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Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Article 7

I. - Les 15° et 16° de l'article 995 du code général des impôts sont abrogés.

II. - L'article 1001 du même code est ainsi modifié :

1° Le 2° bis est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« À 3,5 % pour les contrats d'assurance maladie relatifs à des opérations individuelles et collectives à adhésion facultative à la condition que l'organisme ne recueille pas d'informations médicales auprès de l'assuré au titre de ce contrat ou des personnes souhaitant bénéficier de cette couverture, que les cotisations ou les primes ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré, et que ces garanties respectent les conditions mentionnées à l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale, ainsi que pour les contrats d'assurance maladie relatifs à des opérations collectives à adhésion obligatoire à la condition que les cotisations ou les primes ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré et que ces garanties respectent les conditions mentionnées au même article L. 871-1 ; »

2° Le dernier alinéa est complété par les mots : « , à l'exception du produit de la taxe afférente aux contrats visés au second alinéa du 2° bis, qui est affecté à la Caisse nationale des allocations familiales ».

III. - Les I et II s'appliquent aux primes ou cotisations échues à compter du 1er janvier 2011.

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article propose de supprimer l'exonération de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) dont bénéficient les contrats d'assurance maladie complémentaires « solidaires » et « responsables » et de la remplacer par un taux d'imposition intermédiaire de 3,5 %.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE DÉPENSE FISCALE ONÉREUSE QUI A ATTEINT SON OBJECTIF

A. UNE EXONÉRATION DESTINÉE À ENCOURAGER LA DIFFUSION DES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE DITS « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES »

1. Le principe : un assujettissement de toute convention d'assurance à la TSCA

L'article 991 du code général des impôts (CGI) prévoit l'assujettissement de toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger, quels que soient le lieu et la date auxquels elle a été conclue, à une taxe annuelle, la taxe spéciale sur les conventions d'assurance.

Cette taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur.

2. Des taux variables selon la nature de la convention d'assurance

L'article 1001 du CGI fixe six taux différents de la TSCA en fonction du risque contre lequel la convention d'assurance prémunit son bénéficiaire (cf. tableau suivant). Le taux retenu pour les contrats d'assurance maladie « ordinaires » est de 7 %.

Taux de la TSCA en fonction de la nature des contrats d'assurance

Taux

Nature des contrats d'assurance

7 %

- les assurances contre l'incendie relatives à des risques agricoles non exonérés ;

- les assurances contre l'incendie des biens affectés de façon permanente et exclusive à une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole, ainsi que des bâtiments administratifs des collectivités locales ;

- les assurances garantissant les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ;

- les contrats d'assurance maladie.

9 %

- toutes les autres assurances non spécifiquement mentionnées.

18 %

- les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

19 %

- les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance.

24 %

- les assurances contre l'incendie souscrites auprès des caisses départementales.

30 %

- toutes les autres assurances contre l'incendie non spécifiquement mentionnées.

Source : commission des finances, à partir de l'article 1001 du code général des impôts

3. De nombreuses exonérations, dont les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables »

Plusieurs cas d'exonérations de TSCA sont prévus par les articles 995 à 1000 du CGI. Parmi ceux-ci figurent :

les contrats d'assurance maladie facultatifs souscrits de manière individuelle ou collective dits « solidaires et responsables » (15° de l'article 995 du CGI) ;

les contrats d'assurance maladie obligatoires souscrits de manière collective dits « solidaires et responsables » (16 ° de l'article 995 du CGI).

Cette double condition pour bénéficier d'une exonération de TSCA a été introduite en deux temps :

- la notion de « contrats solidaires » a d'abord été introduite par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2001. Il s'agit des contrats qui, d'une part, ne prennent pas en compte l'état de santé de l'assuré pour la tarification des primes et cotisations et, d'autre part, ne reposent pas sur un questionnaire médical ;

- à cette notion de contrats solidaires, l'article 57 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a ajouté celle de « contrats responsables ». Pour bénéficier de cette appellation, les contrats d'assurance maladie sont tenus de prendre en charge certaines prestations de prévention et, en revanche, de ne pas prévoir la prise en charge de certaines participations forfaitaires destinées à responsabiliser les assurés (les franchises médicales, par exemple).

