Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

ARTICLE 24 : COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS PAR ATTRIBUTION D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS (TIPP)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

Le tableau du I de l'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est remplacé par le tableau suivant :

RÉGION

Gazole

Supercarburant
sans plomb

Alsace

4,69

6,65

Aquitaine

4,39

6,20

Auvergne

5,72

8,08

Bourgogne

4,12

5,83

Bretagne

4,58

6,49

Centre

4,27

6,05

Champagne-Ardenne

4,82

6,83

Corse

9,63

13,62

Franche-Comté

5,88

8,31

Île-de-France

12,00

16,96

Languedoc-Roussillon

4,12

5,83

Limousin

7,97

11,28

Lorraine

7,23

10,21

Midi-Pyrénées

4,68

6,61

Nord-Pas-de-Calais

6,75

9,56

Basse-Normandie

5,08

7,19

Haute-Normandie

5,02

7,10

Pays-de-Loire

3,97

5,64

Picardie

5,29

7,50

Poitou-Charentes

4,19

5,94

Provence-Alpes-Côte d'Azur

3,92

5,56

Rhône-Alpes

4,13

5,84

»

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'ajuster la compensation dont bénéficient les régions au titre des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il tire ainsi les conséquences des mesures réglementaires prises en 2009 qui ont modifié l'exercice de la compétence des régions en matière de financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.

Ces mesures, relatives à la mise en oeuvre de la réforme du diplôme d'État d'infirmier (arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d'État), ont entraîné une augmentation des charges engagées par les régions à ce titre.

Cet article ne modifie donc pas le dispositif de compensation des transferts aux régions, tel qu'il résulte de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 et qui repose sur le transfert à chaque région métropolitaine d'une fraction de tarif de la TIPP calculée sur une assiette régionale afin de produire une recette équivalente au droit à compensation constaté. Cependant, il souligne l'importance de l'adéquation de la méthode de détermination du montant de la compensation de charges nouvelles résultant de mesures réglementaires qui modifient l'exercice de compétences préalablement décentralisées. En effet, le calcul de ce montant nécessite d'établir une méthode d'évaluation fiable et acceptée par l'État et les collectivités concernées.

Pour rappel, la TIPP n'étant pas perçue dans les régions d'outre-mer, la compensation de ces collectivités est versée sous forme de dotation globale de décentralisation, dont les montants sont retracés dans la mission Relations avec les collectivités territoriales (programme « Concours financiers aux régions »).

I.- L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D'ÉTAT D'INFIRMIER

A.- LA DÉTERMINATION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D'ÉTAT D'INFIRMIER

Cet article vise à ajuster le droit à compensation des régions au titre de la modification par l'État des règles d'exercice de la compétence transférée par l'article 73 de la loi du 13 août 2004, relative au financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.

a) La détermination du coût du transfert de la compétence de financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et instituts de formations paramédicales et de sages femmes

Le développement ci-dessous rappelle les précédentes étapes de la fixation du montant à compenser aux régions. Ce contexte est important pour comprendre la sensibilité de ce sujet de négociation entre les régions et l'État, et notamment les enjeux liés à la définition d'une méthodologie consensuelle pour la détermination de la compensation supplémentaire prévue par cet article qui viendra s'ajouter au montant total obtenu au titre de cette compétence. Par ailleurs, les différends persistants entre les régions et l'État reposent sur les mêmes postes de dépenses qu'il s'agisse de la compensation de la compétence initiale ou de la compensation des charges nouvelles résultant de la modification réglementaire de l'exercice de cette compétence.

La détermination du montant réel à compenser a fait l'objet d'un travail important de la part de la commission consultative sur l'évaluation des charges. En effet, si le montant du droit à compensation de ce transfert avait été initialement fixé à 535,875 millions d'euros par arrêté du 17 août 2006, des écarts avaient toutefois été relevés entre les données des budgets annexes de 2005 1 ( * ) - bases du calcul du droit à compensation -, et le montant des charges effectivement supportées par les régions. La CCEC, réunie le 14 juin 2006, avait donc demandé une vérification, région par région, des dépenses de l'État avant le transfert. Ces expertises complémentaires ayant mis en évidence des incohérences, une mission d'inspection avait été diligentée afin de vérifier les budgets annexes des établissements et de chiffrer avec précision le montant des réajustements s'imposant. Le rapport de cette mission a été remis en janvier 2008 et préconisait de fixer le nouveau montant du droit à compensation à 556,7 millions d'euros. Saisie pour avis le 27 novembre 2008, la CCEC a confirmé la nécessité de procéder à un ajustement pérenne du droit à compensation des régions de 20,82 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2009. L'arrêté du 24 mars 2009 a donc procédé à la répartition par région du montant du droit à compensation ainsi réévalué.

