II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N°3805 XIIIÈME LÉGISLATURE PREMIÈRE LECTURE
Observations et décision de la Commission :
L'article d'équilibre comprend les principales dispositions dont la présence en première partie du projet de loi de finances est requise par l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF).
L'équilibre financier ainsi défini est analysé dans le premier tome du présent rapport général. C'est pourquoi le présent commentaire se borne à rappeler les différents éléments qui structurent cet article.
Son premier volet est le tableau d'équilibre, figurant au paragraphe I, qui « arrête les données générales de l'équilibre budgétaire ».
Un deuxième volet, au paragraphe II, est constitué :
- du tableau de financement, qui définit « les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier » ;
- de diverses autorisations et d'une habilitation relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État qu'il est demandé d'accorder, pour l'année 2012, au ministre chargé de l'économie, des finances et de l'emploi ;
- du plafond de variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an ;
Un troisième volet, figurant au paragraphe III, est le plafond autorisé des emplois rémunérés par l'État.
Le dernier volet, au paragraphe IV, expose l'utilisation qui serait faite des éventuels surplus de recettes, en application du 10° de l'article 34 de la LOLF telle que modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005.
On rappellera enfin que l'état A, annexé au présent article et soumis au vote en même temps que celui-ci, dresse un tableau des « voies et moyens » présentant l'évaluation, pour 2012, de chaque ligne de recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Il comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes et, depuis 2006, une évaluation des fonds de concours.
I.- LE TABLEAU D'ÉQUILIBRE
À compter de la loi de finances pour 2006, l'application de la LOLF a entraîné de substantiels changements dans la présentation du tableau d'équilibre.
La distinction entre dépenses ordinaires civiles, dépenses civiles en capital et dépenses militaires a été abolie. L'article d'équilibre, à l'image de l'ensemble de la loi de finances, ne connaît plus que des « dépenses » en général. Au-delà de la meilleure lisibilité donnée au tableau d'équilibre, c'est aussi la conséquence du caractère indicatif de la ventilation des dépenses par nature - à l'exception, en exécution, des dépenses de personnel du titre 2.
La suppression de la distinction entre opérations à caractère définitif et opérations à caractère temporaire contribue elle aussi à la plus grande clarté du tableau (d'autant que les dépenses et les recettes enregistrées sur certains comptes n'avaient parfois de « temporaires » que le nom).
Les recettes en atténuation de la charge de la dette, telles que les recettes de coupon couru, ont disparu du tableau et, plus généralement, du budget général. Ces recettes « pour ordre », non représentatives d'une réelle charge pour le budget général, sont désormais retracées au sein du compte Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État dont la création résulte de l'article 22 de la LOLF.
L'équilibre budgétaire peut aussi s'apprécier, depuis 2006, en tenant compte des recettes de fonds de concours « prévues et évaluées » pour l'année à venir, ainsi que des dépenses qu'elles permettront de financer (article 17 de la LOLF). Cette innovation profite également aux budgets annexes.
La première ligne du tableau fait apparaître les recettes fiscales brutes, alors que sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959, la première ligne de recettes présentait un montant brut agrégeant les recettes fiscales et les recettes non fiscales.
Les comptes spéciaux portent la marque des catégories redéfinies par la LOLF : comptes d'affectation spéciale et comptes de concours financiers pour les comptes dotés de crédits, comptes de commerce et comptes d'opérations monétaires pour les comptes non dotés de crédits. Ces derniers sont présentés sous forme de soldes et non plus en termes de « charge nette », notion qui conduisait à présenter des excédents sous forme de montants négatifs (les recettes étant ôtées des dépenses).
II.- LES AUTORISATIONS D'OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE
A.- LES AUTORISATIONS RELATIVES À LA DETTE DE L'ÉTAT
1.- Le tableau de financement et le plafond de variation de la dette
? Le tableau de financement figurant au 1° du II du présent article apparaît comme le pendant, au plan financier, du tableau d'équilibre prévu en matière budgétaire.
L'article 34 de la LOLF dispose en effet que la première partie de la loi de finances « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement » .
Cette nouveauté essentielle permet l'appréhension des charges de remboursement de la dette de l'État dans un tableau récapitulant le besoin de financement et la capacité de financement de l'État. Le solde budgétaire arrêté à l'article d'équilibre n'est en effet que l'une des composantes de l'équilibre financier de l'État, le déficit budgétaire devant être financé au cours de l'année par la voie de l'emprunt.