Les conditions pour bénéficier de l'appellation « contrat responsable »


· Les obligations minimales de prise en charge

Un contrat « responsable » doit prendre en charge les prestations liées à la prévention et celles liées aux consultations du médecin traitant et à certaines prescriptions (au moins 30 % du tarif servant de base au remboursement par l'assurance maladie pour les consultations du médecin traitant et du médecin correspondant ; au moins 30 % du même tarif pour les médicaments remboursables au taux le plus élevé prescrits par le médecin traitant ou le médecin correspondant ; au moins 35 % du même tarif pour les frais d'analyses et de laboratoire prescrits par les mêmes personnes).


· Les interdictions de prises en charge

Un contrat « responsable » ne doit pas couvrir :

- la participation forfaitaire de 1 euro à la charge des assurés pour chaque acte ou chaque consultation ;

- la majoration du ticket modérateur en l'absence de désignation de médecin traitant ou lorsque la consultation s'effectue en dehors du parcours de soins ;

la majoration du ticket modérateur en cas de refus du patient d'autoriser l'accès ou la modification de son dossier médical personnel par le professionnel de santé ;

les dépassements d'honoraires en cas de consultation d'un médecin par un patient qui n'y a pas été adressé par son médecin traitant ;

les franchises médicales sur les boîtes de médicaments (50 centimes), les actes paramédicaux (50 centimes) et les transports (2 euros).

Source : commission des finances, d'après l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale

L'objectif de cette exonération était de favoriser le développement de la couverture complémentaire santé de la population tout en incitant les assurés à respecter un parcours de soins vertueux et à optimiser les dépenses de santé.

B. UN OBJECTIF AUJOURD'HUI REMPLI ET UN COÛT DE 2,2 MILLIARDS D'EUROS

1. 99 % des contrats d'assurance maladie sont aujourd'hui « solidaires et responsables »

Aujourd'hui, 93 %6(*) de la population française déclarent disposer d'une complémentaire santé et 99 %7(*) des bénéficiaires d'une couverture complémentaire sont couverts par des contrats « solidaires et responsables ».

2. Un coût équivalent au tiers du produit de la TSCA

Le coût total de cette dépense fiscale est élevé puisqu'il devrait atteindre 2,2 milliards d'euros en 20108(*).

A titre de comparaison, ce montant représente plus du tiers du produit de la TSCA en 2010 (6 milliards d'euros) et près du double des crédits inscrits pour 2010 sur la mission « Santé » à laquelle cette dépense fiscale est rattachée.

Jusqu'en 2010, le produit de la TSCA est affecté au budget général et aux départements. En 2011, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, la TSCA sera entièrement transférée aux conseils généraux.

Produit de la TSCA (2009-2011)

(en millions d'euros)

 

Exécution

2009

Evaluation

2010

Evaluation

2011

TSCA « Etat »

2 408

2 902

0

TSCA « départements »

3 127

3 127

6 167

Total

5 535

6 029

6 167

Source : commission des finances, d'après l'annexe au présent projet de loi « Evaluations des voies et moyens » - tome 1

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : REMPLACER L'EXONÉRATION PAR UN TAUX INTERMÉDIAIRE D'IMPOSITION

Le présent article propose de supprimer l'exonération de TSCA dont bénéficient les contrats d'assurance maladie complémentaires « solidaires et responsables » et de la remplacer par un taux d'imposition intermédiaire de 3,5 %.

Cette mesure était initialement destinée à financer une partie des transferts de déficits du régime général de la sécurité sociale à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

A. LA SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION DE TSCA ET SON REMPLACEMENT PAR UN TAUX INTERMÉDIAIRE D'IMPOSITION

Le I de l'article 7 supprime ainsi l'exonération de TSCA dont bénéficiaient jusqu'à maintenant les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables ».

Le 1 du II du présent article introduit un nouveau taux spécifique de TSCA de 3,5 % pour les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables », les critères desdits contrats restant inchangés. Il s'agit d'un taux intermédiaire par rapport au taux de « droit commun » appliqué aux autres contrats d'assurance maladie non « solidaires » et non « responsables », soit 7 %.

Le III du présent article précise que le I et le II du présent article s'appliquent aux primes ou cotisations échues à compter du 1er janvier 2011.

B. UNE AFFECTATION À LA CAISSE D'AMORTISSEMENT DE LA DETTE SOCIALE

Le 2 du I indique que, par dérogation, le produit de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » - estimé à 1,1 milliard d'euros - est affecté à la CADES. Le reste du produit de la TSCA sera transféré aux départements.

