de sécurité particulière et renforcée. Il a cité notamment l'IRCGN, le service technique de recherches judiciaires et de documentation (STRJD), et le service central des télécommunications et de l'informatique de la gendarmerie (SCTIG).

Il a noté que quatre services, rattachés au fonctionnement du fort, étaient délocalisés : le service des télécommunications et de la télématique (STT) dans la ville du Mans, le service de diffusion de la gendarmerie (SGDG) à Limoges, le service de productions audiovisuelles de la gendarmerie (SPAG) à Maisons-Alfort, et le centre national d'assistance aux utilisateurs (CNAU) à Rochefort.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que le CTGN disposait d'un effectif de 1.565 personnes, dont 191 officiers et 761 sous-officiers de gendarmerie, 4 officiers et 210 sous-officiers du corps technique et administratif, 228 gendarmes adjoints volontaires, 162 personnels civils de la défense, et 7 personnes issues du service de santé des armées, soit 2 médecins et 5 pharmaciens.

Il a ensuite présenté les quatre principales difficultés de gestion des personnels du CTGN. Il a relevé que l'écart annuel de rémunération entre les gendarmes et les membres du corps technique et administratif était de 1.500 à 2.000 euros, ce qui nuisait parfois à la cohésion des personnels.

Il a constaté l'absence d'adéquation entre la formation délivrée aux personnels et les spécialités techniques nécessaires au bon fonctionnement du CTGN. Il a précisé, à cet égard, que les personnels devaient être formés lors de leur affectation au fort, mais qu'à l'issue d'une période d'environ trois ans, ils devaient reprendre un service de caserne pour obtenir leur avancement dans de bonnes conditions.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a estimé que le taux de rotation élevé des personnels, et en particulier des personnels civils, nuisait à la bonne gestion des ressources humaines. Il a remarqué que le décalage entre les effectifs budgétaires prévus et les effectifs réalisés des personnels civils était de l'ordre de 10 %.

Enfin, il a noté que les gendarmes adjoints volontaires n'étaient pas formés à la vie militaire, et que leur origine sociale, défavorisée, rendait difficile cet apprentissage et leur formation technique. Il a rappelé que la conscription permettait, lorsqu'elle existait, de dispenser aux appelés une formation minimale. Il a trouvé révélateur que le service militaire adapté (SMA), qui n'avait survécu à la professionnalisation de l'armée que dans les départements et les collectivités d'outre-mer, fasse désormais l'objet de débats, et que son extension aux populations en difficulté soit envisagée.

Dans cette perspective, M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué qu'il envisageait de diligenter l'année prochaine une mission de contrôle, en application de l'article 57 de la LOLF, sur les conditions d'application du SMA et ses résultats.

Il a ensuite présenté les missions de l'IRCGN. Il a indiqué que celui-ci devait effectuer les examens techniques et scientifiques, et les expertises nécessaires à la conduite des enquêtes judiciaires, et apporter aux directeurs d'enquêtes le soutien nécessaire au bon déroulement des opérations de police technique ou d'identification des victimes, par la mise à leur disposition de personnel hautement qualifié disposant de matériels spécialisés. Il a observé que l'IRCGN avait réalisé 210 missions d'assistance à des gendarmes « sur le terrain » en 2004.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a ajouté que l'IRCGN concourait à la formation des techniciens en identification criminelle et à l'information des enquêteurs, et que, dans cette perspective, trois de ses membres se consacraient aux activités de formation.

Enfin, il a rappelé que l'IRCGN était également chargé de concevoir et de faire fonctionner le service central de préservation des prélèvements biologiques (SCPPB), pierre angulaire du fonctionnement du fichier national automatisé des empreintes génétiques.

Il a noté que, pour accomplir ces missions, l'IRCGN disposait de 167 personnes, dont 40 % avaient une formation d'un niveau de troisième cycle.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a ensuite détaillé les missions des principales divisions de l'institut, notamment de la division « criminalistique spécialisée en physique et chimie » agissant dans les domaines des incendies, des explosifs, de la toxicologie et de la balistique d'une part, et de la division « criminalistique, ingénierie et numérique », s'occupant de l'informatique et de l'électronique, du signal, de l'image et de la parole, de l'étude des documents et de l'étude des véhicules d'autre part.

