MARDI 1ER OCTOBRE 2002

Table des matières



- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Fiscalité locale - Audition de M. Michel Klopfer, président-directeur général du cabinet Michel Klopfer

La commission a procédé à l'audition de M. Michel Klopfer, président-directeur général du cabinet Michel Klopfer.

M. Michel Klopfer a tout d'abord précisé qu'il dirigeait un cabinet indépendant de conseil aux collectivités locales, dont le capital appartient en totalité aux salariés, qui a travaillé pour le compte de cinq cent cinquante collectivités, dont un grand nombre de grandes collectivités.

Il a constaté que les questions relatives à l'évolution de la fiscalité locale, de l'autonomie financière des collectivités locales et de la péréquation étaient intimement liées et a précisé que, depuis le véritable démarrage de décentralisation, en 1986, les recettes courantes des collectivités locales augmentaient plus vite que l'inflation et que, au sein de ces ressources, la dynamique des recettes autres que fiscales avait rattrapé celle des recettes fiscales en 2002.

Évoquant l'importance, pour la gestion des collectivités, de ressources d'origine fiscale, il a jugé qu'il était important qu'un équilibre existe entre le point de vue des usagers et celui des contribuables, afin de freiner les pressions à l'augmentation de la dépense. Il a estimé que les citoyens étaient plus sensibles à l'augmentation des taux d'imposition, le flux, qu'au niveau global de pression fiscale, le stock.

M. Michel Klopfer a considéré que, pour les collectivités locales, des ressources provenant d'impôts dont elles n'auraient pas la maîtrise des taux ne pouvaient, pour cette raison, être considérées comme des impôts locaux mais que, pour autant, elles ne s'apparentaient pas à des dotations, car leur dynamique était généralement proche de celle du produit intérieur brut. Il a rappelé que le taux d'indexation de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales ne prenait en compte, depuis trois ans, que le tiers du taux d'évolution du produit intérieur brut. Il a jugé souhaitable que les impôts levés par les collectivités locales aient, lorsque cela est possible, un lien avec les compétences qu'elles exercent. Il a estimé que des pistes pouvaient être explorées en matière de taxation dans les secteurs de l'énergie et des télécommunications.

M. Michel Klopfer a identifié deux freins à un plein exercice de la responsabilité politique en matière de vote du taux des impôts directs locaux. Le premier est l'empilement du vote par les différents niveaux de collectivités de taux qui s'appliquent aux mêmes assiettes. Le second, plus récent, tient aux conséquences du développement de la taxe professionnelle unique, qui crée des interdépendances entre les communes et leur groupement, pouvant être sources de blocages. Il a souligné que les règles de liens entre les taux conduisaient un établissement public de coopération intercommunale qui souhaite, parce qu'il rencontre des difficultés financières, augmenter son taux de taxe professionnelle, à en informer les communes un an à l'avance afin que celles-ci augmentent leurs taux de taxe d'habitation dans des proportions permettant l'augmentation du taux de la taxe professionnelle intercommunale. Il a jugé que cette question ferait l'objet de débats de plus en plus fréquents.

M. Michel Klopfer a esquissé deux voies pour réformer la fiscalité locale, celle de l'élargissement des marges de manoeuvre en matière de vote des taux et, cette dernière ayant sa préférence, celle de la réforme des assiettes, en particulier de la taxe professionnelle. Il a estimé que les assiettes actuelles étaient archaïques et n'étaient pas susceptibles de faire l'objet de contrôles rigoureux de la part des services fiscaux.

Il a cité l'exemple de la taxe professionnelle, dont les anciennes bases assises sur les salaires étaient très contrôlées, mais dont les bases assises sur les immobilisations sont telles que des abus sont possibles. Il a constaté que certaines entreprises avaient recours à des conseils spécialisés dans l'évasion. Il a regretté que la vignette, impôt contrôlable, non dissimulable et adapté au financement de la compétence des départements en matière de voirie ait été supprimée alors que, dans le même temps, la redevance audiovisuelle, impôt présentant les caractéristiques inverses, ait été conservée.

M. Michel Klopfer a plaidé en faveur d'une taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée. Afin d'éviter que ce mode de taxation ne se traduise par l'implantation des sièges des entreprises dans des territoires où la fiscalité est réduite, il a préconisé de pondérer la valeur ajoutée de chaque entreprise, qui ne peut être constatée qu'au plan national, par les bases constatées au niveau de l'établissement, en tenant compte des salaires et des immobilisations, et de répartir entre les collectivités locales le produit de cette taxe en fonction de cette pondération. Il a jugé important de réintroduire, indirectement, les salaires dans l'assiette de la taxe professionnelle, car leur suppression a entraîné des changements dans les politiques fiscales et foncières des collectivités locales, qui préfèrent désormais accueillir sur leur territoire des logements neufs plutôt que des entreprises de main-d'oeuvre.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Éric Doligé a confirmé ce constat de M. Michel Klopfer en indiquant que, dans le département dans lequel il préside le conseil général, il a modifié la manière dont il gérait l'apport d'activités nouvelles, les entreprises de main-d'oeuvre étant désormais perçues comme créatrices de charges, puisque leur implantation a des conséquences en matière de services publics, de construction d'école par exemple.

M. Joël Bourdin a demandé quel était le sentiment de M. Michel Klopfer sur le mode de calcul de l'assiette de l'impôt foncier, principale ressource des communes du Québec.

M. Yves Fréville s'est demandé si la taxe professionnelle donnait de bons signaux aux contribuables, sachant qu'elle n'est plus vraiment un impôt local puisque son assiette est désormais à la fois nationale, en raison des plafonnements et des dégrèvements, et locale. Il a souhaité savoir s'il ne serait pas plus avantageux de revenir à un système purement local.

M. Roger Karoutchi s'est demandé quels impôts pourraient être transférés aux collectivités locales pour accompagner les futurs transferts de compétences. Il a souhaité que les collectivités puissent voter les taux de ces impôts. Il a demandé quelle serait la place de la péréquation dans un système de financement local fondé essentiellement sur des recettes d'origine fiscale.

M. Michel Sergent a constaté que, alors que le discours dominant avait longtemps reposé sur l'idée que l'assiette de la taxe professionnelle pénalisait l'emploi, cette assiette semblait maintenant susciter une certaine nostalgie. Il a constaté que la mise en oeuvre de la taxe professionnelle unique dans les petites communautés de communes engendrait souvent des conflits entre les communes et leur groupement.

M. Claude Belot a confirmé le sentiment de M . Michel Sergent et a ajouté qu'en milieu rural, l'insuffisance de bases de taxe professionnelle obligeait les établissements publics de coopération intercommunale à recourir à la fiscalité mixte et à reconstituer une fiscalité assise sur les ménages au niveau intercommunal. Il s'est félicité que le projet de loi de finances pour 2003 propose une déliaison partielle des taux des impôts directs locaux et a souhaité savoir quelles en seraient les modalités techniques. Il a déploré que les dépenses obligatoires transférées aux collectivités locales croissent sans que les moyens financiers correspondant ne les accompagnent. Constatant la baisse de la part des ressources propres des collectivités locales, il s'est demandé selon quelles modalités l'ajustement devait être opéré.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la volatilité croissante de la matière fiscale, les entreprises pouvant facilement se délocaliser si les taux leur apparaissent trop élevés. Il s'est demandé si une réintroduction des salaires dans l'assiette de la taxe professionnelle, par le biais de la valeur ajoutée, ne constituerait pas une taxation supplémentaire du travail, susceptible d'entraîner des délocalisations ou de pénaliser l'emploi. Il a demandé quels étaient les impôts localisables et stables sur un territoire donné.