En effet, dans le schéma initial de financement de la reprise des déficits du régime général de sécurité sociale, le Gouvernement, excluant toute augmentation de la CRDS, proposait - outre l'adossement du Fonds de réserve des retraites et l'allongement de quatre années de la durée de vie de la CADES - d'affecter à celle-ci un « panier de recettes » composé du produit :

- de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » (présent article) ;

- de la taxation des contrats d'assurance-vie multi-support (article 8 du présent projet de loi) ;

- de la taxe de sortie sur les réserves de capitalisation des entreprises d'assurance (article 9 du présent projet de loi).

Le schéma initial de financement des reprises de dette sociale
prévues entre 2011 et 2018

Les reprises de dette prévues entre 2011 et 2018 devaient reposer sur le compromis suivant :

1) l'adossement du Fonds de réserve des retraites (FRR) à la CADES, et par conséquent l'affectation à la CADES des ressources du FRR, correspondant notamment à une partie du produit du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital. La liquidation progressive des actifs du FRR entre 2012 et 2024 permettrait de financer, dans la limite de 62 milliards d'euros, le remboursement des futurs déficits « Vieillesse » transférés à la CADES entre 2012 et 2018 ;

2) l'allongement de la durée de vie de la CADES de quatre ans : l'article 1er de la loi organique relative à la gestion de la dette sociale a organisé cette dérogation au principe introduit en 2005 selon lequel tout nouveau transfert de dette ne peut être opéré que par l'apport de ressources nouvelles. Cet allongement a vocation à financer les déficits de crise du régime général et du FSV en 2009 et 2010, évalués à 34 milliards d'euros ;

3) l'affectation à la CADES d'environ 3,2 milliards d'euros de recettes supplémentaires résultant de la révision des niches fiscales et sociales. Elles ont vocation à financer, à hauteur de 34 milliards d'euros, le remboursement des déficits structurels du régime général et du FSV en 2009 et 2010, ainsi que le déficit prévisionnel de la branche maladie en 2011.

Source : avis n° 694 (2009-2010) de notre collègue Jean-Jacques Jégou

Le schéma initial de reprise de dette proposé par le Gouvernement

Source : commission des finances

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE AFFECTATION À LA BRANCHE FAMILLE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à modifier l'affectation du produit de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables ». Celui-ci ne sera pas affecté à la CADES, mais à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF).

Cet amendement tire les conséquences du compris trouvé à l'Assemblée nationale à l'issue de l'examen, d'abord, du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, puis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

L'Assemblée nationale a, en effet, fait le choix de transférer à la CADES 0,28 point de CSG initialement affectée à la CNAF et, en contrepartie, d'affecter à la branche famille le « panier de recettes » initialement constitué pour la CADES, composé notamment de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables ».

Source : commission des finances

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le dispositif proposé devrait demeurer incitatif pour les organismes complémentaires, cette nouvelle mise à contribution amène néanmoins à s'interroger, de nouveau, sur le partage des rôles entre l'assurance maladie de base et l'assurance maladie complémentaire.

A. UN DISPOSITIF QUI DEVRAIT RESTER INCITATIF 

1. Une dépense fiscale qui n'est pas supprimée entièrement

Deux principaux éléments permettent de penser que ce dispositif demeurera attractif et que le nombre de contrats « solidaires » et « responsables » continuera à être élevé :

- d'une part, la dépense fiscale dont bénéficient ces contrats n'est pas entièrement supprimée : un taux intermédiaire fixé à 3,5 % demeure incitatif par rapport à un taux de « droit commun » pour les autres complémentaires santé de 7 %. Cette exonération partielle représentera encore un coût de près de 1,1 milliard d'euros ;

- d'autre part, créée en 20049(*) pour amorcer le développement des contrats « solidaires » et « responsables », cette exonération a aujourd'hui atteint son but puisque plus de 99 % des contrats complémentaires santé sont aujourd'hui « solidaires » et « responsables ». Il paraît peu probable que l'ensemble de ces contrats complémentaires santé soient remis en cause immédiatement.

2. Un secteur qui bénéficie encore de nombreuses aides

Plusieurs arguments sont, par ailleurs, avancés par le Gouvernement pour justifier cette mesure nouvelle et la capacité d'absorption de celle-ci par les mutuelles, les institutions de prévoyance et les compagnies d'assurance.