Il a précisé que l'une des sections essentielles de l'IRCGN était la division « criminalistique dédiée à l'identification humaine », qui oeuvrait dans les secteurs de la biologie, des empreintes digitales, de l'anthropologie, de la thanatologie, de l'odontologie et de l'entomologie.

Il a observé que l'IRCGN prévoyait de s'engager plus encore sur le terrain en renforçant son caractère opérationnel : l'assistance apportée aux unités de terrain et aux magistrats ayant ainsi augmenté de 60 % entre 2003 et 2004. Il a observé que la mise en place du fichier national des empreintes génétiques nécessitait le renforcement des moyens et des personnels employés.

Enfin, M. François Trucy, rapporteur spécial, a considéré que la sécurité des installations et leur mise aux normes étaient des points sensibles qui devaient être améliorés. Il a annoncé que le déménagement des services était envisagé et que, dans cette perspective, l'étude relative à la construction d'un laboratoire, à Pontoise, se poursuivait, mais que l'échéance en avait été repoussée à 2009 ou 2010.

Il a regretté que, seule, une partie des services de l'IRCGN y soit transférée dès 2005, en l'occurrence, le service central de préservation des prélèvements biologiques nécessitant des installations modernes, sécurisées et adaptées aux plus hautes exigences techniques. Il a estimé qu'il conviendrait d'être attentif à l'évolution de ces grands chantiers et à l'attribution des crédits qu'ils nécessitaient lors de l'examen du prochain projet de loi de finances.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a alors présenté les missions et les origines du STRJD. Il a rappelé que le STRJD, puisant ses origines dans le premier fichier manuel de recherches créé à Versailles en 1932, centralisait, à Rosny-sous-Bois, les informations judiciaires concernant les crimes, les délits, et les recherches de personnes et de véhicules qui lui étaient transmises par les unités de gendarmerie.

Il a observé que ce service entretenait également des relations avec la police nationale, les douanes, les administrations, et les pays étrangers à travers Interpol et Europol. Il a noté que le STRJD se plaçait directement au centre des activités de la gendarmerie dans le domaine des recherches et des rapprochements judiciaires en identifiant, au sein de la masse des documents détenus, les auteurs d'infractions susceptibles de correspondre à un signalement donné ou de s'être distingué par une manière particulière d'opérer.

Il a souligné que le STRJD se présentait à la fois comme gestionnaire et exploitant de fonds documentaires touchant l'ensemble des composantes de l'enquête judiciaire : c'est-à-dire les affaires, les personnes (qu'il s'agisse des auteurs, des coauteurs, ou des complices), les moyens et les objets  (tels que les véhicules, les armes ou les biens mobiliers), ainsi que les empreintes et traces.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que le STRJD était organisé en quatre divisions, dont la division « échanges » centralisant 160 demandes complexes par jour, le département « analyse criminelle » assurant la formation des opérateurs en recherches criminelles et les assistant ponctuellement sur le terrain.

Il a insisté sur l'importance de l'ouverture, en 1998, du centre national Internet, chargé de l'exploitation des données informatiques au profit des unités de gendarmerie afin de permettre une meilleure lutte contre la pédophilie, les trafics de stupéfiants, d'objets d'art ou de véhicules notamment. Il a estimé qu'il était indispensable que les enquêteurs suivent de très près l'évolution des méthodes des criminels. Il a souligné les avantages de l'utilisation des outils informatiques les plus performants, notamment dans le cadre de la lutte contre les réseaux pédophiles.

Il a ensuite indiqué que le STRJD comprenait également une division « personnes et signalements » assurant la gestion du fichier des personnes à rechercher et une division « objets et moyens utilisés » exploitant les fonds documentaires concernant les objets volés ou découverts.