M. Yves Fréville a constaté que le système fiscal local actuel avait été construit sur le principe de parité de l'effort entre les ménages et les entreprises et qu'il était urgent, les impôts sur les entreprises étant vraisemblablement condamnés à terme, de réfléchir aux conditions dans lesquelles les ménages devaient être taxés.

Répondant aux intervenants, M. Michel Klopfer a estimé que deux outils existaient pour actualiser les valeurs cadastrales, les mutations à titre onéreux d'une part et le marché des locations d'autre part, et que le secteur de l'immobilier ne manquait pas de professionnels compétents. Il a souligné qu'une actualisation totale se traduirait par d'importants transferts de charges et que des mécanismes « amortisseurs » devraient sans doute être envisagés.

Il a rappelé que, depuis la suppression des barrières d'octroi, il n'était plus possible de localiser la valeur ajoutée et que la mise en place d'un taux unique national de taxe professionnelle n'était pas envisageable, car elle ne serait pas respectueuse de l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Après que M. Yves Fréville eut rappelé que le plafonnement des cotisations de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée s'apparentait à un taux unique national, M. Michel Klopfer a précisé que, depuis 1995, les hausses de taux votées par les assemblées locales n'étaient plus prises en charge par l'Etat.

Évoquant la taxe intérieure sur les produits pétroliers, il l'a assimilée à une taxe sur la consommation d'énergie qui pourrait devenir un véritable impôt local si les collectivités locales étaient autorisées à en voter un taux additionnel à celui de l'Etat. En matière de péréquation, il a jugé que l'accroissement annoncé de la part des ressources fiscales dans les recettes locales devrait s'accompagner d'une plus grande péréquation de celles-ci, en généralisant les dispositifs du type de celui mis en oeuvre dans le cadre du Fonds de solidarité de la région Île-de-France. Il a partagé le sentiment selon lequel la taxe professionnelle unique n'était pas véritablement adaptée au monde rural.

M. Michel Klopfer a rappelé que la suppression de la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires s'était traduite par la diminution du tiers de la charge supportée par les entreprises mais que, dès avant cette suppression, le poids de la taxe professionnelle ne constituait pas un facteur déterminant dans les choix d'implantation des entreprises, qui reposent principalement sur la qualité des services qui leurs sont offerts. Il a estimé que la valeur ajoutée, qui sert d'assiette à la principale recette fiscale de l'Etat, était infiniment plus contrôlable que l'assiette actuelle de la taxe professionnelle.

Évoquant la déliaison des taux des impôts directs locaux, M. Michel Klopfer a jugé qu'une réforme des assiettes locales était à ses yeux plus urgente qu'une réforme des modalités de vote des taux. Il a cependant regretté que les collectivités qui augmentent leurs taux de taxe d'habitation au titre d'une année sans augmenter le taux de la taxe professionnelle ne puissent pas, l'année suivante, augmenter le taux de taxe professionnelle dans les proportions auxquelles elles auraient pu prétendre si elles avaient choisi d'augmenter simultanément les taux des deux impôts.

Présidence de M. Roland du Luart, vice-président.

Fiscalité locale - Audition de M. Nicolas Painvin, directeur du département finances publiques, et M. Olivier Dumoulin, analyste du cabinet Fitch Ratings

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Nicolas Painvin, directeur du département finances publiques, et M. Olivier Dumoulin, analyste du cabinet Fitch Ratings.

Après avoir rappelé que l'étude réalisée cet été par le cabinet Fitch Ratings portait sur l'autonomie financière des régions en France, Allemagne, Italie, Suisse et Espagne, M. Nicolas Painvin a défini l'autonomie financière comme le pouvoir de déterminer les recettes et les dépenses nécessaires à l'exercice des compétences dévolues à la collectivité.

Il a souhaité que les idées reçues puissent être dépassées, l'étude réalisée battant notamment en brèche l'idée selon laquelle les régions françaises seraient « naines » financièrement, tandis que les Länder allemands seraient par construction dotés d'une forte autonomie financière. A cet égard, il a jugé nécessaire de distinguer trois critères de l'autonomie financière des collectivités locales : l'autonomie de gestion, l'autonomie budgétaire et l'autonomie fiscale.

M. Nicolas Painvin a tout d'abord jugé que l'autonomie de gestion des régions françaises était la plus faible, celle des Länder allemands et cantons suisses étant la plus affirmée.

Soulignant que la maîtrise du budget passait par l'autorisation en Allemagne et en Suisse de voter un budget en déséquilibre, il a observé que la France, l'Italie et l'Espagne interdisaient une telle pratique.

Il a noté que les régions de France et d'Espagne pouvaient se prévaloir d'une bonne prévisibilité de leurs recettes et dépenses, à l'inverse de l'Italie où les transferts versés par l'Etat ne faisaient l'objet ni d'indexation ni de contractualisation. En Allemagne et en Suisse, il a indiqué que l'exercice par l'échelon régional de compétences à caractère régalien rendait très difficile une baisse des dépenses, alors même que la forte proportion des ressources fiscales engendrait une dépendance importante des recettes par rapport au cycle économique.

Il a souligné le contraste existant entre l'Italie et la France en matière de gestion de la trésorerie et de gestion du patrimoine, les collectivités locales françaises ayant notamment obligation de déposer leurs fonds au Trésor.

Il a mis en exergue la faible latitude des régions françaises tant en matière de tarification des services publics que s'agissant de la faculté d'externaliser l'exercice de leurs compétences.

Enfin, il a jugé que l'action économique des régions françaises était peu développée, à l'inverse de l'Allemagne, où les Länder pouvaient participer au capital de sociétés privées ou intervenir à travers une Landesbank.

M. Nicolas Painvin, directeur du département finances publiques, a ensuite indiqué que l'autonomie budgétaire des régions était la plus faible en France et en Espagne, à l'opposé des Länder allemands et cantons suisses.

Pourtant, il a établi que l'autonomie de dépenses, à travers la part des dépenses obligatoires dans le total des dépenses, était importante en France, dans la mesure où les régions françaises consacraient une grande partie de leur budget à leurs investissements. Il a mis en évidence l'effet de rigidité des dépenses selon leur nature, en particulier les dépenses de personnel pour les Länder allemands et les dépenses de protection sociale et de santé pour les cantons suisses.

Quant aux transferts reçus de l'échelon central, il a nuancé son propos en en faisant tant une lecture négative (plus les transferts sont importants, plus réduite est la liberté pour la collectivité locale) qu'une lecture positive (dans la mesure où ces transferts favorisaient la prévisibilité des ressources pour les collectivités concernées et réduisaient les inégalités).