? En application du même article 34 de la loi organique, l'article d'équilibre tend également à fixer un plafond de la variation de la dette. Ce plafonnement vise la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an. C'est donc la dette émise sous forme d'obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) qui est concernée. Concrètement, le plafond représente la variation entre le 31 décembre de l'année 2011 et le 31 décembre de l'année 2012 de la somme des encours d'OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats. Si le plafond était dépassé en fin d'année, une mesure en projet de loi de finances rectificative devrait être proposée à l'approbation du Parlement. En revanche, un éventuel dépassement en cours d'année ne nécessiterait pas de retour devant le législateur. Il importerait alors néanmoins que les Commissions des finances soient tenues informées des évolutions du stock de dette.
Depuis la loi de finances pour 2007, le tableau de financement fait apparaître, parmi les ressources de financement, une ligne dédiée aux annulations de titres de l'État par la Caisse de la dette publique (CDP). Cette innovation a le mérite de mieux rendre compte du rôle croissant joué par la CDP dans les opérations de gestion primaire de la dette 1 ( * ) , c'est-à-dire dans les opérations de rachats et d'annulations de titres ou les prises en charge de l'amortissement de titres à échéance. Depuis la loi de finances pour 2006, la CDP peut en effet recevoir des dotations de l'État issues des produits de cessions d'actifs (à partir du compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État ), à des fins de rachats et d'annulations de titres de dettes. L'identification d'une ligne spécifique dans le tableau de financement donne une meilleure visibilité à ces opérations.
En outre, elle facilite l'appréhension du plafond de variation de la dette : l'agrégation des annulations de titres au sein de la première ligne des ressources, consacrée aux émissions de moyen et long terme nettes des rachats, aurait quelque peu perturbé le calcul du plafond. Actuellement, la lecture du tableau de financement permet aisément de le déterminer, en soustrayant les amortissements à moyen et long terme des émissions à moyen et long terme. Traiter distinctement les annulations de titres par la CDP permet d'éviter une majoration du plafond qui aurait été peu significative de l'évolution de l'équilibre général des lois de finances.
Depuis la loi de finances initiale pour 2009, conformément à certaines recommandations de la Cour des comptes 2 ( * ) , le tableau de financement comporte une ligne « Amortissement de dettes reprises par l'État » (remplaçant l'ancienne ligne « Engagements de l'État ») et une ligne « Autres ressources de trésorerie » (ainsi distinguée de la variation du compte du Trésor). Ces autres ressources de trésorerie regroupent les primes et décotes à l'émission et les pertes et profits sur rachats, ainsi que la provision pour indexation du capital des titres indexés sur l'inflation 3 ( * ) .
2.- Les autorisations relatives à la dette de l'État
? En application de l'article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances doit comporter « les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État » . Le 2° du II du présent article a pour objet d'accorder au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi une telle autorisation générale pour l'année 2012. Celle-ci porte sur le court, le moyen et le long terme, et les emprunts peuvent avoir deux objets : la couverture de l'ensemble des charges de trésorerie et le renforcement des réserves de change.
Le Rapporteur général rappelle que, dans la loi de finances initiale pour 2003, le Gouvernement a demandé au Parlement d'autoriser l'émission d'emprunts en devises. Dans l'histoire nationale, une telle faculté a été utilisée en des temps de crise financière : elle a donc mauvaise presse. Aujourd'hui, la possibilité d'émettre des emprunts en devises est considérée comme un instrument normal dans la panoplie des outils qu'un État souverain peut avoir à sa disposition pour satisfaire à ses besoins de financement. L'autorisation a donc été accordée et il est demandé de la renouveler, en même temps que l'autorisation générale d'emprunt. Ce renouvellement ne pose pas de problème particulier. Les contacts sont aujourd'hui suffisamment nombreux avec les gestionnaires de la dette pour que le Parlement puisse aisément prendre connaissance de la stratégie envisagée en la matière. D'ailleurs, lors de la discussion de l'amendement introduit au Sénat, le Gouvernement s'était engagé à informer les commissions des finances des deux assemblées au cas où se rapprocherait la perspective d'utiliser l'autorisation de principe qui a été délivrée par le Parlement.
? Depuis la loi de finances pour 1991, l'autorisation générale d'emprunt est complétée par un ensemble d'autorisations relatives à des opérations dites « de gestion active » de la dette de l'État. Ces opérations, réalisées sur le marché secondaire de la dette, sont énumérées aux c, d et e du 2° du II du présent article. La politique de modernisation de la dette de l'État, engagée à partir du milieu des années 1980, a rendu nécessaires des interventions du Trésor sur les marchés. La concentration des émissions sur un faible nombre de lignes, très liquides mais « pesant » parfois plus de 15 milliards d'euros, a pour corollaire des charges d'amortissement variant de façon considérable d'année en année, ou de mois en mois. La gestion active de la dette permet de lisser l'échéancier des titres à amortir et d'optimiser le profil de trésorerie de l'État.
