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Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article propose, d'une part, d'ajuster le droit à compensation des départements métropolitains au titre de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) et, d'autre part, d'établir la compensation due à ce titre aux collectivités territoriales d'outre-mer concernées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXTENSION DES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS

1. En métropole

La loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion4(*) prévoit la généralisation du dispositif du RSA, qui se substitue notamment aux actuels revenus minimum d'insertion (RMI) et allocation de parent isolé (API). En se substituant à ces minima, le RSA opère une extension des compétences des départements, détaillée par notre collègue Eric Doligé dans son rapport pour avis5(*), au nom de la commission des finances, sur ce projet de loi. Il relevait ainsi que « cette réforme se traduit par une nouvelle répartition, entre l'Etat et les départements, de la charge de financement des minima sociaux. Ainsi, le département se voit :

« - déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI ;

« - maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;

« - confier la charge équivalant à l'actuelle API, hors dispositifs d'intéressement liés à l'API ».

Au total, l'ensemble de ces mouvements se traduit par une charge financière supplémentaire pour les départements depuis le 1er juillet 2009, date des premiers versements de RSA.

2. En outre-mer

L'article 29 de la loi précitée généralisant le RSA a prévu que le RSA entrerait en vigueur dans les départements d'outre-mer (DOM), à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011. Il habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application de ce dispositif en outre-mer.

Par une ordonnance du 24 juin 20106(*), le Gouvernement a prévu, à compter du 1er janvier 2011, l'extension et l'adaptation du RSA aux collectivités territoriales d'outre-mer visées par l'article 29 de la loi précitée généralisant le RSA.

B. LE MODE DE COMPENSATION PRÉVU PAR LA LOI GÉNÉRALISANT LE RSA

Comme notre collègue Eric Doligé l'a indiqué dans son rapport pour avis précité, le choix de qualifier « d'extension » et non de « transfert » de compétences les nouvelles compétences à la charge des départements a des conséquences quant au mode de compensation. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé7(*) que, en ce qui concerne les extensions de compétences, « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

L'article 3 de la loi précitée généralisant le RSA prévoit toutefois qu'en « ce qui concerne l'extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances ».

C. LE CALENDRIER DE LA COMPENSATION

L'article 7 de la loi précitée généralisant le RSA a prévu plusieurs réajustements du droit à compensation des départements, afin de garantir autant que possible une juste compensation de leur extension de compétences :

- la loi de finances pour 2009 a prévu un droit à compensation pour les départements au regard des dépenses prévisionnelles liées à l'extension de leurs compétences pour la moitié de l'année 2009 ;

- la loi de finances pour 2010 a réajusté le droit à compensation au regard des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008 au titre des extensions de compétences liées à la généralisation du RSA ;

- le présent projet de loi de finances doit réajuster le droit à compensation au regard des comptes administratifs des départements pour l'année 2009 ;

- enfin, comme l'indiquent les évaluations préalables du présent article, la loi de finances initiale pour 2012 déterminera le droit à compensation définitif, au regard des comptes administratifs des départements pour 2010.

Ainsi, l'article 51 de la loi de finances pour 20098(*) avait fixé, pour une base annuelle de compensation évaluée à 644 millions d'euros, un montant prévisionnel du droit à compensation au titre de l'année 2009 de 322 millions d'euros.

L'article 51 de la loi de finances pour 20109(*) a réajusté, au vu des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008, le droit annuel à compensation des départements à hauteur de 599 millions d'euros.

Toutefois, il a été décidé, d'une part, de ne pas procéder au réajustement de la compensation à la baisse pour l'année 2009 et, d'autre part, de mettre en place un versement exceptionnel de 7,7 millions d'euros en faveur des seuls départements sous-compensés au titre de l'année 2009. Enfin, un versement ponctuel provisionnel de 37,4 millions d'euros a été prévu pour 2010, notamment pour compenser de manière anticipée la probable hausse des coûts du RSA liée à l'augmentation du nombre de bénéficiaires.

