Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

III. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011)

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier et de compléter l'article L. 621-5-3 du code monétaire et financier qui définit l'ensemble des taxes affectées au financement de l'Autorité des marchés financiers (AMF). En particulier, il crée une nouvelle contribution sur les plus grands émetteurs et une nouvelle contribution sur l'activité de négociation pour compte propre des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

I. LES RESSOURCES DE L'AMF, VICTIMES DE LA CRISE

A. L'AMF BÉNÉFICIE DE RESSOURCES PROPRES AU TRAVERS DE TAXES AFFECTÉES

L'Autorité des marchés financiers (AMF) est une autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale. A ce titre, l'article L. 621-5-2 du code monétaire et financier prévoit qu'elle « dispose de l'autonomie financière . [...] Elle perçoit le produit des taxes établies à l'article L. 621-5-3 » ( cf. tableau ci-dessous).

Droits fixes et contributions perçus par l'AMF

(article L. 621-5-3 du code monétaire et financier)

Au total, l'AMF perçoit le produit de plus de quinze droits et contributions différents , qui reflètent l'étendue de ses missions et des personnes qu'elle droit contrôler.

B. LES RESSOURCES DE L'AMF SONT PROCYCLIQUES

Comme le relève fort justement le rapport de nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste ^{1 ( * )} , « la difficulté d'un financement par taxe affectée résulte du fait que le produit d'une telle taxe peut dépendre de phénomènes conjoncturels. On a ainsi pu constater le caractère volatil des ressources de l'AMF, constituées de prélèvements effectués sur les intervenants et émetteurs du marché financier français, qui se sont effondrés l'an passé en raison du ralentissement de l'activité boursière ».

Le tableau ci-dessous montre que les ressources de l'AMF ont connu une diminution brutale depuis 2006 (- 29 %). Ce déclin est particulièrement marqué en 2009 (- 25 % par rapport à 2008).

Évolution des ressources de l'AMF depuis 2006

(en euros)

Source : Direction générale du Trésor, d'après des données de l'AMF

Au sein des ressources liées aux opérations et aux informations financières, les postes « Introductions sur un marché réglementé », « Fusion, apports, scissions » et « Offres publiques d'acquisition » connaissent les plus fortes baisses (- 84 % en moyenne), soit une perte de recettes d'environ 8,7 millions d'euros.

L'AMF enregistre par conséquent un déficit d'exploitation d'environ 16,67 millions d'euros en 2009 et qui devrait s'élever à plus de 24,3 millions d'euros en 2010.

Compte de résultat de l'AMF

(en millions d'euros)

Source : Direction générale du Trésor, d'après des données de l'AMF

Les ressources de l'AMF étant procycliques, celle-ci peut absorber les pertes des années 2009 et 2010, compte tenu des excédents dégagés au cours des années précédentes : sa trésorerie s'élevait à plus de 80 millions d'euros en juin 2008. D'après les informations transmises par le Gouvernement, le fonds de roulement de l'AMF devrait encore atteindre 40 millions d'euros à fin 2010, soit 5 à 6 mois d'exploitation pour l'année 2011.

C. VERS UN RÉÉQUILIBRAGE DU MODE DE FINANCEMENT DE L'AMF

L'AMF surveille des activités de gestion, des activités de marché et les émetteurs. Or les activités de gestion procuraient 44 % de ses ressources en 2006 et, avec la crise, ce pourcentage a atteint près de 72 % en 2009.

Elles constituent la part majoritaire des ressources alors même qu'elles mobilisent relativement moins les moyens, humains et matériels, de l'AMF. Le présent article a donc pour objet de rééquilibrer la part relative de chacun des acteurs dans le financement de l'Autorité au prorata de leur poids dans la surveillance qu'elle exerce.

Le Gouvernement entend également favoriser le développement des PME cotées en diminuant les prélèvements qui pèsent directement sur elles.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'article 17 du projet de loi de finances a été supprimé de la première partie pour être rétabli, par un amendement du Gouvernement, dans la seconde partie.

A. LA MODIFICATION DE QUATRE RESSOURCES EXISTANTES

L' alinéa 3 supprime le droit fixe de 1 000 euros pour le dépôt d'un document de référence annuel (3° du I de l'article L. 621-563 précité). En moyenne, entre 350 et 370 documents de référence sont déposés chaque année, soit une perte de recettes comprise entre 350 000 et 370 000 euros . Or le dépôt d'un document de référence n'est pas obligatoire. Cette mesure bénéficiera d'abord aux PME cotées ^{2 ( * )} qui, en 2008, avaient déposé près de 60 % des documents de référence .

