V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011)
Commentaire : le présent article propose de fixer les grandes orientations d'un système de péréquation horizontale au sein du bloc communal, pour une entrée en vigueur au 1 er janvier 2012.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Si la loi de finances pour 2010 n'a pas proposé de mécanisme nouveau de péréquation au sein du bloc communal, compte tenu de l'impossibilité de statuer faute de simulations des effets de la réforme encours, elle a temporairement maintenu les instruments existants , les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), et renvoyé à un nouveau texte la mise en place d'une nouvelle architecture de la péréquation horizontale .
Le présent article en constitue une première ébauche .
Le paragraphe I propose la création d'un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales à destination des établissements publics de coopération intercommunale et des communes dites « isolées ». Ce fonds est alimenté par un prélèvement sur les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes et par une dotation versée par l'Etat égale aux sommes allouées aux (FDPTP) en 2011 au titre du reversement aux communes défavorisées.
Le paragraphe II établit un calendrier de montée en puissance de la péréquation intercommunale qui permet d'atteindre un objectif chiffré de 1 milliard d'euros en 2015 :
Ressources du fonds de péréquation
|
Année |
Objectif en % des recettes fiscales des communes et EPCI |
|
2012 |
0,5 % |
|
2013 |
1 % |
|
2014 |
1,5 % |
|
2015 |
2 % |
Source : projet de loi de finances pour 2011
Le paragraphe III précise que le prélèvement est calculé en fonction du potentiel fiscal pour les communes dites « isolées » et, pour les EPCI, apprécié au niveau de l'EPCI, au prorata du potentiel fiscal de chaque commune et de l'EPCI. Le texte proposé ne précise pas cependant le type de potentiel fiscal retenu (national, régional, par strate ...) ni l'écart à la moyenne à compter duquel le prélèvement serait effectué.
Le paragraphe IV précise que les versements à destination des EPCI et des communes dites « isolées » sont effectués au regard de l'insuffisance de leurs ressources fiscales et de critères de charges.
Le paragraphe V prévoit un rapport du Gouvernement remis au Parlement avant le 1 er septembre 2011 qui devra préciser les modalités de répartition du Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a sensiblement modifié la rédaction initiale du présent article, par des votes très consensuels et sans que le Gouvernement n'intervienne autrement que par un avis de sagesse général , Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ayant indiqué au préalable que le but de l'article était : « après avoir posé les principes, de permettre à la concertation ainsi qu'aux travaux parlementaires de se poursuivre pendant l'année 2011, sachant que c'est au niveau du bloc communal-intercommunal que la péréquation est la plus délicate ».
A. UNE PÉRÉQUATION À UN DOUBLE ÉCHELON, NATIONAL ET RÉGIONAL
Dans ces conditions, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels de la commission des finances et un amendement , proposé par Gilles Carrez, rapporteur général du budget et notre collègue député Marc Laffineur, proposant une nouvelle architecture de la péréquation au sein du bloc communal par la création d'un double échelon de péréquation, national et régional . Dans le nouveau mécanisme mis en place, les versements des fonds de péréquation sont en outre réservés aux structures intercommunales , chargées d'en reverser une partie à leurs communes membres.
Le texte adopté précise que chacun des deux échelons, national et régional, aurait pour objectif de redistribuer 1 % des recettes fiscales du bloc communal en 2015, soit de la région soit au plan national, selon une montée en charge identique à celle prévue par le texte initial du Gouvernement.
Il écarte la suppression des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et, en conséquence, ne réaffecte pas leur dotation au sein du nouveau système de péréquation : en conséquence, l'objectif de 2 % serait intégralement atteint par les prélèvements sur les recettes fiscales des communes et EPCI.
En conséquence de l'adoption de l'amendement de la commission des finances, il n'a pas été discuté de la proposition alternative présentée par notre collègue député Michel Bouvard, tendant également à la mise en place d'un double système de péréquation, mais appliqué aux niveaux départemental et national.
B. UNE PÉRÉQUATION ALIMENTÉE PAR DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES COMMUNES ET LES INTERCOMMUNALITÉS
A chaque échelon, le fonds serait alimenté par un prélèvement pesant sur les communes isolées, les communes membres d'un EPCI et les EPCI , au prorata de leurs poids respectifs dans les recettes fiscales (nationales ou de la région), et en fonction de l'écart du potentiel fiscal de chacun avec la moyenne (nationale ou de la région). Seuls seraient contributeurs les communes et les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à une fois et demie la moyenne.
