Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

ARTICLE 1ER : AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS EXISTANTS

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

I. - La perception des impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année 2011 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

II. - Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s'applique :

1° A l'impôt sur le revenu dû au titre de 2010 et des années suivantes ;

2° A l'impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2010 ;

3° A compter du 1 er janvier 2011 pour les autres dispositions fiscales.

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 (2010-2011) TOME II

Observations et décision de la Commission :

L'article premier du projet de loi de finances renouvelle l'autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l'impôt n'est légitime que parce qu'il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d'exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.

Le 1° du I de l'article 34 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose en ce sens que « la loi de finances de l'année autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ».

I.- L'AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS

Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. En la matière, la qualité de l'information fournie au Parlement s'est substantiellement améliorée depuis plusieurs années.

? Les recettes du budget général sont décrites de façon précise, en décomposant les déterminants de leur évolution entre croissance spontanée, incidence des mesures nouvelles et mesures de périmètre 1 ( * ) .

Depuis le projet de loi de finances pour 2009, la distinction entre recettes non fiscales et recettes fiscales a été clarifiée, afin de mieux faire coïncider la notion de « recettes fiscales » avec celle d' « impositions de toute nature » figurant dans la Constitution et dans la LOLF. Ainsi, les produits sur les jeux ainsi que les frais d'assiette et de recouvrement des impôts établis au profit des collectivités territoriales sont désormais considérés comme des recettes fiscales.

? Le Rapporteur général rappelle que le tome II de la même annexe comporte une présentation des dépenses fiscales , conformément aux dispositions de l'article 32 de la loi de finances pour 1980. Ces dépenses sont des mesures considérées comme dérogatoires par rapport à la fiscalité « normale » : elles portent atténuation des recettes de l'État. Elles constituent l'une des modalités de la mise en oeuvre de l'action publique et sont caractérisées par une grande variété d'objets et de montants 2 ( * ) .

On a longtemps pu rêver à une amélioration de l'information relative à ces dispositifs. Depuis le projet de loi de finances pour 2006, plusieurs évolutions notables ont tendu à compléter et clarifier leur présentation.

Le tome II de l'annexe des voies et moyens a été enrichi de la précision du nombre de bénéficiaires de chaque mesure fiscale (lorsque ce nombre est connu) et d'indications sur le degré de fiabilité du chiffrage de l'impact budgétaire de la mesure et sur la méthode de chiffrage retenue (simulation, reconstitution à partir de données de la Direction générale des impôts, reconstitution à partir de données extérieures). Une mise à jour de la liste des dépenses fiscales a été effectuée en 2006 puis chaque année depuis le projet de loi de finances pour 2009 et a conduit à « requalifier » plusieurs d'entre elles (en particulier certaines exonérations ou certains abattements) en simples modalités de calcul de l'impôt constituant la norme.

En outre, depuis le projet de loi de finances pour 2007, les dates de création et de dernière modification « substantielle » des dépenses fiscales sont mentionnées. Certains allégements applicables en matière d'impôts directs locaux sont pris en compte, à condition qu'ils aient un impact direct sur les ressources et les charges de l'État sous forme de versement au bénéficiaire d'une allocation compensatrice (par exemple les exonérations de taxe foncière ou de taxe d'habitation) ou d'un dégrèvement au profit du contribuable (par exemple les dégrèvements de cotisations sur la valeur ajoutée). Il s'agit là d'un indéniable progrès dans le sens d'une meilleure appréhension de la fiscalité locale dérogatoire 3 ( * ) .

Les préconisations du rapport de la mission d'information de la commission des Finances sur les niches fiscales de juin 2008 4 ( * ) ont fait éclore plusieurs innovations dans le tome II de l'annexe des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2009, en particulier :

- le montant total de ces dépenses, érigé en objectif annuel de dépenses fiscales , présenté dans l'exposé des motifs du présent article. Le Rapporteur général renvoie au Tome I du présent rapport pour le commentaire de l'objectif de dépenses fiscales pour 2011 ;

- les dépenses fiscales adoptées depuis le précédent projet de loi de finances, ainsi que celles proposées dans le présent projet de loi de finances.

Par ailleurs, en application du b du 5° de l'article 51 de la LOLF, les projets annuels de performances (PAP) de chaque programme contiennent une évaluation des dépenses fiscales concourant aux objectifs du programme. Depuis le projet de loi de finances pour 2008, sont systématiquement ventilées dans les PAP les informations figurant dans le tome II de l'annexe précitée, c'est-à-dire : l'impôt concerné, la référence juridique, le type de bénéficiaires, le nombre de bénéficiaires, la méthode de chiffrage utilisée, le niveau de fiabilité, l'indication d'un éventuel changement de méthode de chiffrage, l'année de création de la dépense, l'année de dernière modification de la dépense, l'année de fin d'incidence budgétaire de la dépense fiscale considérée.

