ARTICLE 47 SEPTIES (DEVENU ARTICLE 97 DE LA
LOI DE FINANCES POUR 2012)
MODALITÉS DE MISE EN PLACE D'UNE PART
VARIABLE INCITATIVE DE LA TAXE SUR L'ENLÈVEMENT DES ORDURES
MÉNAGÈRES
I. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE (3ÈME SÉANCE DU MARDI 15 NOVEMBRE 2011)
Article additionnel après l'article 47
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements, n os 58 rectifié et 643, pouvant être soumis à une discussion commune.
L'amendement n° 58 rectifié présenté par M. Pancher, est ainsi libellé :
Après l'article 47, insérer l'article suivant :
Le code général des impôts est ainsi modifié :
1° Après l'article 1522, il est inséré un article 1522 bis ainsi rédigé :
« Art. 1522 bis. - I. - Les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale peuvent instituer, dans les conditions prévues au 1 du II de l'article 1639 A bis , une part incitative de la taxe, assise sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids ou en nombre d'enlèvement. La part incitative s'ajoute à une part fixe déterminée selon les modalités prévues aux articles 1521, 1522 et 1636 B undecies .
« La part incitative est déterminée en multipliant la quantité de déchets produits pour chaque local imposable l'année précédant celle de l'imposition par un tarif par unité de quantité de déchets produits.
« Le tarif de la part incitative est fixé chaque année par délibération, prise dans les conditions prévues à l'article 1639 A, de manière à ce que son produit soit compris entre 20 et 45 % du produit total de la taxe. Les montants de ce tarif peuvent être différents selon la nature de déchet. Pour les constructions neuves, il est fixé un tarif unique.
« Lorsque la quantité de déchets produite est connue globalement pour un ensemble de locaux mais n'est pas connue individuellement pour les locaux de cet ensemble, elle est répartie entre eux par la collectivité au prorata de leur valeur locative foncière retenue pour l'établissement de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
« Pour les constructions neuves, la quantité de déchets prise en compte pour la première année suivant celle de l'achèvement est égale au produit obtenu en multipliant la valeur locative foncière du local neuf par le rapport entre, d'une part la quantité totale de déchets produits sur le territoire de la commune ou du groupement bénéficiaire de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères incitative, d'autre part le total des valeurs locatives foncières retenues pour l'établissement de la taxe au titre de l'année précédente au profit de cette commune ou de ce groupement.
« II. - Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale au profit desquels est perçue une part incitative de la taxe font connaître aux services fiscaux, selon des modalités fixées par décret, avant le 31 mars de l'année d'imposition, le montant en valeur absolue de cette part incitative par local au cours de l'année précédente, à l'exception des constructions neuves.
« Pour l'imposition des constructions neuves, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale au profit desquels est perçue une part incitative de la taxe font connaître aux services fiscaux, selon des modalités fixées par décret, avant le 31 janvier de l'année d'imposition la quantité totale de déchets produits sur le territoire de la commune ou du groupement.
« En l'absence de transmission des éléments mentionnés au premier alinéa avant le 31 mars et de la quantité totale de déchets produits mentionnée au deuxième alinéa avant le 31 janvier, les éléments ayant servi à l'établissement de la taxe au titre de l'année précédente sont reconduits.
« III. - Lorsqu'il est fait application du présent article, les dispositions de l'article 1524 ne sont applicables qu'à la part fixe de la taxe.
« Les dispositions de l'article 1525 ne sont pas applicables dans les communes et établissements publics de coopération intercommunale faisant application du présent article.
« IV. - Le contentieux relatif à l'assiette de la part incitative est instruit par le bénéficiaire de la taxe. En cas d'imposition erronée, les dégrèvements en résultant sont à la charge de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale. Ils s'imputent sur les attributions mentionnées à l'article L. 2332-2 du code général des collectivités territoriales. ».