En premier lieu, comme l'a rappelé Mme Roselyne Bachelot Narquin, ministre de la santé et des sports, devant la commission des affaires sociales du Sénat10(*), chaque année, environ 600 millions d'euros de dépenses prises en charge par les assurances complémentaires sont mécaniquement déportés vers l'assurance maladie, en raison de l'effet combiné du vieillissement de la population et du régime de prise en charge à 100 % des patients en affection de longue durée (ALD). Cette analyse est cependant contestée par les organismes complémentaires, qui observent qu'ils doivent faire face, de leur côté, à certains transferts de charges (déremboursements, par exemple).

Est, ensuite, mise en avant la « bonne santé » financière des organismes complémentaires. Cet élément est difficile à appréhender en l'absence de données précises. Il convient de rappeler à cet égard que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 avait prévu la remise d'un rapport annuel sur la situation financière des organismes complémentaires. Si le rapport 2010 n'a pu encore être transmis, celui de 2009 ne permet pas de dégager une analyse précise de la situation financière de ce secteur.

Enfin, les organismes complémentaires bénéficient de nombreuses autres aides, notamment, au titre des contrats collectifs. Dans son rapport sur les entreprises et les niches fiscales et sociales, le Conseil des prélèvements obligatoires a ainsi évalué à 7,5 milliards d'euros, soit 55 % des cotisations versées, les avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les contrats d'assurance maladie. La seule exclusion de l'assiette des cotisations employeurs des contributions versées pour les contrats collectifs et obligatoires représente une perte de 2 milliards d'euros pour la sécurité sociale11(*). En sens inverse, il convient néanmoins de rappeler que ce secteur est soumis à deux taxes spécifiques : la contribution prévoyance (700 millions d'euros en 2009) et la contribution au fonds « CMU-c » (1,8 milliard d'euros en 2009).

B. UNE NOUVELLE MISE À CONTRIBUTION DES ORGANISMES COMPLÉMENTAIRES QUI CONDUIT À S'INTERROGER SUR L'ÉVOLUTION À MOYEN TERME DE L'ARCHITECTURE DE L'ASSURANCE MALADIE

Cette nouvelle contribution des organismes complémentaires, à hauteur d'un milliard d'euros, n'est cependant pas neutre. Outre que se pose la question de son éventuelle répercussion sur les cotisations demandées aux adhérents, elle conduit plus largement à s'interroger sur l'évolution de notre système de protection sociale.

1. Une possible répercussion sur les assurés

Le bilan global du régime fiscal et social des organismes de complémentaires santé permet de relativiser l'impact de la mesure proposée. Il n'en demeure pas moins qu'un risque de répercussion de cette charge nouvelle sur les adhérents existe, même si la concurrence entre les acteurs du secteur de l'assurance jouera probablement un rôle de frein.

Outre que celle-ci a déjà été annoncée par les complémentaires santé, il convient de rappeler que ce secteur a vu son régime fiscal s'alourdir ces dernières années : en 2009, la contribution des complémentaires santé au fond « CMU-c » a ainsi doublé, passant de 2,5 % à 5,9 %, pour un rendement de 1,8 milliard d'euros en 200912(*).

Par ailleurs, contrairement au doublement de la contribution au fond « CMU-c » qui avait donné lieu à un engagement des mutuelles à garantir une stabilité des cotisations demandées à leurs assurés au titre de l'année 200913(*), aucun engagement de même nature n'a été pris s'agissant de l'assujettissement des contrats santé « solidaires » et « responsables » à la TSCA.

Aucune estimation de cette éventuelle répercussion sur le tarif des contrats santé n'a pu, à ce stade, être transmise à votre commission des finances. Il est, en effet, difficile de distinguer précisément, dans la hausse des tarifs pratiqués, ce qui relève de l'augmentation d'une taxe de ce qui relève de l'augmentation naturelle des dépenses de santé financées par les complémentaires santé.

Néanmoins, le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie indiquait, dans son rapport de juillet 200814(*), qu'un basculement de 3 à 4 milliards d'euros de dépenses sur les organismes complémentaires pourrait conduire à une augmentation des cotisations versées à ces organismes comprise entre 130 euros et 185 euros par an et par ménage, soit l'équivalent de 0,45 à 0,6 % de leur revenu disponible.

Si une telle répercussion était effectivement constatée, elle serait directement supportée par les adhérents de complémentaires santé, qui pourraient choisir soit de conserver leur contrat moyennant une augmentation de son prix, soit de souscrire un contrat garantissant un moindre degré de protection, soit de renoncer à une complémentaire santé. Ces effets sont difficiles à évaluer et dépendront de l'ampleur de la répercussion.