Parallèlement à cet effort visant à mieux assurer l'information du Parlement, de nouvelles exigences d'évaluation des dépenses fiscales vont permettre de mieux appréhender les effets socio-économiques de ces dispositifs dérogatoires. Le III de l'article 12 de la loi de programmation précitée prévoit la présentation, par le Gouvernement, d'une évaluation de l'efficacité et du coût de chaque nouvelle dépense fiscale dans les trois ans suivant sa création et, d'ici au 30 juin 2011, de l'ensemble des dépenses fiscales déjà en vigueur 5 ( * ) . Dans ces conditions, un dispositif spécifique d'évaluation devrait prochainement être mis en place, à l'issue d'une mission de réflexion confiée à l'Inspection générale des finances.

? Depuis plusieurs années, l'information du Parlement a également été améliorée en matière d' impositions affectées à des personnes morales distinctes de l'État .

La LOLF est porteuse de progrès dans ce domaine : son article 2 dispose que les « impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui » ; son article 63 supprime la parafiscalité, dont le contrôle échappait largement au Parlement (celui-ci se bornant à autoriser annuellement la poursuite de la perception des taxes existantes, établies par le pouvoir réglementaire). Synthétisant les exigences organiques, le Conseil constitutionnel a estimé qu'une affectation ne pouvait être effectuée que « sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l'année, que, lorsque l'imposition concernée a été établie au profit de l'État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu'enfin le projet de loi de finances de l'année soit accompagné d'une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001).

Le tome I de l'annexe des voies et moyens offre ainsi, sur le fondement du 1° de l'article 51 de la LOLF, un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l'autorisation de prélever les impôts et les autres ressources.

La mauvaise qualité des présentations antérieures nuisait à la sincérité de l'annexe relative à l'évaluation des voies et moyens. De tels manquements dans l'information du Parlement étaient certes quelque peu inhérents à la multiplicité et à la diversité des impôts et taxes en vigueur 6 ( * ) . Des droits sur les vins, cidres, poirés et hydromels, qui frappent tant les producteurs de pommes ou de miel que les amateurs de la bouteille, à la taxe d'apprentissage, qui offre aux apprentis la possibilité d'apprendre la confection de jupes ou le service hôtelier, ces impositions sont supportées par de nombreux contribuables en vue de financer une grande variété de politiques publiques.

La présentation retenue depuis le projet de loi de finances pour 2009 apparaît plus claire. Elle comporte en particulier des tableaux de synthèse et des classifications par sous-secteurs.

Le tableau présenté page suivante récapitule ces impositions affectées.

RÉCAPITULATION DES IMPOSITIONS AFFECTÉES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ET À DIVERS ORGANISMES

(en millions d'euros)

2009

2010

2011

1. Secteur social

Contribution sociale généralisée

82 036

78 740

85 052

Contribution remboursement de la dette sociale

5 938

5 971

6 149

Droits de consommation sur les tabacs (a)

6 062

6 141

6 462

Contribution sociale de solidarité sur les sociétés

5 465

5 082

5 238

Prélèvement 2 % patrimoine et placements

2 221

2 195

2 314

Compensation allégements généraux (b)

22 625

23 481

22 484

Compensation exonérations heures supplémentaires (c)

3 018

2 970

3 153

Autres

12 002

12 471

14 757

Total secteur social

139 367

137 051

145 609

2. Emploi et formation professionnelle

Taxe d'apprentissage

2 473

2 462

2 660

Financements du congé individuel formation

912

920

929

Participation formation continue

3 322

3 355

3 389

Contribution de solidarité travailleurs privés d'emploi

1 272

1 282

1 285

Contribution 1,1 % patrimoine et placements (RSA)

906

1 223

1 168

Autres

4 663

5 079

5 031

Total formation

12 642

13 098

13 294

3. Organismes consulaires

1 759

1 732

1 728

4. Équipement, logement, transports

Versement transport Paris - Île-de-France

2 979

2 987

3 136

Versement transport province

2 794

2 782

2 921

Cotisations logement des employeurs

2 418

2 462

2 617

Participation à l'effort de construction

1 676

1 664

1 659

Autres

4 014

4 180

4 335

Total équipement, logement, transports

13 881

14 075

14 668

5. Secteur agricole

244

236

166

6. Industrie, recherche, commerce et artisanat

1 157

1 281

1 285

7. Collectivités territoriales

DMTO et taxes additionnelles

6 910

8 500

9 503

TIPP départements

5 696

5 978

6 202

TIPP régions

3 919

3 803

3 681

Taxe conventions d'assurance

3 127

3 127

6 167

Cartes grises

1 919

1 944

2 061

Taxe électricité

1 303

1 306

1 308

Taxe enlèvement des ordures ménagères

5 402

5 685

6 271

Autres

2 629

2 689

2 757

Total collectivités territoriales

30 905

33 032

37 950

8. Divers

Redevances agences de l'eau

1 923

1 925

1 927

Centre national du cinéma et de l'image animée

612

575

750

Autres

1 515

1 805

1 956

Total divers

4 050

4 305

4 633

TOTAL hors collectivités territoriales

173 100

171 778

181 383

TOTAL GÉNÉRAL

204 005

204 810

219 333

(a) Hors fraction affectée à la compensation des allégements généraux de cotisations sociales et à la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires

(b) Y compris une fraction de droits sur les tabacs.

