Mission "Aide publique au développement" - Comptes spéciaux : "Prêts à des Etats étrangers" et "Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique"

M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER

CHAPITRE I. LA MISSION DANS SON CONTEXTE

L'objectif final de la politique d'aide publique au développement (APD) consiste à réduire la pauvreté dans le monde , en favorisant le développement économique et humain des pays inscrits par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) comme récipiendaires de cette aide et, en particulier, en concourant à l'atteinte des «Objectifs du Millénaire pour le développement » des Nations-Unies, ainsi qu'à la protection des biens publics mondiaux, tout en visant à améliorer l'efficacité de l'aide ainsi apportée. Il s'agit aussi de contribuer, par ce canal, au rayonnement international de la France .

Les orientations, en la matière, sont fixées par le Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID), dont le secrétariat se trouve conjointement assuré par la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), la direction générale du Trésor (DGT) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFII) enfin le service des affaires internationales et du développement solidaire (SAIDS) du ministère chargé de l'immigration, aujourd'hui le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.

La mission « Aide publique au développement », outil interministériel , traduit cette triple tutelle. Elle est en effet organisée en trois programmes, dont chacun correspond à l'un des ministères précités :

- le programme 110, « Aide économique et financière au développement », relève du ministère chargé de l'économie ;

- le programme 209, « Solidarité à l'égard des pays en développement », est piloté par le ministère chargé des affaires étrangères ;

- le programme 301, « Développement solidaire et migrations », se trouve placé sous la responsabilité du ministère chargé de l'immigration.

Cependant, l'APD française, qui depuis 2006 fait l'objet d'un « document de politique transversale » (DPT) annexé au PLF de chaque année, excède très largement le périmètre de cette mission . Celle-ci ne rend compte que d'une partie minoritaire un tiers, selon les prévisions pour 2012 des moyens mis en oeuvre en ce domaine. En outre, par nature, les actions retracées par la mission doivent être appréciées dans leur contexte international.

Cette année encore , et malgré les protestations en 2010 des députés et des sénateurs rapporteurs de la mission « Aide publique au développement », le DPT retraçant l'aide publique au développement n'a pas été communiqué lors de la présentation du présent rapport à votre commission des finances . Cette situation nuit non seulement à la qualité des travaux parlementaires , mais aussi à la transparence de l'action gouvernementale .

I. LES GRANDES TENDANCES DE L'APD INTERNATIONALE ET FRANÇAISE

A. L'ÉVOLUTION INTERNATIONALE

1. Une aide globalement orientée à la hausse

a) Une croissance qui se poursuit malgré la crise (128,7 milliards de dollars d'APD en 2010, soit + 6,5 % en un an)

D'après les données publiées par l'OCDE en avril dernier, les apports nets (c'est-à-dire déduction faite des remboursements de prêts) d'aide publique au développement (APD), consentis par les Etats membres du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, ont augmenté en 2010, par rapport à 2009, de 6,5 % en termes réels, et atteint 128,7 milliards de dollars .

La crise économique et financière n'a donc pas entravé la poursuite de la progression d'APD enregistrée, au niveau international, ces dernières années. En termes réels, après une baisse de 8,4 % en 2007 ^{3 ( * )} , les volumes d'APD des pays du CAD ont augmenté de 10,2 % en 2008 et 0,7 % en 2009. En valeur, le montant d'APD a atteint un maximum historique en 2010, dépassant le précédent record de 2005 ; en pourcentage du revenu national brut (RNB) cumulé des Etats membres du CAD, elle est passée entre 2004 et 2009 de 0,26 % à 0,32 %, très proche des maximums (0,33 %) enregistrés en 1992 et en 2005.