Cependant, malgré ces avancées, la composante « élus », minoritaire au sein de la CCEC, a émis un avis défavorable au projet d'arrêté susvisé, au motif que certaines données financières n'avaient pas été prises en compte pour calculer le nouveau droit à compensation.

L'arrêté a toutefois été publié au Journal officiel le 1 er avril 2009 2 ( * ) .

D'autres régions sont également intervenues pour contester le nouveau montant du droit à compensation, tant auprès du ministre de l'intérieur que de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS), dans le cadre d'un recours gracieux et quatre recours contentieux ont été déposés. Dans ce contexte, et conformément à l'engagement pris par le Gouvernement devant la CCEC, une concertation locale entre l'Agence régionale d'hospitalisation (ARH) et le Conseil régional a alors été engagée dans 14 régions afin d'expliquer les modalités de calcul du droit à compensation et d'expertiser les demandes d'ajustement de chaque région.

À l'issue de ces concertations, certaines demandes de réajustement ont été jugées légitimes, liées notamment à des erreurs diverses : oubli de comptabilisation de certaines écoles, des frais de déplacement ou indemnités de stages de certains étudiants, de certains postes mis à disposition à titre gracieux par les établissements de santé, erreurs résiduelles d'imputation de certaines charges... La loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009) a donc prévu un nouvel ajustement du droit à compensation au profit de 11 régions, à hauteur de 7,2 millions d'euros ( 102 ) . Ce dernier ajustement pérenne a donc porté le droit à compensation total des régions à 564 millions d'euros.

À ce jour, le seul sujet de contentieux entre les régions et l'État est relatif à l'intégration dans ce montant des frais immobiliers (restauration de bâtiments vétustes, acquisition de foncier), les régions contestant la prise en compte de cette dépense dans le montant compensé.

Par ailleurs, ce coût ne prend pas en compte le surplus de dépenses engagé par les régions dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme du diplôme d'État d'infirmier (compensation de mesures réglementaires impliquant un surplus de dépenses), dont la compensation vient s'ajouter au montant présenté ci-dessus (compensation du transfert initial).

b) Le principe de compensation supplémentaire au titre de la modification des conditions d'exercice de la compétence transférée.

Le Gouvernement a pris la décision d'intégrer la formation des infirmiers dans le système universitaire LMD (licence-master-doctorat), modifiant ainsi le programme des 28 000 étudiants entamant cette formation chaque année, ainsi que le fonctionnement des 334 écoles et instituts qui en ont la charge.

La section des régions de la CCEC a reconnu lors de ses séances du 30 juin et 26 novembre 2009 que cette réforme entraîne un surplus de charges pour les régions qui doit être compensé en application de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la DGD ».

Le coût de la réforme, entrée en vigueur le 1 er septembre 2009 et s'étalant sur trois années (trois promotions d'infirmiers devant se succéder pour déterminer le coût annuel définitif de la nouvelle licence d'infirmier), a été évalué selon une méthode, présentée à la CCEC le 2 décembre 2009, consistant à comparer et à valoriser la structure des enseignements et des stages tels qu'ils étaient organisés avant la réforme et tels qu'ils sont prévus dans le nouveau référentiel.

Quatre principaux postes de dépenses ont ainsi été étudiés :

- l'enseignement théorique, dont le volume global d'heures diminue (passant de 2 240 heures à 1 800 heures), mais se trouve enrichi par un quota d'heures assurées par des enseignants universitaires (727 heures) ;

- les stages, dont la durée diminue également ;

- le suivi pédagogique des étudiants assuré par des formateurs ;

- les équipements et investissements nécessaires (notamment matériel informatique).