M. François Trucy, rapporteur spécial, s'est félicité de la grande valeur des personnels du CTGN. Il a estimé qu'ils permettaient de maintenir un niveau d'excellence dans les secteurs de lutte contre la délinquance.

Il a tenu à souligner la nécessité de transférer, en bloc, les services du CTGN à Pontoise, afin que la sécurité, la qualité des travaux effectués, et la cohérence du centre soit garantis pour les uns et maintenu pour la dernière. Il a rappelé qu'il appartiendrait désormais au rapporteur spécial des crédits de la sécurité de bien vouloir soutenir ce projet, s'il le souhaitait.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a estimé que le CTGN constituait un outil efficace, performant et essentiel de l'action publique dans le domaine de la sécurité.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité et le grand intérêt de son exposé.

M. Maurice Blin s'est demandé si le CTGN collaborait avec les autres forces de sécurité françaises, telles que les renseignements généraux, et avec les organismes européens compétents dans ce secteur d'activité. Il a souhaité savoir si le rapporteur spécial avait eu connaissance, lors de son contrôle, d'exemples de résolution d'enquête due aux informations délivrées par le CTGN.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que le nombre d'enquêtes résolues grâce à l'intervention des services du CTGN était extrêmement élevé, mais qu'une certaine discrétion s'imposait. Il a attiré l'attention sur le fait que la communication dans ce domaine renforçait les connaissances des délinquants, qui adaptaient leur comportement, rendant, dès lors, plus complexe la recherche de preuves.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si la coexistence de deux centres techniques de recherche criminelle, l'un pour la gendarmerie nationale, et l'autre, équivalent, pour la police nationale, n'était pas une source de dépenses inutiles.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé que cette dualité était le résultat de l'histoire, mais qu'elle conservait une justification scientifique aujourd'hui. Il a relevé que le fait de faire travailler deux laboratoires « en aveugle », c'est-à-dire sans que l'un soit informé des méthodes de recherche employées par l'autre, était pratiquement le seul moyen de valider ou d'infirmer des résultats ou des procédures d'analyse.

M. Maurice Blin a demandé si le CTGN connaissait des difficultés pour recruter le personnel hautement qualifié dont il avait besoin.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que le CTGN, l'IRCGN et le STRJD sélectionnaient des gendarmes réputés pour leurs connaissances scientifiques, qui suivaient, ensuite, des formations de perfectionnement, mais savaient également recruter sur contrat des scientifiques confirmés.

M. Auguste Cazalet s'est félicité de la grande compétence et de l'efficacité des services de recherches criminelles présentés par le rapporteur spécial des crédits de la défense.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que le CTGN luttait avec efficacité contre la délinquance, et participait également à des missions scientifiques, telles que l'identification des restes de l'équipage de « l'Astrolabe », qui faisait partie de l'expédition commandée par La Pérouse et qui s'était abîmée en mer en 1788 dans l'archipel des îles Salomon.

M. Philippe Dallier a souhaité savoir si le rapporteur spécial était satisfait des mesures de sécurité des installations de pointe du CTGN qui lui avaient été présentées. Il s'est notamment interrogé sur les moyens mis en oeuvre pour garantir l'invulnérabilité des réseaux informatiques.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que des mesures de sécurité particulières étaient appliquées au fort de Rosny-sous-Bois, et que les données informatiques faisaient l'objet de sauvegardes quasi-instantanées sur des serveurs protégés.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le montant des crédits alloués au CTGN.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a précisé que le budget de fonctionnement du centre technique de la gendarmerie nationale s'élevait en 2005 à 6,90 millions d'euros.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé comment étaient répartis les crédits du CTGN entre les missions budgétaires « Sécurité » et « Défense ». Il a remarqué qu'il y avait une certaine incohérence à séparer, dans ce cas précis, les crédits de personnels des crédits d'infrastructure, selon la clé de répartition qu'avait précédemment décrite le rapporteur spécial.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a souscrit à cette réserve sur l'efficacité de gestion du CTGN. Il a observé, de plus, qu'elle était corroborée par le fait que la gendarmerie nationale effectuait, depuis longtemps, l'essentiel de son activité, soit environ 95 %, dans le secteur civil, sa participation à des opérations militaires ne représentant plus qu'une part marginale de sa mission.

