Mission "Ville et logement" et articles 98 et 99 rattachés

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial

• I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• II. PRÉSENTATION DE LA MISSION
  
  • A. LE PROJET DE BUDGET S'INSCRIT DANS LA TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES
    
    • 1. Une diminution programmée des crédits
      
    • 2. La fin du plan de relance
      
  • B. LE RECOURS AUX FINANCEMENTS EXTRA BUDGÉTAIRES S'AMPLIFIE
    
    • 1. Le maintien de la contribution d'Action logement à un niveau élevé
      
    • 2. Le projet de loi de finances propose de faire appel aux ressources des HLM pour financer l'ANRU et compenser la baisse des aides à la pierre
      
    • 3. Les conséquences du recours aux fonds de concours
      
  • C. LES DÉPENSES FISCALES DOIVENT ÊTRE MIEUX CONTRÔLÉES
    
    • 1. Une tendance de fond à l'augmentation
      
    • 2. Un retournement est possible grâce à la remise à plat des aides fiscales à l'accession
      
    • 3. Une évaluation approximative et parfois contestable
      
• III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
  
  • A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »
    
    • 1. Une maquette refondue à la marge
      
      • a) Des actions remodelées
        
      • b) Des particularités persistantes
        
    • 2. Une apparente stabilisation à moyen terme des crédits
      
    • 3. Les attentes placées dans la réforme du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion
      
    • 4. Une sous-estimation trop systématique des besoins
      
  • B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »
    
    • 1. L'augmentation des prestations d'aide au logement est insuffisamment prise en compte
      
    • 2. La recherche d'économies vise à éviter le dérapage de la subvention d'équilibre de l'Etat
      
    • 3. L'application de la norme de réduction des dépenses publiques aux crédits en faveur des associations doit favoriser une meilleure gestion
      
  • C. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »
    
    • 1. Une restructuration du programme qui reste inachevée
      
    • 2. Le difficile équilibre budgétaire du programme
      
    • 3. La très forte revalorisation des conséquences financières du DALO
      
  • D. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
    
    • 1. Un réaménagement très positif des actions
      
    • 2. Des dotations en baisse
      
    • 3. La rénovation urbaine, sujet budgétaire résiduel ?
      
• IV. EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
  
  • ARTICLE 98
    (Art. L. 834-1 du code de la sécurité sociale)
    
    Harmonisation au taux de 0,5 % d'une contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL)
    
    
  • ARTICLE 99
    (Art. 234 nonies et 234 duodecies du code général des impôts, L 452-1, L 452-1-2, L 452-3 du code de la construction et de l'habitation, art. 5 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion)
    
    Suppression de l'exonération de contribution sur les revenus locatifs (CRL) applicables aux organismes HLM et mise en oeuvre d'un mécanisme de péréquation interne au secteur du logement social
    
    
    

• AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR VOTRE COMMISSION
  

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I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

II. PRÉSENTATION DE LA MISSION

A. LE PROJET DE BUDGET S'INSCRIT DANS LA TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

1. Une diminution programmée des crédits

Les deux exercices de programmation triennale de finances publiques successifs ^{1 ( * )} ont prévu une réduction progressive des crédits de la mission « Ville et logement ».

Crédits alloués à la mission « Ville et logement »

(en milliards d'euros)

Source : Commission des finances

La mise en perspective des deux « trajectoires » montre assez clairement les limites de la prévision . A mi-parcours de la période quinquennale couverte (2009-2013), le volume plafond des crédits nécessaires à l'exécution de la mission a été réévalué de 370 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 240 millions d'euros en crédits de paiement, soit des hausses respectives de 5,1 % et 3,3 % par rapports aux premiers objectifs. Il est en conséquence supérieur en 2011 à son niveau de 2009 en ce qui concerne les autorisations d'engagement .

Dans ce cadre d'ensemble, le projet de budget 2011 enregistre, par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, une baisse de 0,6 % en autorisations d'engagement et 2,5 % en crédits de paiement, très inégalement répartie en fonction des programmes de la mission.

Evolution des crédits de la mission à structure constante

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette évolution globale est imputable à plusieurs facteurs dont les effets sont divergents :

- la poursuite du rebasage à la hausse de certaines dotations concernant l'hébergement d'urgence ;

- des mesures d'économies sur les aides personnelles au logement ;

- la débudgétisation d'une partie des crédits (CP) destinés au logement locatif social ;

- la baisse des crédits liée à la réforme des exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines votée dans le cadre de la loi de finances pour 2009.

2. La fin du plan de relance

L'examen du projet de budget de la mission « Ville et logement » pour 2011 doit aussi prendre en considération l'achèvement du « plan de relance de l'économie » dont la mise en oeuvre, à travers le programme 317 « Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité » a très largement soutenu les actions financées en 2009 et 2010.

Pour ces deux exercices, en effet, le plan de relance de l'économie a permis la mobilisation de 315 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires pour le logement, ouverts par les lois de finances rectificative du 4 février 2009 et initiale du 30 décembre 2010 et ainsi répartis :

- 243 millions d'euros pour le logement locatif social ;

- 50 millions d'euros pour le financement du « Pass foncier » ;

- 32 millions d'euros pour le financement de places dans les centres d'hébergement ;

- 133 millions d'euros pour l'amélioration de l'habitat et notamment la lutte contre l'habitat indigne et la précarité énergétique.

En outre, le plan de relance a apporté des financements complémentaires à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pour 350 millions d'euros ainsi qu'à l'Agence de l'amélioration de l'habitat (ANAH) pour 200 millions d'euros.

La comparaison des seules dotations budgétaires inscrites en lois de finances initiales est donc trompeuse. La politique menée en direction du logement et de la ville sera, en effet, d'autant plus affectée par la fin du plan de relance qu'elle en a été une des grandes bénéficiaires.

B. LE RECOURS AUX FINANCEMENTS EXTRA BUDGÉTAIRES S'AMPLIFIE

1. Le maintien de la contribution d'Action logement à un niveau élevé

L'année 2011 est la troisième année d'application du dispositif mis en place par la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion (loi n° 2009-323 du 25 mars 2009), qui vise à orienter par voie réglementaire les emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) , en substitution notamment du financement sur le budget de l'Etat des actions de l'ANRU et de l'ANAH.

Pour cet exercice, le décret du 22 juin 2009 a prévu les emplois suivants :

Les emplois de la PEEC pour 2011 définis par voie réglementaire

(en millions d'euros)

Source : décret n°2009-747 du 22 juin 2009

Votre rapporteur spécial avait souligné, lors de sa mise en place, les limites d'un dispositif de financement qui conduit inéluctablement, en développant les contributions de « type subvention », à assécher les fonds disponibles d'Action logement constitués à 40 % du produit de la collecte annuelle et à 60 % des retours de prêts ^{2 ( * )} , soit respectivement 1,7 milliard et 2,5 milliards d'euros en 2009.

Il avait émis le souhait que l'année 2010 soit mise à profit pour élaborer un schéma de financement des interventions de l'ANRU et de l'ANAH soutenable à moyen et long terme .

Or, les perspectives pour le futur schéma triennal d'emplois pour 2012-2014, pour l'élaboration duquel la loi du 25 mars 2009 prévoit qu'à compter du 30 juin 2011, le Gouvernement engage une nouvelle concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales membres de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), sont encore floues et parfois contradictoires .

La réponse adressée par le ministère du logement, sur ce sujet, à votre rapporteur spécial précise : « à ce stade, aucun projet de schéma d'emplois n'a été arrêté pour la période 2012-2014 au sein du Gouvernement. Toutefois, un scénario « fil de l'eau » qui consisterait à maintenir, pour cette période, le niveau actuel des enveloppes moyennes annuelles pour l'ensemble des emplois d'Action Logement ne devrait pas pouvoir être retenu. Deux orientations devraient être privilégiées.

D'une part, la lettre plafond du ministre en charge du logement prévoit que la contribution d'Action Logement au financement des agences devrait être maintenue à son niveau actuel en 2012 et 2013, confirmant ainsi le rôle d'acteur et de financeur clef d'Action Logement en faveur de la rénovation urbaine et du soutien à l'amélioration du parc privé.

D'autre part, la diminution du montant ou du volume de certains emplois, ainsi que la transformation de certaines aides en aides à retour plus rapide pourrait être envisagée. Cette orientation, qui permettrait aux collecteurs de disposer d'un fonds de roulement suffisant pour ne pas avoir à recourir à l'emprunt, sera explorée de façon plus approfondie dans la perspective des discussions qui seront initiées prochainement avec les partenaires sociaux d'Action Logement. Des simulations réalisées indiquent qu'il existe des scénarios permettant d'assurer la pérennité de l'intervention d'Action Logement sur la période 2012-2014 . »

Les responsables d'Action logement , rencontrés par votre rapporteur spécial, estiment pour leur part qu'au-delà d'une contribution annuelle des emplois subventionnés plafonnée à 1 milliard d'euros pour la nouvelle période triennale, le déséquilibre financier du système deviendra insupportable.

D'ores et déjà, 3 collecteurs sur 21 devraient se trouver en situation de déficit comptable à la fin 2010 et plus de la moitié le seront en fin d'exercice 2011.

Ils s'interrogent également sur la justification de la contribution apportée par la PEEC au financement des aides de l'ANAH, qui ont été réorientées en priorité vers le soutien aux propriétaires occupants modestes et la rénovation thermique du parc privé dans le monde rural, soulignant que la participation des entreprises a été instituée pour favoriser le développement de la construction de logements à destination des salariés des entreprises et les aides à la mobilité.

En parallèle d'une réévaluation de l'efficience des aides accordées par l'ANAH et de la définition d'un mode de financement plus adapté à sa destination, ils privilégient une réorientation des fonds de la PEEC vers trois objectifs : le logement des jeunes à l'entrée dans la vie active, le logement des salariés en difficulté et l'aide à la mobilité professionnelle.

Pour les mois à venir, votre rapporteur spécial affirme son attachement à l'application effective du principe de concertation sur la définition des enveloppes triennales, introduit dans la loi par le Parlement à l'occasion de la réforme du 1 %. Ce principe signifie en particulier que la définition des emplois de la PEEC ne doit pas résulter exclusivement des contraintes du financement à court terme des priorités de l'Etat mais prendre en compte également les orientations stratégiques des partenaires sociaux.