L' alinéa 4 augmente de 2 000 à 4 000 euros le montant maximal du droit fixe dû à l'occasion d'une autorisation de commercialisation d'un OPCVM étranger (4° du I de l'article L. 621-5-3 précité). L'exposé des motifs du présent article indique que « les dispositions de la nouvelle directive OPCVM IV, qui devra être transposée avant le 1 ^er juillet 2011, rendront nécessaire le développement de nouvelles formes de contrôle a posteriori de la commercialisation des organismes de placement qui justifie la collecte de nouvelles ressources ». Le rendement attendu de cette mesure est estimé à près de 4 millions d'euros .

L' alinéa 6 porte à 10 000 euros (au lieu de 5 000 euros actuellement) le plafond de la contribution due par les prestataires de services d'investissement (PSI) et les conservateurs d'instruments financiers (a du 3° du II de l'article L. 621-5-3 précité). Le montant réglementaire est fixé à 3 000 euros. D'après le Gouvernement, il ne devrait pas être modifié en 2011. En revanche, le relèvement du plafond offre une marge de manoeuvre supplémentaire , notamment afin de rééquilibrer, si nécessaire, le poids des PSI dans le financement de l'AMF.

L' alinéa 7 réduit de 500 à 400 euros le plancher de la contribution annuelle des conseillers en investissements financiers (CIF) (4° du II de l'article L. 621-5-3 précité). Actuellement, les CIF acquittent une contribution de 600 euros à l'AMF et, depuis sa création en janvier 2010, de 150 euros à l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). La réduction proposée par le présent alinéa permet d'abaisser à 450 euros la contribution versée à l'AMF et, ainsi, de maintenir à l'identique la charge des CIF. Cette disposition représente une perte de recettes d'environ 450 000 euros .

L'ensemble de ces quatre mesures entraîne une hausse des ressources de l'AMF de l'ordre de 3,2 millions d'euros .

B. LA CRÉATION DE DEUX NOUVELLES RESSOURCES AFFECTÉES

1. Une contribution des grands émetteurs en fonction de leur capitalisation boursière

L' alinéa 9 insère un II bis au sein de l'article L. 621-5-3 du code monétaire et financier.

Il institue une contribution due, à partir d'un seuil de capitalisation boursière d'un milliard d'euros ^{3 ( * )} , par les émetteurs français admis sur un marché réglementé de l'Espace économique européen et par les émetteurs étrangers admis sur un marché réglementé en France, pour autant que celui-ci représente le volume d'échanges de titres le plus élevé (notion de « marché directeur »).

« Le montant de cette contribution, compris entre 20 000 et 300 000 euros, est fixé en fonction de la capitalisation boursière moyenne de l'émetteur constatée le dernier jour de négociation des trois années précédentes » ^{4 ( * )} . Un barème progressif , qui comprend cinq tranches , doit être défini par décret.

Les évaluations préalables annexées au présent projet de loi donnent, à titre d'exemple, le barème progressif suivant :

Source : évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2011

Si ce barème était retenu, la mesure rapporterait près de 12 millions d'euros à l'AMF . Elle a également pour intérêt de faire contribuer les plus gros émetteurs, c'est-à-dire ceux pour lesquels l'AMF doit engager le plus de moyens pour exercer une surveillance approfondie.

2. Une contribution au titre de la négociation pour compte propre des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Les alinéas 10 et 11 créent un II ter au sein de l'article L. 621-5-3 précité.

Il est institué une contribution annuelle due par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement , à l'exception des sociétés de gestion de portefeuille, agréés, en qualité de prestataires de services d'investissement (PSI), pour effectuer des activités de négociation pour compte propre .

Le redevable est le groupe qui établit ses comptes sous la forme consolidée ^{5 ( * )} . La contribution n'est pas due par les PSI compris dans le périmètre consolidé d'une société ayant son siège hors de France.

L'assiette de la contribution est identique à celle applicable aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement au titre de la contribution pour frais de contrôle de l'ACP , c'est-à-dire les exigences minimales en fonds propres appréciées sur une base consolidée.

Le taux est fixé par décret dans une fourchette comprise entre 0,06 %o et 0,14 % ^{6 ( * )} . D'après les estimations du Gouvernement, le produit de la contribution pourrait s'élever entre 6 et 15 millions d'euros.

Il revient à l'ACP de transmettre à l'AMF, avant le 30 avril, l'appel à contribution qu'elle envoie aux personnes assujetties à la contribution pour frais de contrôle. Au vu de ce document, l'AMF communique, avant le 31 mai, le montant de la contribution due au titre du présent article. Les redevables doivent s'acquitter de leur dette avant le 31 juillet.

