Mission "Relations avec les collectivités territoriales" - Compte de concours financiers "Avances aux collectivités territoriales" - Articles 79 à 86

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial

PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

II. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » EN 2011

A. LA MISSION « RCT » AU SEIN DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le projet de budget s'inscrit dans la perspective triennale d'une stabilisation en valeur des concours de l'Etat aux collectivités territoriales

La première loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a défini un cadre d'évolution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Elle précise ainsi que « l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, hors effet de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 ^{1 ( * )} , à l' évolution prévisionnelle des prix à la consommation , selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation ».

Au sein de cette évolution d'ensemble, elle a fixé les montants maximum des crédits de la mission RCT .

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 , en cours de discussion, détermine une nouvelle trajectoire plus contraignante, qui vise la stabilisation en valeur , à périmètre constant, du même ensemble.

Les montants plafonds de la mission RCT sont également réévalués pour la période triennale suivante.

Aucune explication n'est fournie cependant par le rapport annexé au projet de loi de programmation sur les évolutions contrastées de ces montants de crédits.

Programmation 2009-2013 des crédits de la mission
« Relations avec les collectivités territoriales »

(en milliards d'euros)

Sources : loi n° 2009-135 du 9 février 2009 et projet de loi n° 66 (2009-2010) de programmation des finances publiques

La DGCL a toutefois indiqué à votre rapporteur spécial que les plafonds de la programmation 2011-2013 ne correspondaient pas « aux plafonds finalement prévus en PLF 2011 car les plafonds de la LPFP ont été fixés avant la conclusion des négociations budgétaires, s'agissant notamment du gel des dotations d'investissement du programme 119 (DGE/DDR). »

Il existe effectivement un écart non négligeable, de l'ordre de 50 millions d'euros à périmètre constant, entre le plafond des autorisations d'engagement inscrit dans le projet de loi de programmation des finances publiques et le montant des autorisations d'engagement prévu au projet de loi de finances pour 2011, soit 2,559 milliards d'euros (ou 2,531 milliards à périmètre constant).

2. La mission « RCT » ne représente qu'une partie minime des concours de l'Etat aux collectivités locales

Sur un effort financier de l'Etat en direction des collectivités territoriales de 59,431 milliards d'euros en 2011 ^{2 ( * )} , la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente que 2,5 milliards d'euros.

Effort financier de l'Etat en direction des collectivités territoriales

(en millions d'euros ; en autorisations d'engagement)

Source : projet de loi de finances pour 2011

B. LES ÉVOLUTIONS DES DIFFÉRENTS PROGRAMMES

La présente mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires , et les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL) soit 2,559 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,513 milliards d'euros en crédits de paiement selon le projet de loi de finances pour 2011.

Elle est constituée de quatre programmes :

- le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (775 millions d'euros en CP) regroupe l'ensemble des concours financiers attribués aux communes et à leurs groupements en vue de répondre aux objectifs suivants : soutien à l'investissement local, compensation des charges transférées à ces collectivités, renforcement de la péréquation et développement de l'intercommunalité ;

- le programme 120 « Concours financiers aux départements » (491 millions d'euros en CP) se compose de deux dotations (dotation générale de décentralisation et nouvelle dotation globale d'équipement aux territoires ruraux créée par l'article 82 du présent projet de loi de finances ^{3 ( * )} ) ;

- le programme 121 « Concours financiers aux régions » (891 millions d'euros en CP) comprend une seule dotation (dotation générale de décentralisation) ;

- le programme 122 « Concours spécifiques et administration » (354 millions d'euros en CP) regroupe, d'une part les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et, d'autre part, les moyens servant à l'administration des programmes de la mission, ainsi que des crédits au titre de compétences transférées concomitamment à plusieurs niveaux de collectivités.

Evolution des crédits des programmes PLF 2011/PLF 2010 (CP)

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2011

1. Le gel des principales dotations

A l'issue de la deuxième conférence sur les déficits publics, tenue en mai 2010, il a été acté que les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales seraient gelés en valeur sur la totalité de la période du budget triennal 2011-2013.

Ce gel concerne toutes les dotations comprises dans « l'enveloppe normée », à l'exception du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et des amendes de police, qui sortent du périmètre de l'enveloppe.

La plupart des dotations retracées par la mission RCT se voient appliquer cette règle.

Les dotations gelées en 2011

Source : projet annuel de performances pour 2011

2. Les ajustements de la dotation générale de décentralisation

S'agissant des dotations générales de décentralisation (DGD) , qui sont calculées sur le calcul des charges transférées, quelques ajustements mineurs sont prévus. Ils représentent :

- une augmentation de 332 031 euros sur un total de 130,057 millions pour la DGE des communes et de leurs groupements (au titre des transferts de monuments historiques) ;

- une majoration de 2,471 millions d'euros sur un total de 267,251 millions pour la DGE des départements, au titre de la compensation de Saint-Martin dans le cadre de la généralisation du RSA ;

- une majoration de 138 062 euros et une diminution de 1,866 million sur un total de 891,929 millions pour la DGE des régions, au titre respectivement de la compensation des transferts des monuments historiques et des formations du secteur infirmier, d'une part, et de la correction d'une surévaluation des crédits, d'autre part.

3. Les concours spécifiques

a) Les aides exceptionnelles

Les aides versées aux collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles , notamment à des catastrophes naturelles sont retracées dans le programme 122 « Concours spécifiques et administration ».

Le tableau suivant présente, par type de subvention, les montants retenus par le projet annuel de performances pour 2011.