2° L'article 1636 B undecies est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« 5. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ayant institué la part incitative de la taxe d'enlèvement des ordures incitative conformément à l'article 1522 bis votent le tarif de cette part dans les conditions prévues à l'article 1639 A.
« 6. La première année d'application des dispositions de l'article 1522 bis , le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ne peut excéder le produit total de cette taxe tel qu'issu des rôles généraux au titre de l'année précédente.
3° L'article 1639 A bis est complété par un IV ainsi rédigé :
« IV. - En cas de rattachement d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale ne faisant pas application des dispositions de l'article 1522 bis à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte en faisant application, l'application de ces dispositions sur le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale rattaché peut être reportée à la deuxième année qui suit celle du rattachement.
« Dans ce cas, pour l'année du rattachement, les délibérations antérieures relatives à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères restent, le cas échéant, en vigueur. L'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte auquel sont rattachés les communes ou l'établissement public de coopération intercommunale perçoit la taxe d'enlèvement des ordures ménagères en lieu et place des communes rattachées et des établissements publics de coopération intercommunale dissous. ».
4° Ces dispositions sont applicables à compter des impositions établies au titre de l'année 2013.
La parole est à M. Bertrand Pancher, pour défendre l'amendement n° 58 rectifié.
M. Bertrand Pancher. Cet article a pour objet de créer dans le code général des impôts la base législative de la taxe incitative d'enlèvement des ordures ménagères.
L'article 46 de la loi de programmation du 3 août 2009, relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, prévoit que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères intègrent d'ici à 2014 une part incitative.
Cette part variable doit prendre en compte la nature, le poids, le volume ou le nombre d'enlèvements des déchets. S'il est actuellement possible d'intégrer une part variable à la REOM, la loi dispose aussi que le recouvrement et le quittancement de la part variable de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères devra s'effectuer dans les conditions actuelles fixées par l'article 1641 du code général des impôts. La création d'une part variable de la TEOM nécessite donc des modifications dudit code : tel est l'objet du présent amendement n° 58 rectifié car, en l'état, le décret d'application prévu par la loi ne peut pas être pris.
Validé par les grandes fédérations d'élus locaux, soutenu par l'Association nationale des collectivités, des associations et des entreprises pour la gestion des déchets, de l'énergie et des réseaux de chaleur (AMORCE), ce dispositif renforcera l'autonomie des collectivités locales, qui auront le choix entre la REOM, la TEOM classique et la TEOM avec une part incitative. Il contribuera ainsi à inciter au tri des déchets ménagers et donc à réduire le volume des déchets ultimes qui est l'un des objectifs chiffrés de la loi « Grenelle II ».
Mme la présidente. Le sous-amendement n° 821 présenté par M. Brottes, est ainsi libellé :
I. - Après l'alinéa 7, insérer les deux alinéas suivants :
« À titre transitoire et pendant une durée de 5 ans maximum, la part incitative peut être calculée proportionnellement au nombre de personnes composant le foyer.
« La part incitative s'ajoute à une part fixe déterminée selon les modalités prévues aux articles 1521, 1522 et 1638 B undecies . »
II. - Compléter cet amendement par l'alinéa suivant :
« La perte de recette éventuelle pour les collectivités territoriales est compensée par la majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement et corrélativement pour l'État par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. ».
Vous souhaitez, monsieur Brottes, transformer l'amendement n° 643 en sous-amendement n° 821, qui prendrait place à la fin du I de l'amendement n° 58 rectifié présenté par M. Pancher.
Il convient toutefois que la commission des finances examine la recevabilité financière de votre sous-amendement. Dans l'attente de sa réponse, je vous donne la parole.
M. François Brottes. Madame la présidente, ce sous-amendement porte le même texte que l'amendement n° 643, qui était déjà passé sous les fourches caudines de l'article 40 de la Constitution. La question de son éventuelle irrecevabilité financière ne se pose donc pas.
Mme la présidente. Pardonnez-moi, ce n'est pas mon avis : tout doit être vérifié.