L'article 66 de la loi de finances pour 2006 a ajouté parmi les opérations autorisées les contrats portant sur « d'autres instruments financiers à terme », conséquence de la création du compte de commerce Couverture des risques financiers de l'État par l'article 54 de la même loi. Son objet est de retracer l'ensemble des produits et des charges relatifs aux transactions sur instruments financiers à terme effectuées pour la mise en oeuvre d'opérations de couverture des risques financiers de l'État, à raison par exemple des variations de cours de change ou de prix.
L'article 52 de la loi de finances pour 2007 a introduit la possibilité pour l'État de souscrire des titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs (e du 2° du II). Dans la logique d'optimisation de la trésorerie des administrations publiques promue depuis 2006, l'État est autorisé à acquérir - provisoirement - des titres afin de faciliter et de sécuriser le lancement de programmes d'émissions par d'autres personnes publiques et, par la même occasion, de limiter l'appel au marché des différents acteurs de la sphère publique. Par exemple, en décembre 2006, la Caisse de la dette publique, dotée de 4,96 milliards d'euros issus des recettes de cessions d'actifs via le compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État , a souscrit au premier programme de billets de trésorerie émis par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) 4 ( * ) , avant d'en obtenir le remboursement en janvier 2007 et de recouvrer sa trésorerie (augmentée des intérêts).
? Le Rapporteur général rappelle par ailleurs que, depuis la loi de finances pour 2000, la liste traditionnelle des autorisations accordées au ministre de l'économie et des finances a été complétée par la mention d'opérations de dépôts de liquidités « sur le marché interbancaire de la zone euro et auprès des États de la même zone » d'une part et « auprès du Fonds européen de stabilité financière » d'autre part (d du 2° du II du présent article).
En effet, le Trésor a souhaité élargir la palette des instruments dont il dispose pour gérer au plus près la liquidité de l'État et notamment le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France. La pratique des prises en pension de titres détenus par d'autres agents financiers, notamment les spécialistes en valeurs du Trésor, procure déjà un moyen souple et sûr de placer des liquidités excédentaires sur le marché afin d'en obtenir une rémunération supérieure à celle procurée par leur maintien sur le compte courant à la Banque de France. Cependant, il peut survenir des occasions où les opérations de pension ne peuvent satisfaire aux besoins du Trésor. Il semble, par exemple, qu'elles soient difficiles à conclure à certains moments de la journée. Le dépôt de liquidités sur le marché interbancaire permet de retrouver une souplesse infra journalière.
Dans la même perspective, le présent article inclut à nouveau une autorisation accordée au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi pour effectuer des opérations de dépôt auprès d'autres États de la zone euro. Les politiques de modernisation de la dette conduites par les États européens - où la France a le plus souvent été à l'avant-garde - conduit à des tensions beaucoup plus fortes qu'auparavant sur les trésoreries des États. Le remboursement de lignes arrivées à échéance, dont le principal s'élève parfois à une dizaine ou une quinzaine de milliards d'euros, peut se conjuguer avec le versement, le même jour, d'une grande partie des intérêts dus dans l'année sur la dette de l'État. Ainsi, en France, les mois d'avril et octobre voient des sorties de trésorerie particulièrement importantes, notamment le 25 de chaque mois (y compris les dimanches) pour ce qui est des dépenses budgétaires (versements d'intérêts).
Les États de la zone euro ont, depuis quelques années, engagé un lent rapprochement de leurs calendriers d'émission, dans un cadre coopératif très informel. Ce mouvement a pour corollaire naturel une coordination renforcée en matière de gestion de trésorerie. Certains États se sont montrés intéressés par des opérations d'ajustement coopératif des trésoreries des États, les excédents temporaires des uns pouvant aider à financer, par l'intermédiaire de prêts et dépôts, les besoins temporaires des autres dus, par exemple, à une échéance très lourde.
La disposition incluse dans le présent article vient en complément d'une innovation introduite par le décret n° 99-309 du 21 avril 1999. Celui-ci a autorisé le ministre de l'économie et des finances à « procéder à des opérations d'emprunts sur le marché interbancaire et auprès des États de la zone euro » . Cette innovation pouvait être rattachée à la rédaction du paragraphe II, alinéa 2, de l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1999, qui évoque les « emprunts à court terme » , sans préciser leur nature. En revanche, les opérations de placement de disponibilités, autorisées dans le cadre de l'alinéa 3 du même paragraphe du même article, ne comportaient pas, dans les lois de finances antérieures à 2000, les mentions du marché interbancaire et des opérations susceptibles d'être conclues avec d'autres États.
Enfin, l'article 8 de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a introduit une dernière innovation en autorisant le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État, au titre de la quote-part de la France, en principal et en intérêts, aux financements obtenus et aux titres émis par le Fonds européen de stabilité financière (FESF) afin d'assurer la stabilité financière dans les Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro. C'est la raison pour laquelle le présent article autorise désormais le ministre chargé de l'économie à procéder à des opérations de dépôts de liquidités auprès du FESF.