Il a estimé qu'il appartiendrait donc au rapporteur spécial désormais en charge de la gendarmerie nationale de veiller à la bonne cohérence et à l'efficacité de l'utilisation des crédits alloués au CTGN. Il a relevé qu'il n'avait pas pu, pour sa part, obtenir d'information relative au niveau de création d'un budget opérationnel de programme, et aux modalités de gestion future du CTGN, les arbitrages n'étant pas encore rendus lorsqu'il avait effectué son contrôle.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, la commission, à l'unanimité, lui a donné acte de sa communication.

Lois de finances - Modification de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances - Examen du rapport

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que ce projet de loi organique était initialement composé d'un article unique, prévoyant que la première partie de la loi de finances de l'année devrait arrêter les modalités d'utilisation des éventuels surplus, par rapport à ses évaluations, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'Etat. Il a précisé que cet article avait été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Il a exposé que l'Assemblée nationale avait ajouté, en première lecture, cinq articles à ce texte, dont quatre avaient été adoptés sans modification par le Sénat :

- l'article 2, qui fixait au 10 octobre la date limite des réponses ministérielles aux questionnaires budgétaires ;

- l'article 3, qui ajoutait à la liste des documents joints au projet de loi de finances de l'année une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public, avec la justification des variations par rapport à la situation existante, les emplois dont il s'agissait se situant en dehors du champ des plafonds d'emploi ;

- l'article 4 qui prévoyait, symétriquement, que la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public ferait l'objet d'un document joint au projet de loi de règlement ;

- et l'article 5, selon lequel, sans préjudice des pouvoirs de contrôle déjà dévolus au président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux, la commission des finances, dans chaque assemblée, accorderait des pouvoirs de contrôle, chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs de ses membres. Il a ajouté que cet article avait été interprété par la commission des finances comme confirmant, pour une large part, des pratiques déjà mises en place en son sein, et qu'il n'instituait pas plus de « rapporteur général bis » que des « rapporteurs spéciaux bis ».

Concernant l'article 6, il a précisé que celui-ci prévoyait la possibilité d'organiser des débats parlementaires à l'occasion de la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes ou de ses autres rapports publics, et qu'il étendait la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes à la préparation de ces débats. Cet article, qui avait été inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, avait été supprimé par le Sénat en première lecture, sur proposition de la commission des finances qui, tout en comprenant et partageant totalement les objectifs poursuivis, avait considéré que, sur un plan normatif, la disposition était superfétatoire.

Il a indiqué que l'Assemblée nationale n'avait pas rétabli cet article, du moins sur un plan formel, les dispositions ayant toutefois été, partiellement il est vrai, reprises dans un article 11 (nouveau).

M. Jean Arthuis, président, a noté qu'en première lecture au Sénat, sur amendements de la commission des finances, deux articles additionnels avaient été adoptés concernant des partenariats publics privés (PPP) :

- l'article 7, qui prévoyait que ceux-ci devraient faire l'objet d'une autorisation d'engagement couvrant la totalité de la dépense, qu'il s'agisse d'investissements, de maintenance, de frais d'exploitation ou de gestion, et que cette disposition avait été adoptée avec l'accord du Gouvernement ;

- l'article 8, qui disposait que les dépenses correspondantes figureraient au sein de la dette des administrations publiques lorsque l'Etat supporterait la plupart des risques liés à la propriété des actifs, et que, sur cet article, le Gouvernement avait exprimé un avis « très défavorable ».

