ARTICLE 41 : AMÉLIORATION DU RECOUVREMENT ET MAÎTRISE DE LA DÉPENSE D'AIDE JURIDICTIONNELLE
I. TEXTE DU PROJET DE LOI
I. - La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi modifiée :
1° Le premier alinéa de l'article 40 est complété par les mots : « , à l'exception des droits de plaidoirie » ;
2° Au premier alinéa de l'article 44, les mots : « d'amendes ou de condamnations pécuniaires » sont remplacés par les mots : « de créances étrangères à l'impôt et au domaine ».
II. - Les dispositions du I entrent en vigueur le 1 er janvier 2011 et sont applicables en Polynésie française.
III. - Au IV de l'article 1090 C du code général des impôts, les mots : « aide judiciaire » et les mots : « d'amendes ou de condamnations pécuniaires » sont remplacés respectivement par les mots : « aide juridictionnelle » et les mots : « de créances étrangères à l'impôt et au domaine ».
IV. - L'article L. 723-4 du code de la sécurité sociale est abrogé.
II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)
Observations et décision de la Commission :
Dans un souci de maîtrise de la dépense d'aide juridique, cet article instaure une participation financière aux frais de plaidoirie, et modifie le régime de recouvrement de l'aide juridique.
Afin de garantir un équitable accès au juge et plus largement au droit 1 ( * ) , l'aide juridique a été mise en place par la loi du 10 juillet 1991. En l'espèce, le présent article vise plus particulièrement l'aide juridictionnelle (AJ), c'est-à-dire, l'aide accordée « en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense devant toute juridiction ainsi qu'à l'occasion de la procédure d'audition du mineur prévue par l'article 388-1 du code civil et de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité prévue par les articles 495-7 et suivants du code de procédure pénale » 2 ( * ) , à l'exception des frais relatifs aux consultations juridiques et à la procédure de médiation. Sont donc visés les frais de justice en général, c'est-à-dire notamment les honoraires d'avocat, les frais d'huissier ou d'expertise.
De manière synthétique, l'AJ est destinée à aider financièrement tout justiciable, dès lors que ses ressources propres ne lui permettent pas de faire valoir ses droits en justice, devant toutes les juridictions judiciaires et administratives.
Cette aide peut être partielle ou totale, en fonction d'un barème de ressources fixé chaque année et indexé comme celui de l'impôt sur le revenu. Depuis le 1 er janvier 2010, ce plafond est de 915 euros pour l'AJ totale et de 1 372 euros pour l'AJ partielle. Dans certains cas prévus par la loi, le plafond de ressources n'est pas exigé.
Comme l'a souligné le rapport du sénateur Roland du Luart en 2007 3 ( * ) , le système actuel est au bord de l'implosion. Dans un contexte budgétaire tendu, il est aujourd'hui victime de son succès, en raison d'un accroissement considérable du nombre d'admissions à l'AJ totale. En euros constants, l'enveloppe des crédits consommés a progressé de + 282,8 % entre 1991 et 2006. En 2010, au titre de l'action n° 1 Aide juridictionnelle , les moyens pour mettre en oeuvre l'AJ ont été évalués à 299 millions d'euros.
I.- L'INSTAURATION D'UN TICKET MODÉRATEUR
En vertu de l'article 40 de la loi du 10 juillet 1991, l'État prend en charge « les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels [l'aide] a été accordée. » Lorsque le justiciable a été admis à l'AJ totale, il ne débourse aucun centime tout au long de la procédure. De ce fait, les bénéficiaires disposent d'un accès à la justice entièrement gratuit et illimité. Or, le droit effectif à l'accès à un tribunal n'exclut pas que, dans les intérêts d'une bonne administration de la justice, l'on puisse imposer une restriction financière, dès lors que celle-ci n'est pas prohibitive compte tenu de la capacité contributive du justiciable 4 ( * ) .