Il a évalué l'autonomie relative à l'emprunt selon deux critères, d'une part le libre choix du montant et des formes de la dette existant en France, mais nul en Espagne, où les communautés autonomes devaient obtenir l'approbation de l'échelon central pour emprunter, d'autre part l'affectation des ressources de l'emprunt, les régions françaises devant consacrer celui-ci aux dépenses d'investissement, tandis que les Länder allemands et cantons suisses pouvaient financer un déficit courant par l'emprunt.

M. Nicolas Painvin a enfin abordé la question de l'autonomie fiscale des régions, cette partie de l'autonomie financière étant le plus souvent surestimée et sujette à polémique. Il a jugé essentiel de distinguer l'autonomie fiscale théorique (« ce que la loi permet ») de l'autonomie fiscale réelle, c'est-à-dire l'impôt que la collectivité est économiquement et pratiquement en mesure de lever.

Il a observé que six critères de l'autonomie fiscale pouvaient être distingués : la faculté de créer de nouvelles taxes ; la liberté de fixer les taux ou de jouer sur la base d'imposition en prévoyant des abattements ; la richesse et le dynamisme des bases fiscales ; le montant des recettes fiscales en valeur absolue ; la proportion des recettes fiscales dans le total des recettes ; enfin, les mécanismes péréquateurs.

Il a souligné la qualité de la négociation entre l'Etat central et les communautés autonomes espagnoles, respectant les spécificités historiques de ces dernières et scellant des engagements réciproques sur les transferts de compétences. Il a toutefois noté que les communautés les plus vulnérables avaient refusé cette nouvelle indépendance.

En Italie, il a constaté le caractère rapide, heurté, voire peu préparé de la réforme, induisant une « incertitude du droit » et rendant son application difficile pour les exécutifs régionaux, passés en cinq ans du « tout transfert » au « tout fiscal ». Il a de plus regretté que l'Etat transfère les compétences en n'ajustant les dotations qu'avec retard. Enfin, il a craint que les annonces du gouvernement Berlusconi en faveur d'une baisse de la pression fiscale ne conduisent à « congeler » l'autonomie fiscale récemment concédée aux régions.

Quant aux Länder allemands, bien que les deux tiers de leurs recettes soient fiscales, il a indiqué que le partage des impôts ainsi que leur taux étaient déterminés par l'Etat central. Il a souligné que, si les Länder ne pouvaient consentir individuellement à ces règles, ils avaient collectivement le pouvoir de les autoriser, à travers le Bundesrat.

Enfin, en Suisse, confédération de cantons quasiment souverains, il a observé que les cantons disposaient individuellement de prérogatives directes, leur autonomie fiscale allant jusqu'à leur permettre de recouvrer eux-mêmes les impôts.

En conclusion, il a indiqué que les cantons suisses étaient comparables à des États souverains en termes d'autonomie financière ; que les Länder allemands jouissaient de ressources et de compétences larges, mais d'une liberté fiscale nulle ; que les régions françaises, malgré la taille réduite de leur budget, disposaient de marges de manoeuvre significatives sur leurs recettes ; enfin que les communautés autonomes espagnoles profitaient d'un transfert important de compétences et de pouvoirs fiscaux étendus.

Un débat s'est engagé à l'issue de cet exposé.

M. Éric Doligé ayant estimé que le choix de la dimension des collectivités comparées n'était pas pertinent, les régions françaises n'étant pas représentatives des collectivités locales françaises,M. Nicolas Painvin, directeur du département finances publiques de Fitch Ratings, a confirmé que l'échantillon n'était pas homogène, mais que les collectivités comparées se situaient au même niveau dans la hiérarchie administrative, et que l'étude, réalisée à partir de l'analyse des budgets des collectivités, ne pouvait, pour des raisons de technique statistique, consolider les données de l'ensemble des échelons territoriaux.

M. François Marc s'est étonné que 85 % des recettes des régions italiennes proviennent de la fiscalité et a regretté que l'étude du cabinet Fitch Ratings n'ait pas hiérarchisé les différents critères de l'autonomie financière des collectivités. En réponse, M. Nicolas Painvin a confirmé que d'autres chiffres étaient obtenus en rangeant la fiscalité sans autonomie des régions italiennes parmi les dotations et non parmi les recettes fiscales.

M. François Trucy a demandé des précisions sur l'encadrement par la Constitution espagnole de la fiscalité des communautés espagnoles puis sur le paradoxe des Länder allemands.

M. Philippe Adnot a estimé que l'étude aurait dû consolider les données des régions, des départements et des agglomérations françaises. Il a ensuite mis en garde contre la spécialisation de l'impôt par niveau de collectivité, facteur de fragilité en cas de retournement de conjoncture.

M. Maurice Blin a souhaité savoir si l'exemple espagnol de négociation entre l'Etat central et les communautés autonomes pouvait servir de modèle en France.

M. Yves Fréville a demandé quels impôts pouvaient être affectés aux régions françaises.

M. Nicolas Painvin a répondu que la Constitution espagnole imposait que la pression fiscale soit homogène dans les communautés autonomes, que la spécialisation de l'impôt était à l'origine des difficultés des communes allemandes, et que la simplicité du système fiscal suisse pouvait servir d'exemple pour un partage intelligent des impôts entre Etat central et régions.

M. Olivier Dumoulin, analyste du cabinet Fitch Ratings, a expliqué que, si les Länder allemands tiraient 70 % de leurs recettes de la fiscalité, il s'agissait pour l'essentiel d'impôts partagés sur lesquels ils n'avaient aucune marge de manoeuvre, hormis par l'action du Bundesrat. Il a ajouté que les Länder perdaient toute leur autonomie fiscale dans un système de péréquation très fort, interdisant que la capacité financière d'un Land ne soit inférieure à 99,5 % de la moyenne de celle de l'ensemble des Länder.

Fiscalité locale - Audition de M. Dominique Hoorens, directeur des études de Dexia Crédit Local

La commission a enfin procédé à l'audition de M. Dominique Hoorens, directeur des études de Dexia Crédit Local. S'exprimant à titre personnel, M.  Dominique Hoorens a tout d'abord analysé, à l'aide de graphiques, les liens pouvant exister entre différentes données financières locales.

Il a tout d'abord confirmé dans le cas des départements, moins difficile à traiter que celui des communes, l'existence de diverses corrélations :

- une certaine faiblesse des bases entraîne un niveau plus élevé des taux, cette tendance étant plus marquée pour la taxe d'habitation que pour la taxe professionnelle ;

- à un moindre degré, la modicité relative des bases de la taxe professionnelle est compensée par une pression fiscale plus forte en ce qui concerne la taxe d'habitation ;

- lorsque ces bases sont, en revanche, comparativement importantes, le montant des budgets des collectivités concernées tend à augmenter ;

- le lien le plus marqué est celui qui existe entre le niveau des dotations et la taille des budgets.

A l'inverse, il n'existe pas de relation statistique entre l'évolution des bases et celle des taxes. Ainsi, a noté M. Dominique Hoorens à ce stade de son exposé, le montant des dotations est plus discriminant que celui des bases. Les inégalités de ces dernières ainsi que celles pouvant apparaître en matière de taux se trouvent corrigées de la sorte par une péréquation, somme toute, efficace.