D. UNE COMPENSATION PAR AFFECTATION D'UNE FRACTION DU TARIF DE TIPP

L'article 3 de la loi précitée généralisant le RSA dispose que « la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures ».

L'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 a prévu que la compensation serait effectuée par attribution aux départements d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place pour compenser le transfert de compétences du RMI en 2004. En effet, comme pour la compensation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TIPP qui est transférée de l'Etat aux départements mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. Se voyant affecter une fraction du tarif de TIPP, les départements ne seront donc pas soumis à l'aléa des tarifs de TIPP décidés par l'Etat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE RÉAJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION POUR L'ANNÉE 2011

1. Au profit des départements métropolitains

Le I du présent article propose de réajuster les fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) servant de calcul du droit à compensation, pour 2011, des départements du fait de l'extension de leurs compétences.

Les 3° et 4° du I prévoient ainsi de majorer :

- de 1,54 euro à 2,12 euros par hectolitre la fraction de tarif portant sur les supercarburants sans plomb ;

- de 1,08 euro à 1,50 euros par hectolitre la fraction de tarif portant sur le gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C.

Ce réajustement permet d'ajuster le droit à compensation des départements à 699 283 660 euros au titre de l'année 2010.

L'ajustement de la compensation des départements métropolitains présente toutefois une difficulté. En effet, les comptes administratifs de vingt-quatre départements ne présentent, pour l'année 2009, aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire au titre des dépenses liées au transfert de l'API. Il semble que cette lacune résulte d'une inscription de ces dépenses sur le même compte que celui du RSA « socle », c'est-à-dire de l'ancien RMI, ce qui ne permet pas d'identifier le coût de l'extension de compétences10(*).

Le 2° du I du présent article propose donc un traitement différencié des deux catégories de départements :

- pour les départements dont les comptes administratifs le permettent, le montant de la compensation sera égal au double des dépenses constatées dans les comptes administratifs de 200911(*) ;

- pour les départements dont les comptes administratifs sont lacunaires, le droit à compensation reste établi en fonction des dépenses engagées par l'Etat en 2008 au titre des compétences transférées. L'exposé des motifs du présent article précise que, pour ces départements, le montant du droit à compensation est provisoire et « sera ajusté sur la base des comptes administratifs définitifs lorsqu'ils seront établis ».

Enfin, le 5° du I du présent article propose d'actualiser la répartition, entre les départements, du montant global de la compensation obtenu par application des fractions de TIPP fixées. Chaque département recevra un pourcentage de TIPP égal au rapport entre son droit à compensation12(*) et la somme des droits à compensation de l'ensemble des départements métropolitains.

Il propose également d'inclure dans le tableau de répartition les quatre DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon.

2. La mise en oeuvre de la compensation au profit des collectivités territoriales d'outre-mer

Le 1° du I du présent article prévoit d'étendre aux DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon le mode de compensation, par l'attribution d'une fraction de TIPP, des coûts résultant de la généralisation du RSA. Il ne vise pas les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, où la TIPP n'est pas applicable.

Le 2° du I prévoit :

- d'une part, que les DOM se verront compenser, en 2011, à hauteur d'une évaluation des dépenses constatées en 2010 par l'Etat au titre des compétences qui sont étendues du fait de la généralisation du RSA - ce qui correspond au mode de compensation appliqué pour les départements métropolitains. Ce droit est évalué pour l'ensemble des quatre DOM à 132 833 046 euros en 2011. L'exposé des motifs du présent article indique qu'il sera réajusté en loi de finances pour 2012 au regard des dépenses définitives constatées en 2010 ;

- d'autre part, que Saint-Pierre-et-Miquelon se verra compenser de manière provisionnelle à hauteur de 30 000 euros. En effet, l'allocation de parent isolé n'existant pas dans cette collectivité, la compensation ne peut se faire sur la base des dépenses engagées au titre de l'API par l'Etat en 2010. Le montant sera réajusté en loi de finances rectificative pour 2012 au regard des dépenses réellement constatées dans les comptes administratifs pour 2011.

