Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

III. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 22 OCTOBRE 2010

Troisième séance du vendredi 22 octobre 2010

M. le président. « Art. 38. Le dividende versé en 2011 par la Caisse centrale de réassurance à l'État est affecté, dans la limite de 100 millions d'euros, au fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l'article L. 561-3 du code de l'environnement, pour le financement des acquisitions immobilières, par voie d'acquisition amiable ou d'expropriation, rendues nécessaires à la suite de la tempête Xynthia.

(L'article 38 est adopté.)

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Article 38

Le dividende versé en 2011 par la caisse centrale de réassurance à l'État est affecté, dans la limite de 100 millions d'euros, au fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l'article L. 561-3 du code de l'environnement, pour le financement des acquisitions immobilières, par voie d'acquisition amiable ou d'expropriation, rendues nécessaires à la suite de la tempête Xynthia.

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article a pour objet de doter le FPRNM d'une ressource complémentaire exceptionnelle destinée à financer les acquisitions immobilières, par voie d'acquisition ou d'expropriation, à la suite de la tempête Xynthia.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MISSIONS DU FPRNM : UN CHAMP PEU À PEU ÉLARGI

Le FPRNM, dit « fonds Barnier », a été instauré par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Les dispositions le concernant figurent à l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Ses bénéficiaires sont, à l'exception des cas d'expropriation, des personnes qui ont assuré leurs biens et se sont elles-mêmes engagées dans une démarche de prévention.

Les missions du fonds ont évolué depuis sa création . Initialement dédié à l'indemnisation des expropriations des biens exposés à certains risques naturels, il est ensuite intervenu dans le financement d'actions de prévention afin d'assurer la sécurité des personnes et de réduire les dommages aux biens exposés à un risque naturel majeur. De plus, entre 1995 et 2010, huit lois ont élargi son champ d'intervention au financement d'études et de travaux, d'acquisition amiable de biens menacés, d'actions d'information du public.

B. LE FINANCEMENT INSUFFISANT DU FPRNM

1. Un fonds principalement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles

Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs est essentiellement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances. Il peut en outre recevoir des avances de l'État . La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages prévoit que ce taux de ce prélèvement est fixé dans la limite de 4 % par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie.

Cependant, face à l'insuffisance des ressources du Fonds pour remplir ces missions, le taux maximal de 4 % a été plusieurs fois relevé, deux lois de finances ouvrant ainsi la possibilité d'augmenter les ressources annuelles du Fonds, le taux étant ensuite fixé par arrêté.

Tout d'abord, à l'initiative de notre collègue Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », votre commission des finances avait inscrit dans l'article 101 de la loi de finances pour 2008 la possibilité de relever de 4 % à 8 % le taux maximal de prélèvement au profit du Fonds Barnier.

Cette hausse a permis d'assainir la situation du Fonds. Néanmoins, elle ne pouvait pas assurer le financement de l'ensemble de ses missions, à horizon 2012, d'après les simulations effectuées alors par le Gouvernement. C'est pourquoi, en second lieu, la loi de finances pour 2009 a prévu l'augmentation du taux de prélèvement de 8 % à 12 %, ce dernier taux constituant la fourchette maximale. Versé par les entreprises d'assurance, ce prélèvement constitue désormais 90 % des ressources du Fonds Barnier.

2. Un fonds géré par la Caisse centrale de réassurance

Aux termes de l'article L. 431-9 du code des assurances, la caisse centrale de réassurance (CCR) est habilitée à pratiquer les opérations de réassurance des risques résultant de catastrophes naturelles, avec la garantie de l'État, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État. Créé en 1946 comme établissement public industriel et commercial, la CCR a été transformée en société anonyme dont le capital est intégralement détenu par l'État. Bien que cette procédure ne soit pas obligatoire, la majorité des compagnies d'assurances a choisi de se réassurer auprès de la CCR afin de bénéficier de la garantie illimitée de l'Etat. Le chiffre d'affaires de la CCR s'est élevé à 756,4 millions d'euros en 2009, dont 671,1 millions d'euros dans la réassurance des risques de catastrophes naturelles. En outre, le résultat net a atteint 182 millions d'euros.