Il a rappelé, qu'en deuxième lecture, l'Assemblée nationale tout en partageant les préoccupations à l'origine de ces deux articles, en avait adopté une nouvelle rédaction, apportant aux dispositions proposées d'autres dispositions, qui apparaissaient bienvenues. Par ailleurs, l'Assemblée nationale avait, en deuxième lecture, inséré quatre nouveaux articles :

- prévoyant que les lois de finances rectificatives pourraient modifier les modalités d'utilisation des surplus de recettes fiscales qui auraient été définies en loi de finances initiale conformément à l'article 1er du présent projet de loi organique (article 1er bis nouveau) ;

- organisant l'information du Parlement, dans le projet de loi de finances de l'année, sur les mises en réserve prévues de crédits (article 9 nouveau) ;

- prévoyant que le compte général de l'Etat, joint au projet de loi de règlement, comporterait une « présentation du traitement comptable » des partenariats public-privé (article 10 nouveau) ;

- autorisant l'organisation d'un débat dans chaque assemblée reprenant, partiellement, les dispositions de l'article 6 du présent projet de loi organique, dont la suppression, votée par le Sénat en première lecture, avait été maintenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Il a exposé que l'Assemblée nationale avait inséré un article 1er bis au projet de loi organique prévoyant que le « collectif » pourrait modifier les modalités d'utilisation des éventuels surplus de rentrées fiscales, telles qu'elles auraient été arrêtées par la loi de finances de l'année selon l'article premier du présent projet de loi organique.

Il a précisé, qu'ainsi, une loi de finances rectificative pourrait modifier, par exemple à la fin du printemps, les modalités d'utilisation des surplus, arrêtées dans la loi de finances de l'année votée à l'automne précédent, cette modification pouvant intervenir, alors, trois mois seulement avant la présentation du prochain projet de loi de finances de l'année, comprenant la « constatation » de l'éventuel surplus.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le présent article semblait accroître la marge de manoeuvre du Gouvernement en lui accordant plus de souplesse et limiter parallèlement le caractère « volontariste » de l'article premier, à l'origine du présent projet de loi organique et que, d'une certaine manière, le présent article pourrait être considéré comme « relativisant » la portée de l'article premier. Toutefois, il a estimé que la disposition proposée paraissait incontestable dans son principe, les circonstances pouvant, en effet, conduire le Gouvernement à « moduler » les décisions initiales en cours d'exercice.

M. Jean Arthuis, président,a donc proposé à la commission d'adopter l'article 1er bis sans modification.

Concernant l'article 7, il a précisé que son origine revenait au Sénat qui, en première lecture et sur proposition de la commission des finances, avait souhaité que « pour les opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, l'autorisation d'engagement couvre la totalité de l'engagement financier ».

Il a précisé que le texte du Sénat aurait rendu obligatoire une autorisation parlementaire, sous la forme d'autorisation d'engagement, pour le lancement des PPP, l'autorisation devant couvrir aussi bien l'investissement que les dépenses de maintenance, d'exploitation et, éventuellement, de gestion, et qu'il s'agissait donc de permettre au Parlement d'exercer pleinement ses prérogatives.

Il a souligné que, sans être la meilleure formule en toute circonstance, les PPP pouvaient, dans certaines hypothèses, constituer un moyen d'améliorer l'efficacité de la dépense publique, ce qui n'empêchait pas de veiller à leur transparence budgétaire. Il a ajouté que cette formule ne devait pas se réduire à un moyen d'échapper aux contraintes budgétaires, le projet de loi de finances devant clairement faire apparaître les engagements financiers de l'Etat résultant des PPP.

Il a indiqué que l'objectif de la commission de soumettre le financement des PPP à autorisation d'engagement avait été approuvé par l'Assemblée nationale qui avait, toutefois, modifié la rédaction de l'article pour mieux en préciser le champ.

Il a observé que, compte tenu de ce que les PPP avaient vocation à courir sur le long terme, le montant des autorisations d'engagement à ouvrir en loi de finances pourrait être considérable, ce qui rendrait difficile la signature de contrats qui n'auraient pas été suffisamment anticipés, alors même que l'ordonnance du 17 juin 2004 faisait figurer l'urgence parmi les cas de recours à ces contrats.

