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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

II. UN PROJET DE BUDGET PLUS ÉQUILIBRÉ

A. LES PERSPECTIVES TRIENNALES

D'après le PAP, les nouvelles perspectives triennales s'inscrivent dans « une stratégie financière responsable, préservant la capacité de la mission à investir tout en réduisant ses coûts structurels et en dépensant mieux ». Le plafond de la mission suit ainsi une progression modérée, de 3,7 % en cumul sur trois ans en montant brut (mais de 7,6 % par rapport à la LFI 2010). En montant net (ie. hors excédent d'exploitation et dotation aux amortissements), les CP augmentent de 4 % mais sont stables en 2013 par rapport à la LFI pour 2010.

Votre rapporteur spécial relève les principales évolutions suivantes :

- les charges de personnel sont présentées comme « maîtrisées » avec une augmentation limitée à 2 % entre 2011 et 2013, mais doivent être rapportées à une diminution programmée des effectifs de 298 ETPT (496 par rapport à 2010). Le coût unitaire par salarié augmenterait ainsi de 4,75 % sur la période et de 7,3 % par rapport à 2010, ce qui illustre un « retour » partiel aux personnels, en termes de rémunérations, des efforts de productivité consentis ;

- les investissements ne sont pas « sacrifiés » puisqu'ils augmentent de 5,8 % (6,7 % par rapport à 2010), cette progression étant concentrée sur l'année 2012. Ils seront majoritairement dédiés au programme européen SESAR ;

- l'évolution des dépenses de fonctionnement apparaît moins stricte que les orientations applicables au budget général puisque les CP, à périmètre constant, diminuent de 4,2 % sur la période et de 7,1 % par rapport à 2010 ;

la hausse de l'endettement est limitée à 94 millions d'euros, mais à partir d'un niveau déjà très élevé atteint en 2010. Plus de 250 millions d'euros annuels - soit plus de 12 % des dépenses nettes - continueront donc d'être consacrés au remboursement de la dette, à l'exception de 2011. Un montant de 21 millions d'euros est également attendu des produits de cessions immobilières de la DGAC et sera intégralement affecté au désendettement du budget annexe.

Présentation de l'équilibre triennal du BACEA en 2011-2013 (en CP)

(en millions d'euros)

 

Rappel LFI 2010

2011

2012

2013

Evolution 2011/2013

Recettes d'exploitation

1 686,72

1 804,45

1 808,51

1 828,52

1,3 %

Recettes en capital

391

367,77

393,92

420,03

14,2 %

Dont : emprunt

250,7

194,38

250,29

250,78

29 %

Autofinancement / résultat

0

13,39

- 16,37

9,25

N.S.

Dépenses brutes totales

2 080,61

2 172,22

2 202,43

2 248,55

3,5 %

Dont : charges de personnel

1 079,22

1 087,76

1 100,44

1 109,28

2 %

fonctionnement

173,3

168

165

161

- 4,2 %

investissements

184,68

186,24

197,05

197,05

5,8 %

Dépenses par programme (hors résultat d'exploitation)

613 : soutien aux prestations

1 423,67

1 507,87

1 540,87

1 577,95

4,6 %

612 : navigation aérienne

492,93

497,13

512,34

512,27

3 %

614 : transports aériens, surveillance et certification

60,91

53,64

48,13

46,1

- 1,4 %

611 : formation aéronautique

103,1

100,2

101,1

99,98

- 0,2 %

Total

2 080,61

2 158,83

2 202,43

2 239,3

3,7 %

Total net

1 940,34

1 998,83

2 042,43

2 079,3

4 %

Plafond d'ETPT

11 456

11 268

11 119

10 970

- 298

N.B. : les recettes comme les dépenses globales sont présentées en montant brut (hors fonds de concours et attributions de produits) et incluent donc les dotations aux amortissements et l'éventuel excédent d'exploitation.

Sources : commission des finances et projet annuel de performances annexé au projet de lois de finances pour 2011

B. UNE PRÉVISION D'ÉQUILIBRE EN 2011 PLUS CRÉDIBLE

L'année 2009 avait été marquée par la chute du trafic aérien - auquel est corrélée une large part des recettes - et la nécessité de réviser à la baisse, en cours d'exercice, l'équilibre budgétaire pour 2009 et 2010. Cette révision s'était traduite en 2009 par une augmentation du recours à l'emprunt et un plan d'économies de 40 millions d'euros, avec l'approfondissement du plan de mutualisation des fonctions support initié en 2008 et le report de certains projets (essentiellement la construction d'un bloc technique, l'extension de deux centres de contrôle en-route et le programme de modernisation des systèmes de tour de contrôle des aéroports).