La situation des communes est beaucoup plus délicate à étudier, en raison de la complexité et de la diversité, marquée par des cas atypiques, de leurs situations. Si, pour les grandes villes, il peut être avancé que les taux de taxe professionnelle tendent, en moyenne, à augmenter lorsque les bases diminuent, l'exemple des communes du département de la Manche montre une grande dispersion des bases et des taux de taxe professionnelle à l'opposé de toute corrélation.

M. Dominique Hoorens a alors présenté à la commission les remarques suivantes concernant les budgets locaux :

- ces derniers résultent d'un compromis entre des exigences contradictoires plus que de la mise en oeuvre d'un idéal ;

- leur montant est contraint, et leur gestion d'autant plus prudente, que les moyens qu'ils dégagent sont faibles ;

- leur montant n'est pas le seul facteur à prendre en considération, il importe au moins autant de savoir s'ils permettent de satisfaire les besoins de la population ;

- leur appréciation diffère, naturellement, selon que l'on se place du point de vue de la collectivité ou de celui du contribuable.

S'agissant de la taxe professionnelle, il y a une forte distorsion entre le vote des élus et la situation des assujettis.

En effet, cet impôt, pour une large part, n'est plus véritablement local, dans la mesure où presque la moitié de son produit (32 milliards d'euros) est en fait distribuée par l'Etat, principalement sous forme de dégrèvements (7 milliards d'euros) ou de compensations (6 milliards d'euros). Ainsi, tandis que le produit perçu se monte à 32 milliards d'euros (dont 2 milliards d'euros font l'objet d'une péréquation), le produit voté ne correspond qu'à 24 milliards.

En ce qui concerne les comparaisons internationales, M. Dominique Hoorens a noté que la marge de manoeuvre fiscale des collectivités était plus grande en France que dans les États Fédéraux, comme l'Allemagne ou l'Autriche, où il est procédé à un partage rigoureux des recettes nationales selon les critères prédéterminés auxquels il ne peut en aucune façon être dérogé.

Le poids de la fiscalité locale, a-t-il ajouté, n'entre pas seul en ligne de compte mais aussi son caractère plus ou moins évolutif. La liberté des collectivités, quand elle est réelle, est en général « encadrée » par des mesures telles que l'introduction de plafonds de recettes ou de dépenses, de gel temporaire des taux, etc.. 

Abordant, en fin de son exposé initial, le problème de la définition de l'impôt local idéal, le directeur des études de Dexia a souligné qu'une telle ressource n'existait pas car il était impossible de satisfaire simultanément des exigences aussi contradictoires qu'une localisation aisée, la sûreté et le dynamisme de la recette, l'équité entre collectivités et entre contribuables, l'efficacité économique...

Les objectifs d'autonomie et de péréquation sont difficilement conciliables. La sûreté correspond à une fiscalité de stock, différente d'une fiscalité de flux qui, seule, permet de conférer un réel dynamisme à la politique fiscale locale. Mais, dans ce dernier cas, le risque d'une diminution conjoncturelle des recettes doit être assumé, comme en Allemagne où la taxe professionnelle est assise sur les bénéfices des entreprises.

Au total, a estimé M. Dominique Hoorens, on est contraint, faute d'impôt idéal, à procéder à un panachage entre différentes recettes en fonction d'une analyse multi-critères, à la recherche d'un équilibre qui évite au maximum de susciter des mécontentements.

M. Yves Fréville a alors approuvé les propos de M. Dominique Hoorens selon lesquels l'impôt local est loin d'être intégralement payé par le contribuable local. Il a souligné que certains dégrèvements s'opposaient à la péréquation des ressources, les impôts les plus élevés entraînant les transferts les plus importants, au bénéfice, par exemple, de la Côte d'Azur en matière de taxe d'habitation, ou de certaines grandes agglomérations, pour la taxe professionnelle. Il a estimé que le propre d'un bon impôt local était d'envoyer de bons signaux aux contribuables. Il a enfin remarqué que, contrairement aux dotations de l'Etat, les dégrèvements n'étaient pas identifiés dans les budgets locaux.

A ce propos, M. Dominique Hoorens s'est déclaré partisan d'adjoindre aux dotations le produit des dégrèvements et des compensations d'abattements au sein d'une même enveloppe que les collectivités territoriales pourraient gérer librement.

Il a jugé logique de taxer localement les entreprises en contrepartie d'avantages qui leur sont consentis par les collectivités sur le territoire desquelles elles exercent leur activité. Il a regretté de ce point de vue la suppression de la base salariale de la taxe professionnelle, dans la mesure où ces avantages concernent aussi les salariés. Évoquant l'hypothèse d'un recours à la valeur ajoutée comme assiette d'imposition locale, il a souligné la complexité d'une telle solution qui, en outre, reviendrait à nouveau à taxer essentiellement les salaires.

M. François Marc s'est interrogé en se référant lui aussi à la taxe professionnelle, sur le caractère plus ou moins inéluctable du recours à des solutions centralisatrices pour corriger les inévitables imperfections des impôts locaux.

M. Dominique Hoorens, tout en reconnaissant que cette méthode était celle qui était effectivement le plus souvent employée, y a vu la conséquence d'une approche trop parcellaire et rigide des finances locales.

M. Maurice Blin, à propos de l'exemple allemand, a enfin souligné l'antinomie entre la liberté qui exploite le profit mais encourt un risque, à laquelle correspondent les systèmes de flux, et la sécurité des systèmes de stocks, moins avantageux en période de forte croissance.

MERCREDI 2 OCTOBRE 2002

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Fiscalité locale - Audition de M. Hervé Le Floc'h Louboutin, directeur de la législation fiscale

M. Hervé Le Floc'h Louboutin, directeur de la législation fiscale, a tout d'abord précisé qu'il centrerait son propos sur le devenir des quatre taxes directes locales en raison du débat que suscite le projet de révision constitutionnelle visant à réaffirmer l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales. Il a expliqué qu'en matière de fiscalité directe locale deux scénarios pouvaient être envisagés. Le premier est celui de l' « attrition », qui prévaut depuis une vingtaine d'années, dans lequel l'Etat assure une part croissante des ressources locales afin de rembourser les dégrèvements et allégements d'impôts qu'il décide faute de pouvoir moderniser les impôts locaux. La réaffirmation du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales conduit nécessairement à envisager un scénario alternatif : celui de la modernisation de l'assiette des quatre taxes directes locales. Cela conduit à s'interroger d'abord sur la pertinence du concept de valeur locative qui reste un concept valide et utile, dans le domaine des taxes foncières en particulier. Il a toutefois souligné que le problème posé par les valeurs locatives était celui de leur vieillissement et a rappelé que les mécanismes mis en place par la loi du 10 janvier 1980 n'avaient jamais fonctionné, les valeurs locatives n'ayant été actualisées qu'une seule fois, tandis que la révision effectuée n'était jamais entrée en vigueur. Dans ces conditions, deux solutions sont envisageables. Soit le statu quo qui revient à admettre une nouvelle dérive des valeurs locatives, soit on envisage la possibilité d'une formule plus souple de révision des valeurs locatives. Cette formule pourrait prendre la forme d'une révision d'initiative locale ou bien d'une actualisation permanente des valeurs locatives, permettant par exemple aux collectivités territoriales de moduler les tarifs issus des révisions précédentes et de procéder à des ajustements nécessaires. Il a conclu sur la nécessité de préserver le foncier dans le domaine de la fiscalité locale française.