Comme cela avait été le cas pour le calcul de la compensation du transfert de la compétence, les besoins immobiliers supplémentaires que susciterait cette réforme, n'ont pas été pris en compte dans la détermination de la compensation supplémentaire du fait de l'absence de données fiables. En dehors de ce point, la présente méthode a été accueillie favorablement par la parité « élus » de la CCEC.

Ce consensus méthodologique initial est en effet essentiel : le mode de calcul de la compensation doit être le même pour les trois années d'entrée en vigueur de la réforme (soit une promotion), afin de déterminer le coût définitif de cette modification réglementaire et assurer sa juste compensation aux régions. Néanmoins, cette stabilité ne s'oppose pas à des ajustements en faveur de postes de dépenses exposés par la mise en oeuvre de la réforme et qui n'auraient pas été pris en compte.

B.- LES MONTANTS ARRÊTÉS POUR LES RÉGIONS METROPOLITAINES

En application de la méthode d'évaluation présentée ci-dessus, le montant de compensation supplémentaire au titre de la première année d'application de la réforme était de 6,8 millions d'euros par an (article 50 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010).

La compensation de la mise en oeuvre de la réforme pour les étudiants de première année de la promotion 2009-2012 passant en deuxième année, ainsi que pour une nouvelle promotion d'étudiants 2010-2013 est évaluée à 8,1 millions d'euros.

Enfin, la compensation de la mise en oeuvre de la réforme pour les étudiants de la promotion 2009-2012 au titre de leur troisième année (2011-2012), les étudiants de la promotion 2010-2013 au titre de leur deuxième année et les étudiants de la promotion 2011-2014 au titre de leur première année est évaluée à 7 millions d'euros.

RÉCAPITULATIF DU COÛT DES TROIS ANNÉES DE FORMATION EXPRIMÉ EN DROIT À COMPENSATION POUR LES RÉGIONS (MÉTROPOLE ET ROM)

(en millions d'euros)

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

6,9

8,2

7,1

La diminution sensible du coût de la réforme au fil des trois années de formation s'explique par la concentration des cours théoriques, plus coûteux, sur la première année et par la baisse du temps de stage les deux années suivantes.

Les deux tableaux suivants permettent de détailler la répartition de la compensation supplémentaire ainsi déterminée.

MONTANTS PRÉVISIONNELS COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE MER

(en euros)

TIPP (hors ROM)

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

6 805 267

1 303 947

- 1 113 461

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS INFIRMIER (TIPP ET DGD)

(en euros)

RÉGIONS

nombre d'étudiants (effectif de 28 000 réparti selon la proportion régionale du quota infirmier 2009/2010)

droit à compensation total (en €)