A défaut, il deviendrait légitime de s'interroger à nouveau sur la nature du prélèvement constitué par la PEEC et sur le bien-fondé de sa gestion hors du budget de l'Etat.

Il considère également que l'hypothèse d'un maintien, à la charge d'Action logement, d'un niveau annuel de contributions subventionnées à 1,250 milliard d'euros, évoqué par le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat ^{3 ( * )} , ne paraît pas compatible avec la pérennité du système de la PEEC.

2. Le projet de loi de finances propose de faire appel aux ressources des HLM pour financer l'ANRU et compenser la baisse des aides à la pierre

Une des mesures les plus controversées associées au projet de budget pour 2011 de la mission « Ville et logement » ^{4 ( * )} est la proposition de création d'un prélèvement sur les ressources financières des organismes HLM , fondé sur leur assujettissement à la contribution sur les revenus locatifs (CRL).

Il est en effet prévu de confier à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) la gestion d'un fonds alimenté par la CRL versée par les organismes de logement social, qui ne seraient plus exonérés de ce prélèvement à partir de 2011. Le produit attendu de cette mesure serait, en 2011, de 340 millions d'euros redistribués pour le financement des dépenses de construction de logements locatifs sociaux, via le financement des aides à la pierre (80 millions d'euros) et de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (260 millions d'euros).

Cette mesure est présentée , par le Gouvernement , comme un outil de mutualisation et de péréquation des ressources financières entre organismes HLM, mais également comme devant contribuer à la maîtrise des finances publiques par la suppression d'une niche fiscale instituée à leur profit.

Votre rapporteur spécial estime que cette présentation est, par plusieurs aspects, abusive et trompeuse .

Le non-assujettissement des organismes HLM à la CRL ne peut pas être considéré comme une niche fiscale . La CRL tire son origine de la contribution additionnelle au droit de bail, qui finançait l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et les aides aux propriétaires bailleurs et occupants privés. Depuis l'origine, les bailleurs sociaux n'étaient donc pas concernés par cette imposition de même qu'ils ne bénéficient pas des aides de l'ANAH. En outre, si la qualification de niche fiscale devait être retenue, elle devrait s'appliquer à l'ensemble des logements non assujettis dont l'article 234 nonies du code général des impôts dresse une liste de douze catégories, parmi lesquels figurent les logements faisant partie de villages de vacances ou les locaux à la réhabilitation desquels l'ANAH a participé dans les quinze dernières années.

La nouvelle contribution proposée par l'article 99 du présent projet de loi ne peut être qualifiée d'instrument de péréquation . En effet, dans la mesure où son assiette est constituée de la masse des loyers perçus, elle s'applique indifféremment et uniformément à tous les organismes, quelle que soit leur situation financière, leur implication dans les opérations de construction en cours ou à venir, ou l'état de leur parc.

Enfin, s'agissant de l'ANRU , elle aboutit à écarter la perspective de la rebudgétisation, même partielle, du financement du programme de rénovation urbaine, dont l'Etat n'aura, en définitive, qu'inscrit les autorisations d'engagements en application de la loi de programmation et versé 350 millions d'euros en crédits de paiement, laissant à ses partenaires la tâche d'assurer le solde du financement des conventions signées, pour un montant total de 11,5 milliards d'euros.

3. Les conséquences du recours aux fonds de concours

Le recours à des financements extra-budgétaires conduit à réduire la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances.

Ce procédé a pris une ampleur croissante dans la gestion de la mission « Ville et logement » depuis quelques années ^{5 ( * )} .

Une grande partie du financement de la politique du logement passe désormais par la voie réglementaire , notamment depuis la réforme de la participation des employeurs à l'effort de construction, dans le cadre de la loi de mobilisation pour le logement. Ce sont, en effet, des décrets qui déterminent désormais les emplois du 1 %, qui pouvaient précédemment faire l'objet de conventions entre les partenaires sociaux et l'Etat.

Le projet de budget pour 2011 voit l'apparition d'un nouveau procédé de débudgétisation qui prend la forme de la multiplication des fonds de concours.

On constate, ainsi, une exceptionnelle progression des montants concernés qui viennent abonder les crédits budgétaires de la mission « Ville et logement » sur le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement ».

Au cours des exercices précédents, le montant total de ces fonds de concours avoisinait 130 000 euros. Il s'élève à 93,130 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de budget 2011 ^{6 ( * )} , représentant ainsi 18 % du total des crédits budgétaires de l'ensemble du programme.

Votre rapporteur spécial est très interrogatif face à l'utilisation de ces fonds de concours dont le contrôle échappe nécessairement à l'appréciation du Parlement. Ils constituent, en effet, des compléments aux dotations budgétaires dont l'administration dispose librement, même si l'article 17-II de la loi organique relative aux lois de finances dispose que « les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par le projet de loi de finances » et que le décret n°2007-44 du 11 janvier 2007 pris pour son application a fixé des règles strictes s'agissant de l'utilisation des fonds de concours pour les dépenses d'investissement et de l'emploi des fonds.

C. LES DÉPENSES FISCALES DOIVENT ÊTRE MIEUX CONTRÔLÉES

1. Une tendance de fond à l'augmentation

Les dépenses fiscales liées à la mission « Ville et logement » sont pour leur quasi-totalité rattachées au programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement ».

Elles s'élèvent à plus de 12 milliards d'euros , en progression de 5,8 % par rapport à 2010.

Dépenses fiscales rattachées à la mission « Ville et logement »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. Un retournement est possible grâce à la remise à plat des aides fiscales à l'accession

La tendance constatée depuis plusieurs exercices à la hausse de la dépense fiscale pourrait prendre fin ou s'inverser à compter de 2011 en raison des deux décisions prises par le Gouvernement et consistant à proposer d'une part un « rabotage » des niches fiscales et, d'autre part une refonte des aides à l'accession à la propriété .

L' article 58 du projet de loi de finances propose ainsi de réduire d'un pourcentage identique de 10 % chacune des dépenses fiscales (réductions et crédits d'impôt) comprises dans le champ du plafonnement global prévu à l'article 200-0 A du code général des impôts.

Compte tenu des dispositions de l'article 58 qui écartent du champ d'application de la mesure les dispositifs supprimés mais qui continuent à produire des effets ^{7 ( * )} , les dépenses fiscales rattachées à la mission « Ville et logement », concernées par cette mesure sont les suivantes :

Dépenses fiscales du domaine du logement concernées par la réduction de l'avantage en impôt procuré par certaines niches (article 58 du projet de loi de finances)

Source : évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2011 et projet annuel de performances

Le projet de loi de finances inclut également, dans son article 56 , un dispositif ambitieux de simplification des aides à l'accession à la propriété portant création d'un nouvel outil unique, sous la forme d'un prêt à taux zéro renforcé ayant vocation à se substituer au dispositif actuel de prêt à 0 %, au crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts et au Pass-foncier.

Bien que le coût global du nouveau dispositif en régime de croisière soit estimé à 2,6 milliards d'euros par an, et que les anciens dispositifs (intérêts d'emprunt et prêt à 0 %) continuent à produire des effets jusqu'en 2016 ^{8 ( * )} , cette réforme serait de nature à procurer, à compter de 2012, une économie fiscale importante qui atteindrait 2,5 milliards d'euros en 2018 .

Économies attendues de la réforme des aides à l'accession à la propriété

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances

3. Une évaluation approximative et parfois contestable

Dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2010, votre rapporteur spécial avait appelé de ses voeux l' amélioration de l'évaluation des dépenses fiscales du programme « Ville et logement » dans deux directions : la systématisation de l'estimation des mesures fiscales qui reste très largement défectueuse et la mise en évidence du phénomène de « verdissement » des dispositifs fiscaux.

Sur le second point, les réponses du ministère au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial ont permis d'établir un premier bilan sous la forme d'un inventaire des diverses mesures dont il convient désormais d'évaluer et de suivre le coût et l'efficacité.

S'agissant de l'estimation des dépenses fiscales, aucune amélioration significative ne peut être constatée .

Evolution de l'estimation des dépenses fiscales de la mission

* est considérée comme négligeable au titre des évaluations figurant dans les projets annuels de performances, une mesure fiscale dont le coût est estimé inférieur à 0,5 million d'euros

Source : Commission des finances

L'insuffisance quantitative de l'évaluation se double, parfois, d' approximations méthodologiques dont la cause peut tenir dans l'absence de données aisément disponibles ou être liée à des hypothèses de calcul erronées. Dans ces conditions, certaines estimations peuvent apparaître très contestables.

Votre rapporteur spécial estime ainsi l'évaluation, à 25 millions d'euros, de la dépense fiscale correspondant au dégrèvement de taxe d'habitation en faveur des personnes de condition modeste relogées dans le cadre d'un projet conventionné au titre du programme ANRU ^{9 ( * )} , comme très largement surestimée.

Le mode de calcul retenu repose, en effet, comme l'ont indiqué les services du ministère des finances, sur l'hypothèse que tous les logements dont la démolition est prévue dans le cadre des conventions ANRU passées en comité d'engagement de l'agence ^{10 ( * )} , ont été concernés par cette mesure, ce qui supposerait notamment :

- que l'ensemble des logements étaient occupés ;

- que tous les locataires ont été relogés dans des logements dont la valeur locative était au minimum du triple de la valeur de leur logement initial ;

- que toutes les opérations de démolition prévues ont été réalisées dans leur intégralité.

III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

Le programme 177 est placé sous la responsabilité du directeur général de la cohésion sociale du ministère de la santé mais exécuté sous l'autorité du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.

1. Une maquette refondue à la marge

a) Des actions remodelées

A la suite de l'examen du programme par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), ainsi que des observations formulées par la Cour des comptes et la commission des finances, la maquette du projet annuel de performances a fait l'objet de plusieurs modifications pour le budget 2011.

L' aide alimentaire, dont l'organisation et la mise en oeuvre ont été refondues par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, était intégrée dans l'action 2 « Action en faveur des plus vulnérable ». Elle devient une nouvelle action à part entière.

L' allocation de logement temporaire destinée au financement des aires d'accueil des gens du voyage (ALT2) est intégrée à l'action 1 « Prévention de l'exclusion » alors qu'elle était inscrite à la même action 2.

Cette action 2 est désormais intitulée « Hébergement et logement adapté ».