M. Jean Arthuis, président,a noté que l'importance des autorisations d'engagement à ouvrir pourrait alors rendre le recours aux PPP exceptionnel, privant ainsi l'Etat d'un outil permettant, dans certaines hypothèses, une meilleure efficacité de la dépense publique. De plus, il a noté que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale tendait à substituer à l'expression « totalité de l'engagement financier » celle, plus restrictive, de « totalité de l'engagement juridique », afin que l'autorisation d'engagement ne puisse couvrir que la partie certaine de l'engagement contracté :

- les coûts d'investissement devraient être couverts dès la première année en totalité ;

- les coûts de fonctionnement et les coûts de financement, au contraire, feraient l'objet d'autorisations d'engagement année par année ;

- les coûts liés au dédit éventuel seraient couverts par des autorisations d'engagement dès la première année.

M. Jean Arthuis, président,a considéré que l'article 7, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, apparaissait clarificateur sans remettre aucunement en cause l'objectif recherché par le Sénat et en a donc proposé l'adoption.

S'agissant de l'article 8, il a noté que le Sénat avait prévu en première lecture, sur l'initiative de la commission des finances, que les PPP, dans lesquels l'Etat supportait la plupart des risques liés à la propriété des actifs, puissent figurer au sein de la dette des administrations publiques, en tant que prêt imputé, dans la limite de la valeur nette comptable des investissements.

Il a rappelé qu'il avait indiqué au Sénat, en séance publique, qu'il lui paraissait nécessaire, pour avoir une image fidèle de l'endettement de l'Etat, d'inscrire parmi les dettes de l'Etat celles qui correspondent à des portages d'opérations par des tiers. Il a considéré que, lorsque l'Etat confie à des opérateurs privés le soin de construire une prison ou une gendarmerie, l'objectif à atteindre était le même que si l'Etat conduisait ces opérations en tant que maître d'ouvrage, et estimé qu'il était donc souhaitable que la dette de l'Etat prenne en compte de tels financements, à hauteur des investissements dans leur valeur nette comptable.

M. Jean Arthuis, président,a souligné que la question posée était celle de l'impact des PPP sur la capacité ou le besoin de financement public et sur la dette publique au sens du traité de Maastricht, et précisé que l'Assemblée nationale avait approuvé l'objectif poursuivi par le Sénat, tout en proposant une nouvelle rédaction susceptible de répondre à certaines interrogations. Il a fait valoir que, selon un avis du Conseil d'Etat, le législateur organique n'était compétent que pour fixer les principes généraux de la comptabilité publique, les règles de traitement comptable des PPP ne pouvaient donc pas figurer dans la LOLF, et qu'en outre, les règles de comptabilité nationale étaient harmonisées au niveau européen. Il a cependant souligné que le Parlement devait être informé, en toute transparence, des conditions du traitement comptable des opérations de PPP. Il a noté que c'était dans cet esprit que l'Assemblée nationale avait adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement de nouvelle rédaction de l'article 8.

M. Jean Arthuis, président,a rappelé que le texte soumis au Sénat prévoyait que le rapport économique, social et financier (RESF), joint au projet de loi de finances de l'année, comporterait une explicitation de la « clé de passage » entre le solde budgétaire de l'Etat et la capacité ou le besoin de financement de l'Etat, au sens des engagements européens de la France, et que la complexité de cette « clé de passage » justifiait, en effet, qu'une explication détaillée soit présentée au Parlement.

Il a précisé que, selon la rédaction qui était soumise au Sénat, le rapport précité devrait expliciter « le passage, pour l'année considérée et celle qui précède, du solde budgétaire à la capacité ou au besoin de financement de l'Etat tel qu'il est mesuré pour permettre la vérification du respect des engagements européens de la France, en indiquant notamment l'impact des contrats de partenariat public-privé ».

Il a proposé, en conséquence, l'adoption de l'article 8.

Concernant l'article 9, M. Jean Arthuis, président, a relevé que le Gouvernement devrait présenter, en annexe au projet de loi de finances de l'année, les mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, et que cette présentation mentionnerait en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, (c'est-à-dire désormais, avec la LOLF, la plupart des crédits), d'une part, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits du titre II (dépenses de personnel) et, d'autre part, celui prévu pour les crédits des autres titres.