mesures nouvelles

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012 - DC définitif

LFI 2011

LFI 2012

ALSACE

819

203 087

241 814

208 744

38 727

- 33 069

AQUITAINE

1 258

327 461

386 958

336 153

59 496

- 50 805

AUVERGNE

558

139 200

165 595

143 056

26 395

- 22 539

BOURGOGNE

732

190 291

224 907

195 348

34 616

- 29 559

BRETAGNE

1 081

271 582

322 727

279 054

51 145

- 43 674

CENTRE

1 040

259 258

308 456

266 445

49 198

- 42 011

CHAMPAGNE-ARDENNE

578

147 398

174 744

151 392

27 347

- 23 352

CORSE

110

30 031

35 224

30 790

5 192

- 4 434

Franche-Comté

521

132 023

156 687

135 626

24 664

- 21 061

ILE-DE-FRANCE

5 983

1 436 949

1 719 936

1 478 289

282 987

- 241 647

LANGUEDOC-ROUSSILLON

878

227 499

269 039

233 568

41 539

- 35 471

LIMOUSIN

439

111 625

132 394

114 659

20 770

- 17 736

LORRAINE

1 281

323 447

384 025

332 297

60 578

- 51 729

MIDI-PYRÉNÉES

946

240 777

285 518

247 313

44 741

- 38 205

NORD-PAS DE CALAIS

2 378

564 259

676 761

580 694

112 502

- 96 068

BASSE-NORMANDIE

642

168 457

198 833

172 895

30 376

- 25 938

HAUTE-NORMANDIE

851

196 617

236 858

202 495

40 241

- 34 363

PAYS DE LOIRE

1 098

274 812

326 736

282 397

51 924

- 44 339

PICARDIE

1 082

259 012

310 200

266 489

51 189

- 43 711

POITOU-CHARENTES

686

164 320

196 773

169 061

32 453

- 27 712

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

1 935

485 737

577 253

499 106

91 516

- 78 147

RHÔNE-ALPES

2 671

651 425

777 774

669 883

126 349

- 107 891

GUADELOUPE

112

26 140

31 419

26 911

5 279

- 4 508

MARTINIQUE

77

19 322

22 957

19 853

3 635

- 3 104

GUYANE

46

13 221

15 385

13 537

2 164

- 1 847

RÉUNION

199

47 615

57 048

48 993

9 433

- 8 055

TOTAL

28 000

6 911 566

8 236 022

7 105 048

1 324 457

- 1 130 974

II.- LES FRACTIONS DE TIPP TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS POUR 2011

A.- LA FIXATION DES TARIFS DE TIPP PRODUISANT LA COMPENSATION ATTENDUE EN 2011

Cette répartition région par région est issue du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) qui a fixé les règles de calcul des fractions de TIPP transférées, afin de tenir compte de la régionalisation de l'assiette de la taxe à compter de 2006 :

« La fraction de tarif (...) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation . »

Sur la base des assiettes régionales estimées de TIPP en 2006, cette formule permet d'établir la liste des fractions de tarifs fixée par le présent article . Ces fractions s'appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants dans chaque région en 2011.

B.- LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2011

1.- Les choix des régions en 2007, 2008, 2009 et 2010

Depuis 2007, les régions se sont substituées à l'État pour exploiter les marges de réduction différenciée de la TIPP concédées par l'Union européenne.

La réglementation en matière de carburants faisant l'objet d'un encadrement communautaire relatif, notamment, à la fixation de tarif minima, la France a dû engager auprès de ses partenaires européens des négociations poussées, afin d'obtenir l'autorisation d'appliquer des tarifs de TIPP différents entre chaque région. Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l'Union européenne a autorisé la France à appliquer, pour une durée de trois ans et de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L'article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l'article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, a précisé les modalités techniques de cette différenciation régionale.

Jusqu'en 2008, la capacité de modulation était doublement encadrée par la loi :

- par la fourchette de réduction autorisée par l'Union européenne (2,30 euros/hl de gazole et 3,54 euros/hl de super sans plomb), la modulation ne pouvant donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb ;

- par une deuxième fourchette se rapportant à leur propre droit à compensation, chaque région ne pouvant moduler le tarif de TIPP qu'à concurrence de la fraction qui lui avait été attribuée à titre de compensation.

En 2007, sur 22 régions, deux avaient renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les vingt autres avaient augmenté leurs fractions de tarif, dont trois dans des limites inférieures aux plafonds (Alsace, Bourgogne et Aquitaine) et 17 jusqu'aux valeurs maximales autorisées.

En 2008, sur 22 régions, deux ont renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leurs fractions de tarif jusqu'aux valeurs maximales autorisées, à l'exception de la Franche-Comté, qui les a augmentées dans des limites inférieures aux plafonds.

En 2009, sur 22 régions, une seule a renoncé à la modulation (la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leur fraction de tarif jusqu'aux valeurs maximales autorisées, à l'exception de la région territoriale de Corse, qui l'a augmentée dans des limites inférieures aux plafonds.

Appliquées aux consommations régionales enregistrées, ces modulations ont permis, en 2009, de dégager, par une surtaxation du carburant dans les régions, les surcroîts de recettes retracés dans le tableau suivant :