C. UNE REDISTRIBUTION ENTRE, ET PAR, LES INTERCOMMUNALITÉS
A chaque échelon, les versements des fonds seraient répartis entre les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à la moyenne, à charge pour chacun d'en redistribuer au moins 50 % au bénéfice de ses communes membres selon des critères propres.
*
Le dispositif présenté par la commission des finances de l'Assemblée nationale a fait l'objet de trois sous-amendements adoptés à l'initiative de nos collègues députés François Pupponi et Marc Goua, avec l'avis favorable du rapporteur général du budget.
Le premier sous-amendement prévoit que, dès 2012, le montant du fonds régional d' Ile de France soit égal a minima au montant du Fonds de solidarité régional des communes d'Ile-de-France (FSRIF) de 2009.
Les deux autres sous-amendements orientent les modalités de la redistribution , par les EPCI , des deux dotations de péréquation (nationale et régionale) à leurs communes membres . Ils précisent que cette redistribution, qui porte au minimum sur la moitié de chaque dotation, doit tenir compte prioritairement du potentiel fiscal par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil de l'EPCI.
Comparatif du texte du Gouvernement
et du texte adopté par l'Assemblée nationale
|
Texte du projet de loi de finances |
Texte adopté par l'Assemblée nationale |
|
I. - A compter de 2012, il est créé un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales. Le fonds vise à diminuer les inégalités de ressources fiscales entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et entre les communes n'appartenant à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le fonds est alimenté par un prélèvement sur les établissements publics de coopération intercommunale et sur les communes et par une dotation versée par l'État égale aux sommes allouées aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle en 2011 au titre du reversement aux communes défavorisées. II. - L'objectif de ressources du fonds de péréquation est fixé à 2 % des recettes fiscales des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en 2015. En 2012, 2013 et 2014, les recettes du fonds représentent respectivement 0,5 %, 1 %, et 1,5 % des recettes fiscales des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. III. - Les collectivités contributrices au prélèvement sont les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres ainsi que les communes n'appartenant à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Sont contributeurs au fonds de péréquation les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres en fonction du potentiel fiscal calculé selon les dispositions de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales. Le prélèvement est effectué sur les recettes de l'établissement public et de ses communes membres, au prorata de la contribution de leurs ressources au calcul du potentiel fiscal calculé selon les dispositions de l'article L. 5211-30. Sont également contributrices au fonds les communes n'appartenant pas à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en fonction de leur potentiel fiscal. IV. - Les versements du fonds sont attribués aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux communes n'appartenant à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au regard de l'insuffisance de leurs ressources fiscales et de critères de charges. ........................................ |
I. - I. - À compter de 2012, il est créé, dans chaque région, un fonds régional de péréquation des recettes communales et intercommunales. 1. L'objectif de ressources de chaque fonds régional est fixé à 1 % des recettes fiscales des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de la région en 2015. En 2012, 2013 et 2014, cet objectif est fixé respectivement à 0,25 %, 0,5 % et 0,75 % des mêmes recettes. En Île-de-France, dès 2012, l'objectif de ressources du fonds régional est a minima le montant 2009 du fonds de solidarité de la région Île-de-France. 2. Chaque fonds régional bénéficie d'un prélèvement sur les recettes des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de la région dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à une fois et demie le potentiel fiscal par habitant moyen respectivement de l'ensemble des communes de la région et de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale de la région. Les potentiels fiscaux sont ceux définis aux articles L. 5211-30 et L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales. 3. Dans chaque région, le prélèvement, calculé afin d'atteindre chaque année l'objectif fixé au 1, est réparti entre les établissements publics de coopération intercommunale, leurs communes membres et les communes qui ne sont pas membre de tels établissements au prorata de la part des recettes fiscales de chacune de ces trois catégories dans le total régional mentionné au 1. 