Aussi, le présent article vise à restreindre le domaine des frais couverts par l'AJ. Il complète ainsi l'article 40, en excluant expressément les droits de plaidoirie. Afin de coordonner les textes, est abrogé l'article L. 723-4 du code de la sécurité sociale, en ce qu'il dispose que les droits de plaidoirie sont à la charge de l'État.
Ces droits sont dus pour toute audience de jugement et audience en référé, devant les juridictions judiciaires 5 ( * ) et administratives. Désormais, le droit de plaidoirie, fixé à 8,84 euros par le décret du 29 mai 1989, ne sera plus à la charge de l'État. Le client devra donc s'acquitter de ce droit auprès de son avocat, qui lui-même le reversera à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF), pour financer une partie du régime de retraite de base. Le montant des versements effectués par l'État à la CNBF était de 5,168 millions d'euros en 2007, de 5,226 millions d'euros en 2008 et de 5,190 millions d'euros en 2009.
L'objectif visé par cette réforme est de responsabiliser les bénéficiaires potentiels de l'AJ, afin d'éviter les abus de procédure.
Pour l'État, l'exclusion des droits de plaidoirie des frais couverts par l'aide juridictionnelle représentera en 2011, une économie d'environ 3,9 millions d'euros, et de 5,2 millions d'euros à partir de 2012, si l'on se base sur le montant des versements effectués à la CNBF en 2009.
II.- LE CHANGEMENT DU RÉGIME DE RECOUVREMENT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE
A.- L'APPLICATION DU RÉGIME DES CRÉANCES ÉTRANGÈRES À L'IMPÔT ET AU DOMAINE
Le bénéficiaire de l'AJ peut devenir débiteur de l'État, notamment dans le cas où on lui a retiré l'aide 6 ( * ) . De même, l'adversaire perdant, ne bénéficiant pas de l'AJ, et condamné aux dépens, devra, sauf dispense totale ou partielle prononcée par le juge, rembourser l'État. Par exception, le recouvrement n'a pas lieu en matière pénale (article 47 de la loi du 10 juillet 1991), pour les frais de justice criminelle, correctionnelle ou de police.
Les recettes liées au recouvrement de l'aide juridictionnelle s'ajoutent aux crédits du programme Accès au droit et à la justice , ouverts en loi de finances, par la procédure de rétablissement de crédits. Si le montant des sommes mises en recouvrement était de l'ordre de 18 millions d'euros en 2009, le montant des sommes effectivement recouvrées par les trésoreries ne s'élevait qu'à 10 millions d'euros.
L'article 44 de la loi du 10 juillet 1991, reprise au IV de l'article 1090 C du code général des impôts, dispose que « le recouvrement des sommes dues à l'État a lieu comme en matière d'amendes ou de condamnations pécuniaires, sous réserve des dispositions particulières définies par décret . ». En l'espèce, le décret applicable est celui du 19 décembre 1991, en ses articles 123 à 128 et 155.
Un état de recouvrement est établi et notifié à la personne contre laquelle les sommes sont à recouvrer, par le greffier en chef ou le secrétaire de la juridiction concernée. Le Trésorier payeur général (TPG) procède ensuite au recouvrement. Dans le mois de la notification, le redevable peut faire opposition. Les sommes à recouvrer sont exigibles le dernier jour du deuxième mois qui suit l'envoi de la notification de l'avis de mise en recouvrement.
La procédure ainsi décrite n'est pas adaptée à la nature de la créance de l'État. Les sommes versées au titre de l'AJ sont juridiquement des avances faites par l'État, et n'ont en aucun cas un caractère punitif. D'ailleurs, elles sont constatées, liquidées et ordonnancées par le premier président ou le procureur général près la cour d'appel, conjointement ordonnateurs secondaires des juridictions de leur ressort, alors que les contraventions et amendes sont liquidées par le juge.