Les actions de soutien à la lutte contre la prostitution , antérieurement portées par l'action 1, et inscrites au projet de loi de finances pour 2010 pour un montant de 2,1 millions d'euros, figurent désormais au programme 137 « Egalité entre les hommes et les femmes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

La nomenclature d'exécution du programme 177 a également été modifiée dans le sens d'une plus grande lisibilité de la dépense.

Ces changements ont pour objectif de mettre en adéquation la maquette budgétaire de ce programme avec les axes stratégiques qui le sous-tendent et plus particulièrement la modernisation du dispositif d'hébergement-accès au logement des publics sans domicile ainsi que la refonte de l'organisation et de la mise en oeuvre de l'aide alimentaire.

Votre rapporteur spécial prend acte des modifications apportées à la maquette budgétaire du programme qui vont dans le sens d'une meilleure lisibilité du projet annuel de performances.

b) Des particularités persistantes

Le programme 177 comporte cependant toujours certaines particularités qui méritent d'être relevées .

Ainsi, le programme finance à hauteur de 839 810 euros ^{11 ( * )} un Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS), situé à Dieppe, dont le lien avec le programme 177, et plus généralement la mission « Ville et logement » n'est pas établi. Les justifications présentées par les documents budgétaires, s'agissant d'un opérateur de la mission, se limitent à indiquer qu'il « a pour mission de dispenser une formation en vue de préparer aux différents concours des trois fonctions publiques et aux carrières du domaine sanitaire et social. Cette formation est destinée en priorité aux jeunes originaires d'outre-mer. Elle peut également développer des activités de formation à destination des jeunes de l'agglomération dieppoise . »

Considérant ces explications insuffisantes, votre rapporteur spécial vous propose, en conséquence, de supprimer les crédits inscrits à ce titre dans le projet de budget 2011 .

Le programme 177 regroupe également, au sein de son action « Rapatriés » , plusieurs dispositifs mis en place au profit des rapatriés réinstallés, des harkis, anciens supplétifs et leurs familles. Les systèmes d'aides exceptionnels arrivant à échéance, le montant des crédits inscrits est en forte diminution.

Évolution des crédits de l'action « Rapatriés »

(en milliers d'euros)

Source : Commission des finances

Le rattachement de ces dépenses à la mission « Ville et logement » n'ayant que peu de justification, votre rapporteur spécial souhaite qu'une réflexion soit engagée pour proposer, en 2012, de nouveaux ajustements de la maquette budgétaire.

2. Une apparente stabilisation à moyen terme des crédits

La présentation de la programmation triennale 2011-2013 de la mission « Ville et logement » qui figure dans le projet annuel de performances fait état, pour le programme 177, d'une augmentation de 90 millions d'euros des crédits de paiement et des autorisations d'engagement.

Cette présentation est très contestable puisqu'elle s'applique uniquement à l'évolution enregistrée entre 2010 et 2011, du fait du rebasage de plusieurs lignes de crédits qui étaient manifestement sous-évaluées.

La réalité de la trajectoire retenue pour les trois prochaines années est celle d'une réduction progressive des crédits budgétaires qui passeraient d'un montant total de 1 184 880 297 euros en 2011 à 1 097 880 297 euros en 2012, soit une diminution de 7,34 %.

Cette orientation va à l'encontre de l'évolution des dernières années, caractérisée par une augmentation rapide et continue des dépenses effectuées au titre du programme. Vertueuse au regard de la situation des finances publiques, elle doit être appréciée sur le critère de sa faisabilité.

Or s'il est incontestable que des économies peuvent être réalisées sur le programme 177, notamment par une recherche de performance accrue, les résultats de l'exécution budgétaire, marquée par des abondements de crédits via des décrets d'avance ou en provenance de la mission « plan de relance », laissent à penser que les inscriptions budgétaires pour 2011 sont encore une fois marquées par un optimisme exagéré.

3. Les attentes placées dans la réforme du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion

La maîtrise des dépenses du programme 177 nécessite la mise en place de mesures qui permettront de mieux maîtriser leur évolution , sans pour autant réduire les prestations offertes.

Plusieurs mesures ont déjà été adoptées en ce sens :

- la modernisation du dispositif hébergement-accès au logement des publics sans domicile , engagée en 2009 sous l'appellation « refondation », doit aboutir à un nouveau schéma de gouvernance du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion. Il s'appuiera notamment sur un référentiel prestations-coûts , en construction, lequel devrait autoriser un niveau de financement en référence à des « fourchettes de financement », et une contractualisation pluriannuelle renforçant le pilotage. Une enquête sur les coûts a été lancée à cet effet dans le cours de l'été 2010 ;

- la multiplication, à partir de l'automne 2010, des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), nouvelles plateformes uniques mettant en réseau le dispositif d'accueil, d'hébergement, d'insertion et d'accès au logement doit favoriser un plus grande efficacité et une utilisation optimale des moyens disponibles ;

- la mise en place de mécanismes innovants pour l'accès au parc privé, incluant notamment l'intermédiation locative , doit dégager de nouvelles capacités de relogement, soulageant la pression sur le parc d'hébergement, en particulier, celui des chambres d'hôtel, dont le coût est estimé à 62 millions d'euros.

Ces orientations sont positives mais les mesures de rationalisation qui pourront intervenir sur le dispositif hébergement-accès au logement n'auront sans doute que des effets à moyen et long terme sur le montant des dépenses engagées.

4. Une sous-estimation trop systématique des besoins

Votre rapporteur spécial avait souligné, dans son dernier rapport budgétaire, des différences très importantes entre l'exécution 2008 et les crédits inscrits dans le projet de loi de finances 2010, qui mettaient en cause la soutenabilité du programme 177.

Malgré la volonté manifeste du Gouvernement de rattraper, dans le projet de budget 2011, l'écart qui s'est creusé entre l'évaluation budgétaire et la réalité, par l'inscription de 90 millions d'euros supplémentaires permettant certaines remises à niveau, l'analyse des principaux dispositifs fait encore apparaître trop d'incohérences et de sous-estimations .

Coût budgétaire des principaux dispositifs du programme 177

(en euros)

Source : Commission des finances

Les domaines de l' aide alimentaire et de l'hébergement d'urgence sont « traditionnellement » plus particulièrement touchés par l'insincérité des estimations budgétaires.

S'agissant par exemple des nuitées hôtelières , votre rapporteur spécial avait mis en garde lors de l'examen du budget 2010 contre l'irréalisme d'une dotation calculée sur la baisse de plus de 40 % du nombre de places financées. Il constate que le projet de budget 2011 est revenu sur cet objectif et prévoit un doublement des capacités, actant un retour à un nombre de nuitées sensiblement égal à celui qui a été constaté pour 2009.

Répartition de la dotation pour l'hébergement d'urgence

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances

Le dispositif d' aide alimentaire est, pour sa part, doublement sous-évalué .

Pour la part qui est destinée à la mise en oeuvre locale par les services déconcentrés chargés de la cohésion sociale, les dépenses réellement engagées ne sont connues qu'une fois exécutées et sont depuis plusieurs années très supérieures aux crédits délégués.

Aide alimentaire. Crédits déconcentrés mobilisés depuis 2006

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire 2011

En ce qui concerne les crédits centraux , leur financement a été assuré exclusivement par loi de finances rectificative en 2006 et en 2007, à hauteur de 10 millions d'euros. En 2008, les crédits initiaux ont été doublés, grâce à un abondement de 10 millions d'euros par décret d'avance et réaffectation de reports. Pour les exercices 2009 et 2010, enfin, le plan de relance a conforté les crédits disponibles, à hauteur respectivement de 20 millions d'euros puis 11,2 millions d'euros.

La dotation inscrite pour 2011, qui se stabilise au niveau des dotations initiales des années précédentes, est donc assurément insuffisante.

De manière générale, le projet de budget pour 2011 ne semble pas être en mesure d'assurer le financement satisfaisant des actions prévues par le programme 177, après la fin du plan de relance.

B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe les crédits constituant la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne et les crédits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement.

Piloté par le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme relève d'une logique de guichet , les dépenses d'aides au logement étant, en effet, déterminées par les conditions d'octroi et les barèmes fixés par la réglementation.

L'examen des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2011 doit être effectué en parallèle de celui de deux dispositions législatives soumises au vote du Parlement :

- l'article 98 du présent projet de loi de finances rattaché à la mission « Ville et logement », qui a pour objet d'augmenter la contribution des employeurs au financement du fonds national d'aide au logement (FNAL) ;

- l'article 54 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui vise à supprimer le délai de rétroactivité de trois mois pour le versement des prestations d'aide au logement.

Crédits demandés et évolution pour les actions du programme
«  Aide à l'accès au logement  »

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

1. L'augmentation des prestations d'aide au logement est insuffisamment prise en compte

Les charges du FNAL, qui finance deux des trois prestations d'aides personnelles au logement ^{12 ( * )} , dépendent du niveau d'augmentation des dépenses de logement ^{13 ( * )} et de la situation économique des ménages (évolution du revenu et du chômage).

Les effets de la crise économique et financière ont conduit à une forte augmentation des prestations versées, particulièrement sensible en 2010.

Les prévisions de dépenses utilisées pour l'élaboration des lois de finances sous-estiment depuis plusieurs exercices cette tendance.

Les charges du FNAL (budget prévisionnel)

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

Ainsi, les comptes définitifs de l'exercice 2009 ont fait apparaître un dépassement des prévisions de dépenses (hors régularisations d'exercices antérieurs) d'un montant de 445 millions d'euros .

Les prévisions d'évolution qui avaient fondé le budget de l'exercice 2010 , tablaient sur une progression de 4,6 % du montant des aides personnelles au logement (ALS et APL) par rapport à la prévision initiale de 2009, soit une hausse de 520 millions d'euros . Cette augmentation s'avèrera encore sous-estimée selon les informations fournies à votre rapporteur spécial par les réponses au questionnaire adressé pour l'examen de la présente loi de finances.

Dans ces conditions et même si les perspectives économiques sont meilleures, il est fort peu probable que la hausse des charges en 2011 se limite à 50 millions d'euros par rapport à 2010 comme le suppose la prévision retenue pour l'élaboration du projet de budget. En conséquence, les crédits inscrits au projet de budget , en augmentation de 74 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, ont de fortes chances de s'avérer insuffisants pour faire face à l'augmentation réelle des charges. L'adéquation supposée entre charges maîtrisées et recettes en hausse paraît d'autant plus aléatoire qu'elle s'appuyait sur la prise en compte de la réforme, annoncée puis retirée , des allocations logement pour les étudiants qui devait permettre une économie de 65 millions d'euros dès 2011, et 200 millions d'euros en année pleine.