L'article L. 561-3 du code de l'environnement dispose que la gestion comptable et financière du fonds Barnier est assurée par la CCR dans un compte distinct de ceux qui retracent les autres opérations pratiquées par cet établissement. Les frais exposés par la CCR pour cette gestion sont imputés au fonds.

3. Une situation financière tendue par les conséquences de la tempête Xynthia

Pour 2010, le montant total des besoins de financement exprimés lors du dialogue de gestion des crédits budgétaires de l'État s'élevait à 75 millions d'euros, auquel il faut ajouter les dépenses nécessaires en 2010 pour la délocalisation de biens à la suite de la tempête Xynthia (155 millions d'euros prévus), soit au total 230 millions d'euros , dont 4,2 millions d'euros pour les demandes d'expropriation et 165 millions d'euros pour le financement d'acquisitions amiables de biens exposés à un risque naturel majeur menaçant gravement les vies humaines ou sinistrés par une catastrophe naturelle.

La situation budgétaire du FPRNM depuis 2002

(en millions d'euros)

¹ dont produits financiers ;

² dont frais de gestion ;

³ à la date du comité de gestion, au premier trimestre de l'année suivante.

Dépenses du FPRNM en 2009 par type de mesure

(en millions d'euros)

Dépenses du FPRNM en 2009 par type de risque

(en millions d'euros)

Source : Direction générale de la prévention des risques

II. LA MISE EN OEUVRE DES ACQUISITIONS AMIABLES ET DES EXPOPRIATIONS DE BIENS IMMOBILIERS EN ZONE INONDABLE

A. LES CONDITIONS D'ÉVALUATION DES BIENS CONCERNÉS

Les biens immobiliers à usage d'habitation situés dans la zone de solidarité sont évalués par les services du domaine des Directions départementales des finances publiques de la Vendée et de la Charente-Maritime.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général par France Domaine, ces évaluations sont effectuées à la valeur vénale des biens , sur la base de la méthode par comparaison, qui est la plus couramment retenue dans une telle situation par les experts, l'administration et les juridictions de l'expropriation.

La période des transactions à retenir pour être au plus près de la réalité du marché est celle qui s'échelonne du dernier trimestre 2008 jusqu'à la date de la tempête, c'est-à-dire fin février 2010.

Les prix d'acquisition sont calculés comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte du risque , en application de l'article L. 561-3-1 du code de l'environnement.

A la valeur proprement dite vient s'ajouter une indemnité de remploi correspondant à 10 % de la valeur vénale du bien, ainsi qu'une indemnité de déménagement fixée à 5 000 euros en moyenne.

B. PREMIER BILAN DE LA MISE EN oeUVRE DES ACQUISITIONS AMIABLES ET DES EXPROPRIATIONS DE BIENS IMMOBILIERS EN ZONE INONDABLE

D'après les informations transmises à votre rapporteur général par France Domaine, aucune expropriation na eu lieu à ce stade et l'ensemble des acquisitions a été effectué à l'amiable.

Le nombre de biens immobiliers bâtis (immeubles d'habitation et biens à usage professionnels) situés en zone de solidarité dans les deux départements de Vendée et de Charente-Maritime s'élève à 1 647 biens (1 562 immeubles d'habitation et 85 biens professionnels).

Des propositions d'acquisitions amiables ont été adressées aux particuliers dans ces deux départements et 1007 ont été acceptées.

C. LE COÛT DES ACQUISITIONS AMIABLES RÉALISÉES

A la date d'aujourd'hui, l'estimation du coût total brut des acquisitions amiables (hors indemnités d'assurances, de l'ordre de 15 % à 20 % à déduire) pour les 1 007 biens dont les propositions d'acquisition ont été acceptées par les sinistrés s'élève à 301,37millions d'euros .

Suite à ces acceptations, 458 actes d'acquisitions amiables ont été passés avec les propriétaires dans ces deux départements, pour un coût net pour l'Etat de 114,87 millions d'euros (dépenses imputées sur le FPRNM).