Il a noté que le Parlement serait donc informé sur les réserves envisagées sans avoir à se prononcer à ce sujet, la régulation budgétaire relevant de la compétence exclusive du gouvernement.

Il a relevé que l'information apportée en amont sur les mesures de gel serait utile au Parlement, mais aussi aux gestionnaires de programmes, que ceux-ci auraient désormais connaissance, avant même le début de l'exercice, du montant de la « tranche conditionnelle » de leurs crédits, et que, de ce fait, il leur serait plus difficile d'invoquer les gels pour expliquer le défaut de réalisation des objectifs inscrits dans le projet annuel de performance.

Il a fait valoir que le dispositif proposé se limitait à une information du Parlement sur les mesures envisagées par le Gouvernement, qui n'était donc pas tenu de se conformer strictement à ses propres prévisions.

M. Jean Arthuis, président,a souligné que, d'une part, sur un plan constitutionnel, l'exécution budgétaire, comme celle de toutes les lois, relevait de la compétence du Premier ministre, non de celle du Parlement et que ce dernier autorisait la dépense en loi de finances initiale, sur la base des informations données, notamment la « justification au premier euro » et les objectifs de performance tels que désormais prévus par la LOLF. Il a considéré qu'il appartenait donc au Gouvernement d'assurer ensuite l'exécution budgétaire, dans la transparence et en informant le Parlement. Enfin, il a observé qu'il revenait au Parlement de contrôler l'exécution du budget et la réalisation des performances annoncées, dans le cadre du projet de loi de règlement dont l'importance devrait être renforcée, ce contrôle venant à l'appui de ses décisions sur le projet de loi de finances suivant. Il a remarqué que le Parlement ne pourrait pas contrôler l'exécution budgétaire après avoir « co-piloté » les mesures de régulation budgétaire.

M. Jean Arthuis, président,a, d'autre part, jugé indispensable en opportunité, que le gouvernement dispose de toute la souplesse nécessaire en cours d'exercice pour s'adapter aux évolutions de la conjoncture, ce qui ne le dispensait pas d'un contrôle parlementaire sur la sincérité de son exécution.

Il a noté que la rédaction proposée présentait l'avantage de relier les mesures de gel à ce qui devrait être leur finalité, à savoir « assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement ».

Il a estimé que dans un but de simplicité et pour favoriser un débat général sur le sujet, la solution consistant à prévoir des taux différents selon les programmes avait été écartée, et que deux taux distincts avaient été retenus, l'un pour les dépenses de personnel et le second pour les autres titres. Il a considéré que le dispositif ainsi proposé paraissait de nature à responsabiliser les gestionnaires, en leur permettant de distinguer, au sein des crédits de leur programme, entre une « tranche ferme » et une « tranche conditionnelle », ayant ensuite vocation, soit à être dégelée, soit être annulée.

M. Jean Arthuis, président,a proposé l'adoption de l'article 9 du projet de loi organique.

Il a indiqué que l'article 10, pour sa part, avait pour finalité de mesurer, au stade du projet de loi de règlement, l'impact sur la dette de l'Etat des opérations réalisées en PPP, et que de ce point de vue il s'inscrivait exactement dans l'objectif que s'était fixé le Sénat. Désormais, le compte général de l'Etat comporterait, parmi les annexes du bilan, une présentation du traitement comptable des opérations conduites en PPP.

M. Jean Arthuis, président,a proposé l'adoption de l'article 10.

Concernant l'article 11, il a rappelé qu'il n'était pas sans lien avec l'article 6 du projet de loi organique, inséré par l'Assemblée nationale, puis supprimé par le Sénat en première lecture, même si les dispositions n'étaient pas exactement identiques.

Il a précisé que, par rapport au précédent, le nouveau texte proposé comportait deux différences :

- il « limitait » la possibilité de débat parlementaire au seul rapport annuel de la Cour des comptes, et ne se référerait pas à ses « autres rapports publics » ;

- il ne reprenait pas la charge de « préparation » des débats qui aurait été assignée à la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement.