PRODUIT DE LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2009

Gazole

Supercarburant

Total

11 - Ile-de-France

49 007 829

26 181 290

75 189 119

21 - CHAMPAGNE-ARDENNE

12 340 126

3 994 599

16 334 725

22 - PICARDIE

14 004 644

5 125 366

19 130 010

23 - HAUTE-NORMANDIE

14 713 580

5 680 855

20 394 435

24 - CENTRE

21 692 970

9 136 066

30 829 036

25 - BASSE-NORMANDIE

12 378 162

5 006 197

17 384 360

26 - BOURGOGNE

15 491 952

6 478 273

21 970 225

31 - NORD-PAS-DE-CALAIS

24 316 475

8 974 662

33 291 136

41 - LORRAINE

15 109 954

6 225 382

21 335 336

42 - ALSACE

12 911 725

6 515 174

19 426 899

43 - FRANCHE-COMTÉ

9 334 988

3 308 161

12 643 148

2008

52 - PAYS DE LA LOIRE

29 956 778

12 128 598

42 085 376

53 - BRETAGNE

26 184 404

10 130 992

36 315 396

54 - POITOU-CHARENTES

0

0

0

72 - AQUITAINE

25 918 243

10 989 650

36 907 894

73 - MIDI-PYRÉNÉES

21 025 538

8 966 856

29 992 394

74 - LIMOUSIN

5 980 962

2 586 465

8 567 427

82 - RHÔNE-ALPES

47 173 055

20 284 399

67 457 455

83 - AUVERGNE

10 763 102

4 597 864

15 360 967

91 - LANGUEDOC-ROUSSILLON

19 567 960

9 380 970

28 948 930

93 - PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

34 238 843

19 819 950

54 058 793

94 - CORSE

1 136 545

913 071

2 049 616

TOTAL

423 247 835

186 424 840

609 672 675

Source : DGDDI

2.- La marge de manoeuvre des régions en 2011

Le mécanisme de modulation s'applique chaque année aux fractions de tarifs en vigueur, retracées dans le tableau du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 tel que modifié par la loi de finances la plus récente. Par conséquent, il faut considérer que les décisions de modulation sont en quelque sorte « remises à zéro » par la fixation de nouvelles fractions opérée par le présent article.

Les délibérations que les régions peuvent prendre, si elles souhaitent moduler, avant le 30 novembre 2010 s'appliqueront donc aux fractions résultant du présent article. Il faut souligner que le pouvoir de modulation demeure théoriquement encadré par les mêmes règles qu'à l'origine.

Cependant, depuis 2008, compte tenu de l'ampleur prise par les transferts et leurs compensations, la limite du doublement du droit à compensation n'emporte plus aucune conséquence pour les régions, pour lesquelles la fourchette autorisée par le droit communautaire est davantage sévère.

À cet égard, la dérogation accordée à la France en faveur de la modulation par le Conseil de l'Union européenne est arrivée à échéance le 31 décembre 2009. À la suite de négociation engagée avec la Commission européenne, celle-ci a proposé au Conseil de reconduire ce dispositif pour les trois années à venir. À ce jour, aucune décision n'a cependant été prise. Dans le cas où une décision négative serait annoncée, il serait possible de supprimer toute référence à une modulation à la baisse des fractions de tarifs en vigueur (puisque seules ces baisses nécessitent une autorisation du Conseil) et de conserver la possibilité de moduler à la hausse. La quasi-totalité des régions ayant augmenté leur tarif (tandis qu'aucune ne l'a baissé), la pratique de la modulation semble pouvoir perdurer, en application de l'article 84 de loi de finances rectificative pour 2005 modifié par l'article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, même dans le cas d'un non renouvellement de la dérogation.

Pour rappel, une deuxième possibilité de modulation de la TIPP a été introduite l'année passée :

Issue de l'article 94 de la LFI pour 2010, elle prévoit que les régions de métropole peuvent engager une modulation supplémentaire des tarifs de la TIPP pour le financement de grands projets d'infrastructures de transport alternatifs à la route dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Les modulations de chacune de ces tranches sont indépendantes l'une de l'autre, mais leur cumul ne peut dépasser une amplitude de modulation de la TIPP régionale de 2,5 euros par hectolitre pour l'ensemble des carburants concernés.

La Commission adopte l'article 24 sans modification .

* 1 Ces budgets annexes ont été présentés pour la première fois l'année même du transfert de compétences. Les dépenses liées à la formation des infirmiers étaient en effet intégrées à un budget unique relatif aux établissements de santé.

* 2 Arrêté du 24 mars 2009 abrogeant l'arrêté du 17 août 2006 et constatant le montant du droit à compensation résultant pour les régions et la collectivité territoriale de Corse du transfert du fonctionnement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes en application des articles L. 4151-9, L. 4244-1 et L. 4383-5 du code de la santé publique