De manière générale, l'appréciation des dépenses d'aides personnelles au logement est mal réalisée par la programmation pluriannuelle des finances publiques 2009-2011 qui a du consentir pour les deux premières années de son application, des dépassements des plafonds autorisés.

En 2010 , a été acté un dépassement d'un montant de 423 millions d'euros du plafond prévu dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2009-2011.

Pour 2011 , la dotation budgétaire bénéficie d'un ajustement à hauteur de 311 millions d'euros par rapport au plafond initial de 4 966 millions d'euros.

Les perspectives retenues pour définir la nouvelle trajectoire budgétaire 2011-2013 sont également fragiles puisqu'elles reposent sur une prévision d'évolution de l'indice d'indexation des loyers (1,5 % en 2012 et 1,7 % en 2013) qui n'est pas le seul facteur de variation des aides personnelles.

Évolution triennale des crédits

programme 109 « Aide à l'accès au logement »

(en millions d'euros, AE=CP)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. La recherche d'économies vise à éviter le dérapage de la subvention d'équilibre de l'Etat

Le financement des prestations d'aides au logement est réparti entre l'Etat, les régimes de prestations familiales et les cotisations employeurs avec l'apport accessoire d'une fraction de 1,48 % de la taxe sur les tabacs prévu à l'article 575 du code général des impôts.

La conjoncture économique défavorable se traduit par une diminution des ressources du FNAL en provenance des cotisations des employeurs.

La hausse des charges du FNAL se répercute donc sur le montant de la contribution de l'Etat, constituée par la subvention d'équilibre qu'il verse au fonds, à défaut de mesures d'économies sur les dépenses ou d'augmentation des recettes non budgétaires .

Les ressources du FNAL (budget prévisionnel)

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

Pour l'élaboration du projet de budget 2011, trois mesures avaient été envisagées en ce sens, dont seules les deux premières seront finalement retenues :

- l'harmonisation au taux de 0,5 % de la cotisation patronale additionnelle pour la part des salaires au dessus du salaire plafond de la sécurité sociale pour les entreprises de plus de vingt salariés, figurant à l'article 98 du présent projet de loi de finances ^{14 ( * )} ;

- la suppression de la possibilité d'une rétroactivité de trois mois lors de la demande des aides personnelles au logement, prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- une mesure d'économie relative à l'APL étudiant dont « la bonne tenue de l'emploi a permis de compenser l'abandon », selon les indications fournies par le ministère du logement.

Les deux mesures retenues permettent respectivement :

- des recettes supplémentaires à hauteur de 86 millions d'euros ;

- une économie totale de 240 millions d'euros dont 120 millions d'euros pour l'Etat et 120 millions pour la branche famille.

3. L'application de la norme de réduction des dépenses publiques aux crédits en faveur des associations doit favoriser une meilleure gestion

Les crédits de l'action 2 « Information relative au logement et l'accompagnement des publics en difficulté », sont soumis à une diminution de 10 % sur 3 ans, dont 5 % dès 2011, conformément aux orientations retenues pour l'ensemble des crédits d'intervention.

Le plafond d'autorisation d'engagement était de 8,79 millions d'euros en 2010. Il s'élève à 8,4 millions d'euros en 2011. Le cadrage triennal 2011-2013 l'établit à 8,1 millions d'euros en 2012 et à 7,9 millions d'euros en 2013.

En 2011, la dotation prévue (6,95 millions d'euros) permettra à l'Etat de soutenir l'ensemble du réseau des 77 associations départementales pour l'information sur le logement (ADIL) prévues en 2011 (dont 2 créations) et de l'ANIL pour la mise en oeuvre de la politique du logement en général et le droit au logement opposable en particulier. En outre, l'Etat apportera, comme chaque année, son soutien financier à environ trente fédérations ou associations qui concourent, sur le plan national, à la mise en oeuvre des politiques du logement (pour un montant total de 1,40 million d'euros).

C. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »

Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » est sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature. Il regroupe les interventions de l'Etat pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration du parc existant , c'est-à-dire, pour l'essentiel, les aides à la pierre , certaines dépenses de soutien pour les programmes « logement » de la mission « Ville et logement » et le financement du droit au logement opposable (Dalo) .

1. Une restructuration du programme qui reste inachevée

La présentation par actions du programme 135 connaît depuis plusieurs lois de finances des ajustements successifs.

Une éphémère sixième action intitulée « Délégués du préfet dans les quartiers » avait été créée pour le budget 2009.

En loi de finances 2010, les crédits de titre 2 correspondant aux moyens en personnel des programmes « logement » de la mission « Ville et logement » ont été transférés de l'action 5 « Soutien » au programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagements durables », alors que les moyens en personnel du secrétariat général du comité interministériel des villes et les délégués du préfet l'étaient vers le programme 124 de la mission « Solidarité et insertion ».

Le projet de budget pour 2011 voit la création d'une nouvelle action : 7 « Garantie des risques locatifs » regroupant les crédits budgétaires ouverts pour permettre le remboursement par l'Etat à Action Logement, chargé de la gestion du fonds GRL, des frais occasionnés par les publics dont la charge lui revient, dans le cadre de la nouvelle version de ce dispositif mis en place en décembre 2009. Une dotation de 16 millions d'euros en AE=CP est prévue à ce titre.

Votre rapporteur spécial observe que le schéma de financement de la GRL, qui repose sur un système très complexe de compensations financières versées aux assureurs , destiné à couvrir l'éventuelle sursinistralité liée à l'ouverture très large des critères d'éligibilité, ne permet pas de maîtriser a priori l'évolution de la charge financière qui pourrait incomber à l'Etat. Il conviendra donc d'être extrêmement vigilant pour éviter toute dérive financière du dispositif de la GRL .

Les premières estimations envisagent une montée en puissance rapide du dispositif :

Estimation du coût de la GRL sur la période 2010-2012

(en nombre de logements et millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire 2011

Outre la nouvelle action créée pour 2011, le programme 135 est découpé en cinq actions :

L'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les subventions pour le financement du logement locatif social et les aides à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.

L'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend les commissions versées au titre des frais de gestion du dispositif de garantie de l'accession sociale à la propriété, de la gestion des prêts à 0 % et des éco prêts à taux zéro.

L'action 3 « lutte contre l'habitat indigne » ne comporte comme en 2010 aucun crédit, le financement de l'ANAH reposant désormais sur des ressources extra-budgétaires.

L'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » regroupe les financements destinés aux études liées à la qualité de la construction et aux frais de contentieux, consécutifs en particulier à la mise en oeuvre du Dalo.

L'action 5 « Soutien » regroupe des crédits d'études, de communication et autres crédits supports résiduels ainsi que les crédits de fonctionnement liés à l'instruction des dossiers du Dalo.

Compte tenu de la similitude des objets visés par ces deux dernières actions, votre rapporteur spécial suggère leur fusion dans le cadre de la prochaine loi de finances.

2. Le difficile équilibre budgétaire du programme

Le programme 135 avait enregistré en 2010 une forte baisse des autorisations d'engagement et une nette progression des crédits de paiement. Celle-ci avait permis d'envisager la poursuite de l'effort d'apurement des dettes constituée à l'égard des organismes de logement social, amorcé sur l'exercice 2009. Le montant total des inscriptions de charges à payer était ainsi passé de 72 millions d'euros fin 2008 à 59,9 millions d'euros fin 2009.

Le projet de budget pour 2011 qui prévoit une augmentation sensible des autorisations d'engagement et une réduction importante des crédits de paiement est construit a priori sur un déséquilibre inverse, avec un écart de 40 millions d'euros sur l'action portant les aides au logement locatif social.

Ce déficit de crédits de paiement est, toutefois, plus que compensé par le biais contestable d'un apport de fonds de concours dont le montant estimé atteint au total 13,130 millions d'euros en autorisations de programme et 93,130 millions d'euros en crédits de paiement pour l'ensemble du programme ^{15 ( * )} .

Ces fonds de concours permettent ainsi :

- d'annuler l'écart entre AE et CP sur la « ligne fongible » par un apport de 80 millions d'euros en CP ;

- de pallier l'absence de crédits budgétaires sur la lutte contre l'habitat indigne, dont l'ANAH pourrait encore cette année se révéler dans l'incapacité d'assurer la charge à la place de l'Etat (10 millions d'euros en AE et CP) ;

- d'atténuer les effets de la nécessaire revalorisation du coût du contentieux lié au Dalo sur les dépenses de fonctionnement de l'administration centrale du logement (3,130 millions d'euros en AE et CP).

Les fonds de concours sont donc la clé de l'équilibre du financement du programme 135 pour 2011 . Leur origine et leur objet sont divers.

Les 80 millions d'euros affectés à l'action « Construction locative et amélioration du parc » sont une partie du produit de la nouvelle contribution à laquelle l'article 99 du projet de loi de finances assujettit les organismes HLM . Ils compensent la diminution des crédits budgétaires de l'Etat.

Les 10 millions d'euros destinés à la lutte contre l'habitat indigne devraient provenir de l' ANAH qui reversera ainsi à l'Etat les moyens d'exercer une compétence que celui-ci lui a pourtant transférée par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, qui a fait de l'Agence l'opérateur unique en matière de lutte contre l'habitat indigne.

Les fonds de concours rattachés à l' action 5 « Soutien » comprennent pour 130 000 euros les contributions habituelles de collectivités territoriales aux études locales sur le logement et pour un montant estimé de 3 millions d'euros des ressources nouvelles que le projet annuel de performances décrit comme « versées par différents partenaires de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) concourant à des projets ( campagnes de communication notamment), réalisés en collaboration pour la mise en oeuvre de la politique du logement ». Ce fonds de concours représente ainsi plus de 25 % de l'action concernée

Dans chacune de ces circonstances, votre rapporteur spécial considère que le passage par voie de fonds de concours ne constitue pas une nécessité mais une facilité permettant d'échapper aux règles budgétaires classiques et sans doute plus contraignantes.

Il s'interroge notamment sur le bien-fondé, au regard de la loi organique sur les lois de finances , de verser une partie du produit d'un impôt direct perçu au profit de l'Etat à un fonds ad hoc , qui en reversera une fraction au budget de l'Etat, sous forme de fonds de concours.