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La tempête Xynthia du 28 février 2010 a occasionné d'importants dommages et fait plusieurs dizaine de victimes sur le littoral des départements de la Charente-Maritime et de la Vendée. Elle a notamment révélé qu'un risque de subversion marine menaçait gravement les populations dans ces deux départements. La mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia4 ( * ) présidée par notre collègue Bruno Retailleau, a présenté les principales causes de la catastrophe : le caractère archaïque du dispositif d'alerte, la faiblesse de la prévision météorologique, une couverture lacunaire du territoire en plans de prévention des risques « inondation », une planification urbanistique obsolète et une occupation illégale des zones dangereuses, ainsi que l'entretien défectueux des digues. De surcroît, la mission d'information évalue à plus de 500 000 personnes le nombre de sinistrés, à des degrés divers, à la suite de la tempête. La Fédération française des sociétés d'assurance a estimé le montant couvert par les assurances à 1,5 milliard d'euros, dont 800 millions d'euros pour les effets du vent et 700 millions d'euros du fait des inondations.

Face à ce bilan, le Gouvernement a notamment engagé une démarche d'acquisition, par voie amiable ou par expropriation, des biens exposés à ce risque. Conformément aux articles L. 561-1 et suivants du code de l'environnement, le financement de ces mesures doit être pris en charge par le FPRNM.

Le présent article vise en conséquence à doter le FRNM d'une ressource supplémentaire « exceptionnelle » afin de financer des acquisitions immobilières , par voie d'acquisition amiable ou d'expropriation, rendues nécessaires à la suite de la tempête Xynthia de février 2010.

Cette ressource exceptionnelle prendra la forme de l'affectation d'une partie du dividende annuel de la CCR au Fonds Barnier, « dans la limite de 100 millions d'euros » . Cette rédaction crée une certaine ambigüité quant au montant qui sera réellement affecté au FPRNM et ne donne pas de garantie que les 100 millions d'euros lui seront totalement affectés. D'après l'exposé des motifs, la CCR versera le dividende exceptionnel en 2011, au titre de l'exercice 2010.

En outre, d'après les informations transmises à votre rapporteur général par la CCR, en raison de l'importance des sinistres survenus et en supposant qu'il n'en intervienne pas de nouveaux pour des montants significatifs d'ici la fin de l'année, le résultat net de la CCR pour 2010 devrait être en retrait par rapport à 2009, mais devrait se situer dans une fourchette comprise entre 120 et 150 millions. Dans ces conditions, le versement de 100 millions d'euros, à ce titre, au Fonds Barnier, pourrait être assumé par la CCR, sans qu'elle ait à prélever sur ses réserves.

Enfin, comme le précise l'évaluation préalable de l'article 38, le versement du dividende de la CCR n'intervenant qu'au deuxième trimestre 2011, le fonds bénéficiera dans l'intervalle d'avances du Trésor, afin de couvrir le décalage de trésorerie entre l'encaissement du dividende et les versements liés aux acquisitions immobilières.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

S'il souscrit à la nécessité de doter le FPRNM des recettes nécessaires à l'exercice de la totalité des missions qui lui sont attribuées, votre rapporteur général, dans la continuité des positions antérieures de la commission des finances, estime que cette augmentation des ressources et des interventions du FPRNM devrait s'accompagner d'une réflexion sur la réforme de sa gouvernance, ainsi que d'une clarification de ses missions . Les élargissements successifs des interventions du Fonds ont en effet brouillé sa lisibilité. Ainsi, d'année en année, le Gouvernement attribue de nouvelles missions au fonds sans réflexion globale .

Le même problème se pose d'ailleurs avec l'article 72 du présent projet de loi de finances . En effet, cet article, rattaché à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », prévoit que le FPRNM prendra en charge les travaux de conformité des digues domaniales, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides instauré à la suite de la tempête Xynthia. Ce financement est prévu jusqu'au 31 décembre 2016, pour un montant maximal de 200 millions d'euros, dont 35 millions au titre de l'année 2011.

Or, la décision d'attribuer au fonds, jusqu'en 2016, le financement de ces nouvelles missions, pour un montant maximal fixé à l'avance, tend à mettre à mal le principe d'annualité budgétaire , dépossédant ainsi le Parlement de son droit de contrôle. Cette situation aggrave ainsi la débudgétisation en cours des politiques publiques environnementales.

Il conviendrait donc d'y voir clair sur le financement et les missions du fonds avant d'envisager un renforcement de ses moyens autre qu'exceptionnel.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ⁴ Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames, rapport d'information n° 647, tome 1, 2009-2010.