ARTICLE 32 : CRÉATION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « ENGAGEMENTS EN FAVEUR DE LA FORÊT DANS LE CADRE DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE »
I. TEXTE DU PROJET DE LOI
I.- Afin de contribuer au respect des engagements pris par la France en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement, il est ouvert, à compter du 1 er janvier 2011, un compte d'affectation spéciale intitulé : « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».
II.- Ce compte retrace :
1° En recettes : le produit de la vente de quotas carbone correspondant aux unités de quantité attribuée définies par le protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dans la limite de 150 millions d'euros ;
2° En dépenses :
- Des dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre des affaires étrangères est l'ordonnateur principal ;
- Des dépenses relatives aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre chargé de l'économie est l'ordonnateur principal.
III.- Au troisième alinéa du II de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, après les mots : « de ces opérations », sont insérés les mots : « , à l'exception des montants prioritairement affectés au compte d'affectation spéciale intitulé : « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».
II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)
Observations et décision de la Commission
L'article 21 de la LOLF autorise la création de comptes d'affectation spéciale (CAS) qui retracent « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Sur le fondement de cette disposition, afin d'affecter le produit de la vente de l'excédent de quotas d'émission de gaz à effet de serre prévus par le Protocole de Kyoto (appelés des « unités de quantité attribuée » - UQA) à la lutte contre le changement climatique, le présent article crée un nouveau CAS intitulé « Engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique dans le cadre du mécanisme de financement précoce ».
I.- LES ENGAGEMENTS DE LA FRANCE EN MATIÈRE DE FINANCEMENT PRÉCOCE DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
Lors de la conférence sur le climat tenue à Copenhague en décembre 2009, la France a pris l'engagement d'aider les pays en voie de développement à réduire leurs émissions de dioxyde de carbone pour un montant atteignant 1,26 milliard d'euros sur la période 2010-2012 (7,2 milliards d'euros pour l'ensemble des pays de l'Union européenne).
Cet engagement sera mis en oeuvre via le Fonds pour l'environnement mondial 1 ( * ) , le Fonds français pour l'environnement mondial 2 ( * ) et le Fonds pour l'investissement dans les technologies propres, administré par la Banque mondiale 3 ( * ) ainsi que par l'Agence française de développement (AFD) sous forme d'aides budgétaires ou de prêts concessionnels. Les financements nécessaires seront portés par la mission « Aide publique au développement » et, plus précisément :
- par le programme n° 110 « Aide économique et financière au développement » pour la participation aux trois Fonds susmentionnés ;
- par le programme n° 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » pour les actions de l'AFD.
Cependant, les ressources ainsi dégagées ne seront pas suffisantes et 150 millions d'euros (sur trois ans) manqueront pour le financement d'une action spécifique en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts , laquelle représente par ailleurs la contribution française à l'initiative « REDD » 4 ( * ) des Nations-Unies. Ces 150 millions d'euros se décomposeront comme suit :
- 60 millions d'euros dans l'initiative « forêt » du FEM ;
- 90 millions d'euros dans des actions bilatérales, dont 30 millions d'euros via le FFEM et 60 millions d'euros de dons-projets mis en oeuvre par l'AFD.
II.- LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A.- LA CRÉATION D'UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
Afin de couvrir le besoin de financement précité et de financer les actions en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts, tout en assurant la traçabilité des flux, l'alinéa 1 du présent article ouvre, à compter du 1 er janvier 2011, un compte d'affectation spéciale intitulé « Engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique dans le cadre du mécanisme de financement précoce ».
Le Rapporteur général relève que l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2008 avait déjà créé un compte de commerce intitulé « Gestion des actifs carbone de l'État » dont l'objet est de « permettre le respect des engagements internationaux de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre pris par la France et l'ajustement des quotas d'émission de gaz à effet de serre aux besoins de l'industrie française ». Il couvre ainsi les opérations de l'État tant en matière d'UQA qu'en matière de quotas européens d'émissions 5 ( * ) .
Cependant, ce compte de commerce ne pouvait être utilisé pour le financement des actions spécifiques en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts ; en effet, celles-ci ne constituant pas une opération à caractère industriel et commercial, elles n'entrent pas dans le champ des comptes de commerce tel que défini par l'article 22 de la LOLF. D'où la nécessité de créer un nouveau CAS.
1.- Les recettes du CAS
En recettes, ce compte retracera, aux termes des alinéas 2 et 3 , « le produit de la vente des unités définies par le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dans la limite d'un total de 150 millions d'euros ».