Le plafond prévisionnel pour 2011, tel que fixé par la loi de programmation pour 2009-2012, n'avait en revanche pas été revu et prévoyait donc une hausse de 5,5 % des CP par rapport aux prévisions révisées de 2010, ce que votre rapporteur spécial avait jugé peu crédible au regard d'une reprise du trafic probablement lente. De fait, les crédits nets finalement budgétés pour 2011 sont inférieurs de 2,2 % au plafond antérieurement fixé.

Au total, les dépenses brutes du BACEA sont en augmentation de 4,4 % par rapport aux crédits ouverts en 2010, et les dépenses nettes de 3 %. Les fonds de concours et attributions de produits sont estimés à 22,74 millions d'euros et proviennent pour l'essentiel de la participation aux projets aéronautiques européens et de la rémunération de prestations de services effectuées pour le compte de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA).

Evolution de l'équilibre du BACEA de 2009 à 2011
(en CP et hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

 

CP
2009

CP LFI 2010

2011 (loi de program-mation 2009-2012)

PLF 2011

Opérations courantes

1 731,7

1 767,6

1 943,34

1 804,45

Evolution n/n-1 en %

2,1 %

9,9 %

2,1 %

Opérations en capital

270,5

313,02

333,6

367,77

Evolution n/n-1 en %

15,7 %

6,6 %

17,5 %

Total brut

2 002,27

2 080,61

2 276,94

2 172,22

Total net (après amortissements)

1 852,38

1 940,34

2 043,34

1 998,83

Evolution n/n-1 en %

4,7 %

5,3 %

3 %

Sources : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2009, projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2010 et 2011

C. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE ET DES TARIFS DES RECETTES

1. Une hausse globale des recettes de 3,2 % en 2011

Les sources de financement du BACEA peuvent être regroupées en quatre catégories :

- les redevances, soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la circulation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;

- l'autofinancement, le produit brut des emprunts et les produits financiers ;

- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, les loyers perçus par la DGAC ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de route et de RSTCA, en extinction progressive...) ;

- et la quotité de la taxe de l'aviation civile (TAC) affectée au budget annexe, qui devrait représenter un peu moins de 15 % des ressources du BACEA en 2010 et dont l'article 29 du présent projet de loi de finances prévoit le relèvement de 77,35 % à 80,32 % pour financer l'intégration du SNIA (cfsupra).

Au total, la progression des recettes nettes du budget annexe serait de 3,2 % en 2011, soit 61,8 millions d'euros, par rapport aux prévisions de la LFI pour 2010, et de 2,4 % par rapport à la prévision réactualisée de juillet 2010, qui table notamment sur une augmentation du produit de la redevance de route (+ 14 millions d'euros) et de la TAC (11,5 millions d'euros supplémentaires), compte tenu de la reprise du trafic, estimée à 2 % (en unités de service).

Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

Recettes du BACEA

Exécution 2009

Prévision LFI 2010

En % du total

Prévision PLF 2011

Evolution PLF 2011/
LFI 2010

Redevances de route

1 014,08

1 062,63

55 %

1 147,5

8 %

Redevance océanique

0

0

0 %

12

N.S.

Redevance RSTCA métropole

213,22

226,25

11,06 %

228,9

1,2 %

Redevance RSTCA outre-mer

34,26

45

2,3 %

33

- 26,7 %

Redevances des deux autorités de surveillance

6,1

6,25

0,32 %

12,6

x 2

Redevances de surveillance et de certification

28,86

30,05

1,86 %

29,7

- 1,2 %

Taxe de l'aviation civile (quotité du BACEA)

282,17

277,93

14,6 %

307,96

10,8 %

Produit brut des emprunts

281,82

250,74

12,8 %

194,38

- 22,5 %

Recettes diverses (1)

102,93

38,2

1,97 %

32,74

- 14,3 %

Total des recettes nettes

1 963,42

1 937,05

100 %

1 998,83

3,2 %

(1) : les recettes diverses de 2011 intègrent 8 millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'Etat ».

Source : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2009 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

2. La généralisation progressive de l'incitation à la performance

Le cadre juridique des redevances de navigation aérienne en métropole a évolué avec l'abandon du système actuel de recouvrement intégral des coûts et le passage à un régime d'incitation économique à la performance, conformément à l'option ouverte par le règlement communautaire n°1794/200644(*). Le règlement n° 1070/2009 du 21 octobre 200945(*) et ses règlements d'application prévoient une meilleure cohérence des objectifs communautaires et une généralisation de ces incitations à compter de 2012.