Evolution des crédits du programme 135 DAOL hors fonds de concours

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances 2011

Sous le bénéfice de ces apports complémentaires, le programme 135 devrait disposer des moyens suffisants pour financer un objectif de production de 120 000 logements locatifs sociaux nouveaux , se décomposant en 55 500 prêts locatifs à usage social (PLUS), 22 500 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et 42 000 prêts locatifs sociaux (PLS) agréés dont 1 000 réalisés par l'Association foncière logement (AFL).

3. La très forte revalorisation des conséquences financières du DALO

A la fin juin 2010, on comptait sur l'ensemble du territoire national, 165.548 dossiers déposés en vue de l'attribution d'un logement et 16 534 dossiers pour un hébergement, dans le cadre de la procédure du droit au logement opposable institué par la loi du 5 mars 2007. 37 % des dossiers « logement » avaient reçu une réponse positive des commissions de médiation, déclenchant l'obligation pour les préfectures de proposer au bénéficiaire un logement adapté à ses besoins dans un délai de trois ou six mois.

A l'issue de ce délai le demandeur peut engager une procédure contentieuse à l'issue de laquelle le juge peut enjoindre le relogement en accompagnant sa décision d'une astreinte.

Dans les deux premières années de son entrée en vigueur, la loi Dalo a eu des conséquences budgétaires du fait de la nécessité de financer le fonctionnement des commissions de médiation et d'assurer l' instruction des dossiers .

Les montants budgétés à ce titre, inscrits au programme 135, sont restés globalement stables et s'élèvent, pour le projet de budget 2011, à 4 692 717 euros en application de la règle d'une diminution de 10 % sur trois ans, dont 5 % dès 2011, des crédits de fonctionnement.

Votre rapporteur spécial observe que pour 2011 , la stabilité des dépenses de fonctionnement des commissions sera obtenue grâce au maintien à six mois du délai dérogatoire d'instruction des dossiers dans les grandes agglomérations. Pour 2012 , compte tenu de l'ouverture du Dalo à l'ensemble des demandeurs de logements sociaux non satisfaits dans les délais dits « normalement longs », il ne sera pas réaliste d'envisager une stabilisation des moyens des commissions de médiation et, a fortiori , une baisse.

L'application du Dalo entraine également des dépenses liées à son contentieux (paiement des astreintes, frais de justice, condamnations pour engagement de la responsabilité de l'Etat).

Votre rapporteur spécial s'était préoccupé en 2010 de l'absence de prise en compte des risques propres au droit au logement opposable et du maintien de la dotation pour frais de contentieux à un niveau de 700 000 euros.

Les bilans les plus récents font état d'une progression très rapide du montant des condamnations prononcées contre l'Etat.

Alors qu'à la fin de l'année 2009, le montant des astreintes liquidées s'élevait à 72 860 euros, il atteint 6,731 millions d'euros au 30 septembre 2010 et devrait dépasser 10 millions d'euros en année pleine.

Une inscription budgétaire spécifique au contentieux Dalo, à hauteur de 9,30 millions d'euros en AE=CP a donc été introduite par le projet de budget pour 2011 et vient s'ajouter à la dotation de 700 000 euros prévue pour les autres contentieux de l'habitat.

D. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »

Le programme « Politique de la ville » est exécuté sous la responsabilité du secrétaire général du comité interministériel des villes.

Il représente 618,25 millions d'euros en autorisations d'engagement et 618,35 millions d'euros en crédits de paiement.

Plusieurs dépenses fiscales liées aux exonérations en zones franches urbaines et à l'application du taux de TVA réduit pour l'accession à la propriété en zone ANRU, sont rattachées au programme pour un montant total estimé pour 2011 de 310 millions d'euros s'agissant des impôts d'Etat. Les dépenses fiscales sur impôts locaux prises en charge par l'Etat, qui n'avaient pas été chiffrées en 2010, compte tenu des incertitudes liées à la réforme de la taxe professionnelle, sont estimées à 157 millions d'euros, soit un montant équivalent à celui atteint en 2009.

L'évaluation des dépenses fiscales de l'Etat soulève des interrogations .

La dépense fiscale liée à l'application du taux de TVA à 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine a été très fortement réévaluée . Elle était chiffrée par les documents budgétaires de la loi de finances pour 2010 à 70 millions d'euros pour les années 2009 et 2010. Le projet annuel de performances pour 2011 a réévalué ces montants à 95 millions d'euros pour 2009 et 100 millions d'euros pour 2010, soit une progression de 43 %.

La réévaluation des estimations est plus importante encore (+ 64%) pour l'exonération plafonnée à 100 000 euros du bénéfice réalisé par les entreprises exerçant une activité dans une zone franche urbaine (ZFU) de troisième génération ou créant une activité dans une ZFU entre le 1 ^er janvier 2006 et le 31 décembre 2011, qui s'établit désormais à 90 millions d'euros au lieu de 55 millions. La progression est liée, en l'espèce, au passage, en un an, du nombre de bénéficiaires identifiés de 6 600 à 9 600 ^{16 ( * )} ce qui pourrait résulter de l'assouplissement de la législation en matière de création d'entreprises, avec la mise en place du statut d'auto entrepreneur . Cette mesure a pu avoir pour effet d'augmenter très fortement les créations d'établissements, mais pas nécessairement dans les mêmes proportions les bénéfices soumis à imposition.

Sur le sujet de l'arrivée à échéance de la première génération de zones franches , au 31 décembre 2011, votre rapporteur spécial constate que la question reste entière, mais également qu'elle a été posée par le Premier ministre, déclarant à l'occasion de l'installation du Conseil national des villes, le 26 mai 2010 qu'il « faut examiner les modalités de sortie de ce dispositif, pour assurer la meilleure continuité possible dans le développement des territoires . »

1. Un réaménagement très positif des actions

Plusieurs modifications de la maquette ont été apportées au programme 147 dans un but de meilleure lisibilité.

L'intitulé de l' action 1 a été modifié et devient « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville ». Elle regroupe désormais, exclusivement et dans leur intégralité, les crédits d'intervention à destination des quartiers mobilisés au travers des Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) y compris dans les domaines de l'emploi et du développement économique, ou les dispositifs spécifiques tels que « les écoles de la deuxième chance », les adultes-relais, la réussite éducative, les internats d'excellence et le programme « Ville Vie Vacances ».

L' action 2 « Revitalisation économique et emploi » est consacrée exclusivement aux compensations d'exonérations de charges en ZFU et en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et à la subvention pour charge de service public de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe).

L' action 3 « Stratégie, ressources et évaluation » regroupe les crédits de fonctionnement, d'études et de soutien à destination des organismes de la politique de la ville et des associations « têtes de réseau » qui étaient antérieurement éclatées entre les différentes actions.

Le périmètre de l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » n'a pas été modifié.

2. Des dotations en baisse

Les crédits du programme, constitués à 94 % de dépenses d'intervention , sont en baisse, respectivement de 13,4 % pour les autorisations d'engagement et 12 % pour les crédits de paiement.

Evolution des crédits du programme 147

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette diminution est supérieure à la norme d'économie retenue dans le cadre de la préparation du projet de budget pour 2011 et applicable aux missions.

Elle touche différemment les dispositifs du programme.

La réduction de crédits la plus importante (49,3 millions d'euros) résulte de la baisse des compensations d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines en raison de l'effet du recentrage du dispositif décidé par la loi de finances pour 2009 ^{17 ( * )} et de la réforme de la taxe professionnelle qui rend les ZFU comparativement moins attractives.

La baisse de la dotation versée à l' agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) au titre des crédits d'intervention est limitée et préserve sa capacité d'intervention dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale ainsi que sur les actions les plus marquantes de la politique de la ville, Réussite éducative et adultes relais.

Evolution des crédits d'intervention de l'ACSE

(CP en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Il convient cependant de souligner que la compression des crédits budgétaires de l'ACSE s'est accompagnée d'une diminution de ses autres sources de financement, en provenance de la mission « Plan de relance », d'une part, et du Fonds social européen (FSE), d'autre part.

Les mesures d'économie justifiées auxquelles a été soumis le budget de l'agence auront nécessairement des conséquences au niveau local , dans la définition des enveloppes départementales qui devront intégrer des critères plus sélectifs et sélectionner les projets à subventionner en liaison étroite avec les trois priorités retenues par l'agence : l'emploi, la prévention de la délinquance et l'éducation.

L'ACSE est ainsi amenée , comme le relevait son directeur général auditionnée par votre rapporteur spécial, à appliquer de facto une révision de sa géographie prioritaire d'intervention , qui par ailleurs, est retardée depuis près de deux ans pour la globalité de la politique de la ville.

Votre rapporteur spécial constate que la diminution progressive des crédits des CUCS ne permettra pas une réelle prorogation des dispositifs existants. Elle renforce l'urgence de la réforme de la politique de la ville dont il n'est pas admissible qu'elle se fasse, sans décision politique, par le biais d' arbitrages budgétaires des responsables des opérateurs de l'Etat.

3. La rénovation urbaine, sujet budgétaire résiduel ?

S'agissant de la rénovation urbaine , la contribution du programme 147 est devenue très résiduelle. Le PNRU n'est plus financé sur crédits budgétaires depuis la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et le PNRQAD est également financé sur les fonds d'Action logement.

Le projet de budget pour 2011 supprime la subvention pour charge de service public versée à l'ANRU en tant qu'opérateur du programme qui restait inscrite sur l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » et qui s'élevait à 4,7 millions d'euros en loi de finances initiale 2010 ^{18 ( * )} .

Seuls subsistent des crédits à destination du programme de rénovation des trente collèges les plus dégradés qui avait été prévu par le plan « Dynamique espoir banlieues ». Les dotations inscrites à ce titre s'élèvent à 4,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5,8 millions d'euros en crédits de paiement mais le programme, selon des indications confirmées par le directeur général de l'ANRU à votre rapporteur spécial, sera réduit à hauteur des engagements déjà pris et seuls huit collèges devraient en bénéficier au total.