S'agissant du devenir de la taxe professionnelle, M. Hervé Le Floc'h Louboutin a présenté les deux scénarios qui lui semblent possibles, estimant peu probable de s'en tenir au statu quo sur cet impôt, notamment depuis la suppression de sa part salaire. Le premier scénario est le maintien en l'état de la taxe professionnelle réduite à son volet investissement. Il a toutefois exprimé son scepticisme sur cette formule, qui serait par ailleurs unique en Europe. Il a estimé que sous cette forme, la taxe professionnelle était un impôt de plus en plus difficile à défendre du point de vue économique. Le second scénario consisterait à tenter de revitaliser cet impôt en en changeant l'assiette. Il a ainsi rappelé que certains pays européens ne taxaient les entreprises qu'au travers des impôts fonciers. Il existe par ailleurs, en Allemagne, au Luxembourg et en Italie une assiette assise sur la valeur ajoutée ou les bénéfices des entreprises. Le débat sur la possibilité d'adopter une telle assiette en France étant aussi ancien que la mise en place de la taxe professionnelle. Il a indiqué qu'une telle solution engendrerait toutefois de multiples problèmes. Le premier tient aux transferts de charges qui rendraient impossible une réforme substantielle de l'assiette à produit constant. Un problème de localisation ne manquerait pas également d'apparaître : il faudrait alors répartir l'assiette de la taxe professionnelle entre les différents établissements d'une même entreprise, ce qui conduirait à inventer des clés de répartition forfaitaire du bénéfice ou de la valeur ajoutée comme cela est le cas aux États-Unis. Enfin, une telle réforme susciterait un problème de volatilité des bases : une base réelle étant par construction volatile, aucun amortisseur ne permettrait de faire face aux conséquences d'une crise économique, comme le montre l'actuel exemple de la ville de Berlin.

M. Hervé Le Floc'h Louboutin a ensuite abordé la question de la taxe d'habitation, considérant que le même type de choix se posait pour cet impôt, soit le choix d'une assiette indiciaire telle que la valeur locative, soit celui d'une assiette réelle telle que les revenus, ce second système étant pratiqué par de nombreux pays. Il a estimé que, de son point de vue, l'existence d'un impôt régional ou départemental sur le revenu éventuellement sous forme d'une assiette mixte était concevable, mais qu'elle poserait deux problèmes : d'une part, un problème de politique fiscale : les conditions ne sont pas réunies pour une telle réforme compte tenu des débats que soulèvent l'évolution et le poids de l'impôt sur le revenu ; d'autre part, il a souligné que nous avons d'ores et déjà une assiette mixte unique puisque près de la moitié des contribuables bénéficient de dégrèvements ou d'allégements liés aux revenus. En fait, nous avons les avantages d'une assiette mixte (les allégements) sans les inconvénients (les transferts et l'alourdissement des revenus moyens ou supérieurs).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que, si les réformes conduisaient à déresponsabiliser les assemblées locales en matière d'implantation économique, il s'agirait d'un risque grave de dérive pour l'ensemble du système fiscal local, dont les effets pervers seraient nombreux. Il a souligné que, si la taxe professionnelle avait été souvent vilipendée, elle constituait aussi un impôt de rendement et permettait de maintenir le lien avec l'activité économique locale, facteur de responsabilité pour les élus. S'il partage l'idée de trouver une autre assiette économique localisable pour cet impôt, la question était de savoir laquelle. A cet égard, il s'est demandé si le choix de cette nouvelle assiette économique devait renforcer l'autonomie fiscale des collectivités locales ou bien s'il devait faciliter les nouveaux transferts de compétences annoncés.

M. Hervé Le Floc'h Louboutin a jugé extrêmement délicate l'évocation de possibles assiettes nouvelles, chacune d'entre elles entraînant des conséquences spécifiques et risquant d'accroître les inégalités entre les collectivités territoriales, ce qui ne manquerait pas de susciter un débat sur la question de la péréquation fiscale. Il a évoqué la localisation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et la possibilité donnée aux collectivités territoriales d'en voter les taux. Cette idée se heurte cependant à la réglementation communautaire reposant sur le principe de l'unicité des taux applicables à un même produit. Enfin, il a expliqué que l'administration du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie était généralement favorable, lorsqu'il s'agit de chercher des ressources nouvelles, au transfert du produit d'impôts d'Etat plutôt qu'à la localisation de bases nouvelles.

Un débat s'est ouvert à l'issue de cette présentation.

M. Michel Charasse a estimé que le problème de la fiscalité locale était essentiellement politique mais que tous les élus locaux, s'ils sont favorables à la réforme, sont beaucoup plus partagés sur les conséquences d'une telle réforme, beaucoup d'entre eux pensant possible l'élaboration d'une fiscalité locale qui ne comporterait que des avantages. Il a estimé que le débat sur les valeurs locatives était un faux débat, le vrai problème étant celui du transfert de charges que toute réforme occasionnerait. Selon lui, quelle que soit la valeur retenue, l'important est de toujours l'actualiser régulièrement, tous les deux ou trois ans, et a regretté à cet égard que la loi de 1973 n'ait jamais été appliquée. Il a également rappelé que la révision des bases réalisée entre 1990 et 1992 n'avait jamais été mise en oeuvre alors même que l'ensemble de la classe politique de l'époque s'y disait favorable. S'agissant de la taxe professionnelle, il a considéré que le « bricolage » de sa réforme avait coûté cher aux finances publiques, sans que la question fondamentale de la perpétuation du financement des collectivités territoriales par les entreprises n'ait été véritablement abordée. Il a relevé que les tarifs de la patente, abrogée par une loi de 1975, permettaient de régler des problèmes ponctuels et qu'il serait peut-être envisageable de revenir à cette situation. Enfin, il s'est interrogé sur la compatibilité du libre vote des taux par les collectivités locales avec les principes actuels en vigueur, notamment les critères fixés par le traité de Maastricht.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les collectivités territoriales avaient obligation législative de présenter un budget en équilibre et que le solde financier des administrations publiques locales améliorait pour l'instant le solde des finances publiques au sens du traité de Maastricht.

M. Éric Doligé s'est interrogé sur la possibilité de dégager des économies plutôt que de raisonner à partir d'un même volume d'impôts locaux. Il a également souligné l'importance des frais de perception des impôts locaux par l'Etat.

M. Yves Fréville a considéré qu'il fallait absolument « sauver l'impôt sur la propriété ». Selon lui, le problème posé par la réforme de la fiscalité locale est avant tout un problème de transferts de charges, mais, si aucune réforme n'était engagée rapidement, l'Etat interviendrait, comme il l'a fait trop souvent pour la taxe d'habitation. Il a estimé que la révision des taux devait relever d'une initiative départementale ou régionale. S'agissant de la taxe professionnelle, il a constaté que l'assiette basée sur la valeur ajoutée et celle basée sur l'outillage divergeaient de plus en plus depuis la suppression de la part salaire de cet impôt. Il s'est interrogé sur la possibilité de favoriser l'assiette assise sur la valeur ajoutée, ce qui reviendrait selon lui à remettre en vigueur la loi de 1980, et a considéré que le plus mauvais système était probablement celui qui aboutissait à la mise en place de dispositifs de péréquation de l'Etat très lourds.