Cette évolution conduit à une disparition progressive du double mécanisme correcteur de l'assiette des coûts, en vigueur depuis plus de vingt ans, qui a été anticipée par un décret n° 2009-1609 du 18 décembre 200946(*). Ce décret prévoit de déterminer à l'avance des taux unitaires de référence sur une durée d'au plus cinq ans, en se fondant sur un plan de performance imposant des gains de productivité et ne s'appuyant donc plus uniquement sur l'évolution des coûts et du trafic.

Afin de mieux garantir la réalisation des objectifs de performance, il est prévu la possibilité de moduler les taux annuels par une incitation financière, en fonction des résultats ainsi que d'indicateurs et d'objectifs de performance portant notamment sur la qualité de service et l'efficacité économique de la gestion du trafic aérien. Les taux annuels résultant du plan de performance sont fixés et publiés annuellement par arrêté conjoint de la direction générale de l'aviation civile et de la direction du budget.

Pour assurer une meilleure stabilité du plan de performance face aux aléas de l'évolution du trafic, la modulation des taux peut également comprendre un mécanisme d'ajustement fonction du trafic47(*), et un mécanisme d'ajustement fonction des investissements48(*).

Les règlements européens précités conduisent toutefois à mettre en oeuvre une période de transition :

- d'ici 2012, le plan de performance peut être annuel et ne pas contenir toutes les clauses de modulation évoquées supra. Tel est le cas du plan adopté pour 2010 après consultation des exploitants aériens, dont les indicateurs de performance sont observés à titre expérimental. Le plan de 2011 aura des caractéristiques voisines ;

- le plan de performance doit être triennal à partir de 2012 et limité aux redevances de route, puis quinquennal à compter de 2014 et inclure la RSTCA ;

l'extinction du mécanisme correcteur des redevances sera donc progressive jusqu'en 2014 : les sur-recouvrements constatés jusqu'en 2009 inclus - soit 80,95 millions d'euros pour la redevance de route et 23,9 millions d'euros pour la RSTCA, au profit des usagers - pourront faire l'objet d'un apurement par report sur les taux unitaires, lissé sur la période. Fin 2011, le solde des sur-recouvrements devrait être de 47,8 millions d'euros pour la redevance de route et 967 000 euros pour la RSTCA.

3. Les redevances de navigation aérienne

Le budget du BACEA pour 2011 est construit sur une hypothèse d'augmentation de 4,9 % du taux unitaire de la RSTCA, qui avait diminué de 15,20 euros à 12 euros en 2010 grâce à la création de la redevance océanique, et de 3,8 % de celui de la redevance de route. Les hypothèses de trafic et de coûts ainsi que les taux unitaires ne seront définitivement arrêtés qu'en décembre 2010, après consultation obligatoire des usagers aux niveaux national et international. Une augmentation du trafic de 2 % est néanmoins attendue.

La recette prévisionnelle de la redevance de route s'établit ainsi à 1 157,9 millions d'euros, et celle de la RSTCA à 231,1 millions d'euros, dont respectivement 10,4 millions d'euros et 2,2 million d'euros correspondent au coût de la surveillance de l'opérateur de navigation aérienne. Le traitement des recettes sera harmonisé avec une comptabilisation en droits constatés des deux redevances à compter de 2011, et non plus en encaissements.

Le produit de la redevance océanique de navigation aérienne, créée par le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009 pour assurer une meilleure couverture des coûts de la navigation outre-mer, est estimé à 12 millions d'euros et celui des RSTCA pour l'outre-mer à 33 millions d'euros.

4. Les redevances de surveillance et de certification

En complément des redevances de navigation aérienne, l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 200449(*) a institué quinze nouvelles redevances destinées à couvrir progressivement les coûts liés aux prestations de contrôle technique et d'octroi de divers titres effectuées par la direction de la sécurité de l'aviation civile et les service technique de l'aviation civile. Leurs tarifs sont fixés par voie réglementaire, à l'exception des redevances relatives à l'autorité de surveillance, dont le montant est établi par la loi de finances initiale.

Lors de la création de ces redevances, il avait été décidé de ne pas recouvrer la totalité des coûts des activités concernées, pour tenir compte de l'impact sur certains secteurs économiques, mais de maintenir un scénario de montée en puissance progressive jusqu'en 2011. Diverses raisons expliquent cependant une progression de ces recettes moindre que ce qui était envisagé lors de leur mise en place : situation tendue de l'aviation civile depuis 2009, champ des redevables plus réduit que prévu, moratoire sur certaines redevances, augmentations de tarifs non appliquées.