Si la rénovation urbaine est, du fait de son nouveau mode de financement, sortie du champ de l'examen budgétaire, elle a toutefois laissé dans le programme 147 un solde d'engagements sur années antérieures non couverts par des crédits de paiement, estimé à environ 1,6 milliard d'euros au 31 décembre 2009. Le projet annuel de performances de la mission précise à cet égard en faisant référence au dispositif proposé par l'article 99 du présent projet de loi de finances, « qu'en 2011, ce financement sera complété par la mobilisation d'un fonds de péréquation géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et alimenté par la contribution sur les revenus locatifs dont ne seront plus exonérés les organismes de logement social . » Il estime que « compte-tenu de ces modes de financement pérennisés , les restes à payer présents dans la comptabilité de l'Etat au titre d'engagements de l'ANRU pris avant 2009 devraient être retirés et annulés en 2010 ou 2011 . »

Votre rapporteur spécial relève sur ce point une contradiction entre les déclarations ministérielles évoquant un prélèvement exceptionnel lié aux difficultés de bouclage des opérations de l'ANRU dans les trois prochaines années et l'affirmation selon laquelle l' alimentation de l'ANRU par le fonds destiné à la péréquation entre organismes HLM serait pérenne . Il regrette par ailleurs que le recours à de nouvelles contributions externes pour financer le PNRU n'ait pas donné lieu à une inscription sous forme de crédits budgétaires qui aurait assuré l'information du Parlement et garanti son pouvoir de contrôle.

IV. EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 98
(Art. L. 834-1 du code de la sécurité sociale)

Harmonisation au taux de 0,5 % d'une contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL)

Commentaire : Le présent article vise à porter, pour les entreprises de plus de vingt salariés, de 0,4 % à 0,5 % le taux de la cotisation patronale additionnelle au FNAL pour la part des salaires supérieure au salaire plafond de la Sécurité sociale.

I. LE DROIT EXISTANT

Le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui finance l'APL et l'ALS, est alimenté par :

- des contributions des régimes de prestations familiales (Fonds national des prestations familiales - FNPF) et de la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) ^{19 ( * )} . Cette contribution annuelle de chaque régime de prestations familiales est égale au montant des prestations qui auraient été versées par eux au titre de l'allocation de logement familiale et de la prime de déménagement, en l'absence d'APL ;

- le produit des prélèvements mis à la charge des employeurs en application de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale pour le financement de l'ALS, soit :

une cotisation assise sur les salaires plafonnés ^{20 ( * )} de 0,10%, due par tous les employeurs qu'ils soient publics ou privés ;

une contribution assise sur la totalité des salaires, due par l'ensemble des employeurs occupant au moins vingt salariés, à l'exception de ceux relevant du régime agricole. En 2006, le taux de cette contribution s'élevait à 0,40 % pour les employeurs privés. En 2007, un taux de 0,20 % fut appliqué à l'Etat, aux collectivités locales et aux établissements publics administratifs. La loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a porté ce taux à 0,40 %.

- une fraction de 1,48% du droit de consommation prévu à l'article 575 du code général des impôts. Cette fraction est perçue par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et affectée au Fonds national d'aide au logement ;

- une contribution de l'Etat, qui participe au financement des aides au logement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

La mesure proposée par le présent article vise à modifier l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale afin d'harmoniser au taux de 0,5 % la contribution patronale versée au FNAL pour le financement de l'ALS par les employeurs, privés et publics, de plus de vingt salariés, hors régime agricole.

Le produit supplémentaire attendu de cette augmentation de taux, évalué à 86 millions d'euros , doit limiter à due concurrence la subvention d'équilibre versée par l'Etat au FNAL.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

L'augmentation des taux de cotisation des employeurs au FNAL a été conduite progressivement au cours des dernières années, afin de stabiliser l'évolution de la subvention d'équilibre versée par l'Etat.

La loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a créé à la charge de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs une contribution assise sur la totalité des salaires au taux de 0,2 %.

La loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a porté ce taux à 0,4 %.

Ces deux mesures ont apporté un supplément de recettes de 260 millions d'euros au FNAL.

Le dispositif proposé par le présent article complète le mouvement de généralisation et d'harmonisation des contributions employeurs au financement des aides personnelles.

Celui-ci n'est cependant pas achevé . Les employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale, y compris s'ils emploient plus de vingt salariés restent exclus de cette contribution par le code général de la sécurité sociale.

Votre rapporteur spécial vous propose un amendement de suppression de cette niche sociale dont le coût pour le FNAL et, en conséquence, le budget de l'Etat, a été évalué à sa demande par les services de l'Etat à 53 millions d'euros .

Décision : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 99
(Art. 234 nonies et 234 duodecies du code général des impôts, L 452-1, L 452-1-2, L 452-3 du code de la construction et de l'habitation, art. 5 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion)

Suppression de l'exonération de contribution sur les revenus locatifs (CRL) applicables aux organismes HLM et mise en oeuvre d'un mécanisme de péréquation interne au secteur du logement social

Commentaire : Le présent article vise à soumettre à la CRL au taux de 2,5 % les revenus de location des immeubles appartenant aux organismes d'HLM et sociétés mixtes de construction, à affecter son produit à un fonds, géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), au profit de la rénovation urbaine et de la construction de logements sociaux et à plafonner l'augmentation des loyers HLM.

I. UN CONTEXTE TENDU

le présent article, qui a suscité une vive contestation des acteurs du mouvement HLM, exprimée en particulier lors de leur Congrès de septembre 2010, s'inscrit dans une contexte qui se caractérise par un besoin de financement, non comblé, pour la rénovation urbaine, d'une part, et la nécessité de mettre en place un système fiable de péréquation des ressources entre organismes du logement social, d'autre part.

A. UN BESOIN DE FINANCEMENT, À COURT TERME, POUR LA RÉNOVATION URBAINE

L'ANRU a été créée par la loi n°2003-710 du 1 ^er août 2003 afin de simplifier et d'accélérer les procédures de financement des opérations de rénovation urbaine en mutualisant les contributions financières de l'Etat, de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), de la caisse des dépôts et consignations et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au titre des bailleurs sociaux (Union sociale de l'habitat, USH).

Initialement limité à la mise en oeuvre du PNRU, son périmètre d'intervention a été élargi aux quartiers anciens dégradés (PNRQAD) par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion » du 25 mars 2009, à la qualité architecturale des projets de rénovation urbaine par la loi de finances rectificative pour 2008, et, plus accessoirement, aux collèges dégradés.

La capacité d'affectation de l'agence, abondée par les produits financiers, est désormais de 12,621 milliards d'euros.

Capacité d'affectation de l'ANRU

(en milliers d'euros)

Source : ANRU

En ce qui concerne le PNRU , la totalité de l'enveloppe des 12 milliards est aujourd'hui réservée, et au 31 décembre 2009, le comité d'engagement de l'ANRU a validé des projets de rénovation urbaine portant sur 480 quartiers, dont 464 font l'objet de conventions signées ce qui représente plus de 42 milliards d'euros de travaux programmés sur les cinq prochaines années concernant une population de 3,3 millions d'habitants.

Face à ces engagements, les ressources de l'ANRU excluent les crédits budgétaires depuis 2009, en application de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion. L'essentiel des moyens d'intervention de l'agence est désormais constitué d'une partie du produit de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) à hauteur de 770 millions d'euros par an pour le PNRU ^{21 ( * )} , auxquels s'ajoutent 30 millions d'euros et 4 millions d'euros de contributions respectives de la CGLLS et de la CDC.

Fin 2009, les contributions cumulées reçues par l'ANRU s'élevaient à 3 milliards d'euros dont 200 millions d'euros pour le plan de relance et 10 millions d'euros pour le PNRQAD.

Parallèlement, après avoir pris, pour de multiples raisons, un retard certain les premières années d'existence de l'ANRU, les engagements et les paiements de l'Agence se sont accélérés. Le montant total des engagements de l'agence sur l'année 2009 a été de 2 103 millions d'euros , ce qui correspond au double du niveau d'engagement annuel moyen constaté sur les deux exercices précédents et au pic d'engagement du PNRU. Cette très forte accélération est la conséquence du plan de relance, mais aussi de la maturité du programme qui apparaît réellement atteinte en 2009. Le PNRU est entré en 2009 dans sa « bosse » des paiements.

Le rythme de paiement se maintient en 2010 et leur niveau devrait rester supérieur au milliard d'euros jusqu'en 2015 avec un pic atteint en 2012.

Compte tenu de ce qui précède, il apparaît dès 2011 un besoin de trésorerie supérieur aux ressources qui sont pour l'instant prévues par la loi de mobilisation pour le logement social. Selon les calculs de l'ANRU, ce « besoin est évalué à 190 millions d'euros si l'on vise à maintenir un niveau de trésorerie de deux mois, et 310 millions d'euros pour maintenir un niveau de trésorerie de 3 mois de fonds de roulement ». Ce besoin de trésorerie est évalué en globalisant les ressources du PNRU et du PNRQAD.

Or, selon les orientations définies dans les lettres plafonds du ministère du Budget, l'Etat se contentera d'apporter à l'ANRU sur la période 2011-2013, au titre du programme 147 « politique de la ville », les seuls crédits nécessaires au financement du programme des collèges dégradés.

Dans ce contexte, afin de permettre à l'ANRU de clôturer l'exercice 2011 et les exercices suivants avec un niveau de trésorerie sécurisé, le projet de loi de finances pour 2011 propose de dégager, à partir d'un nouveau prélèvement sur les bailleurs sociaux qui s'ajoutera à la contribution renouvelée d'Action Logement, un surplus de ressources extra-budgétaires à hauteur des besoins, estimés à 260 millions d'euros en 2011, 200 millions d'euros en 2012 et 250 millions d'euros en 2013.

Scénario de passage de la bosse de l'ANRU en 2011 selon le PLF

(en milliers d'euros)

NB : La contribution issue des bailleurs sociaux est inscrite sur la ligne Etat.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. UNE PÉRÉQUATION NÉCESSAIRE ENTRE ORGANISMES

La transmission au ministère chargé du logement des comptes annuels des offices d'HLM et des sociétés anonymes d'HLM permet de connaître avec précision l'évolution de la situation financière de ces organismes ^{22 ( * )} .

Ces données font apparaître une progression régulière depuis une dizaine d'années de l' autofinancement net des organismes HLM.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Cette évolution résulte toutefois, pour une partie non négligeable, de la réforme comptable de 2005 qui s'est accompagnée de modifications dans le calcul des flux. Le coût des grosses réparations que les organismes HLM étaient auparavant tenus d'imputer en charges a été transféré vers l'actif immobilisé, entrainant, ipso facto , une hausse de l'autofinancement net de 2004 à 2005.