Comme l'a souligné le rapport du sénateur Roland du Luart 7 ( * ) , il existe une trop grande complexité de la chaîne de recette, conduisant bien souvent les juridictions judiciaires à ne pas établir d'états de recouvrement. La trop faible efficacité du système de mise en recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires met en péril l'égalité des citoyens devant la justice.
Le présent article prévoit d'appliquer à l'AJ un régime de recouvrement différent, celui des produits divers de l'État ou encore des créances « ordinaires ». Il s'agit d'une catégorie résiduelle de créances qui ne sont ni fiscales, ni domaniales, ni celles résultant d'amendes et autres condamnations pécuniaires, ni les créances soumises à des règles spécifiques 8 ( * ) . Le décret du 29 décembre 1962 détermine leur régime aux articles 80 et suivants.
Le recouvrement de ce type de créance nécessite l'émission d'un titre exécutoire. Pour ce qui est de l'AJ, l'ordonnateur secondaire sera seul compétent pour émettre un ordre de recette, qui sera ensuite notifié par le TPG directement au redevable. La procédure sera donc plus simple, plus rapide et plus efficace. Un décret devra préciser la procédure en la matière.
B.- L'AVANCEMENT DU POINT DE DÉPART DE COMPUTATION DU DÉLAI DE MISE EN RECOUVREMENT
L'action en recouvrement se prescrit aujourd'hui par cinq ans, « à compter de la décision de justice ou de l'acte mettant fin à la mission d'AJ » 9 ( * ) . Le point de départ de la computation du délai n'est pas pertinent au regard des difficultés pratiques de la procédure de mise en recouvrement.
D'une part, le comptable n'est pas toujours destinataire de ces documents et n'a donc pas la possibilité de faire valoir les droits de l'État. D'autre part, au moment où le juge prend sa décision sur une affaire pendante, l'intégralité des dépenses n'est pas toujours connue. C'est le cas notamment des frais de signification et d'exécution forcée, frais qui relèvent de l'exécution du jugement. De même, le montant total des sommes avancées recouvrables ne sera liquidé qu'au moment de l'émission du titre de recouvrement. Dès lors, le système actuel fait courir un risque de prescription trop important.
Aussi, le présent article entend reculer le point de départ du délai de cinq ans, à la date d'émission du titre de perception. Autrement dit, le délai entre le moment où la décision de justice ou de retrait de l'aide est notifiée aux parties, et celui où la partie débitrice reçoit l'avis de paiement du Trésor ne compte plus. Il prolongeait inutilement le délai.
La Commission adopte l'article 41 sans modification .
* 1 Le droit à un procès équitable est un droit fondamental garanti par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Il inclut notamment le droit à un égal accès à la justice, quel que soit le niveau de revenus du justiciable.
* 2 Article 10 de la loi du 10 juillet 1991.
* 3 Rapport d'information n° 23 du 9 octobre 2007 sur l'aide juridictionnelle.
* 4 Jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l'homme, rappelée dans un arrêt récent du 3 nov. 2009, n° 45890/05, Adam c/ Roumanie.
* 5 À l'exception des affaires présentées devant le Conseil des Prud'hommes, devant le Tribunal de police pour les quatre premières classes de contraventions, devant le Tribunal et la Cour régionale des pensions militaires, et devant les juridictions statuant en matière de sécurité sociale et de contentieux électoral, ainsi que devant le Conseil d'État et la Cour de Cassation lorsque le ministère d'avocat n'est pas obligatoire.
* 6 Le retrait de l'AJ intervient lorsque certaines conditions sont remplies. Elles sont prévues aux articles 36 et suivants de la loi du 10 juillet 1991. À titre d'exemple, lorsque la décision procure des ressources importantes au bénéficiaire, de sorte que l'AJ n'aurait jamais été accordée, celle-ci est retirée, et l'on procèdera au recouvrement des sommes.
* 7 Rapport précédemment cité, pages 72 et 73.
* 8 Décret du 29 décembre 1962, articles 74 à 79.
* 9 Alinéa 2 de l'article 44 de la loi du 10 juillet 1991.