2. Un impact sur des dispositifs connexes destinés à favoriser l'accès à la couverture maladie complémentaire

Par ailleurs, cette mesure pourrait avoir un impact sur des dispositifs connexes destinés à favoriser l'accès à la couverture maladie complémentaire - CMU-complémentaire (CMU-c) et aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS).

Autrement dit, la réduction d'une « niche fiscale » (l'exonération de TSCA) dans le but de financer le remboursement de la dette sociale pourrait paradoxalement conduire indirectement, en fonction de l'ampleur de la répercussion de cette charge nouvelle, d'une part, à accroître les dépenses du régime général ; d'autre part, à accroître une autre « niche fiscale », l'ASC qui prend la forme d'un crédit d'impôt. Ces dépenses seraient néanmoins de moindre ampleur par rapport au coût actuel de l'exonération de TSCA dont bénéficient les complémentaires santé (2,2 milliards d'euros).

Le dispositif de CMU-c est en effet financé par les organismes de base de sécurité sociale et les organismes complémentaires qui sont remboursés forfaitairement par le fonds « CMU-c », il y a donc un risque, pour la caisse nationale d'assurance maladie et les organismes complémentaires, de voir leur « manque à gagner »15(*) augmenter en raison de la hausse des prix des contrats d'assurance maladie.

Quant à l'ACS, financée également par le fonds « CMU-c », elle est revalorisée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, qui permettra notamment de palier les effets éventuels de la suppression de l'exonération de TSCA sur les contrats d'assurance maladie solidaires et responsables. Si la contribution des complémentaires santé au fonds « CMU-c » est aujourd'hui plus que suffisante pour financer le fonds16(*), il conviendra de vérifier que la revalorisation de l'ACS - ainsi que sa montée en charge compte tenu notamment de la crise économique - ne nécessitera pas, à terme, le versement par l'Etat d'une subvention d'équilibre, comme l'y oblige la loi17(*). Les dépenses d'ACS se sont élevées à 110 millions d'euros en 200918(*).

3. La nécessité d'un débat sur l'articulation entre assurance obligatoire et assurance complémentaire

L'imbrication de ces dispositifs et l'impact par ricochet de l'un sur l'autre conduisent, de façon plus générale, à s'interroger de nouveau sur l'architecture de notre système de protection sociale et notamment sur la répartition des rôles entre l'assurance maladie de base et l'assurance maladie complémentaire. Cette question est d'autant plus prégnante que la mise en place du cinquième risque pourrait passer, comme le préconise la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance dont votre rapporteur général est président19(*), par l'instauration d'un partenariat entre la couverture obligatoire de base et les organismes complémentaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 6 Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), Enquête Santé Protection sociale 2006.

* 7 Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

* 8 Projet annuel de performances pour 2010 de la mission « Santé ».

* 9 Depuis le 1er octobre 2002, le code général des impôts prévoit une exonération de TSCA pour les contrats d'assurance maladie complémentaire dits « solidaire ». L'article 57 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a restreint le champ d'application de cette exonération aux seuls contrats « solidaires » également « responsables ».

* 10 Audition du 28 octobre 2010.

* 11 Chiffrage du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

* 12 Article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* 13 Lettre en date du 28 juillet 2008 co-signée par Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, Eric Woerth, alors ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et Jean-Pierre Davant, président de la Mutualité française : « Les mutuelles feront les meilleurs efforts, dans le contexte européen actuel, pour ne pas répercuter cette contribution dans les cotisations de leurs adhérents, dès lors qu'elles seront associées plus étroitement à la gestion du risque santé et que les règles du système de soins évolueront ».

* 14 HCAAM - rapport de septembre 2008.

* 15 Les dépenses liées à la CMU-c sont remboursées par le fonds à titre forfaitaire, soit 370 euros par bénéficiaire, alors que la dépense moyenne supportée par l'assurance maladie s'élève à 420 euros, soit « un manque à gagner » de 170 millions d'euros en 2009.

* 16 Le fonds a enregistré un excédent de 100 millions d'euros en 2009.

* 17 Article L. 862-3 du code de la sécurité sociale.

* 18 Rapport annuel de performances pour 2009 de la mission « Santé ».

* 19 Philippe Marini (président), Alain Vasselle (rapporteur), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », rapport d'information n° 447 (2007-2008).