Le projet de budget pour 2011 repose comme en 2010 sur un maintien des tarifs en euros constants, mais prévoit une augmentation nette du produit de 6 millions d'euros, à 42,3 millions d'euros, pour les raisons suivantes :

- l'augmentation de la part des coûts complets relatifs à la surveillance de la navigation aérienne, pour un gain estimé par rapport à 2010 de 6,2 millions d'euros ;

- la diminution, à hauteur de 400 000 euros, des reversements de l'Agence européenne de sécurité aérienne ;

- une restriction du champ de l'exonération de redevances de titres et d'examens de personnels navigants pour les demandeurs d'emplois, en se limitant aux demandeurs d'emplois « immédiatement disponibles ». Le gain attendu est de l'ordre de 200 000 euros ;

- la création d'une redevance pour rémunérer le pilotage de l'Organisme pour la sécurité de l'aviation civile (OSAC), nouvelle entité habilitée qui remplace le Groupement pour la sécurité de l'aviation civile (GSAC). Cette redevance, qui sera collectée par l'OSAC et reversée à la DGAC, devrait rapporter 300 000 euros mais ne constituera pas une nouvelle charge pour les usagers puisque les redevances pour le compte de l'OSAC seront abaissées du même montant.

Votre rapporteur spécial approuve les mesures de redéfinition du périmètre de ces redevances mais regrette que l'évolution des tarifs ne soit pas mieux corrélée à la hausse attendue du trafic, pour une « montée en puissance » plus dynamique.

5. Une nouvelle quotité de la taxe de l'aviation civile

La taxe de l'aviation civile, régie par l'article 302 bis K du code général des impôts, est perçue auprès des transporteurs aériens proportionnellement aux passagers et au fret transportés lors des vols commerciaux. Son produit est réparti entre le budget général et le BACEA, selon une clef fixée en loi de finances. Après que cette quotité a été modifiée par l'article 58 de la loi de finances pour 2009 et que les tarifs ont été augmentés en moyenne de 4,9 % par l'article 54 de la loi de finances pour 2010, l'article 29 du présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle augmentation de la fraction affectée au BACEA. Elle passera ainsi en 2011 de 77,35 % à 80,32 %, afin de couvrir le transfert budgétaire de 219 ETPT du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA) du programme 217 vers le BACEA.

Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC

(en %)

 

Jusqu'en 2005

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2011

 

2008

2009

2010

2011

2009

2010

2011

2011

BACEA

65,58

43,73

49,56

53,37

51,47

49,56

82,14

79,77

77,35

80,32

Budget général

34,42

56,27

50,44

46,63

48,53

50,44

17,86

20,23

22,65

19,38

Source : commission des finances, d'après les lois de finances

Le produit attendu de la TAC en 2011 s'élève à 307,96 millions d'euros, soit une augmentation de 10,8 % par rapport aux prévisions de la LFI 2010. Il tient compte, outre l'augmentation de la quotité et l'indexation des tarifs sur l'inflation prévisionnelle50(*), d'un « rebasage » du produit attendu en 2010 à hauteur de 11,53 millions d'euros supplémentaires (du fait d'un nombre de passagers supérieur aux prévisions et d'une diminution du montant des déclarations tardives), de la croissance attendue du trafic de passagers en 2011 et de l'estimation des titres de redressement émis à la suite de contrôle.

6. Les recettes annexes et diverses

Le montant des recettes diverses serait en forte baisse en 2011, avec 24,8 millions d'euros contre 38,6 millions d'euros en 2010, en raison de la perte des recettes du SEFA (8,6 millions d'euros) et de moindres recettes en produits exceptionnels (mécanismes correcteurs, trop perçus et reprise sur provisions). La fusion de l'ENAC et du SEFA conduit en effet à ce que les recettes nées de la vente des produits du SEFA soit désormais comptabilisées en ressources propres de l'ENAC.

Une somme de 8 millions d'euros a également été budgétée en produits exceptionnels, au titre du reversement à partir du compte d'affection spéciale « Immobilier » des produits de cessions immobilières de la DGAC, et sera affectée au désendettement du budget annexe.

D. LA NÉCESSAIRE OPTIMISATION DES DÉPENSES

1. Des dépenses en hausse de 3 %

Les crédits du BACEA sont pour près de 70 % imputés sur le programme 613 de soutien, la masse salariale représentant 50,4 % des crédits de la mission (dotations aux amortissements et provisions incluses), soit 1 087,8 millions d'euros. D'un montant total de 2 168,8 millions d'euros en AE et 2 158,8 millions d'euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits estimés à 22,7 millions d'euros), les crédits augmentent, respectivement, de 3,3 % et 3,8 % (3 % hors dotations aux amortissements et provisions) par rapport à la LFI 2010.