Lorsque l'ACP révise, à la hausse, l'assiette de la contribution, elle communique à l'AMF l'appel à contribution rectificatif qu'elle adresse au redevable. Celui-ci a alors deux mois pour acquitter le complément de contribution dû au titre de cette rectification. A l'inverse, si l'assiette a été revue à la baisse, il dispose d'un délai d'un mois après réception de l'appel rectificatif pour demander à l'AMF la restitution du montant correspondant (qui doit être effectuée dans le mois suivant).

Les modalités de contestation de l'assiette prévues pour la contribution pour frais de contrôle sont garanties dans les mêmes conditions pour la contribution AMF.

Il importe de relever que l'assiette retenue dans le présent article diffère de celle initialement envisagée à l'article 17 du projet de loi. Dans la première version du texte, l'assiette portait sur « la fraction excédant un montant de 30 milliards d'euros, de la moyenne sur les trois dernières années des actifs financiers évalués à la juste valeur par résultat, tels qu'ils figurent au bilan consolidé du groupe ». Le Gouvernement avait alors indiqué qu'afin « d'assurer que la contribution est bien en lien avec les activités de prestations de services d'investissement pour compte propre, il est proposé de recourir à une assiette comptable [qui] constitue une bonne approximation de l'activité effective de trading des grands établissements financiers ».

Cette assiette n'a finalement pas été retenue. Sa définition introduisait une complexité et une lourdeur de gestion inutiles. « L'assiette ACP » reflète bien le volume d'activité et les risques pris par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement même si elle est moins strictement corrélée à l'activité de négociation pour compte propre. Par ailleurs, l'assiette commune aux deux autorités facilitera la gestion et le recouvrement de la nouvelle contribution affectée à l'AMF.

L' alinéa 12 prévoit que l'ensemble des dispositions du présent article sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La situation financière de l'AMF n'est pas alarmante à court terme puisque sa trésorerie s'élèvera encore entre 35 et 40 millions d'euros fin 2010. Ses comptes connaissent néanmoins une trajectoire qui pourrait lui être préjudiciable à moyen terme .

De surcroît, l'AMF connaît un accroissement de ses missions avec, par exemple, la surveillance des marchés des quotas de CO ₂ ^{7 ( * )} ou encore les ventes à découvert . De même, l'apparition du « trading à haute fréquence » constitue un défi technologique majeur pour le régulateur qui doit suivre des millions d'opérations dans un laps de temps de la micro ou de la nano-seconde. A ce titre, l'AMF prévoit, sur la période 2010-2012, d'investir plus de 5 millions d'euros dans des équipements informatiques .

L'apport de ressources nouvelles est donc inévitable pour que l'AMF puisse mener à bien l'ensemble des tâches qui lui sont confiées. Au total, le présent article devrait représenter un surcroît de recettes compris entre 25 et 30 millions d'euros .

L'effort apparaît significatif . A ce titre, il importe que l'AMF ne devienne pas un « dodu dormant » qui, comme par le passé, a accumulé des réserves disproportionnées . Il faut saluer le plan d'économies de 2 millions d'euros qu'elle a engagé en 2010.

Il faut également se féliciter du rééquilibrage du financement de l'AMF . En effet, il importe que les entités qui nécessitent la plus grande vigilance participent à due concurrence au financement de leur supervision.

Les taxes affectées font l'objet d'un encadrement légal mais il revient au pouvoir réglementaire, après avis simple du collège de l'AMF, de fixer leur taux ou leur montant s'il s'agit d'une contribution forfaitaire. Toutefois, en l'absence de données précises sur la dynamique des dépenses de l'AMF et sur les prévisions de rendement des taxes qui lui sont déjà affectées, votre commission vous propose un amendement tendant à réduire les plafonds des deux nouvelles contributions. Le total de l'augmentation des ressources sera ainsi limité à 20 millions d'euros, contre 25 millions à 30 millions d'euros dans le dispositif proposé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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* ¹ Rapport d'information sur les autorités administratives indépendantes, fait au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques, n° 2925, déposé le 28 octobre 2010.

* ² Sociétés dont la capitalisation boursière est inférieure à 1 milliard d'euros.

* ³ Apprécié le 1 ^er janvier de l'année d'imposition.

* ⁴ Si les titres sont admis sur le marché réglementé depuis moins de trois ans, la capitalisation boursière est constatée au dernier jour de l'année précédente.

* ⁵ Ou, à défaut, celle des entités consolidées agréée ayant son siège en France et dont le produit net bancaire, au titre du dernier exercice comptable, est le plus élevé.

* ⁶ Le taux de la contribution pour frais de contrôle de l'ACP est fixé à 0,60 %.

* ⁷ Article 9 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.