4. Dans chaque région, le prélèvement, au sein de chacune des trois catégories mentionnées au 3, est réparti entre les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale au prorata de l'écart entre le potentiel fiscal par habitant de chaque commune ou établissement contributeur en vertu du 2 et le potentiel fiscal par habitant moyen de sa catégorie sur l'ensemble de la région. 5. Les sommes à la disposition de chaque fonds régional sont réparties entre les établissements publics de coopération intercommunale de la région dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale de la région au prorata des écarts avec ce potentiel moyen. 6. Chaque établissement public de coopération intercommunale reverse, chaque année, à ses communes membres une fraction, qui ne peut être inférieure à 50 %, des sommes perçues du fonds régional. Le montant de cette fraction est fixé par une délibération du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Elle est répartie en tenant compte prioritairement du potentiel fiscal par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil. II. - À compter de 2012, il est créé un fonds national de péréquation des recettes communales et intercommunales. 1. L'objectif de ressources de ce fonds est fixé à 1 % des recettes fiscales des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en 2015. En 2012, 2013 et 2014, cet objectif est fixé respectivement à 0,25 %, 0,5 % et 0,75 % des mêmes recettes. 2. Le fonds bénéficie d'un prélèvement sur les recettes des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à une fois et demie le potentiel fiscal par habitant moyen respectivement de l'ensemble des communes et de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale. Les potentiels fiscaux sont ceux définis aux articles L. 5211-30 et L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales. 3. Le prélèvement, calculé afin d'atteindre chaque année l'objectif fixé au 1, est réparti entre les établissements publics de coopération intercommunale, leurs communes membres et les communes qui ne sont pas membre de tels établissements au prorata de la part des recettes fiscales de chacune de ces trois catégories dans le total national mentionné au 1. 4. Le prélèvement, au sein de chacune des trois catégories mentionnées au 3, est réparti entre les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale au prorata de l'écart entre le potentiel fiscal par habitant de chaque commune ou établissement contributeur en vertu du 2 et le potentiel fiscal par habitant moyen national de sa catégorie. 5. Les sommes à la disposition du fonds sont réparties entre les établissements publics de coopération intercommunale dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au potentiel fiscal par habitant moyen national de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale au prorata des écarts avec ce potentiel moyen. 6. Chaque établissement public de coopération intercommunale reverse, chaque année, à ses communes membres, une fraction, qui ne peut être inférieure à 50 %, des sommes perçues du fonds national. Le montant de cette fraction est fixé par une délibération du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Elle est répartie en tenant compte prioritairement du potentiel fiscal par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil. ......................................................... |
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Comme l'a justement souligné le rapporteur général de l'Assemblée nationale, le présent article ne comporte que des « éléments programmatiques » et entame simplement la réflexion sur un sujet particulièrement difficile qui devra se dérouler tout au long de l'année 2011 à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Selon ses auteurs, le texte retenu par l'Assemblée nationale poursuit les objectifs suivants : « renforcer l'ambition de la péréquation, dédoubler un échelon de solidarité régionale et un échelon de solidarité nationale qui sont absolument complémentaires l'un de l'autre, conserver le rôle des FDPTP actuels, confier aux EPCI à fiscalité un rôle de répartition plus fine de la péréquation que ne peuvent l'opérer des critères nationaux fixés par le législateur . »
Pour sa part, dans les travaux 1 ( * ) qu'elle a conduit après le vote de la loi de finances pour 2010 supprimant la taxe professionnelle, votre commission des finances a dégagé certaines orientations s'agissant de la mise en place d'un système de péréquation au sein du bloc communal.