M. Jean Arthuis, président, a expliqué qu'apparaissaient des difficultés à répartir les taux en cas de diminution de la valeur ajoutée. Il a jugé que la taxe professionnelle avait un avenir incertain notamment depuis que sa part salaire avait été supprimée. Il a estimé que la seule réalité taxable était la base foncière.

M. Hervé Le Floc'h Louboutin a dit croire que, dans l'hypothèse d'une révision d'initiative locale, la valeur locative pouvait être unique et non différente selon les niveaux des collectivités territoriales. Il a d'ailleurs rappelé que la loi de 1990 permettait une révision sur la base de regroupements de communes grâce à la notion de secteurs locatifs. Il a attiré l'attention sur le fait que, en matière de révision, une définition nationale des règles de la fiscalité locale ne permettait pas de moduler les transferts en fonction des spécificités locales, et a rappelé que de très nombreux schémas de lissage avaient été élaborés mais abandonnés en raison de leur coût.

M. Jacques Oudin a considéré que la notion d'habitants sur le littoral était différente qu'ailleurs, en raison de l'importance des résidences secondaires. Il s'est interrogé sur la possibilité d'apprécier, au sein de chaque département, la charge fiscale globale des ménages rapportée à leur revenu global, en vue d'une meilleure justice fiscale. Enfin, il a évoqué la possibilité de réaliser des calculs relatifs à la fiscalité locale distinguant les zones urbaines des zones rurales.

M. Jean Arthuis, président, a conclu en constatant la difficulté de rédiger un texte concernant l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, la charge fiscale pesant, dans tous les cas, sur le même contribuable. Il a dès lors estimé qu'il convenait de concentrer ses efforts sur l'amélioration des bases foncières.

Fiscalité locale - Audition de M. Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique

M. Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique, a tout d'abord indiqué qu'il traiterait de sujets périphériques à la préoccupation principale de la commission, soit la réforme des finances et de la fiscalité locales. Il a précisé qu'il aborderait trois thèmes : la trésorerie des collectivités locales, la mise en oeuvre des dispositions de l'article 26-3 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 et enfin, l'évolution de la mission de conseil du trésor public aux collectivités locales.

M. Jean Bassères a précisé les principales caractéristiques de la trésorerie des collectivités locales, soulignant que l'encours moyen était de 16,3 milliards d'euros en 2001, soit un montant stable pour l'ensemble du secteur public local par rapport à 2000. Il a souligné le poids prépondérant des communes, le recours aux lignes de trésorerie, ainsi qu'un cycle infra-annuel aux caractéristiques stables, mais variables selon la nature de la collectivité locale. Il a noté que le solde de trésorerie des collectivités locales exprimé en jours de dépenses supportait favorablement la comparaison avec les entreprises, puisqu'il représente 41 jours en moyenne, contre 28 jours pour les entreprises.

M. Jean Bassères a souligné que les communes représentaient plus de la moitié de l'encours de trésorerie. Parmi elles, les communes de moins de 2.000 habitants représentent 16 % des dépenses et 43 % de l'encours de trésorerie en fin d'année, tandis que les communes de plus de 10.000 habitants représentent 63 % des dépenses mais seulement 33 % de l'encours de trésorerie de l'ensemble des communes.

M. Jean Bassères a indiqué que le recours aux lignes de trésorerie était apparu au début des années 90, et que leur mobilisation caractérisait surtout les grandes collectivités. Il a ainsi précisé que 38 % des flux financiers des régions et 36 % de ceux des départements étaient induits par l'utilisation des lignes de trésorerie. S'agissant des communes, il a noté que plus elles étaient importantes, plus elles utilisaient cet instrument. S'agissant du cycle infra-annuel de la trésorerie des collectivités locales, il a indiqué que les fortes variations de trésorerie concernaient principalement les collectivités les plus importantes, et a expliqué que les variations s'expliquaient surtout par le recours aux lignes de trésorerie ainsi que le poids des opérations d'investissement.

M. Jean Bassères a ensuite évoqué la mise en oeuvre des dispositions de l'article 26-3 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Il a rappelé que celles-ci maintenaient l'obligation de dépôt de la trésorerie des collectivités locales au trésor public mais faisaient désormais dépendre le régime des dérogations à cette obligation de dépôt au trésor public de la loi de finances et non plus du ministre des finances. Par conséquent, il a souligné que le Parlement serait contraint de légiférer dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2004, sous peine de supprimer le régime de dérogation fixé par une circulaire interministérielle de 1926, ainsi que par des réglementations de 1963 et 1973. Il a rappelé que ces dispositions organisaient un encadrement assez strict des placements, selon l'origine et la nature des fonds. En particulier, il a estimé que la distinction entre placement budgétaire et placement de trésorerie avait perdu de sa pertinence, la durée de placement étant un critère plus pertinent pour organiser leur encadrement.

M. Jean Bassères a indiqué que, au 31 décembre 2001, les placements des collectivités locales s'élevaient à 980 millions d'euros, soit 855 millions d'euros de placements budgétaires, et 125 millions d'euros de placements de trésorerie. Il a considéré que l'évolution des conditions de placement des collectivités locales devait accompagner leur autonomie financière, soulignant que des régimes d'autorisations préalables étaient difficilement compatibles avec l'accentuation de la décentralisation, tandis qu'un encadrement selon l'origine des fonds était techniquement délicat. Il a insisté sur la nécessaire sécurisation des placements, ainsi que l'amélioration de la transparence budgétaire et comptable des opérations. Il s'est interrogé sur la définition d'un équilibre financier des relations entre l'Etat et les collectivités locales, considérant qu'une libéralisation des placements posait la question du régime des avances de l'Etat aux collectivités locales. Il a noté, à titre d'exemple, que les communes de moins de 2.000 habitants représentaient 43 % de l'encours de trésorerie de l'ensemble des collectivités locales, mais ne comptaient que pour 13 % du montant total des avances de l'Etat. Enfin, il a souligné l'importance de la simplicité des dispositifs à mettre en place, afin d'éviter par exemple la gestion de plusieurs comptes pour une même collectivité.

Le directeur général de la comptabilité publique a ensuite évoqué l'amélioration des prestations de tenue des comptes des collectivités locales par le trésor public, en ouvrant pour chaque collectivité un compte de dépôt de fonds au trésor pour leur offrir de nouveaux services tels que l'individualisation des comptes par collectivité, l'identification de celle-ci par ses débiteurs et fournisseurs lors des paiements et encaissements, la restitution d'informations sur la situation de trésorerie complète, ainsi qu'une offre de nouveaux moyens de paiement. Il a souligné que ces services impliquaient la mise en oeuvre de travaux informatiques lourds, et ne pourraient être opérationnels qu'à compter de 2005-2006.

