III. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 9 NOVEMBRE 2010
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IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE
Écologie, développement et aménagement durables
Article 72
L'article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un VI ainsi rédigé :
« VI. - Jusqu'au 31 décembre 2016, le fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l'article L. 561-3 du code de l'environnement contribue au financement des études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines, dans la limite de 200 millions d'euros, pour la totalité de la période. »
V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011) ANNEXE 10
Commentaire : le présent article vise à permettre le financement par le FPRNM des travaux de mise en conformité des digues domaniales pour la mise en oeuvre du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES MISSIONS DU FPRNM : UN CHAMP PEU À PEU ÉLARGI
Le champ d'intervention du FPRNM, dit « fonds Barnier », est défini par les articles L. 561-3 du code de l'environnement, qui institue le fonds, et par les articles 128 de la loi de finances pour 2004 et 136 de la loi de finances pour 2006. Ces trois textes ont été récemment modifiés par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
Le fonds est chargé de financer, dans la limite des ses ressources, les indemnités allouées en cas d'expropriation d'utilité publique, ainsi que les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d'en empêcher toute occupation future. De plus, il finance, dans les mêmes limites, les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées. Il peut également, sur décision préalable de l'État, contribuer au financement des mesures de prévention intéressant des biens couverts par un contrat d'assurance des risques de catastrophes naturelles, la liste de ces mesures et les modalités d'intervention étant détaillées à l'article L. 561-3 du code de l'environnement.
Enfin, parmi les domaines d'intervention du fonds figure aussi la contribution au financement des digues relevant des collectivités territoriales.
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Les mesures de prévention relatives aux biens couverts par un contrat d'assurance des risques de catastrophes naturelles auxquelles le fonds peut contribuer 1. L'acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l'État d'un bien exposé à un risque prévisible de mouvements de terrain ou d'affaissement de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide, de submersion marine menaçant gravement des vies humaines ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès et en empêcher toute occupation, sous réserve que le prix de l'acquisition amiable s'avère moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de protection des populations ; 2. L'acquisition amiable , par une commune, un groupement de commune ou l'État, de biens à usage d'habitation ou de biens utilisés dans le cadre d'activités professionnelles relevant de personnes physiques ou morales employant moins de vingt salariés et notamment d'entreprises industrielles, commerciales, agricoles ou artisanales et de leurs terrains d'assiette ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès et en empêcher toute occupation, sous réserve que les terrains acquis soient rendus inconstructibles dans un délai de trois ans, lorsque ces biens ont été sinistrés à plus de la moitié de leur valeur et indemnisés en application de l'article L. 125-2 du code des assurances ; 3. Les opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières , dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, ainsi que le traitement ou le comblement des cavités souterraines et des marnières qui occasionnent des risques d'effondrement du sol menaçant gravement des vies humaines, dès lors que ce traitement est moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article l. 561-1 du code de l'environnement ; 4. Les études et travaux de préventions définies et rendus obligatoires par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvés en application du 4° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement sur des biens à usage d'habitation ou sur des biens utilisés dans le cadre d'activités professionnelles relevant de personnes physiques ou morales employant moins de vingt salariés et notamment d'entreprises industrielles, commerciales, agricoles ou artisanales ; 5. Les campagnes d'information , notamment celles menées en application du deuxième alinéa de l'article L. 125-2 du code des assurances, portant sur les garanties visées à l'article L. 125-1 du même code. Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux |
B. LE FINANCEMENT INSUFFISANT DU FPRNM
Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs est essentiellement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances. Il peut en outre recevoir des avances de l'État . La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages prévoit que ce taux de ce prélèvement est fixé dans la limite de 4 % par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie.
Cependant, face à l'insuffisance des ressources du Fonds pour remplir ces missions, le taux maximal de 4 % a été plusieurs fois relevé, deux lois de finances ouvrant ainsi la possibilité d'augmenter les ressources annuelles du Fonds, le taux étant ensuite fixé par arrêté.
Tout d'abord, à l'initiative de notre collègue Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », votre commission des finances avait inscrit dans l'article 101 de la loi de finances pour 2008 la possibilité de relever de 4 % à 8 % le taux maximal de prélèvement au profit du Fonds Barnier.
Cette hausse a permis d'assainir la situation du Fonds. Néanmoins, elle ne pouvait pas assurer le financement de l'ensemble de ses missions, à horizon 2012, d'après les simulations effectuées alors par le Gouvernement. C'est pourquoi, en second lieu, la loi de finances pour 2009 a prévu l'augmentation du taux de prélèvement de 8 % à 12 %, ce dernier taux constituant la fourchette maximale . Versé par les entreprises d'assurance, ce prélèvement constitue désormais 90 % des ressources du Fonds Barnier.