L' aide bilatérale nette affectée à des programmes et à des projets de développement, hors allègements de dettes et aide humanitaire , a augmenté de 5,9 % en termes réels. La plus grande part de cette hausse s'est réalisée sous la forme de nouveaux prêts (en augmentation de 13,2 % par rapport à 2008), mais les dons ont aussi augmenté (+ 6,8 % hors abandons de dettes). Les projets et programmes bilatéraux de développement suivent une tendance ascendante, ayant déjà progressé de 12,5 % en 2008 et 8,5 % en 2009, comme l'illustre le graphique ci-après.

Ces apports bilatéraux se sont élevés, l'année dernière, à 29,3 milliards de dollars en faveur du continent africain , soit une progression de 9 % , en termes réels, par rapport à l'exercice précédent. Sur ce total, 26,5 milliards de dollars (soit 50 % du total) ont bénéficié à la seule Afrique subsaharienne, en augmentation de 10 % par rapport à 2009.

APD nette émanant des Etats membres du CAD

(en milliards de dollars constants 2009)

Source : OCDE

Parmi les principaux donneurs, en volume , les Etats-Unis conservent leur premier rang , avec un apport net d'APD s'élevant à 30,15 milliards de dollars courants en 2010, soit une progression annuelle, en termes réels (hors variation des prix et des taux de change), de 3,5 %. Entre 2009 et 2010, le ratio APD/RNB américain est resté stable à 0,21 %. Avec une APD de 12,9 milliards de dollars, la France occupe la troisième place ^{4 ( * )} , ayant été dépassée par le Royaume-Uni (troisième en 2009) , mais restant devant l'Allemagne et le Japon .

On observe que, en 2010, l'APD nette cumulée des quinze Etats membres du CAD appartenant à l'Union européenne a augmenté (+ 6,7 %), représentant 70,15 milliards de dollars, soit 0,46 % de leur RNB cumulé, et 54,5 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. A ces aides des Etats membres s'ajoute celle des institutions de l'Union européenne (13 milliards de dollars), en légère hausse de 0,8 %.

Contribution à l'APD, en 2010, des Etats membres du CAD

I. Contribution en volume (apports nets, en milliards de dollars)

Source : OCDE

II. Contribution en valeurs relatives à la richesse nationale (apports nets, en % de RNB)

Source : OCDE

En valeurs relatives , c'est-à-dire au regard du ratio APD/RNB, les cinq principaux donneurs , en 2010, ont été, dans l'ordre, la Norvège, le Luxembourg, la Suède, le Danemark et les Pays-Bas . Ces pays sont les seuls qui, pour cet exercice, ont atteint et dépassé l'objectif, fixé par les Nations-Unies à l'échéance de 2015, d'une APD atteignant au moins 0,7 % du RNB ; les deux premiers (Norvège et Luxembourg) présentent même un rapport APD/RNB supérieur à 1 %. Avec un ratio de 0,50 %, la France se classe dixième , très proche de la moyenne des Etats du CAD (0,49 %). Les Etats-Unis sont à la dix-neuvième place, dépassant de peu la Grèce.

b) Le bilan 2010 et les perspectives 2011-2013 : une croissance ralentie des sommes versées au titre de l'APD

(1) Le bilan en 2010, au moment de la présidence française du G20 : la France n'a pas atteint ses engagements

En 2005, les pays développés se sont engagés à intensifier leur effort d'APD , d'abord au sommet du G8 qui s'est tenu à Gleneagles, puis lors du sommet du « Millénaire + 5 » des Nations-Unies, à New York. En vertu des engagements pris lors de ces sommets, et d'autres engagements souscrits par ailleurs, il s'agissait de porter l'aide de 80 milliards de dollars en 2004 à 130 milliards de dollars en 2010, aux prix constants de 2004. Quelques Etats ont revu depuis leurs objectifs à la baisse, mais l'essentiel demeure.

Entre 2004 et 2010, l'APD des pays du CAD a augmenté de 30 milliards de dollars. Toutefois, les objectifs de 2005 impliquaient une hausse de 49 milliards de dollars, soit un retard de 19 milliards de dollars des résultats atteints par rapport aux objectifs affichés.