? Le Gouvernement demande enfin, comme les années précédentes, de compléter les autorisations de « gestion active » par l'autorisation d'attribuer directement à la Caisse de la dette publique (CDP), créée par l'article 125 de la loi de finances pour 2003, des titres de dette publique (b du 2° du II). Il s'agit de renforcer la capacité d'intervention et d'animation du marché secondaire de la dette de l'État, la CDP étant habilitée à détenir un portefeuille de titres publics susceptibles de faire l'objet d'échanges sur les marchés financiers. La loi de finances pour 2007 a étendu cette autorisation à des opérations de dépôts de liquidités par l'État auprès de la CDP (d du 2° du II présent article). L'article 125 précité autorise en effet l'État à accorder à la CDP des dotations, des prêts ou avances budgétaires et des avances de trésorerie. La mention explicite, parmi les autorisations délivrées au Gouvernement par l'article d'équilibre, de la possibilité d'y déposer également des liquidités a permis de sécuriser les opérations que la CDP peut être amenée à réaliser dans son rôle de surveillance du bon fonctionnement du marché. Les décrets relatifs à l'émission des valeurs du Trésor, pris chaque fin d'année en application de l'article d'équilibre de la loi de finances, mentionnaient d'ailleurs déjà cette possibilité.
B.- LES AUTORISATIONS TRADITIONNELLES DE PRISE DE GARANTIE
Le 3° du II du présent article reprend les dispositions traditionnelles qui ont pour objet d'autoriser le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi à prévoir la stabilisation des charges d'emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements. Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la balance des paiements. Depuis la loi de finances pour 2007, il est précisé que les établissements en question doivent être « chargés d'une mission d'intérêt général » .
III.- LE PLAFOND D'AUTORISATION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L'ÉTAT
En application du 6° du I de l'article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances fixe un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. La LOLF a ainsi fort opportunément écarté la notion d'emploi budgétaire - qui correspond, en quelque sorte, aux cases de l'organigramme de l'administration - au profit de celle d'« emploi rémunéré par l'État », plus vaste et indifférente au statut juridique de la personne employée : le seul critère pertinent est l'existence d'un lien juridique entre l'agent et la personne morale État. Les emplois sont exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT), notion qui permet de comptabiliser les agents au prorata de leur période de présence et de leur quotité de travail.
À la différence des plafonds de dépenses qui sont ventilés entre le budget général, chaque budget annexe et chaque catégorie de comptes spéciaux, il s'agit d'un plafond global pour l'ensemble des emplois rémunérés par l'État. Le plafonnement d'un « stock » d'emplois publics apparaît donc comme un élément participant à l'équilibre général du budget de l'État.
Le III du présent article tend à fixer le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État à 1 935 321 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 974 461 ETPT en 2011.
En seconde partie du présent projet de loi de finances (à l'article 36), les emplois font l'objet d'une répartition par ministère et par budget annexe, dans la limite du plafond voté en première partie. Ces plafonds ministériels complètent le dispositif de plafonnement de la masse salariale (crédits du titre 2), conformément au III de l'article 7 de la LOLF : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère » .
IV.- L'AFFECTATION DES SURPLUS DE RECETTES
La présence en première partie de la loi de finances d'une disposition arrêtant les conditions de l'affectation des éventuels surplus de recettes fiscales est une possibilité introduite dans la LOLF en 2005. D'après son article 34, tel que modifié par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, la première partie « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État » . Cette modification de la loi organique a été motivée par la volonté de définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de surplus non anticipés de recettes.
Le Rapporteur général offre une analyse détaillée du champ et de la portée normative d'une telle disposition dans ses observations sur l'article 11 de la loi n° 2010-1645 de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 5 ( * ) .
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La Commission est saisie de l'amendement I-CF 124 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Il conviendrait de réaliser une dizaine de milliards d'économies supplémentaires - que nous avons d'ailleurs détaillées - pour équilibrer le budget et annuler la croissance des dépenses de l'État et de la sécurité sociale.
Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l'amendement.
Puis elle adopte l'article 31 sans modification .
Elle adopte ensuite l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifiée.
* 1 En plus de sa fonction d'animation du marché secondaire, décrite infra , 2.
* 2 En particulier dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État en 2007 (mai 2008).
* 3 Cette dernière est en effet incluse dans le besoin de financement (au titre du déficit budgétaire), alors même qu'elle ne correspond à aucun flux en trésorerie. Il convient donc, en contrepartie, de la faire apparaître parmi les ressources de financement.
* 4 Cette possibilité a été ouverte à l'ACOSS par l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (n° 2006-1640 du 21 décembre 2006).
* 5 Voir le rapport de Gilles Carrez n° 2840 sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014.