S'agissant de la trésorerie des organismes , on observe un cumul global qui a progressé chaque année de 2000 à 2007 pour se stabiliser, en 2008, à 9,9 milliards d'euros.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Rapportée aux dépenses mensuelles , afin d'évaluer la solvabilité des organismes, et leur capacité à faire face à des difficultés plus ou moins durables de rentrées d'argent, l'évolution de la trésorerie nette donne cependant des résultats moins favorables . Ce ratio a, en effet, diminué sensiblement pour atteindre 4,1 mois pour les offices et 3,9 mois pour les sociétés anonymes en 2008.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

En tout état de cause, si globalement la situation financière des organismes peut être considérée comme satisfaisante, elle se caractérise surtout par une forte hétérogénéité comme le montre le bilan de la CGLLS et les rapports établis par la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS).

Le tableau suivant donne une illustration de la diversité des situations rencontrées quant aux capacités financières des organismes.

Ecart du ratio de rentabilité 2008 Autofinancement net / Chiffre d'affaires (en %)

Source : Commission des finances

Résultant de la diversité des situations locales, de l'histoire, et des politiques de gestion et d'attribution, la différence entre les organismes s'exprime en termes de capacité d'investissement mais aussi d' engagement à construire .

Le rapport public 2009 de la mission interministérielle d'inspection du logement social (Miilos) note à cet égard qu'il est intéressant de constater que l'accroissement du parc locatif sur cinq ans est assez voisin sur les marchés détendus (+ 5,2 %), tendus (+ 7,1 %) et très tendus (+ 6,7 %). Il en conclut que « cette convergence, qui laisse perplexe sur le ciblage des aides publiques, est probablement due à la fois à la difficulté de construire sur les marchés tendus et à la tendance à poursuivre des activités habituelles sur les marchés détendus . »

Une analyse par grandes zones géographiques de la répartition des financements du logement locatif social donne effectivement des résultats insatisfaisants puisqu'elle ne répond pas aux plus fortes tensions du marché, malgré une amélioration récente.

Décisions de financement émises par les services gestionnaires en 2009

Source Infocentre Sisal

*Zone 1 : agglomération parisienne et villes nouvelles de la région Ile-de-France, zone 2 : région Ile-de-France hors zone 1, agglomérations et communautés urbaines de plus de 100 000 habitants, villes nouvelles hors Ile-de-France, certains cantons de l'Oise et îles non reliées au continent, zone 3 : reste du territoire métropolitain.

Les zones 1 et 2 correspondent aux grandes agglomérations et représentent 65,5 % du financement contre 65 % en 2008 et 58 % en 2007.

La concentration des moyens dans les territoires et pour les populations qui expriment les besoins les plus importants est donc un impératif et une exigence toute particulière pour les bailleurs sociaux, investis d'une mission de service public.

C. L'ÉCHEC DE LA TAXE « DODUS-DORMANTS »

Initialement créé par la loi de mobilisation pour le logement puis repris, après l'annulation par le Conseil constitutionnel, par la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 le prélèvement sur les ressources financières des organismes d'habitations à loyer modéré, dit taxe sur les « dodus dormants » , devait être la base d'un mécanisme de péréquation entre organismes HLM.

Son objectif était de mutualiser les ressources financières disponibles en taxant les opérateurs ayant une activité d'investissement insuffisante définis comme ceux dont les investissements annuels moyens des deux derniers exercices comptables seront restés inférieurs, au cours de la même période, à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen.

Le prélèvement, entré en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2010, devait, selon l' estimation initiale de ses concepteurs, procurer un produit de 60 millions d'euros ^{23 ( * )} en 2010, au profit de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) en vue d'alimenter un fonds spécifique destiné à aider les organismes d'HLM et les SEM à financer des opérations de construction et d'amélioration de leur parc de logements locatifs sociaux.

Les éléments les plus récents fournis à votre rapporteur spécial font état de la budgétisation d'un produit de 20 millions d'euros par la CGLLS, au titre du prélèvement « dodus-dormants », alors que le ministre chargé du logement a laissé entendre qu'il ne pourrait rapporter effectivement que 6 000 euros sur l'exercice 2010 ^{24 ( * )} .

Quel que soit son exact produit définitif, la création de la taxe « dodus-dormants » dans sa version issue de la loi du 20 avril 2009, est incontestablement un échec . Mal conçue, elle a facilement permis l' évasion de la base qu'elle devait taxer. Il suffisait, en effet, aux organismes de rembourser leurs emprunts par anticipation pour y échapper.

Le Gouvernement a donc été amené à élaborer un nouvel outil de péréquation financière entre organismes HLM.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LA SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION DE CONTRIBUTION SUR LES REVENUS LOCATIFS (CRL) ÉTABLIE AU PROFIT DES ORGANISMES HLM.

Afin de dégager des moyens financiers pour, d'une part, permettre la mise en oeuvre d'une mutualisation entre organismes HLM et, d'autre part, contribuer au financement de la rénovation urbaine, le présent article propose de supprimer l'exonération de contribution sur les revenus locatifs (CRL) dont bénéficient les organismes HLM et les SEM de construction en application de l'article 234 nonies du code général des impôts.

La contribution sur les revenus locatifs s'est substituée à compter du 1 ^er janvier 2001 à la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail (CRDB), qui avait succédé le 1 ^er janvier 1999 à la taxe additionnelle au droit de bail créée en 1991 (TADB) qui était directement affectée au financement de l'ANAH.

Elle est due, au taux de 2,50 %, par les bailleurs personnes morales (les personnes physiques n'étant plus assujetties depuis 2005), sur les loyers des immeubles achevés depuis 15 ans au moins au 1 ^er janvier de l'année d'imposition.

L'assiette de la CRL est composée des revenus tirés de la location d'immeubles bâtis achevés depuis au moins 15 ans, situés en France, n'ayant pas fait l'objet de transformations pouvant les assimiler à des constructions nouvelles, ne faisant pas l'objet de sous-locations et ne constituant pas des prestations accessoires d'un contrat de travail.

L'article 234 nonies donne une liste de catégories de location dont les revenus sont exonérés de CRL. Elle comprend les locations :

« 1° dont le montant annuel n'excède pas 1 830 euros par local ;

2° qui donne lieu au paiement de la taxe sur la valeur ajoutée ;

3° consentie à l'Etat ou aux établissements publics nationaux scientifiques, d'enseignement, d'assistance ou de bienfaisance ;

4° consentie en vertu des livres I et II du code de l'action sociale et des familles et exclusivement relative au service de l'aide sociale ;

5° à vie ou à durée illimitée ;

6° des immeubles appartenant ou destinés à appartenir, dans le cadre des contrats énumérés à l'article 1048 ter , à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements et organismes publics qui en dépendent et aux organismes d'habitations à loyer modéré ;

7° des locaux d'habitation qui font partie d'une exploitation agricole ou sont annexés à celle-ci, ainsi que des locaux dont les propriétaires ont procédé au rachat du prélèvement sur les loyers, prévu par l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 1964 (n° 64-1278 du 23 décembre 1964) ;

8° des immeubles appartenant aux sociétés d'économie mixte de construction ou ayant pour objet la rénovation urbaine ou la restauration immobilière dans le cadre d'opérations confiées par les collectivités publiques, ainsi que de ceux appartenant aux houillères de bassin ;

9° des immeubles faisant partie de villages de vacances ou de maisons familiales de vacances agréés ;

10° des logements appartenant aux organismes sans but lucratif ou aux unions d'économie sociale réalisant les activités mentionnées à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation, et dont les dirigeants de droit ou de fait ne sont pas rémunérés ;

11° des logements qui ont fait l'objet de travaux de réhabilitation définis par décret, lorsque ces travaux ont été financés à hauteur d'au moins 15 % de leur montant par une subvention versée par l'Agence nationale de l'habitat, pour les quinze années suivant celle de l'achèvement des travaux.

12° des logements qui ont fait l'objet, après une vacance continue de plus de douze mois, d'une mise en location assortie d'une convention conclue à compter du 1 ^er juillet 2004 en l'application du 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, le bénéfice de l'exonération s'appliquant jusqu'au 31 décembre de la troisième année suivant celle de la conclusion du bail . »

Le produit de la CRL , versé au budget général de l'Etat, s'élève pour les personnes morales assujetties à l'IR à 1,7 million d'euros en 2008 . Son produit est nul pour les personnes morales assujetties à l'IS selon les données du rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au projet de loi de finances.

Le paragraphe I du présent article propose plusieurs modifications de l'article 234 nonies du CGI :

- il exclut des exonérations prévues au 6° et 8° les offices publics de l'habitat et les sociétés d'économie mixte de construction ou ayant pour objet la rénovation urbaine ou la restauration immobilière ;

- il crée une nouvelle catégorie d'exonération , d'une durée limitée à cinq années, au profit des logements attribués aux personnes reconnues prioritaires au titre de la loi instituant le droit au logement opposable (Dalo).

Le paragraphe II complète l'article 234 duodecies relatif à l'assiette et au mode de recouvrement de la CRL afin de prévoir que les loyers perçus auprès de bénéficiaires des allocations et aides personnalisées au logement ne seraient retenus que pour 90 % de leur montant .

Le paragraphe III précise que sont assujettis les « loyers » perçus à compter du 1 ^er janvier 2011.

Selon les informations fournies par le Gouvernement, l' assiette taxable nette s'élèverait à 15,6 milliards d'euros , soit un produit annuel maximum de 360 millions d'euros après frais de gestion, ramené à 340 millions d'euros en prévision de recette du budget triennal

B. L'EMPLOI DU PRODUIT DE LA CONTRIBUTION

Le présent article prévoit, tout d'abord, que le produit de la contribution est affecté à un fonds de solidarité ad hoc géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Le 1° du paragraphe IV modifie en ce sens l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation relatif aux missions de la CGLLS . Il ajoute que celle-ci « contribue à la mise en oeuvre de la politique du logement en matière de développement de l'offre de logement locatif social et de rénovation urbaine . »

Le 2° du même paragraphe insère un nouvel article L. 452-1-2 qui pose le principe de l'affectation à la CGLLS de la fraction du produit de CRL qui résultera de l'assujettissement des organismes HLM et des SEM de construction. Il détermine également, dans des termes très généraux , les conditions de gestion et les emplois de ce produit et indique :

- qu'il sera géré dans un fonds spécifique créé au sein de la CGLLS ;

- que le fonds « contribue au développement de l'offre de logement locatif social » ;

- qu'une « commission composée majoritairement de représentants de l'Etat arrête les emplois du fonds ».