Hors dotations aux amortissements et provisions, cette évolution des dépenses globales du BACEA recouvre essentiellement :

- une diminution de 12,7 millions d'euros de la masse salariale à périmètre constant, compte tenu en particulier de mesures de transfert du SNIA et vers l'ENAC ;

- une baisse de 7 millions d'euros des dépenses d'exploitation (fonctionnement et intervention), hors mesure de transfert vers la subvention de l'ENAC à hauteur de 8,3 millions d'euros ;

- une augmentation de 35,8 millions d'euros des dépenses consacrées aux organismes extérieurs, liée à l'extension du périmètre de la subvention à l'ENAC ;

- une hausse des remboursements d'emprunts (+ 27,5 millions d'euros) et des frais financiers y afférents (+ 1,8 million d'euros) ;

- et une relative stabilité des dépenses d'investissement (- 1,4 million d'euros), consacrées notamment à la modernisation de la gestion financière et du système d'information des ressources humaines.

Le taux de cotisation employeur au compte d'affectation spéciale des pensions (« CAS pensions ») poursuit son alignement sur celui des autres administrations de l'Etat et passe de 62,47 % en 2010 à 65,72 % en 2011, dont 0,33 % au titre de l'allocation temporaire d'invalidité. Il en résulte une augmentation de 19,38 millions d'euros de la contribution d'équilibre au CAS.

Evolution des dépenses du BACEA (hors fonds de concours, attributions de produits,
résultat d'exploitation et variation du fonds de roulement)

(en millions d'euros)

Programmes et actions

LFI 2010 (retraitée)

PLF 2011

Evolution 2011/2010 (deux sections, CP)

AE

CP

Dont opéra-tions courantes (CP)

AE

CP

Dont opéra-tions courantes (CP)

Part des CP (deux sections) dans la mission

P 613 - Soutien aux prestations de l'aviation civile

1 426,3

1 423,7

1 288,8

1 514,4

1 507,9

1 318,4

69,8 %

5,9 %

RH et management

1 094,2

1 092,8

1 091

1 102,3

1 101,2

1 100,3

51 %

0,8 %

Logistique

31,1

29,8

25,1

36,3

30,9

23,9

1,4 %

3,7 %

Affaires financières

301

301

172,7

375,8

375,8

194,3

17,4 %

24,8 %

P 612 - Navigation aérienne

513,8

492,9

334,2

506,05

497,1

332,5

23 %

0,8 %

Management et gestion

16,2

13,8

11,6

15,7

13,7

11

0,6 %

- 0,7 %

Aéroports

91,2

83,7

47,6

90,8

85,4

47,3

4 %

2 %

Centres en route

336

316,1

227,2

336,8

329

230,1

15,2 %

4,1 %

Contrôle aérien outre-mer

16,7

24,8

6

13,8

19,1

6,3

0,9 %

- 23,2 %

Ingénierie technique

28,9

31,5

21,9

28,2

29,6

21,7

1,4 %

- 6 %

Maintien des compétences

24,8

23

19,9

20,7

20,3

16,1

0,9 %

- 11,7 %

P 614 - Transports aériens, surveillance et certification

55,7

60,9

41,4

48,1

53,6

39,9

2,5 %

- 12 %

Dvpt durable et régulation

27,5

27,1

19,5

25,5

25

18,8

1,2 %

- 7,7 %

Surveillance et certification

25,3

30,1

18,8

19,8

25,1

18,1

1,2 %

- 16,6 %

Enquêtes sécurité aérienne

2,9

3,7

3,1

2,9

3,6

3

0,2 %

- 2,7 %

P 611 - Formation aéro-nautique

103,1

100,2

4,6 %

- 2,8 %

Formation aux métiers de la DGAC

46,8

45,5

2,1 %

- 2,8 %

Formation des acteurs du transport aérien

36,3

35,3

1,6 %

- 2,8 %

Recherche, expertise et actions de soutien

20

19,4

0,9 %

- 3 %

Total

2 098,8

2 080,6

1 767,6

2 168,8

2 158,8

1 791,1

100 %

3,8 %

Dont total hors dotations aux amortissements

1 958,6

1 940,3

1 627,33

2 008,8

1 998,8

1 631,1

 

3 %

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au PLF pour 2011

2. La poursuite de la diminution des effectifs en partie compensée par des mesures catégorielles peu lisibles

Après que 188 emplois auront été supprimés en 2010 au titre de la « première tranche » de la RGPP, le plafond d'emplois en 2011 sera de 11 268 ETPT, soit une nouvelle diminution nette de 188 ETP (correspondant à 173 emplois ETPT) par rapport à 2010, à structure constante. Cette baisse est conforme à l'objectif de non-remplacement de la moitié des départs à la retraite (331 départs prévus). Votre rapporteur spécial relève cependant que la consommation des ETPT au 31 juillet 2010 était déjà inférieure de 123,3 ETPT au plafond autorisé, ce qui tend à relativiser l'importance de l'effort consenti.

