Mission "Remboursements et dégrèvements"

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2011

82,15 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2011, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Cette budgétisation s'inscrit en recul de près de 13 % par rapport à 2010, sous l'effet combiné des suites de la réforme de la taxe professionnelle et de l'extinction des mesures exceptionnelles décidées dans le cadre du Plan de relance .

A. UNE MISSION ATYPIQUE

Première mission du budget général, la mission « Remboursements et dégrèvements » est également la plus atypique, en ce que les crédits qui y sont inscrits obéissent à une logique de recettes .

1. Des crédits évaluatifs obéissant à une logique de recettes

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux constituent la clé de passage entre les recettes fiscales brutes et les recettes fiscales nettes d'une part, et les dépenses brutes et les dépenses nettes du budget général d'autre part. La consommation des crédits inscrits sur cette mission est, en effet, intimement liée à la dynamique des recettes fiscales, ainsi qu'au recours des contribuables à un certain nombre de dispositifs leur permettant de bénéficier de restitutions au titre d'avantages fiscaux, de remboursements de trop-perçu ou de remises gracieuses. Pour ces mêmes raisons, qui rendent la dépense aléatoire et moins aisément pilotable , les crédits de la mission sont des crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF et sont soustraits à l'application de la norme de dépense élargie ^{1 ( * )} .

Plus de 98 % des crédits de la mission sont des crédits d'intervention (titre 6), les seuls crédits de fonctionnement (titre 3) correspondant aux admissions en non-valeur, aux intérêts moratoires et rectifications de produits d'Etat (1,92 milliard d'euros en 2011). A cet égard, votre rapporteure spéciale observe que la Cour des comptes avait, dans sa note d'exécution budgétaire relative à l'exercice 2009, recommandé de reclasser en dépenses de fonctionnement les remboursements et dégrèvements liés à la mécanique de l'impôt , composés pour l'essentiel des excédents de versements d'impôt sur les sociétés (IS) ou de remboursements de crédits de TVA.

Interrogé sur ce point, le responsable de programme fait valoir que « la proposition de la Cour équivaut à une remise en cause rétroactive de la répartition par nature des dépenses, dans la mesure où elle vise non seulement la présentation des dépenses dans la nouvelle architecture, mais a fortiori la répartition qui prévalait les années antérieures. Présenter en fonctionnement la totalité des dépenses des actions 11 et 13 revient à bouleverser le mode de classification des dépenses adopté jusqu'à présent, sans remise en cause explicite par les autorités de contrôle. Les dépenses de fonctionnement représenteraient alors la plus large part des dépenses totales du programme 200. (...) L'évolution suggérée ne pourra être opérée que si elle est parfaitement argumentée . Elle nécessite en particulier de répertorier les dépenses en fonction de critères communs permettant de les recenser, soit en dépenses de fonctionnement, soit en dépenses d'intervention. Cette recommandation sera donc examinée dans la limite des réserves exposées » .

La proposition de la Cour des comptes ne semble donc pas susciter d'enthousiasme particulier, semble-t-il pour des motifs essentiellement techniques. Elle peut néanmoins faire sens , dans la mesure où les remboursements et dégrèvements résultant de la mécanique de l'impôt correspondent surtout à la mise en oeuvre de modalités de calcul particulières. Elles ne sont donc pas réellement assimilables à des dispositifs incitatifs ou poursuivant des objectifs précis de politique publique , et pour lesquels le classement en « interventions » apparaît réellement justifié.

2. Un marqueur privilégié de l'érosion des recettes de l'Etat

Une analyse sur longue période enseigne que les remboursements et dégrèvements ont représenté une part croissante des recettes fiscales brutes, témoignant de la place grandissante qu'occupent les mécanismes de restitution d'impôt et notamment du développement des dépenses fiscales .

Le pic constaté en 2009, où les remboursements et dégrèvements ont représenté 34,3 % des recettes fiscales brutes, résulte principalement des effets concomitants de la forte diminution des recettes liée à la crise économique et des dispositifs fiscaux exceptionnels mis en oeuvre dans le cadre du Plan de relance ( cf. infra ). La dissipation de ces effets permet de retrouver un « étiage » plus proche de celui des années précédentes. Les remboursements et dégrèvements représenteront ainsi 24,4 % des recettes fiscales brutes en 2011, contre 25,8 % en 2008.

Au-delà de ces facteurs conjoncturels, la progression des remboursements et dégrèvements, et en particulier des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat, est un indice privilégié de l'érosion des recettes de l'Etat, sous l'effet de la multiplication des dispositifs dérogatoires .

L'évolution des recettes fiscales brutes et des remboursements et dégrèvements depuis 2001

(en milliards d'euros courants)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

B. LA TENDANCE RÉCENTE ET LA PRÉVISION POUR 2011

L'analyse de la budgétisation prévue en 2011 implique de revenir préalablement sur l'évolution observée au cours des deux dernières années. Ces années, atypiques à bien des égards, illustrent l'extrême sensibilité de la dépense de remboursements et dégrèvements à la conjoncture et aux choix de politique économique et fiscale du Gouvernement.