Alors que selon les objectifs pris au sommet de Gleneagles les apports d'APD à destination de l'Afrique devaient augmenter de 25 milliards de dollars aux prix constants de 2004, la hausse n'a été que de 11 milliards de dollars (en dollars courants). Pour l'Afrique, un tiers seulement de l'objectif a donc été atteint.

En 2005, les Etats membres du CAD appartenant à l'Union européenne s'étaient engagés à consacrer, en 2010, 0,56 % de leur RNB cumulé à des apports nets d'APD et, chacun, au moins 0,51 % de son RNB . Il s'agissait d'un objectif intermédiaire pour atteindre l'objectif final de 0,7 % du RNB en 2015.

Toujours selon les données de l'OCDE disponibles pour l'année 2010, outre les cinq Etats précités qui consacrent à l'APD plus de 0,7 % de leur RNB (la Norvège, le Luxembourg, la Suède, le Danemark et les Pays-Bas), deux Etats ont atteint l'an dernier le seuil de 0,56 % (la Belgique et le Royaume-Uni), deux autres pays se situaient à un niveau intermédiaire, compris entre 0,51 % et 0,56 % (la Finlande et l'Irlande), le montant d'APD de la France (qui s'élève à 0,50 %) étant situé juste en-dessous du seuil de 0,51 %.

Contrairement à la Belgique et au Royaume-Uni qui ont accru très substantiellement leur APD en 2010 (respectivement, de 19,1 % et 19,4 %) pour dépasser l'objectif de 0,56 %, le montant d'APD de la France n'a pas crû suffisamment (+ 7,3 %) pour atteindre cette cible.

La présidence française du G20, qui donnera lieu à un sommet à Cannes les 3 et 4 novembre 2011, a été l'occasion pour la première fois d'une réunion ministérielle des Etats membres consacrée au développement. Mais les actes du Gouvernement français doivent être en accord avec les objectifs et les déclarations d'intentions du Président de la République .

L'encadré ci-dessous détaille les objectifs de la réunion ministérielle sur le G20 consacrée au développement, qui s'est tenue le 23 septembre 2011 à Washington, avant une réunion à Paris le 21 octobre dernier, à laquelle a participé votre rapporteur spécial Yvon Collin.

(2) Les perspectives 2011-2013

A plus long terme, selon les estimations de l'OCDE qui s'appuie sur les résultats d'un questionnaire préliminaire envoyé aux Etats membres de l'organisation internationale, la récente phase de dépression économique mondiale laisse présager, pour la période 2011-2013, un net ralentissement de la croissance de l'aide. L'aide programmable par pays (APP) des Etats membres du CAD ne devrait augmenter, en termes réels, que de 2 % par an entre 2011 et 2013, au lieu de 8 % par an ces dernières années. L'aide bilatérale des pays du CAD ne devrait croître que plus faiblement encore, en moyenne de 1,3 % par an.

Le ralentissement sera particulièrement sensible en Afrique, où le rythme de croissance annuelle des APP devrait diminuer de 13 % en 2008-2010 à 1 % sur la période 2011-2013.

Le Président de la République a pris acte des difficultés financières, en encourageant les financements innovants - c'est-à-dire privés - lors de la réunion du G20 qui s'est tenue à Paris le 21 octobre 2011, lors de laquelle il aurait été opportun de souligner davantage les engagements pris en 2005 : du point de vue de l'efficacité économique il n'est pas cohérent de faire de l'APD publique la variable d'ajustement des difficultés budgétaires des Etats en renvoyant sur d'autres acteurs publics et privés le soin de respecter les engagements des Etats.