Il a réaffirmé que le présent article se limitait donc à compléter l'article 58 de la LOLF par un nouvel alinéa pour déposer que « le rapport annuel de la Cour des comptes pouvait faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat », ce débat gardant donc un caractère facultatif.

M. Jean Arthuis, président,a confirmé sa position en estimant que les dispositions proposées étaient superfétatoires, tout en enregistrant positivement « l'atténuation » par l'Assemblée nationale de son texte initial et tout en partageant ses objectifs.

Il a fait valoir que l'organisation, chaque année, d'un débat en séance publique, sur le rapport de la Cour des comptes, était permise par les textes en vigueur, plus précisément dans le cadre de l'article 48, 3e alinéa, de la Constitution, concernant les séances mensuelles réservées à l'initiative parlementaire, et qu'il n'était donc pas besoin, pour poursuivre l'objectif « louable » des députés, de « charger » une loi organique, en l'occurrence la LOLF, de dispositions juridiquement inutiles, avant même sa complète mise en oeuvre.

M. Jean Arthuis, président,a observé qu'au demeurant, comme l'avait relevé M. Didier Migaud, député, il n'était pas totalement certain que la formule retenue soit la plus efficace pour atteindre le but poursuivi. A ce titre, il a cité les propos tenus par son collègue : « L'efficacité du contrôle procède non de textes, mais d'une volonté. Une audition en commission d'un président de chambre peut avoir une audience réelle si elle est ouverte à la presse. Un certain formalisme bride la parole des parlementaires en séance publique, sans permettre d'y dégager toujours des indications ou des orientations précises. L'enceinte de la commission peut être plus appropriée pour organiser un débat efficace ».

Il a indiqué que les pratiques récemment développées par la commission des finances témoignaient de la pertinence de cette observation, et qu'ainsi l'audition contradictoire, ouverte à la presse, organisée le 22 mars 2005 à la suite du rapport établi par la Cour des comptes sur Météo France, dans le cadre de l'article 58-2 de la LOLF, avait permis une véritable confrontation entre celle-ci et les responsables de l'établissement public ainsi que le ministère de tutelle. Ce débat, qui avait bénéficié d'un « retour médiatique » incontestable, pourrait, aussi bien qu'une discussion en séance publique, permettre de favoriser le suivi des recommandations de la Cour des comptes, du moins de certaines d'entre elles.

M. Jean Arthuis, président,a néanmoins pensé possible, tenant compte de « l'effort » de rapprochement de l'Assemblée nationale, et dans un esprit de conciliation, de mettre un terme à la navette du présent projet de loi organique.

M. Jean Arthuis, président,a proposé l'adoption de l'article 11 ainsi que de l'ensemble du projet de loi organique sans modification.

M. Jean-Claude Frécon, approuvant les propos de M. Jean Arthuis, président, et rappelant le caractère consensuel de la LOLF, s'est interrogé sur le rôle spécifique que pourrait éventuellement avoir, dans le débat parlementaire sur le rapport annuel de la Cour des comptes, le rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

M. Jean Arthuis, président, indiquant que ce point particulier pourrait être ultérieurement éclairci, a estimé nécessaire, au sujet du présent projet de loi organique, de « refermer la boîte de Pandore ».

La commission a adopté, à l'unanimité, sans modification l'ensemble du présent projet de loi organique

Nominations de rapporteurs

La commission a désigné :

- M. Michel Mercier comme rapporteur sur la proposition de loi n° 369 (2004-2005), présentée par M. Jean-Louis Masson, tendant à permettre aux communes de moins de 5.000 habitants de bénéficier de la dotation de solidarité urbaine lorsque plus de la moitié de leur population est en zone urbaine sensible ;

- et M. Philippe Marini comme rapporteur sur le projet de loi n° 403 (2004-2005), ratifiant l'ordonnance n° 2005-303 du 31 mars 2005 portant simplification des règles de transfert de propriété des instruments financiers admis aux opérations d'un dépositaire central ou livrés dans un système de règlement et de livraison.