En effet, le Protocole de Kyoto attribue à la France comme à l'ensemble des pays développés des « unités de quantité attribuée » (UQA), lesquelles sont en pratique des quotas d'émissions de gaz à effet de serre 6 ( * ) dont la totalité représente l'objectif de réduction des émissions auquel ils se sont engagés pour la période 2008-2012, soit - 5,2 % par rapport à 1990. Par conséquent, si un pays émet plus de gaz à effet de serre que le nombre de « UQA » qui lui a été attribuées, il devra acheter le reste sur le marché 7 ( * ) ; dans le cas inverse, il disposera d'un surplus qu'il pourra vendre sur ce même marché.
Or, notre pays est en avance sur son engagement de réduction des émissions de gaz à effet de serre et dispose donc d'un volume excédentaire de « UQA » que le Gouvernement a donc choisi de vendre sur le marché afin de financer les actions en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts.
2.- Les dépenses du CAS
En dépenses, aux termes des alinéas 4 à 6 du présent article, le nouveau compte d'affectation spéciale retracera :
- les dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, dont l'ordonnateur sera le ministre des Affaires étrangères ;
- les dépenses relatives aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, dont l'ordonnateur sera le ministre chargé de l'Économie.
Plus précisément, le Gouvernement indique que les actions suivantes pourraient être financées par le CAS :
- imagerie satellite pour les pays d'Afrique centrale : mise à disposition d'équipement, d'assistance technique, d'imagerie satellite d'archive et de nouvelles images pour la période 2010-2015 à tous les acteurs publics et associatifs de REDD dans le bassin du Congo ;
- gestion forestière durable dans la province du Kalimatan (Indonésie) : appui à l'aménagement durable des concessions forestières et préparation à l'éco-certification, dans le cadre d'une approche pilotée intégrée de protection des forêts à l'échelle d'un district ;
- coopération régionale sur le plateau des Guyanes : création et animation d'une plate-forme régionale de coopération pour la protection des forêts entre la Guyane française et ses voisins (Surinam, Guyana...) pour la mutualisation des connaissances, du savoir-faire et des équipements nécessaires au suivi de l'état des forêts et à la lutte contre la déforestation.
Par conséquent, le nouveau CAS constituera un cercle vertueux autant qu'un financement innovant des engagements de notre pays : le produit de la vente des « UQA » résultant des efforts de notre pays en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre financera la lutte contre le changement climatique via des actions contre la déforestation dans les pays en développement.
B.- LES DISPOSITIONS DE COORDINATION
Par coordination, l'alinéa 7 du présent article adapte la rédaction du II de l'article 8 de la loi de finances rectificative précitée. Désormais, le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'État » ne retracera plus les montants prioritairement affectés au nouveau compte d'affectation spéciale.
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La Commission adopte l'article 32 sans modification .
* 1 Créé en 1991, le FEM est une organisation financière indépendante qui accorde des subventions aux projets liés à la biodiversité, la lutte contre les effets du réchauffement climatique, la pollution des eaux, la régression et dégradation des sols, la réduction de la couche d'ozone et les polluants organiques persistants. Depuis 20 ans, il a délivré 7,6 milliards de dollars de subventions et permis de financer 30,6 milliards d'aide de co-financement pour plus de 2000 projets dans 165 pays.
* 2 Créé en 1994 à la suite du Sommet de Rio, le FFEM a pour objectif de favoriser la protection de l'environnement mondial via des projets de développement durable dans les pays en développement. Abondé par le budget de l'État, il a versé 271 millions d'euros de subventions depuis sa création.
* 3 Lancé en 2008, ce Fonds, doté de 4,3 milliards de dollars, a pour objectif d'aider les pays en développement à acquérir des technologies respectueuses de l'environnement, afin de lutter contre le réchauffement climatique
* 4 Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation.
* 5 En pratique, ce compte a été créé pour abonder la réserve de quotas destinés aux nouveaux entrants dans le cadre du Plan national d'allocation de quotas (PNAQ)
* 6 1 « UQA » = 1 tonne d'équivalent carbone
* 7 Géré par l'IETA (International Emissions Trading Association), ce marché est actif depuis 2009 et en développement rapide. Il présente la particularité, contrairement au marché européen des quotas d'émissions, d'être animé quasi-exclusivement par les États. Il s'apparente donc plus à un marché de gré à gré qu'à un véritable marché d'échange. Le prix d'une « UQA » s'élève à environ 10 $.