En effet, l'aide apparaît indispensable en vue de contrer les effets que la crise continue de faire peser sur le développement des pays à faible revenu . Pour mémoire, les échanges mondiaux ont connu en 2008 leur plus forte contraction depuis 1929, et les prix des produits de base, notamment ceux qu'exportent les pays à faible revenu, ont été durablement orientés à la baisse. Ces cours, actuellement, sont à nouveau en hausse, et les projections indiquent que la crise ne devrait pas avoir d'impact structurel, mais l'investissement direct étranger et les autres apports privés ont fléchi dans les pays en développement, une chute des envois de fonds des travailleurs à l'étranger a été constatée en 2009, et la vulnérabilité au risque de surendettement des Etats en cause s'est aggravée.

Une contraction de l'APD constituerait une menace importante pour ces pays et pour l'économie mondiale : elle risquerait de réduire à néant certains des progrès déjà accomplis sur la voie difficile de la réalisation des « Objectifs du Millénaire pour le développement ».

2. L'état d'avancement des Objectifs du Millénaire pour le développement : des progrès inachevés

Les huit Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) adoptés dans le cadre des Nations-Unies, en 2000 ^{5 ( * )} , en vue de résultats pour 2015, constituent un facteur important de mobilisation internationale et, en particulier, contribuent à structurer l'APD française. A cinq ans de l'échéance fixée, le sommet des Nations-Unies qui s'est tenu les 20 et 22 septembre 2010, à New York, a été l'occasion de dresser un bilan contrasté, voire mitigé, de la mise en oeuvre de ces objectifs très ambitieux , pourtant confirmés par la communauté internationale. Le tableau ci-après en donne une synthèse.

La crise économique mondiale, survenue en 2008 dans les pays développés et frappant pleinement les pays en développement depuis 2009, n'a pas été propice aux avancées. Au contraire, dans ce contexte, nombre de progrès réalisés ces dernières années en termes de réduction de la pauvreté ont été effacés. L'atteinte des OMD en 2015 sera assurément fonction de la détermination des chefs d'Etat et de gouvernement à oeuvrer pour une mondialisation plus juste et équilibrée, s'inscrivant dans une perspective de développement durable.

Vos rapporteurs spéciaux rejoignent les préconisations formulées en juillet 2010 par le Conseil économique, social et environnemental ^{6 ( * )} pour estimer que les trois priorités, à cet égard, sont le renforcement de l'effort global d'APD grâce à l'identification de nouvelles ressources de financement , un souci accru en faveur de la cohérence et de l'efficacité de cette aide , et la poursuite du processus de réforme de la gouvernance internationale qu'assurent, notamment, les grandes institutions économiques et financières intergouvernementales. La France doit continuer à promouvoir ces orientations dans les différentes enceintes internationales.

Etat d'avancement des Objectifs du Millénaire pour le développement ^{7 ( * )} .

Source : Nations-Unies, rapport 2011 sur les Objectifs du Millénaire pour le développement, et réponses au questionnaire budgétaire

B. L'ÉVOLUTION FRANÇAISE

1. Le maintien du niveau français d'APD à près de 10 milliards d'euros

a) Un recul relatif de la France en 2010 et des perspective de croissance ralentie des dépenses françaises d'APD entre 2011 et 2013

L'APD française peut être appréhendée au travers de quatre « cercles concentriques » : la mission « Aide publique au développement », les crédits de l'ensemble des missions budgétaires concourant à l'aide au développement (à la fois dans et hors le budget général), les crédits publics (qui incluent la coopération décentralisée), enfin les montants notifiés au CAD.

Sur la base de ces dotations, comme on l'a déjà vu ci-dessus en évoquant l'évolution internationale, la France a reculé en 2010 de la deuxième à la troisième place des Etats contributeurs les plus importants par le volume de leur APD , après les Etats-Unis et le Royaume-Uni et avant, dans cet ordre, l'Allemagne, le Japon et les Pays-Bas. Elle n'occupait toutefois que la quatrième place en 2008.