A périmètre courant, la diminution est de 334 ETPT en raison de deux mesures de transfert déjà évoquées : le rapatriement de 219 ETPT du programme 217 au titre du SNIA (dans la continuité de ce qui a déjà été accompli en 2008), et le transfert de 379 ETP du SEFA vers le budget de l'ENAC (soit 29,76 millions d'euros hors CAS « Pensions »), dans le cadre de la fusion entre les deux organismes.

Les emplois rémunérés par l'opérateur ENAC passent donc de 539 ETP en 2010 (dont 10 hors plafond) à 927 ETP en 2011, dont 30 hors plafond correspondant aux emplois saisonniers, à l'appui aux enseignements et aux post-doctorants. En tenant compte du rapatriement des 379 ETP du SEFA, le plafond d'emplois intègre une réduction de 11 ETP de l'activité de formation au pilotage, conformément au plan de modernisation du SEFA mis en oeuvre de 2007 à 2012.

Une enveloppe de 7,8 millions d'euros (contre 6 millions d'euros en LFI 2010) est consacrée aux mesures de revalorisation catégorielle. Elle correspond, selon le PAP, à la moitié des économies créées par le schéma d'emploi pour 2011, au titre du « retour catégoriel » applicable aux administrations de l'Etat dans le cadre de la RGPP, et au reliquat non consommé de l'enveloppe de 2010. Le GVT indemnitaire est quant à lui positif à hauteur de 9,5 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial estime que cet intéressement financier à la réduction des effectifs est tout à fait légitime dans son principe, mais encore trop généreux dans ses modalités, au regard du montant octroyé en 2010 (alors que le périmètre des effectifs diminue) et de la situation financière très dégradée du budget annexe et des finances publiques en général.

En outre, les données du PAP sont peu lisibles puisque le montant des mesures catégorielles est - du moins au vu des données disponibles - largement supérieur à la norme du retour catégoriel de 50 %, l'impact du schéma d'emplois pour 2011 étant évalué à 8,7 millions d'euros. Le solde de 3,45 millions d'euros51(*) s'expliquerait donc par la seule récupération du montant non consommé en 2010, soit plus de la moitié de l'enveloppe budgétée en LFI 2010. La relative imprécision de ces données entretient le doute sur l'application réelle de la norme de retour catégoriel. Ces mesures indemnitaires pourraient ainsi être interprétées comme une mesure de contournement du gel du point fonction publique en 2011. Enfin, le PAP ne détaille pas leur ventilation par nature de prime, contrairement au PAP pour 2010.

3. L'ENAC : d'importants efforts pour aborder la fusion en 2011

Sur un budget d'exploitation de 71,8 millions d'euros en 2009, l'ENAC a dégagé un excédent de 100 000 euros, mais un besoin de financement de 400 000 euros compte tenu d'une reprise sur provision pour un litige clôturé. Les deux composantes de la subvention de la DGAC ont été diminuées de 900 000 euros pour contribuer à l'effort financier de l'ensemble du budget annexe. L'établissement a réalisé 16 millions d'euros investissements, dont certains reportés de 2008, et a pour cela dû prélever son fonds de roulement à hauteur de 10 millions d'euros. Celui-ci s'élevait à la fin de l'exercice à 3,8 millions d'euros, soit moins d'un mois d'activité.

Le budget primitif de 2010 - soit 74,7 millions d'euros en exploitation et 10,6 millions d'euros d'investissements - reposait sur une revalorisation de 6,5 millions d'euros de la subvention de la DGAC (dont 2,5 millions d'euros pour corriger la sous-évaluation des rémunérations dans le budget triennal), qui atteignait donc 65,5 millions d'euros. La poursuite de la crise du transport aérien au premier semestre a cependant affecté cet équilibre. La DGAC a ainsi mis en place une réserve de précaution et gelé 2,3 millions d'euros de la subvention, dont 2,1 millions d'euros sur la fraction affectée aux investissements. L'ENAC a également anticipé une baisse de ses ressources propres à hauteur de 1,4 million d'euros.

Face à ces nouvelles contraintes, l'ENAC privilégie le financement des opérations d'investissements déjà engagées et tente de reconstituer son fonds de roulement pour aborder dans les meilleures conditions l'absorption du SEFA en 2011, qui contribuera à augmenter mécaniquement le besoin en fonds de roulement de la nouvelle entité. D'après le PAP, cet apport serait cependant limité à 69 000 euros.