Les concours exceptionnels

(CP en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

La DGCL a apporté à votre rapporteur spécial les explications suivantes concernant ces inscriptions budgétaires :

« Le programme de sécurité des établissements scolaires est achevé depuis 2000. Seules les demandes de crédits de paiement pour d'anciennes opérations étaient satisfaites chaque année en LFR par l'inscription des crédits demandés. Subsiste seulement une opération en faveur du département de Seine-Saint-Denis relative à la construction d'un collège pour laquelle le versement des CP interviendra l'année prochaine.

« S'agissant de la sécurisation de bâtiments de la communauté juive , la précédente convention (2009) ^{4 ( * )} est arrivée à échéance. Il n'y a pas de nouvelle Convention signée ( autre que la « Convention-balais » de 776 000 euros ) en 2011.

« Le montant de la subvention au titre des communes minières dépend du nombre et des caractéristiques des équipements transférés par les compagnies houillères aux collectivités locales. En 2009 ( équipements transférés en 2008 ), le montant de l'aide a considérablement augmenté, principalement du fait de la reprise d'un parc par la communes de Decazeville-Aubin, pour plus de 1 million d'euros. L'aide étant triennale, les coûts partis ainsi que les nouveaux équipements recensés conduisent, par sincérité budgétaire, à inscrire un montant supérieur en PLF 2011 ( 1 024 000 euros ). Il convient de rappeler que lors de la gestion 2009, 1,4 million d'euros ont ainsi été ouverts en loi de finances rectificative . »

b) L'outre-mer

Les dotations à destination des collectivités d'outre-mer , initialement inscrites sur le programme 123 « conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer », ont été transférées, depuis le 1 ^er janvier 2009, sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » dans le cadre de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Le montant total de ces dotations atteint 109 248 221 euros, en progression de 5,4 % par rapport à 2010.

Les dotations outre-mer répondent, en effet, à des règles d'indexation spécifiques et échappent, de ce fait, à la règle du gel en valeur :

- le taux d'évolution est identique à celui de la DGF métropolitaine totale, soit + 0,21 % en 2011 pour la DGF des provinces de Nouvelle-Calédonie et la dotation globale de compensation versée à la Polynésie française au titre des services et établissements publics transférés ;

- la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés évolue comme le taux prévisionnel de la moyenne annuelle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du PIB en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif, ce qui correspond, pour 2011, à une hausse de 2,2 % ;

- la dotation globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie évolue en fonction de la population scolarisée dans les collèges d'enseignement public (le taux retenu pour 2011 est de + 0,1085 %) ;

- enfin, la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires versée à Mayotte évolue comme le taux de progression du nombre d'élèves constaté entre l'antépénultième et la pénultième année précédant l'année de son versement, soit + 5,78 %. En outre, cette dotation est majorée de 5 millions d'euros par l'article 79 du présent projet de loi de finances ^{5 ( * )} .

c) Le solde de DGD

Le programme 122 de la mission RCT regroupe, enfin, les crédits de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribués, dans le cadre de concours particuliers, indistinctement aux communes, départements, régions ou groupements de collectivités territoriales.

Ces dotations comprennent :

- le concours particulier en faveur des autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains ;

- le concours particulier en faveur des ports maritimes ;

- le concours particulier en faveur des aérodromes ;

- le concours particulier pour les bibliothèques municipales et départementales de prêt .

Les montants prévus pour ces concours sont identiques aux montants inscrits en loi de finances initiale pour 2010.

C. LES MOYENS ET LES RÉSULTATS DE LA DGCL

Le programme 122 « Concours spécifiques et administration » comprend une action 02 « Administration des relations avec les collectivités territoriales » qui regroupe les crédits de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales.

1. Des moyens en progression justifiée

Les moyens en autorisations d'engagement de la DGCL enregistrent une progression importante par rapport à 2010. Ils s'établissent, en effet, à 2,464 millions d'euros contre 2,048 millions, en hausse de 15 % .

Dans le même temps, les inscriptions de crédits de paiement sont en diminution de 0,2 %.

Ces évolutions résultent d'un double mouvement :

- une contraction des dépenses de fonctionnement courant ;

- une progression des dépenses d'informatique , liée au développement d'un module expert de contrôle budgétaire, au sein du projet ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé), et au projet « Colbert départemental » qui vise à assurer une plus grande fiabilité des échanges de données entre les préfectures et la DGCL, s'agissant de la répartition de la DGF.

2. Les résultats satisfaisants des indicateurs de performance

L'efficacité des services rendus par l'administration en charge des relations avec les collectivités territoriales est mesurée par cinq indicateurs de performance.

Les résultats obtenus sur 2009 justifient le maintien d'un niveau ambitieux pour les valeurs cibles, même si une « défaillance » relative a été constatée s'agissant des réponses aux questions posées par les pouvoirs publics.

Résultats des indicateurs de l'action 1 « Administration des relations avec les collectivités territoriales »

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

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* ¹ Le plan de relance de l'économie.

* ² Cette notion ne comprend pas la fiscalité transférée, les dégrèvements, les subventions pour travaux d'intérêt local, les subventions des ministères et les crédits consacrés à la direction générale des collectivités territoriales.

* ³ Se reporter au commentaire de l'article 82 dont l'examen est rattaché à la mission « RCT ».

* ⁴ A la suite du conseil interministériel pour la lutte contre le racisme et l'antisémitisme du 27 janvier 2004, le Premier ministre a décidé la participation financière de l'Etat, d'un montant initial de 3 millions d'euros, à la mise en oeuvre d'un plan de sécurisation de bâtiments appartenant à la communauté juive. A cet effet, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, désigné comme chef de file interministériel sur ce projet, a conclu six conventions cadre avec le Fonds Social Juif Unifié (FSJU). La première convention a été signée conjointement le 23 décembre 2004.

* ⁵ Se reporter au commentaire de l'article 79 dont l'examen est rattaché à la mission « RCT ».