M. Jean Bassères a insisté sur l'évolution de la mission de conseil du trésor public dans un contexte de décentralisation accrue. Il a souhaité l'amélioration des prestations de conseils financiers, en développant une approche consolidée des comptes et des risques des collectivités locales rendue nécessaire par le développement de l'intercommunalité, ainsi que le développement de l'analyse financière et du conseil comptable et fiscal. Il a indiqué que la direction générale de la comptabilité publique recherchait des simplifications en matière de réglementation, mais également de monétique, et a souhaité que le contrôle de la dépense des collectivités devienne plus partenarial et centré sur les enjeux majeurs, en liaison avec l'ordonnateur. Il a souligné que la rénovation des outils informatiques (projet Hélios), mais également des évolutions organisationnelles telles que la spécialisation des postes comptables en zone urbaine et le développement des conventions de partenariat avec les collectivités locales, permettraient de refonder les relations entre la comptabilité publique et les collectivités locales.

Le débat s'est alors ouvert.

M. François Trucy s'est interrogé sur la complexité des règles régissant les liens entre le budget général et les budgets annexes des communes.

M. Jean Bassères, directeur de la comptabilité publique, a reconnu cette complexité. Il a par ailleurs précisé que les trésoriers-payeurs généraux ne percevaient plus de rémunération liée aux placements financiers des collectivités locales.

M. Yves Fréville a ensuite évoqué plusieurs questions : la complexité générale de la comptabilité locale, les difficultés de la consolidation budgétaire des communautés de communes et les problèmes de nomenclature. Il a en outre souhaité savoir si les services de la comptabilité publique savaient distinguer, au sein du compte d'avances aux collectivités locales, entre ce qui était payé par l'Etat au titre des dégrèvements et ce qui était acquitté directement par les contribuables.

En réponse, M. Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique, a indiqué que des travaux étaient actuellement menés par sa direction sur la consolidation des comptes des collectivités territoriales. Il a également précisé que l'administration était parfaitement capable de distinguer, au sein du compte d'avances aux collectivités locales, ce qui relevait des encaissements réels, de ce qui relevait des dégrèvements, qu'ils soient de nature législative (de l'ordre de 9 à 10 milliards d'euros par an) ou de nature réglementaire (environ 1,5 milliard d'euros par an).

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir comment s'expliquaient les écarts observés sur le solde du compte d'avances entre prévisions et réalisations.

Tout en précisant que les écarts entre la prévision et la réalisation du solde du compte d'avances demeuraient faibles, de l'ordre de 500 millions d'euros par an, soit environ 0,5 % du montant total du compte, M. Jean Bassères a expliqué cet écart par le fait que la prévision était établie au cours de l'été, alors que les volumes d'émissions des différents impôts locaux n'étaient pas encore connus.

M. Jacques Oudin a souhaité que la fonction de conseil apportée par la direction générale de la comptabilité publique aux collectivités locales puisse être améliorée par l'établissement d'un tableau de bord simplifié retraçant les principales évolutions financières et budgétaires de chaque collectivité. Il a aussi insisté sur les difficultés de la consolidation budgétaire des collectivités locales.

M. Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique, s'est dit intéressé par la proposition d'établir une fiche simplifiée afin de donner une vue synthétique de la situation budgétaire et financière d'une collectivité. Il a en outre indiqué que des efforts étaient faits pour harmoniser les nomenclatures et qu'un travail était engagé avec la direction générale des collectivités locales pour aboutir à des modifications législatives ou réglementaires de simplification pour les petites collectivités locales. Il a enfin souhaité que les collectivités locales prennent en compte, dans leurs décisions, les coûts induits qu'elles faisaient peser sur les services de la comptabilité publique.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que le principe de sincérité soit mieux établi en matière de comptabilité locale. Il a également interrogé M. Jean Bassères, sur la pertinence, depuis le vote de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, de la séparation de l'ordonnateur et du comptable et sur l'utilité du maintien de comptables dans les collectivités locales.

Le directeur général de la comptabilité publique a estimé que la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ouvrait un nouveau champ de compétence aux comptables publics qui, auparavant, n'étaient que des payeurs et qui devraient désormais être présents sur toute la chaîne comptable. Il a estimé que sur ces sujets, le débat devait être amorcé entre la direction générale de la comptabilité publique et les collectivités locales.

M. Adrien Gouteyron a souhaité savoir si la direction générale de la comptabilité publique pouvait expliquer les différences observées entre départements en matière d'intensité d'utilisation des lignes de trésorerie.

En réponse, M. Jean Bassères a précisé qu'aucun jugement relatif à la bonne gestion financière ne pouvait être tiré de l'utilisation plus ou moins intensive des lignes de trésorerie.

Fiscalité locale - Audition de M. Hansjörg Blöchliger, administrateur principal à la direction de la gouvernance et du développement territorial de l'OCDE

A titre liminaire, M. Hansjörg Blöchliger, administrateur principal à la direction de la gouvernance et du développement territorial de l'OCDE, a présenté des éléments de réponse au questionnaire écrit qui lui avait été adressé.

En premier lieu, à la question de savoir si l'importance des recettes fiscales avait un impact sur la manière dont une collectivité territoriale était gérée, il a tout d'abord indiqué que les collectivités locales géraient généralement mieux leurs ressources propres que celles qui leur étaient transférées par l'Etat central. Il a ajouté que les collectivités territoriales qui dépendaient des transferts avaient par ailleurs souvent tendance à en solliciter davantage et que l'Etat central était fréquemment enclin à accéder à leurs demandes, ce qui pouvait engendrer un cercle vicieux d'incitation à la dépense, que l'on avait notamment observé dans des pays fortement décentralisés comme la Suisse et le Mexique.

A la question de savoir s'il y avait de ce point de vue une différence entre les dotations de l'Etat et les ressources fiscales dont les collectivités locales ne pouvaient déterminer les taux, il a répondu que cela dépendait des modalités de calcul des transferts, d'une part, de la faculté de l'Etat central à modifier l'allocation des impôts locaux, d'autre part. Il a précisé qu'il n'y avait aucune différence si les transferts étaient basés sur les mêmes indicateurs que la fiscalité locale, mais que cela était rarement le cas, dès lors que ces transferts avaient souvent pour objectif d'effectuer une péréquation des ressources ou d'égaliser le coût des services publics sur le territoire national. Par ailleurs, il a estimé que l'Etat central pouvait en général changer plus aisément l'allocation des transferts que celle des impôts locaux.

En réponse à une question sur les effets de l'autonomie fiscale des collectivités locales, il a tout d'abord observé que les taux des impôts locaux se différenciaient dans des proportions importantes (de un à quatre) dans les pays, comme la Suisse, le Canada ou les États-Unis, où les collectivités locales disposaient d'une grande marge de manoeuvre pour leur détermination. Il a toutefois ajouté que cela pouvait s'interpréter de manière positive ou négative. Il a précisé en effet, d'un côté, que les écarts de taux permettaient de refléter le fait que les préférences pour les biens publics locaux variaient d'un lieu à l'autre en raison des différences culturelles, et qu'une certaine liberté de définition des taux se traduisait par une compétition fiscale favorable entre collectivités locales et les incitait à des politiques budgétaires plus efficientes ; de l'autre, que les disparités de taux pouvaient conduire à des dynamiques cumulatives d'appauvrissement, des assiettes étroites nécessitant des taux élevés susceptibles d'entraîner l'émigration de la base imposable, donc de nouvelles hausses de taux. Il a estimé que ce cercle vicieux pouvait toutefois être prévenu par des dispositifs de péréquation. Enfin, il a observé qu'un taux unique était un désavantage pour les régions non urbanisées pour lesquelles des taux attractifs constituaient un important instrument de développement.