Le budget prévisionnel de 2011 n'est pas encore connu mais la subvention du BACEA atteindra 102,08 millions d'euros (dont 1,87 million d'euros relevant des programmes 612 et 614), compte tenu de l'intégration des activités et personnels du SEFA et de l'apport des ressources propres du SEFA, supérieures à 8 millions d'euros. Le programme d'investissement des deux structures fusionnées devrait être réduit de 2 millions d'euros et resserré sur certaines actions prioritaires : réhabilitation des infrastructures, sécurisation des bâtiments pédagogiques, achat et entretien de moyens aériens pour la formation pratique au pilotage. Divers outils seront également mis en place pour limiter l'augmentation du coût par élève de la formation.

E. UNE RELATIVE STABILISATION DE L'ENDETTEMENT MAIS À UN NIVEAU TROP ÉLEVÉ

Ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010 et du projet de loi de règlement pour 2009, l'année 2009 a vu une augmentation inédite - de près de 20 % en un an - de l'endettement du BACEA, qui a franchi le seuil du milliard d'euros avec 1 051,6 millions d'euros au 31 décembre 2009.

Rappelons qu'après une première augmentation de l'autorisation d'emprunt par la loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009, 65 millions d'euros avaient été ouverts par le décret d'avance du 8 décembre 2009. La commission des finances avait cependant émis un avis défavorable sur le projet de décret, au motif que la DGAC devait recourir à une avance de l'Agence France Trésor amortissable sur huit ans pour couvrir un besoin de trésorerie de quelques jours.

Une solution acceptable et témoignant d'une plus grande flexibilité du mécanisme des avances du Trésor a toutefois été trouvée. Une avance de 20 millions d'euros à court terme (un mois) a ainsi été consentie pour répondre à ces difficultés de trésorerie, et le solde de 45 millions d'euros, destiné à augmenter le fonds de roulement, a fait l'objet d'une avance selon les modalités habituelles (huit ans). Le refus de la direction générale des finances publiques d'accorder un découvert au budget annexe - alors que la LOLF le permet en gestion infra-annuelle pour les comptes d'affectation spéciale, de commerce et d'opérations monétaires -n'en a pas moins mis en évidence la crise de financement qu'il traverse.

L'encours de la dette devrait poursuivre sa hausse en 2010 pour atteindre 1 148,3 millions d'euros, soit une progression de 30,8% en deux ans. La dette représente donc désormais 17,6 années d'autofinancement, contre 11,4 en 2009. La prévision pour 2011 demeure cependant fixée à 6,7 années...

Evolution de l'endettement net du budget annexe de 2006 à 2011

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

LFI 2010

PLF 2011

Emprunt contracté

253

103

104

282

250,7

194,4

Remboursement des emprunts (capital)

114

104

104

108

154

181,5

Endettement net au 31/12

878,44

877,74

877,73

1 051,6

1 148,3

1 161,2

Evolution en pourcentage

18,7 %

- 0,08 %

0 %

19,8 %

9,2 %

1,1 %

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011 ; réponses du MEEDDM au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

La reprise du trafic aérien, et donc l'augmentation des redevances, et les efforts de réduction des dépenses de fonctionnement permettent de diminuer l'autorisation d'emprunt en 2011. Elle atteint cependant près du double de celle de 2008 avec 181,5 millions d'euros, et excède encore les capacités de remboursement - quoique l'écart se réduise fortement par rapport à 2010 et surtout 2009. L'endettement net devrait dès lors augmenter de 12,9 millions d'euros en 2011 pour représenter 53,5 % des dépenses brutes du BACEA. L'annuité d'emprunt représentera 15,6 % de l'encours, contre 13,4 % en 2010 et 10,3 % en 2009.

En dépit de cet effort, votre rapporteur spécial constate que ni la RGPP ni la démarche transversale de réduction des frais de fonctionnement de l'Etat ne permettent pour l'heure d'amorcer le désendettement du budget annexe. L'atteinte de ce point d'inflexion étant indispensable à moyen terme pour éviter que la dette ne devienne réellement insoutenable, et de surcroît compromis par une probable remontée des taux d'intérêt, il sera nécessaire de créer de nouvelles marges de manoeuvre à partir de 2012-2013 en amplifiant l'effort de réduction des crédits de personnel et en revalorisant les recettes.

Les charges d'intérêts sont quant à elles estimées à 31,9 millions d'euros (30 millions d'euros en 2010) pour treize emprunts en cours d'exécution (dont neuf avances de l'Agence France Trésor), sur la base d'un taux moyen de 1,5 % pour les avances à taux fixe de l'Agence France Trésor52(*).

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1. Après une diminution de 4,3 % en 2009, le trafic aérien en France connaît une reprise hésitante en 2010, enrayée au premier semestre par l'éruption du volcan islandais. Les hypothèses de recettes du budget annexe reposent notamment sur une croissance du trafic de 2 % en 2011.