Le tableau suivant retrace le financement du fonds depuis 2002 :
Evolution de la situation budgétaire du FPRNM depuis 2002
(en millions d'euros)
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Année |
Recettes 1 |
Délégations 2 |
Reliquat 3 |
|
De 1995 à 2002 |
150,47 |
67,15 |
-- |
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2002 |
25,15 |
11,10 |
94,20 |
|
2003 |
28,20 |
18,25 |
106,20 |
|
2004 |
27,29 |
6,41 |
127,10 |
|
2005 |
28,89 |
37,49 |
108,60 |
|
2006 |
30,60 |
85,00 |
55,00 |
|
2007 |
60,30 |
100,40 |
24,10 |
|
2008 |
68,03 |
66,80 |
25,33 |
|
2009 |
130,00 |
79,27 |
76,06 |
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Prévisions 2010 |
157,00 |
230,00 |
3,06 |
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Prévisions 2011 |
257,00 |
257,00 |
3,06 |
1 dont produits financiers ;
2 dont frais de gestion ;
3 à la date du comité de gestion, au premier trimestre de l'année suivante.
Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux
C. LE CONTEXTE
La tempête Xynthia de février 2010 a révélé la grande fragilité de certains ouvrages de protection existants au regard du risque de submersion marine. En effet, beaucoup d'entre eux ont cédé ou ont été submergés par la mer, provoquant l'inondation des zones urbanisées. De surcroît, les violentes inondations qui ont frappé le Var en juin 2010 ont renforcé la prise de conscience de la nécessité de compléter le dispositif de vigilance et d'alerte.
Dans la droite ligne des décisions annoncées par le Président de la République le 16 mars 2010 à la Roche-sur-Yon et le 21 juin 2010 à Draguignan, un plan de prévention des submersions marines et des crues rapides sera donc mis en oeuvre sur la période 2011-2016. Ce plan s'articulera autour de trois types d'actions :
- la prévention des submersions marines ;
- la prévention des défaillances des digues fluviales ou maritimes ;
- la prévention des inondations par ruissellement ou crues soudaines.
Le Plan devrait mobiliser de l'ordre de 80 millions d'euros par an en s'appuyant sur les programmes existants, tels que les programmes d'action de prévention des inondations (PAPI) ou les plans grands fleuves, et sur un programme de nouveaux investissements combinant des dépenses budgétaires et des ressources en provenance du FPRNM.
Le diagnostic de l'état des digues domaniales réalisé dans le cadre des nouvelles normes de sécurité a ainsi révélé la faiblesse de certains ouvrages de protection et la nécessité d'une action urgente de mise en conformité, qui requiert un financement exceptionnel sur la période 2011-2016.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à compléter l'article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, afin d'étendre le champ d'intervention du FPRNM au financement des travaux de mise en conformité des digues domaniales pour la mise en oeuvre du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides , instauré à la suite de la tempête Xynthia.
En effet, la loi permet actuellement le financement par le FPRNM des travaux de mise en conformité des digues gérées par les collectivités territoriales. Il s'agit donc d'étendre cette possibilité aux digues qui se trouvent sur le domaine de l'État , dont la gestion est, pour certaines d'entre elles, en cours de transfert aux collectivités territoriales.
En outre, le présent article spécifie que ce financement est prévu jusqu'au 31 décembre 2016, dans la limite de 200 millions d'euros, pour la totalité de la période, soit entre 2011 et 2016. Ce financement exceptionnel doit permettre de conforter 200 km de digues domaniales. Les simulations du Gouvernement estiment à 35 millions d'euros le montant à engager dès 2011.
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L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le Gouvernement justifie cette nouvelle extension des missions du FRPNM, certes marginale, par les compétences qu'exerce aujourd'hui ce fonds dans le domaine de la prévention des risques. Il relève en outre qu'il s'agit d'une dépense exceptionnelle.
Si vos rapporteurs spéciaux reconnaissent le bienfondé de la logique consistant à faire financer les travaux de mise en conformité des digues domaniales par le FPRNM, il n'en reste pas moins qu'ils s'interrogent sur l'extension permanente de ses missions, d'autant que la prise en charge de ces dernières ne s'accompagne pas d'un financement pérenne, mais d'une succession de mesures disparates et temporaires qui nuisent à la lisibilité de son action.
Ainsi, cette mesure en apparence mineure pose la question d'une clarification des missions du Fonds Barnier et de son financement. En conséquence, il conviendra d'être vigilant sur la situation financière du Fonds.
Vos rapporteurs spéciaux notent qu'il devrait être rendu compte de la mise en oeuvre de la disposition examinée dans le cadre du rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs présenté chaque année au Parlement, en annexe au projet de loi de finances, conformément à l'article L. 561-5 du code de l'environnement.
Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.