Le III du présent article prévoit enfin, pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution où la TIPP n'est pas applicable, une compensation par la majoration de la dotation globale de compensation (DGC) versée à chacune de ces collectivités, en application des articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT). La base de la compensation ainsi que les méthodes utilisées pour évaluer son montant en 2011 sont les mêmes que pour les DOM. Le droit à compensation s'établit ainsi à 12 332 euros pour Saint-Barthélemy et à 2 470 883 euros pour Saint-Martin.

B. LE RÉAJUSTEMENT DES DROITS À COMPENSATION DES ANNÉES 2009 ET 2010

Le II du présent article prévoit par ailleurs de réajuster de manière ponctuelle les montants versés en 2009 et 2010 à chaque département métropolitain au titre de la compensation du RSA.

Comme pour la détermination du droit à compensation pour 2011, ces réajustements ne peuvent se faire, pour les vingt-quatre départements dont les comptes administratifs sont lacunaires, que sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008 et non sur celle des comptes administratifs des départements pour l'année 2009.

Le présent article prévoit par ailleurs que les réajustements pour l'année 2010 « sont calculés déduction faite du montant de 37 391 987 euros réparti à titre provisionnel entre les départements métropolitains pour l'exercice 2010 ». Les réajustements pour l'année 2010 prennent donc en compte les montants déjà versés en vertu de la loi de finances pour 2010.

Au total, ces réajustements pour les années 2009 et 2010 correspondent à une hausse de 82 925 499 euros du montant versé aux départements, ainsi répartie :

- 19,9 millions d'euros au titre de l'année 2009, qui viennent s'ajouter au montant de la compensation initialement fixé à 329,7 millions d'euros (322 millions d'euros en loi de finances pour 2009, majorés à titre exceptionnel de 7,7 millions d'euros par la loi de finances pour 2010). Le montant total versé à ce titre sera donc de 349,6 millions d'euros ;

- 63 millions d'euros au titre de l'année 2010, qui viennent s'ajouter aux 599 millions d'euros prévus par la loi de finances pour 2010 et aux 37,4 millions d'euros de compensation exceptionnelle, portant le montant total de la compensation versée au titre de 2010 à 699,4 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATINONALE

A. LE PROBLÈME POSÉ PAR VINGT-QUATRE DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS

L'absence de mention, dans les comptes administratifs de vingt-quatre départements, des éléments nécessaires au réajustement du droit à compensation sur la base des dépenses réellement engagées en 2009 pose plusieurs problèmes. En effet :

- elle implique, pour l'année 2009, que ces départements sont réajustés sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008. Par conséquent, jusqu'au futur réajustement qui prendra réellement en compte les comptes administratifs de 2009, les départements concernés perdent le bénéfice de la surcompensation qui leur avait été accordée par la loi de finances pour 2009 et qui n'avait pas été réajustée à la baisse par la loi de finances pour 2010 ;

- elle implique également, pour l'année 2010, un réajustement sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008 et donc une reprise du versement provisionnel exceptionnel qui leur avait été accordé par la loi de finances pour 2010 ;

- enfin, elle minore, dans les mêmes proportions, leur droit à compensation pour l'année 2011, qui ne peut être réévalué au niveau des montants réellement engagés en 2009 et qui ne bénéficie pas, comme en 2010, de leur part du versement exceptionnel provisionnel de 37,4 millions d'euros.

B. L'ADOPTION D'UN AMENDEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

L'Assemblée nationale a donc adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement proposé par le Gouvernement visant à remédier à ces inconvénients.

L'amendement, d'un coût de 23 millions d'euros pour le budget de l'Etat, propose :

- de ne pas effectuer l'ajustement à la baisse, pour les années 2009 et 2010, des compensations versées aux vingt-quatre départements concernés, dans l'attente de la consolidation de leurs comptes administratifs. La moindre économie pour l'Etat est de 16,73 millions d'euros ;

- de ne pas réajuster à la baisse le montant du droit à compensation pour l'année 2011 mais de reconduire le droit prévu pour l'année 2010, y compris la part du versement exceptionnel provisionnel auquel les départements concernés avaient eu droit. Il en résulte un coût pour 2011 de 6,25 millions d'euros.