2. Le périmètre du BACEA évolue quelque peu dans le cadre de la rationalisation des activités d'ingénierie aéroportuaire et de formation : rapatriement de 219 ETPT du Service national de l'ingénierie aéroportuaire, qui justifie un relèvement de la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au BACEA, et entrée en vigueur de la fusion de l'ENAC et du SEFA, dont il résulte un élargissement de la subvention accordée à l'ENAC.

3. Les performances sont globalement en progression, voire remarquables en matière de sécurité et de sûreté en 2009, mais l'objectif et l'indicateur relatifs à l'équilibre financier du BACEA ne reflètent plus la réalité.

4. Outre les réformes liées aux engagements européens (SESAR et COFLIGHT), la rationalisation de certaines fonctions se poursuit, notamment dans le cadre de la RGPP, pour une meilleure optimisation des dépenses : modernisation des fonctions achats et logistique, mise en place de nouveaux logiciels de gestion financière et des ressources humaines, réduction des effectifs (188 ETPT en 2011), plan de renforcement de la productivité de l'ENAC et du SEFA. Sur la programmation triennale 2011-2013, le coût unitaire par salarié augmenterait cependant de 7,3 % (par rapport à 2010) et les dépenses de fonctionnement diminueraient de 7,1 %, soit une évolution moins stricte que la norme de 10 % censée être appliquée aux services de l'Etat.

5. Les sévères critiques de la Cour des comptes sur le coût et l'organisation du contrôle aérien ont été en partie prises en compte dans le nouveau protocole de négociation, avec la régularisation du régime indemnitaire des personnels techniques et la mise en place d'un dispositif plus transparent de vérification des « clairances ». Des contreparties financières substantielles sont cependant accordées aux personnels : revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs, 7,8 millions d'euros de mesures de revalorisation catégorielle en 2011, soit un montant a priori largement supérieur à la norme de « retour catégoriel » de 50 %.

6. La prévision d'équilibre pour 2011 paraît crédible avec une augmentation escomptée des recettes de 3,2 %, qui repose essentiellement sur l'augmentation de la quotité de la TAC affectée au BACEA et sur le relèvement des taux de la redevance de route et de la RSTCA. La « montée en puissance » des redevances de surveillance et de certification pourrait cependant être plus dynamique.

7. Après avoir augmenté de près de 31 % en 2009 et 2010, l'endettement du budget annexe devrait se stabiliser à un niveau élevé en 2011 (1,16 milliard d'euros), représentant 53,5 % des dépenses brutes, à l'orée d'une probable remontée des taux d'intérêt. Il n'en demeure pas moins que ni la RGPP ni la démarche globale de réduction des frais de fonctionnement ne permettent aujourd'hui d'atteindre le point d'inflexion du désendettement du BACEA, rendant nécessaire l'obtention de nouvelles marges de manoeuvre en 2012-2013.


* 44 Règlement (CE) de la Commission n° 1794/2006 du 6 décembre 2006 établissant un système commun de tarification des services de navigation aérienne.

* 45 Règlement (CE) n°  1070/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant les règlements (CE) n° 549/2004, (CE) n° 550/2004, (CE) n° 551/2004 et (CE) n° 552/2004 afin d'accroître les performances et la viabilité du système aéronautique européen.

* 46 Décret n° 2009-1609 du 18 décembre 2009 relatif aux redevances de navigation aérienne.

* 47 Si le trafic fluctue au-delà de certaines marges, ce mécanisme permet de reporter une partie du manque à gagner sur la facturation des années ultérieures, ou au contraire de restituer aux usagers une partie de l'excédent. Si les conditions économiques, notamment les réalisations de trafic, s'écartent des prévisions au-delà de certains seuils d'alerte, à prévoir dans le plan de performance, ce dernier peut être révisé à la demande de l'une des parties.

* 48 Ce mécanisme vise à garantir aux usagers que, dans le cas où les investissements seraient inférieurs aux prévisions, l'économie réalisée au-delà d'une marge précisée dans le plan de performance soit restituée aux usagers. Toutefois, dans certaines limites, des économies d'investissements doivent pouvoir rester acquises au prestataire de services, en tant qu'ajustement pertinent aux ressources disponibles.

* 49 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.

* 50 Suite à une disposition introduite par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010. Cette indexation représente un produit estimé à 6,4 millions d'euros en 2011, pour une inflation prévisionnelle de 1,5 %.

* 51 Soit 7,8 - (8,7 / 2) millions d'euros.

* 52 A l'exception de l'avance accordée en 2005, dont le taux est de 1 %.