(c) Y compris une fraction de droits sur les tabacs.

Source : Tome I de l'annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances.

Deux éléments principaux expliquent la hausse de près de 15 milliards d'euros, en 2011, des impositions affectées :

- la croissance spontanée des impositions, notamment celle de la contribution sociale généralisée dont le produit croît de plus de 6 milliards d'euros ;

- les transferts de recettes prévus dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.

À noter que cette évaluation n'inclut pas les mesures prévues dans le présent projet de loi notamment l'affectation d'une quote-part de taxe sur la valeur ajoutée à la caisse nationale d'assurance maladie dans le cadre de la réforme des retraites.

? Dernière conséquence de la LOLF (II de l'article 17) en matière de recettes, le tome I de l'annexe des voies et moyens présente, depuis le projet de loi de finances pour 2006, une évaluation des fonds de concours par mission et programme (information également disponible dans chaque PAP). Avant 2006, seule l'annexe « jaune » intitulée « État récapitulatif des crédits de fonds de concours » fournissait au Parlement une information sur le montant prévisionnel des fonds de concours. Depuis 2006, leur montant global apparaît également à l'état A et dans le tableau d'équilibre.

Le montant des fonds de concours en crédits de paiement s'élèverait en 2011 à 3,1 milliards d'euros. En autorisations d'engagement, ils atteindraient 3,4 milliards d'euros et seraient en hausse de plus de 400 millions d'euros par rapport à 2010 en raison principalement de l'augmentation de 360 millions d'euros des fonds de concours sur la mission Écologie, développement et aménagement durables.

Le tableau présenté page suivante récapitule, par mission, les ouvertures de fonds concours prévues pour 2011.

ÉVALUATION DES FONDS DE CONCOURS PAR MISSION POUR 2010

(en milliers d'euros)

AE

CP

Action extérieure de l'État

8 097

8 097

Administration générale et territoriale de l'État

63 715

63 715

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

47 712

47 712

Aide publique au développement

-

-

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

123

123

Conseil et contrôle de l'État

823

823

Culture

20 326

20 326

Défense

653 199

653 199

Direction de l'action du Gouvernement

12 125

12 125

Écologie, développement et aménagement durables

2 259 396

1 956 973

Économie

20 028

20 028

Engagements financiers de l'État

-

-

Enseignement scolaire

9 740

9 740

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

15 873

Immigration, asile et intégration

15 873

Justice

22 010

22 010

Médias

-

-

Outre-mer

16 771

16 771

Plan de relance de l'économie

25 460

Politique des territoires

35 460

Pouvoirs publics

-

-

Provisions

-

-

Recherche et enseignement supérieur

72 007

79 507

Régimes sociaux et de retraite

-

-

Relations avec les collectivités territoriales

130

130

Remboursements et dégrèvements

-

-

Santé

-

-

Sécurité

46 562

46 562

Sécurité civile

1 972

1 972

Solidarité, insertion et égalité des chances

1 750

1 750

Sport, jeunesse et vie associative

20 040

18 590

Travail et emploi

75 730

75 730

Ville et logement

13 130

93 130

Total

3 458 052

3 149 013

Source : Tome I de l'annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances.

II.- LA DATE D'APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011

Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d'entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d'application particulière. La règle générale reste l'application des dispositions fiscales à compter du 1 er janvier 2011 (alinéa 5). Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l'impôt sur le revenu, la loi de finances s'applique à l'impôt dû au titre de 2010 et des années suivantes ; l'impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2010 (une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l'exercice d'une entreprise à l'autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct).

La Commission adopte l'article premier sans modification .

* 1 Pour plus de précisions sur ces notions et le mode de comptabilisation de leur incidence budgétaire, se référer aux observations du Rapporteur général sur l'article 9 du projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014.

* 2 À titre d'exemple, elles couvrent aussi bien les 20 millions d'euros de dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties en raison de pertes de récoltes dues à des circonstances exceptionnelles, que les 5,1 milliards d'euros du taux réduit de TVA pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans.

* 3 Ce progrès s'inscrit dans le droit fil des préconisations du Conseil des impôts dans son rapport de 2003 intitulé La fiscalité dérogatoire. Pour un réexamen des dépenses fiscales.

* 4 MM. Didier Migaud, Gilles Carrez, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Charles de Courson et Gaël Yanno, Rapport d'information n° 946, juin 2008.

* 5 Les niches sociales sont soumises aux mêmes exigences.

* 6 La complexité de la matière tient notamment à la grande hétérogénéité des qualifications retenues par le législateur : « impôt », « taxe », « surtaxe », « redevance », « droit », « cotisation », « prélèvement » etc. On sait qu'au-delà de cette diversité sémantique, la seule catégorie juridique pertinente est celle des « impositions de toute nature » et que les jurisprudences du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel n'hésitent pas à requalifier comme telles les « faux amis » que constituent parfois certaines « redevances » ou certaines « cotisations ».