En réponse à la question de savoir comment parvenir à une plus grande responsabilité politique en matière de vote des taux, M. Hansjörg Blöchliger a indiqué qu'il y avait en général une corrélation positive entre l'autonomie fiscale des collectivités locales et la responsabilisation des décideurs publics locaux, et qu'il fallait s'efforcer de montrer davantage le lien entre la fiscalité locale et les services publics locaux. Il a ajouté que le montant des dotations de l'Etat était souvent lié à la fiscalité locale, soit positivement, soit négativement, mais que des dispositifs mal conçus pouvaient créer des incitations perverses, par exemple si le manque de recettes lié à des taux trop élevés ou trop bas était compensé par l'Etat central.

En réponse à des questions relatives au coût de gestion des impôts locaux, il a estimé que les coûts de gestion d'une fiscalité propre étaient plus élevés que ceux des dotations de l'Etat, d'une part, que le coût par habitant d'une administration fiscale était une fonction fortement décroissante de la taille des collectivités publiques, d'autre part. Il a précisé que cela conduisait en général ou bien à ce que l'Etat central gère les impôts locaux, ou bien à ce que cette gestion soit partagée entre les collectivités locales.

En réponse à des questions relatives à l'assiette des impôts locaux dans les pays de l'OCDE, il a exposé que la structure de la fiscalité locale variait fortement, mais que l'on pouvait approximativement distinguer deux modèles : un modèle anglo-saxon (Irlande, Royaume-Uni, États-Unis, Canada, Nouvelle-Zélande) où la fiscalité locale reposait essentiellement sur des taxes foncières, et un modèle « européen » (pays nordiques, Suisse, Allemagne) où la fiscalité reposait largement sur des impôts sur les revenus, la France se singularisant du fait de l'importance de la taxe professionnelle.

Enfin, en réponse à la question de savoir quelles étaient les assiettes fiscales les mieux à même de favoriser une politique dynamique de développement local, il a tout d'abord rappelé que les impôts locaux devaient être dans l'idéal étroitement corrélés aux prestations locales, non mobiles, non redistributifs, non concentrés géographiquement, et peu dépendants de la conjoncture économique. Il a précisé que les taxes foncières présentaient ainsi l'avantage d'avoir une assiette peu mobile et qu'elles étaient également étroitement corrélées aux prestations locales, mais que leur produit progressait moins vite que le produit intérieur brut et qu'elles ne donnaient pas assez d'incitations au développement économique, car leur produit n'en dépendait qu'avec retard, si bien que le Québec envisageait par exemple de renoncer à une fiscalité locale assise principalement sur les taxes foncières. Il a également exposé que les impôts locaux assis sur les revenus présentaient l'avantage de progresser parallèlement au produit intérieur brut et de constituer une forte incitation au développement économique, mais le désavantage d'être redistributifs et d'avoir une assiette très mobile, susceptible notamment d'appauvrir les villes-centres dans le cadre des mouvements de périurbanisation, si bien que ces impôts locaux étaient actuellement remis en question en Suisse. Enfin, il a indiqué que les impôts locaux assis sur les revenus des entreprises ou sur leurs facteurs de production (comme la taxe professionnelle) étaient avantageux en ce qu'il existait une relation étroite entre les infrastructures publiques et leur produit, si bien que leur introduction était envisagée au Québec, mais que leur assiette présentait le double désavantage d'être géographiquement distribuée de manière très inégale et d'être très sensible aux cycles conjoncturels, les taxes sur les entreprises étaient par ailleurs généralement en déclin dans les pays de l'OCDE.

En conclusion de son exposé liminaire, M. Hansjörg Blöchliger, administrateur principal à la direction de la gouvernance et du développement territorial de l'OCDE a alors estimé, au vu de l'expérience des pays de l'OCDE, que la fiscalité locale devait reposer sur une combinaison de taxes différentes pour concourir au mieux à la stabilité financière des collectivités territoriales et au développement local.

Un large débat s'est ensuite ouvert.

M. Jean Arthuis, président, et M. Jacques Oudin ont demandé des précisions sur les travaux statistiques comparatifs réalisés par l'OCDE, puis observé que ces travaux suggéraient en premier lieu que la part de la fiscalité locale dans l'ensemble des prélèvements obligatoires était corrélée à la part des dépenses des administrations publiques locales dans l'ensemble des dépenses publiques, en second lieu, que les dépenses des collectivités territoriales étaient dans les pays de l'OCDE toujours inférieures à leurs recettes, cet écart fiscal étant comblé par des transferts en provenance de l'Etat central ; enfin, que les pays de l'OCDE où les recettes fiscales des collectivités locales représentaient une fraction importante de l'ensemble des prélèvements obligatoires, étaient également ceux où les impôts assis sur le revenu constituaient une part importante des impôts locaux.

M. Yves Fréville a ensuite formulé plusieurs observations. En premier lieu, il a souligné qu'il était difficile de savoir qui payait effectivement un impôt et que l'Etat pouvait être en fait le premier contributeur économique d'impôts réputés locaux dès lors par exemple que les impôts locaux étaient déductibles des impôts d'Etat, ce qui était notamment le cas en France de la taxe professionnelle et, sous certaines conditions, des taxes foncières. En second lieu, il a confirmé que les collectivités territoriales étaient d'autant plus dépensières que leurs ressources provenaient de transferts, et rappelé le dispositif, imaginé par le passé au Royaume-Uni, où les dotations évoluaient en sens inverse des dépenses.

En outre, il a relevé que l'idée selon laquelle la décentralisation devait favoriser la prise en compte des différences locales en matière de préférence pour les biens publics était contraire au principe français d'égalité devant les services publics.

Enfin, il a estimé paradoxal que la France retienne ce principe d'égalité devant les services publics sans pour autant indexer le montant des transferts de l'Etat aux collectivités locales sur les besoins de ces dernières et il s'est inquiété de ce que les textes de loi constitutionnelle en cours d'élaboration consacrent le seul principe de péréquation selon les ressources et non pas aussi celui de péréquation selon les besoins.

En réponse M. Hansjörg Blöchliger a tout d'abord observé que les disparités économiques et fiscales entre collectivités territoriales étaient dans l'ensemble plus fortes en France que dans la plupart des pays européens. Par ailleurs, il a indiqué que tous les pays qui mettaient en oeuvre des dispositifs de péréquation combinaient toujours les deux objectifs d'égalisation des bases fiscales d'une part, d'égalisation du coût des différents services publics d'autre part.

Nomination d'un rapporteur spécial

La commission a enfin nommé M. Paul Girod, rapporteur spécial des crédits de l'équipement, des transports et du tourisme.

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