M. François Brottes. Dans cette attente, je présente donc l'amendement n° 643 qui ne posait pas problème.
Je suis heureux que le président de l'Association des maires de France soit présent dans l'hémicycle car il ne s'agit pas d'une mince affaire.
Je me félicite que notre collègue Pancher propose d'apporter, par son amendement, une réponse que nous attendions depuis longtemps, depuis le vote de la loi sur le Grenelle de l'environnement. Celle-ci nous incite à mettre en place une fiscalité incitative, sans que nous ayons, ni les uns, ni les autres, la possibilité technique de la mettre en oeuvre, faute des dispositions normatives complémentaires. Les voici, nous ne pouvons que nous en réjouir.
J'ai longuement échangé sur ce sujet avec Mme Kosciusko-Morizet, mais je comprends qu'on ne soit pas forcément au courant au ministère des finances, qui ne gère pas les collectivités locales. Lorsque des communautés de communautés de communes sont créées - expérience que j'ai vécue -, nous avons l'obligation d'harmoniser le financement de la collecte des ordures ménagères. Lorsque le financement est assuré chez les uns par la redevance, chez les autres par la taxe, chez d'autres encore par le budget, tout le monde doit, dans un délai assez court, passer soit à la redevance soit à la taxe. Or il était impossible, en l'absence d'un décret d'application, que de tels regroupements adoptent une taxe incitative. Si cet amendement est adopté, ce dont je ne doute pas, un décret d'application pourra être pris.
Pour autant, mettre en place un dispositif incitatif au volume ou au poids implique une organisation particulière de la collecte, qui requiert moyens techniques et investissements, ce qui peut prendre un ou deux ans, les nombreux spécialistes présents dans l'hémicycle le savent.
Mon amendement n° 643 ayant pour objet d'insérer, après l'article 1422 du code général des impôts, un article 1522 bis , comme l'amendement n° 58 rectifié défendu par M. Pancher, il tomberait si ce dernier était adopté, alors qu'il n'a pas vocation à le combattre. C'est pourquoi je propose plutôt de sous-amender l'amendement de M. Pancher.
Il s'agirait d'offrir à titre transitoire - pour cinq ans, mais, si le Gouvernement souhaite réduire cette durée, pourquoi pas ? - la possibilité d'asseoir la part incitative de la taxe sur la composition de la famille. Ce paramètre est pris en compte pour la redevance mais non pour la taxe, qui est assise sur le foncier. Or vous connaissez tous le cas de la vieille dame toute seule dans sa grande maison, qui va payer très cher l'enlèvement des ordures ménagères dès lors qu'il est financé par une taxe. Le sous-amendement viserait donc à alléger le poids, pour les familles, de la mise en oeuvre de la taxe incitative.
Pardon d'avoir été un peu technique, mais si nous n'avons pas les moyens juridiques de procéder ainsi nombre de collectivités vont se trouver dans l'incapacité de lever la taxe en question, ce qui serait dommageable pour les services de collecte des ordures ménagères.
Mme la présidente. Bien évidemment, pour que votre sous-amendement soit recevable, il faut que vous repreniez le gage que vous aviez prévu dans le texte de l'amendement. Est-ce bien le cas, monsieur Brottes ?
M. François Brottes. Vous avez lu dans mes pensées, madame la présidente. (Sourires.)
Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?
M. Gilles Carrez, rapporteur général . La commission n'a pas examiné ce sous-amendement.
Cela dit, cela fait vingt ans que l'on travaille sur ce sujet, et les observations de notre collègue Brottes me rappellent le problème auquel nous nous sommes toujours heurtés : dès lors que l'on souhaite prendre en compte la composition de la famille et alléger le fardeau de la vieille veuve qui vit seule dans son pavillon, on procède à un transfert de charges au détriment, notamment, des familles nombreuses. En dépit des très nombreux groupes de travail auxquels j'ai participé ces vingt dernières années, nous n'avons jamais réussi à résoudre ce problème.