Enfin, l'exposé des motifs de l'amendement précise que « le Gouvernement a décidé de diligenter sans délai une mission d'inspection interministérielle. Elle sera chargée d'expertiser et de consolider les dépenses relevant de l'ensemble des départements métropolitains en 2009 au titre du RSA socle majoré et de définir des règles uniformes d'engagement de ces dépenses et de contrôle de leur imputation dans les comptes 2010 afin qu'ils constituent une base de référence incontestable à partir de laquelle les ajustements définitifs du droit à compensation des départements pourront être mis en oeuvre dans les conditions définies par l'article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que le présent article met en oeuvre de manière satisfaisante, au profit des départements, les modalités de compensation, prévues par la loi du 1er décembre 2008, de l'extension de compétences mise en oeuvre par la loi généralisant le RSA.

Il constate par ailleurs que les dépenses liées à la mise en oeuvre du RSA augmentent sensiblement. Le droit à compensation est ainsi passé de 599 millions d'euros en loi de finances pour 2010, sur la base des crédits engagés par l'Etat en 2008, à 705,7 millions d'euros pour 2011, sur la base des comptes administratifs des départements pour 2009, pour ceux pour lesquels ces informations étaient disponibles.

En ce qui concerne les vingt-quatre départements dont les comptes administratifs pour 2009 ne permettent pas un réajustement satisfaisant du droit à compensation, votre rapporteur général estime que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement met en place la solution la plus satisfaisante possible, en évitant un réajustement à la baisse de la compensation pour les années 2009 et 2010 et en reconduisant le versement exceptionnel, en 2011, d'une compensation provisionnelle supplémentaire. Il est impératif, comme l'indique l'exposé des motifs de cet amendement, qu'un travail soit engagé afin de permettre une consolidation de ces comptes et de garantir qu'en 2010, ils puissent constituer une base fidèle du droit à compensation définitif qui sera versé aux départements.

En effet, comme le prévoit le projet de loi généralisant le RSA, le montant définitif de la compensation sera établi au regard des montants réellement engagés dans les comptes administratifs des départements pour l'année 2010. Ces comptes devraient être disponibles en juin 2011. Il en résulte que c'est la loi de finances pour 2012 qui déterminera le montant définitif de la compensation de l'extension de compétences des départements.

Ce délai doit permettre d'établir avec plus de précision la charge réellement supportée par les départements du fait de l'extension de leurs compétences. Il semble donc à votre rapporteur général que des garanties suffisantes sont apportées aux départements quant au montant de la compensation des nouvelles charges qu'ils assument depuis le 1er juillet 2009 puisque, tant pour l'année 2009 que pour l'année 2010, le niveau de la compensation sera égal à l'euro près aux dépenses engagées par les départements.

Enfin, votre commission des finances vous propose un amendement pour corriger une erreur matérielle figurant dans le tableau de l'amendement proposé par le Gouvernement et adopté à l'Assemblée nationale.

* *

*

Examen en commission

Article 25

M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'amendement n° 25 corrige des erreurs matérielles dans le tableau de compensation aux départements de charges du RSA.

L'amendement n° 25 est adopté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 4 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008.

* 5 Avis n° 32 (2008-2009), Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances.

* 6 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 7 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.

* 8 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 9 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.

* 10 Les départements concernés sont les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, les Ardennes, l'Ariège, le Cantal, la Côte d'Or, la Creuse, l'Eure, la Haute-Garonne, l'Indre, les Landes, la Haute-Loire, la Lozère, la Meuse, la Moselle, la Nièvre, le Haut-Rhin, le Rhône, Paris, les Yvelines, la Somme, le Vaucluse, la Vendée et les Vosges.

* 11 Le RSA n'ayant été pris en charge par les départements qu'à partir du 1er juillet 2009, il convient de doubler les montants figurant au compte administratif pour obtenir le droit à compensation annuel.

* 12 Calculé soit en fonction des comptes administratifs 2009 soit en fonction des dépenses engagées par l'Etat en 2008 en fonction de la catégorie à laquelle appartient le département.