Il renvoie enfin les modalités de mise en oeuvre du fonds à un décret en Conseil d'Etat.

Selon les informations disponibles, le Gouvernement envisagerait les emplois suivants pour la période triennale 2011-2013.

Affectation de la recette dans le budget triennal

(en millions d'euros)

Source : ministère du logement

Le 3° du paragraphe IV modifie l'article L. 452-3 du CCH, par coordination, pour intégrer dans l'énumération des ressources de la CGLLS le produit de la contribution annuelle sur les revenus locatifs perçu des organismes HLM et SEM de construction.

Le présent article ouvre également la possibilité d'un reversement du produit de la CRL au profit de l'ANRU. A cet effet, le paragraphe V modifie l'article 5 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, qui a complété la définition des ressources de l'ANRU initialement fixée par la loi du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

La modification proposée tend à autoriser « jusqu'à extinction du programme national de rénovation urbaine », la CGLLS à verser chaque année à l'ANRU un concours financier qui pourra désormais excéder la limite de 30 millions d'euros.

C. LE BLOCAGE DE L'ÉVOLUTION DES LOYERS

Afin d'éviter que le dispositif proposé ne soit répercuté éventuellement sur les locataires le paragraphe VI du présent article propose de limiter , pour les organismes et SEM nouvellement assujettis à la CRL, la hausse des loyers à la variation de l'indice de référence des loyers (IRL).

Cette mesure s'appliquerait sur une durée de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2013.

Elle constitue une dérogation par rapport au régime des loyers des organismes HLM, fixé par l'article L.442-1 du code de la construction et de l'habitation qui précise que l'autorité administrative « en vue d'assurer l'équilibre de la situation financière de ces organismes, fixe, pour les loyers, un montant minimum et un montant maximum établis en tenant compte notamment des prix de revient de la construction à la charge desdits organismes et des frais de gestion, de contrôle et d'entretien. ».

Elle constitue également une exception par rapport au régime de « semi-liberté » de fixation des loyers accordé par l'article L. 445-4 du même code, issu de la loi de mobilisation pour le logement, aux organismes d'HLM qui concluent avec l'Etat, avant le 31 décembre 2010, une convention d'utilité sociale .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial souscrit pleinement à l' objectif poursuivi par le Gouvernement de mettre en place une péréquation efficace des ressources entre organismes HLM au profit des plus actifs et des zones où les besoins sont les plus importants en termes de logement locatif social.

La taxe créée par la loi de mobilisation pour le logement aurait dû remplir ce rôle. Il est regrettable que les comportements d'optimisation de certains organismes d'HLM l'aient rendue inefficace.

La participation des organismes d'HM à l'effort de construction et de mise à disposition de logements sociaux, à hauteur et à proportion de leur capacité, est une nécessité et s'inscrit dans leur mission particulière de service public. N'étant pas des bailleurs de droit commun, et bénéficiant à ce titre d'avantages concédés par l'Etat, notamment en matière fiscale, les bailleurs sociaux peuvent se voir légitimement imposer des obligations particulières qui les associent à la politique du logement conduite par le Gouvernement.

Pour autant, à plusieurs égards, votre rapporteur spécial considère que le dispositif proposé par l'article 99 du projet de loi dans sa version initiale n'est pas acceptable en l'état .

Au-delà des arguments déjà exposés précédemment ^{25 ( * )} , il convient de souligner que le principe et le montant de la contribution créée par le présent article n'est pas déterminé prioritairement en fonction des besoins de construction du parc social, mais pour combler le déficit de financement des opérations de rénovation urbaine qui débordent sensiblement le champ du logement social.

Force est de constater également que le prélèvement que le projet de loi de finances propose de créer ne financera pas de nouveaux logements supplémentaires , mais des engagements déjà pris au titre de conventions ANRU préexistantes, et des programmes déjà inscrits au budget de la mission « Ville et logement » comme autorisations d'engagement. C'est ce qu'exprime le choix de n'inscrire qu'en crédits de paiement le montant de 80 millions d'euros du fonds de concours.

Au stade actuel de l'examen du projet de loi de finances, le Gouvernement semble être prêt à renoncer à son dispositif initial et à recourir à une taxation uniforme des loyers, sans prise en compte des situations différentes des organismes.

D'autres options sont effectivement possibles pour répondre aux deux objectifs poursuivis : mettre en place un véritable mécanisme de péréquation et garantir le passage de la bosse de l'ANRU.

Ces pistes doivent être encore explorées , dans les délais restant de l'examen du projet de loi de finances en privilégiant les orientations suivantes :

- distinguer les besoins, pérennes, de la péréquation entre organismes HLM et les exigences, à court terme, du financement du PNRU ;

- veiller à ce que « l'argent du logement social aille au logement social » ;

- ajuster la contribution de mutualisation aux réelles capacités financières des organismes HLM ;

- assurer le meilleur contrôle possible de l'emploi des fonds par le Parlement.

Décision : votre rapporteur spécial vous propose de ne pas adopter le présent article.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR VOTRE COMMISSION

A M E N D E M E N T

présenté par M.  DALLIER,

Rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 48

(Etat B)

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement a pour objet de supprimer les crédits inscrits au titre de la subvention pour charges de service public versées à l'Institut de Formation aux Carrières Administratives, Sanitaires et Sociales (IFCASS) de Dieppe dont le rattachement à la présente mission « Ville et logement » n'est pas justifié.

Dans les réponses adressées à votre rapporteur spécial, le Gouvernement précise que : « La poursuite de l'activité de l'Institut sous sa forme actuelle est aujourd'hui questionnée. La réduction de la subvention doit accompagner une réflexion approfondie sur ses missions. »

Le présent amendement a pour objectif d'accélérer la réflexion en cours.

A M E N D E M E N T

présenté par M.  DALLIER,

Rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 98

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

A la première phrase du dernier alinéa du même article, les mots : « et les employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale » sont supprimés.

OBJET

Cet amendement a pour objet d'achever l'harmonisation du régime de contribution des employeurs occupant au moins 20 salariés au financement du Fonds national d'aide au logement.

A M E N D E M E N T

présenté par M.  DALLIER,

Rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 99

Supprimer cet article.

OBJET

L'article 99 du projet de loi tend à instituer un prélèvement sur les ressources financières des organismes HLM, fondé sur leur assujettissement à la contribution sur les revenus locatifs (CRL) et destiné à compenser la baisse des crédits d'aide à la pierre et à supporter la « bosse » des paiements de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

La commission des finances estime que ce dispositif, abusivement qualifié de suppression d'une niche fiscale, ne constitue pas un outil adéquat de péréquation et de mutualisation puisqu'il frappe indistinctement et uniformément les organismes d'HLM, sans tenir compte de leur situation financière particulière ou de leur implication dans les opérations de construction.

Elle considère également que le comblement du déficit de financement des opérations de rénovation urbaine ne doit pas être mis à la charge des bailleurs sociaux mais relève du budget général de l'Etat.

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* 1 Loi n° 2009-135 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 du 9 février 2009 et projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 2 En particulier des prêts à court et moyen terme aux ménages, de type « Pass-travaux ».

* 3 Interview de François Baroin dans les Echos, 6 juillet 2010.

* 4 Voir le commentaire de l'article 99 du projet de loi de finances, rattaché à la présente mission.

* 5 Contribution obligatoire des sociétés anonymes de crédit immobilier, réforme du 1% Logement.

* 6 L'origine et la destination de ces fonds de concours sont détaillés dans les commentaires portant sur le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement ».

* 7 Ces dispositifs comprennent les déductions au titre de l'amortissement « Robien classique », « Robien recentré », « Borloo neuf », « Robien SCPI » et « Borloo SCPI » ainsi que le crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt pour l'acquisition de l'habitation principale.

* 8 Effets décroissants de 3,450 milliards d'euros en 2011 à 250 millions d`euros en 2016.

* 9 Cette mesure, votée à l'initiative de votre rapporteur spécial et de notre collègue Serge Dassault dans la loi de finances pour 2009, a pour objet de faciliter les opérations de démolition/reconstruction en levant les réticences à quitter leur logement actuel de certains locataires qui craignent une hausse importante de leur taxe d'habitation. Elle permet la prise en charge, pendant une période de trois ans, de l'écart de taxation entre l'ancien logement et celui du relogement.

* 10 Soit 130 891 logements en juillet 2010.

* 11 Le montant de la subvention versée à cet organisme a été diminué de 50 % par rapport à 2010.

* 12 Le FNAL finance depuis le 1er janvier 2006, l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation au logement sociale (ALS). L'allocation au logement familiale (ALF) est financée par le fonds national des prestations familiales, sans contribution du budget de l'Etat.

* 13 Les loyers-plafonds et le forfait de charges sont indexés sur l'indice de référence des loyers (IRL) depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement.

* 14 Voir infra le commentaire de l'article 98.

* 15 A titre de comparaison, le montant total des fonds de concours sur le programme 147 pour le budget 2010 s'élevait à 130 000 euros, identique au montant 2009.

* 16 La fiabilité de l'estimation est jugée pareillement bonne en 2010 et en 2011.

* 17 La loi de finances pour 2009 a plafonné le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU à 1,4 SMIC et a prévu une exonération dégressive jusqu'à un seuil de 2,4 SMIC en 2010 et 2 SMIC en 2011.

* 18 Les subventions pour charges de service public versées à l'EPIDe et à l'ACSE ont été maintenues et réduites de 5 %, conformément à la lettre de cadrage du Premier ministre.

* 19 Jusqu'au 31 décembre 2008, le financement était assuré par le Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) que la loi n° 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009 a supprimé au 1er janvier 2009, son actif et son passif étant repris à cette date par la CCMSA.

* 20 Le plafond est celui de la sécurité sociale soit 34 260 euros au 1er janvier 2010.

* 21 Le financement du PNRQAD est assuré par la contribution d'Action Logement sur la période 2009-2011, à hauteur de 150 millions d'euros.

* 22 Il n'en est pas de même pour les SEM qui ne sont pas placées directement sous la tutelle du ministère.

* 23 Cette première estimation a été rapidement ramenée à 40 millions d'euros.

* 24 Déclaration de Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du logement le 27 septembre 2010.

* 25 Voit les « principales observations » exposées en début de rapport.