La REOM pourrait être une solution mais sa mise en oeuvre est complexe. Je crois d'ailleurs que moins de 10 % des collectivités l'ont adoptée.
Je me félicite de l'amendement que présente M. Pancher mais je me demande s'il me permettrait de mettre en place cette part incitative dans ma communauté d'agglomération, à laquelle a été transférée la compétence de l'enlèvement des ordures ménagères ? Hélas, à première vue, non car il manque un certain nombre d'éléments. On peut donc adopter l'amendement n° 58 rectifié, mais je ne suis pas sûr de son caractère opératoire.
Dans l'attente des systèmes de pesée et de la réorganisation de la collecte, ne faudrait-il pas adopter des mesures transitoires comme le que propose notre collègue Brottes ? Mais lesquelles ? Toute une réorganisation est effectivement nécessaire, qui n'est pas l'affaire de quelques jours mais de plusieurs années.
Il faudrait donc des mesures transitoires simples mais si l'on décidait par exemple d'assoir la taxe sur la composition de la famille, on se heurterait alors au problème que nous rencontrons depuis vingt ans.
Certes ce qui nous est proposé va dans la bonne direction et j'en approuve l'idée générale, mais j'ai l'impression que cela ne pourra pas être appliqué dans l'immédiat. J'aimerais beaucoup connaître le point de vue du président de l'Association des maires de France.
Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Valérie Pécresse, ministre. Le Gouvernement est tout aussi partagé que le rapporteur général, exactement pour les mêmes raisons.
Effectivement le système proposé par M. Pancher et M. Brottes semble juste et logique et il répond à des attentes fortes.
M. Gilles Carrez, rapporteur général . Il est sain et vertueux !
Mme Valérie Pécresse, ministre. Inviter à limiter le poids de ses propres déchets est en effet vertueux.
Cependant, nous nous sommes tous heurtés au même problème : quid des familles nombreuses, qui ne peuvent pas maîtriser le poids et le volume de leurs déchets - je songe notamment aux couches pour bébé ?
Cela nous a toujours arrêtés. Je m'en remets donc à la sagesse de l'Assemblée.
Mme la présidente. La parole est à M. François Brottes.
M. François Brottes. Je remercie tout d'abord le Gouvernement et le rapporteur général pour la tonalité de ce débat, qui montre que chacun a bien conscience qu'il y a une difficulté.
Cela dit, le premier problème, monsieur le rapporteur général, c'est que la loi Grenelle I impose la mise en place d'une part incitative : elle ne donne pas le choix et elle fixe un délai. C'est au moment où nous l'avons votée qu'il fallait avoir des états d'âme, pas maintenant ! On ne peut pas remettre en cause ce principe posé en matière de développement durable par une loi tellement fondamentale que je crois bien que nous l'avons votée... (Sourires.)
Par ailleurs, la loi oblige - ça, c'est une vraie bêtise ! - à une harmonisation lorsque l'on réunit plusieurs communes ou entités intercommunales qui avaient des régimes différents de collecte et de financement de la collecte des ordures ménagères, et ce dans un délai qui devait initialement être d'un an et que l'on a porté à deux ans. Au bout des deux ans, tout le monde doit être soumis au même régime !
Pour prendre un peu le temps de mettre en oeuvre la part incitative, il faudrait opter pour une solution transitoire et retenir le paramètre de la composition de la famille, notamment pour les communes ou entités intercommunales pratiquant la redevance. Cela permettrait - je vous parle d'expérience - de se donner le temps de trouver un équilibre sans porter préjudice à qui que ce soit, car, en réalité, les gens paieront à peu près la même chose que du temps où ils acquittaient la redevance.
C'est un peu technique, je vous prie de m'en excuser, mais, je vous assure, nous sommes coincés entre deux obligations : celle d'appliquer l'incitation prévue par le Grenelle et celle d'harmoniser le mode de financement de la collecte lorsque plusieurs entités intercommunales sont rassemblées.