1. 2009 et 2010 : effets et contrecoup du plan de relance

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat se seront élevés à 93,9 milliards d'euros en 2009, soit un niveau sans précédent. Le Plan de relance aura abouti :

1) à majorer les remboursements et dégrèvements d'impôt sur le revenu de 0,5 milliard d'euros au titre de la mesure d'allègement des deux tiers de l'IR des contribuables modestes ;

2) à majorer de 8,8 milliards d'euros les remboursements et dégrèvements d'IS, dont 3,8 milliards d'euros au titre du remboursement anticipé des créances de crédit d'impôt recherche (CIR) et 5 milliards d'euros au titre du remboursement anticipé des créances liées au report en arrière de déficits ;

3) à majorer les remboursements et dégrèvements de TVA de 6,5 milliards d'euros au titre du remboursement anticipé des crédits de TVA .

Outre les mesures de relance, l'instauration du taux réduit de TVA dans la restauration aura accru les remboursements et dégrèvements de TVA de 1,25 milliard d'euros. Les autres remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat auront augmenté de 0,3 milliard d'euros, s'établissant à 7,2 milliards d'euros en 2009.

2010 voit logiquement le contrecoup des principales mesures du Plan de relance et la diminution concomitante des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat. Ceux-ci s'inscrivaient en recul de 17,5 milliards d'euros par rapport à 2009, en LFI pour 2010 (-15,6 %), et de 18,7 milliards d'euros en première loi de finances rectificative pour 2010 (-16,7 %), le contrecoup du seul Plan de relance étant chiffré à 15,3 milliards d'euros. L'estimation révisée des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat s'établit donc à 74,5 milliards d'euros.

Bilan de l'impact du Plan de relance en 2009 et 2010

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux se seront, quant à eux, élevés à 17,8 milliards d'euros en 2009 , soit une progression de +9,8 % par rapport à 2008 (+1,6 milliard d'euros) imputable au dynamisme du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée. Ils étaient estimés à 15,94 milliards d'euros en LFI pour 2010. L'exécution pourrait faire apparaître une légère progression (+0,2 milliard d'euros) par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale.

2. 2011 : la réforme de la taxe professionnelle « prend le relais »

Entre 2010 et 2011, les crédits de la mission s'inscrivent en recul de 12,8 %, soit -12,1 milliards d'euros. Ce recul affecte tant les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat que d'impôts locaux.

L'évolution de la budgétisation de la mission entre la LFI 2010 et le PLF 2011

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat refluent de 3,5 milliards d'euros pour s'établir à 71 milliards d'euros (-9,3 % par rapport à la LFI 2010). Une approche consolidée par impôt ^{2 ( * )} met en évidence les évolutions suivantes :

1) les remboursements et dégrèvements en matière d'impôt sur le revenu sont estimés à 7,4 milliards d'euros pour 2011, dont 2,6 milliards d'euros pour la partie restituée de la PPE, soit une diminution de 0,2 milliard d'euros par rapport au montant révisé pour 2010. Cette baisse s'explique essentiellement par l'impact de l'imputation du RSA « complément d'activité » sur la PPE et par l'aménagement du crédit d'impôt en faveur du développement durable ( cf. infra ) ;

2) les remboursements et dégrèvements associés à l'impôt sur les sociétés baissent de 4,8 milliards d'euros par rapport au montant révisé pour 2010 (-27,9%), en raison de la fin de la mesure de restitution anticipée des créances non imputées de crédit d'impôt recherche ^{3 ( * )} (CIR) et de l'amélioration du bénéfice fiscal 2010 ^{4 ( * )} (+16%) ;

3) les remboursements et dégrèvements de TVA s'élèvent à 44,4 milliards d'euros, en progression de 0,8 milliard d'euros par rapport au montant révisé pour 2010, compte tenu d'une reprise lente du flux de crédit généré par l'activité économique, de la moindre propension des entreprises à demander des remboursements dans un contexte de détente sur leur trésorerie et de la stabilisation du rythme de traitement des demandes de remboursement des crédits de TVA par les services de la DGFiP.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux sont enfin estimés à 11,1 milliards d'euros, soit une diminution très importante de -30,2 %. La baisse de 4,8 milliards d'euros constatée est principalement imputable à la réforme de la taxe professionnelle et à ses conséquences sur les dégrèvements anciens et nouveaux qui l'accompagnent . La taxe professionnelle prend en quelque sorte le « relais » du plan de relance au titre des facteurs de perturbation importants de l'évolution des remboursements et dégrèvements ( cf. infra ).

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* ¹ A compter de 2011, cette norme prévoit que les dépenses nettes du budget général et les prélèvements sur recettes seront stabilisés en volume, et que ce même agrégat sera stabilisé en valeur, hors charge de la dette et dépenses de pensions.

* ² Et non par type de remboursements et dégrèvements, comme il sera proposé dans le cadre de l'analyse par programme.

* ³ Sauf pour les PME, cf. infra.

* ⁴ Qui devrait générer de moindres restitutions d'excédents de versement d'acomptes en 2011.