|
Les orientations retenues par la commission des finances en avril 2010 « La diminution globale des ressources disponibles, à l'avenir, pour la péréquation « horizontale » entre communes et intercommunalités est une conséquence de la suppression de la taxe professionnelle. Les recettes des impôts sur les entreprises que sont la cotisation sur la valeur ajoutée et la cotisation foncière des entreprises ne permettent pas de maintenir un même niveau de péréquation. Il convient donc d'envisager un élargissement de l'assiette des prélèvements en faveur de la péréquation, en visant par exemple le potentiel financier global des collectivités (ensemble des ressources fiscales et des dotations de l'Etat) ; il faut aussi tenir compte de la péréquation ex-ante que représente le mécanisme d'alimentation du FNGIR ; « - le cadre départemental sur lequel ont été bâtis les FDPTP il y a trente ans fait désormais débat, compte tenu du développement de l'intercommunalité. Chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) constitue, entre les communes qui le composent, un périmètre de péréquation. En conséquence, la péréquation horizontale pourrait s'établir désormais sur un périmètre régional, sous réserve de dispositions transitoires ou de la prise en compte de spécificités locales ; « - la situation très spécifique de l'Ile-de-France nécessite un dispositif particulier ; la confirmation de la pertinence du cadre régional pour la péréquation pourrait aboutir à la fusion des FDPTP existants dans le FSRIF ; « - le nouveau FSRIF pourrait être alimenté par un prélèvement unifié portant à la fois sur les communes isolées et sur les intercommunalités lorsqu'elles existent. Ce prélèvement pourrait être fonction du potentiel financier et, éventuellement, intégrer un marqueur particulier pour prendre en compte les écarts de cotisation sur la valeur ajoutée ; « - le nouveau FSRIF devra éviter, autant que possible les effets de seuil en prévoyant, par exemple, que l'ensemble des collectivités concernées sont à la fois contributrices et bénéficiaires du fonds, la péréquation correspondant au solde entre contributions et reversements ; « - les reversements en provenance du FSRIF devraient continuer à intégrer à la fois des critères de ressources et de charges . » |
Au regard de ces orientations, le dispositif voté par l'Assemblée nationale appelle plusieurs observations :
1. La régionalisation du dispositif , retenue par l'Assemblée nationale, répond partiellement au souhait de votre commission des finances qui estimait que le cadre départemental avait perdu de sa pertinence.
Toutefois, la combinaison de deux échelons apporte une complexité certaine et l'échelon national répond plus efficacement aux objectifs de péréquation compte tenu de la grande diversité des situations régionales.
La suppression du niveau régional de péréquation ne devrait pas interdire le maintien de dispositifs tels que le fond de solidarité de la région Ile-de-France. Votre commission des finances se prononcera sur ce point lors de sa réunion du 4 décembre 2010.
2. Le texte du Gouvernement comme celui qui est issu des votes de l'Assemblée nationale a choisi comme critère d'éligibilité au prélèvement et au versement des fonds de péréquation, le potentiel fiscal .
Rappelons que ce critère, qui sera modifié à compter de 2012 2 ( * ) pour tenir compte de la suppression de la taxe professionnelle, est déterminé pour les communes, « par application aux bases des quatre taxes directes locales » de ces collectivités « du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes » montant auquel s'ajoute le montant de la dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, perçu l'année précédente.
Dans ces conditions, le potentiel fiscal ne donne qu'une vision partielle de la « richesse » communale, puisqu'il exclut les apports des dotations de l'Etat et des contributions de la péréquation horizontale. Votre rapporteur général vous propose donc de retenir la définition plus large du potentiel financier 3 ( * ) , afin de tenir compte de l'ensemble des ressources d'une commune.
3. Les mécanismes de reversement aux communes des ressources des fonds de péréquation amènent, enfin, quelques interrogations.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale fait le choix cohérent de l'intercommunalité . Les prélèvements sont effectués sur les EPCI comme sur les communes dites « isolées », mais celles-ci sont écartées du droit à reversement. Il est à noter toutefois, que ce principe s'appliquerait dès 2012 alors que la récente réforme des collectivités territoriales, adoptée définitivement le 17 novembre 2010, a fixé à 2014 la date butoir du bouclage de la carte de l'intercommunalité.
Le dispositif, enfin, accorde aux EPCI une certaine latitude de choix s'agissant du reversement des fonds de péréquation à leurs communes membres. Le texte adopté comporte cependant deux contraintes : le reversement ne peut être inférieur à 50 % des sommes perçues par l'EPCI et la répartition doit tenir compte prioritairement du potentiel fiscal par habitant. A contrario, comme le précise le dispositif, « les autres critères sont fixés librement par le conseil de l'EPCI ».
Votre rapporteur général considère que sous réserve d'un vote à une majorité large - à définir - du conseil intercommunal, la plus grande liberté doit être laissée aux instances locales dans le choix des critères de répartition .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 1 « Mise en oeuvre de la contribution économique territoriale : la trajectoire de la réforme », Rapport d'information de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances (n 588 (2009-2010).
* 2 L'article 86 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », proposait une définition du potentiel fiscal applicable en 2012. Considérant l'absence de simulations disponibles et la grande incertitude qui en résulte, votre commission des finances a choisi de supprimer les dispositions applicables au-delà du 31 décembre 2011.
* 3 Le potentiel financier est égal au potentiel fiscal, majoré du montant de la dotation forfaitaire perçu par la commune l'année précédente, hors la part correspondant à la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.