Nous pouvons toujours prétendre qu'il est urgent d'attendre, mais nous serons très embêtés si nous ne pouvons pas adopter des délibérations inattaquables.
Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Pélissard.
M. Jacques Pélissard. Je tiens à rassurer notre collègue François Brottes. Pour la vieille dame qui habite une grande maison, notre assemblée a adopté il y a quelque temps déjà un plafonnement à deux fois le montant de la valeur locative moyenne.
M. Charles de Courson. C'était l'amendement Pélissard !
M. Jacques Pélissard. S'agissant de la part incitative, les dispositions de la loi Grenelle I sont précises et il faut mettre un outil. Cependant, aussi intéressante que soit la démarche de Bertrand Pancher, elle ne me paraît pas suffisamment aboutie : aucune expérimentation n'a été menée et il faut encore déterminer précisément les modalités de calcul d'une taxe véritablement incitative. Il serait donc un peu précipité de voter cet amendement.
Mme la présidente. La parole est à M. Bertrand Pancher.
M. Bertrand Pancher . Tel qu'il est rédigé, l'amendement répond aux préoccupations qui viennent d'être exprimée. Nous ne souhaitons pas passer immédiatement de la TEOM traditionnelle à la TEOM incitative mais d'abord offrir une option : cette disposition a donc bien évidemment un caractère expérimental.
Ensuite, la question de la progressivité est complètement prise en compte puisque je propose que la part variable représente entre 20 % et 45 % du produit total de la taxe.
L'une des raisons pour lesquelles si peu de collectivités passent à la REOM, le rapporteur général l'a bien indiqué, c'est qu'il s'agit de changer du tout au tout et les changements de tarifs font reculer tout le monde. Une communauté de communes de ma circonscription est passée à la REOM : bonjour les dégâts ! C'est extrêmement compliqué.
Il s'agit donc de permettre à titre expérimental un passage progressif : si cela ne marche pas, les collectivités ne s'engageront pas sur cette voie. Mais si nous ne faisons pas cela maintenant nous délaisserons l'un des grands objectifs du Grenelle et nous n'y reviendrons pas de sitôt !
Je propose donc que nous adoptions cet amendement, voire que nous y introduisions la progressivité proposée par François Brottes. Nous ferons le bilan dans quelques années.
Mme la présidente. La parole est à M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Je rappelle que l'engagement 243 du Grenelle de l'environnement prévoit d'instituer une tarification incitative obligatoire, s'appuyant sur une REOM ou sur une TEOM avec une part fixe et une part variable.
Dans son article 46, la loi Grenelle a repris cet engagement et le dispositif a été complété par l'article 195 de la loi Grenelle 2 introduisant la possibilité d'expérimenter pendant une durée de cinq ans une taxe d'enlèvement des ordures ménagères composée d'une part variable calculée en fonction du poids ou du volume des déchets.
L'application de cet article reste problématique. Rappelons que depuis 2009, l'ADEME a développé un programme important de soutien aux collectivités mettant en place une REOM incitative démontrant ainsi le grand intérêt des collectivités. En 2008, 600 000 habitants étaient concernés, 2,2 millions d'habitants le seront à court terme et les études en cours portent sur 3,6 millions d'habitants supplémentaires. Les budgets de l'ADEME en ce domaine sont passés de 7,9 millions d'euros en 2009 à 25 millions d'euros en prévisionnel pour 2011.
Néanmoins, si l'instauration d'une REOM incitative est possible sans avoir à légiférer, la création d'une part variable de la TEOM par les collectivités qui le souhaitent soulève des difficultés techniques importantes et nécessite la modification du code général des impôts. L'amendement qui nous est proposé prévoit cette modification, les dispositions techniques étant le résultat des conclusions d'un groupe de travail entre les administrations de l'écologie et des finances.
M. Dominique Baert. En effet.
(Le sous-amendement n° 821 est adopté.)
(L'amendement n° 58 rectifié, sous-amendé, est adopté.)