L'APD versée par notre pays l'année dernière s'est élevée à 9,7 milliards d'euros ^{8 ( * )} , équivalant à environ 10,0 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. Ce montant d'aide représente une augmentation de 7,3 % par rapport à 2009 (la France avait alors versé 9,0 milliards d'euros d'APD), après une précédente hausse de 19,6 % en 2008, année durant laquelle l'APD française s'élevait à 7,6 milliards d'euros.

Toutefois, comme on l'a également indiqué plus haut, ce résultat, correspondant à 0,50 % du RNB français (contre 0,39 % en 2008), ne place notre pays qu'à la dixième place des donateurs du point de vue de la richesse nationale (ratio APD/RNB). Sur ce plan, la France est classée, dans l'ordre, derrière la Norvège, le Luxembourg, la Suède, le Danemark, les Pays-Bas, la Belgique, le Royaume-Uni, la Finlande, l'Irlande, et devant l'Espagne, la Suisse et l'Allemagne.

L'objectif de pouvoir traduire en actes l' engagement de consacrer à l'APD , à l'horizon de 2015 , 0,7 % du RNB français , pourtant encore rappelé par le Président de la République, fin 2008, à Doha, lors de la Conférence sur le financement du développement, semble encore éloigné.

Dans l'attente de la publication du document de politique transversale (DPT) sur la politique française en faveur du développement annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2012, le montant global de l'APD française en 2010 (soit 9,7 milliards d'euros) est conforme aux prévisions du DPT annexé au PLF 2011, résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de l'APD française

(en millions d'euros)

(1) La baisse de ces activités en 2011 résulte principalement de l'hypothèse de la sortie de Mayotte du périmètre de l'APD, Mayotte devenant un département français.

(2) En 2013, la fourchette est liée aux hypothèses retenues pour le calendrier d'atteinte du « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE par les pays éligibles.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011

La progression attendue devrait provenir des annulations de dettes ainsi que de l'effort consenti à l'aide à projets.

Pour 2011 , les prévisions figurant dans le DPT annexées au PLF 2011 étaient orientées à la baisse : la France ne devrait plus consentir que 9,56 milliards d'euros en faveur des pays en développement, soit  2,2 % par rapport à la prévision pour 2010 et seulement 0,47 % du RNB estimé. Une nouvelle croissance de notre APD est anticipée pour 2012 (à plus de 10 milliards d'euros), mais les projections pour 2013 varient de 9,1 milliards d'euros à 10,9 milliards, en fonction du niveau des annulations de dettes qui seront alors accordées.

De manière générale, en effet, la réalisation de ces estimations reste très aléatoire , car elle dépend pour une partie substantielle du calendrier des traitements de dettes pratiqués dans le cadre du Club de Paris au bénéfice des pays éligibles à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (« Initiative PPTE »), lui-même soumis à de multiples incertitudes ^{9 ( * )} .

b) Une aide dont la part bilatérale programmable s'avère minoritaire

(1) L'importance de l'aide multilatérale et des dépenses non programmables

Selon les dernières données disponibles figurant dans le DPT annexé au PLF 2011, l'APD nette réalisée par la France en 2009 se décomposait à hauteur de près 56 % en aide bilatérale (5 milliards d'euros) et pour un peu plus de 44 % en aide multilatérale et européenne (4 milliards d'euros).

Un rééquilibrage doit toutefois s'opérer, la part de l'aide bilatérale devant augmenter en 2010 , pour atteindre 60 % selon les données préliminaires de l'OCDE, avant de s'élever à 64 % en 2012.

Des facteurs orientent toutefois structurellement à la hausse la part de l'aide française passant par les canaux communautaires et multilatéraux , puisque la part de l'aide multilatérale (y compris communautaire) dans l'APD de notre pays ne représentait que 25 % en 2006 et 41 % en 2008.

Cette progression à moyen terme s'explique notamment par la hausse des contributions obligatoires de la France à des organisations internationales ou des fonds spécialisés .

Le montant de ces contributions a triplé en volume entre 2000 et 2010, en passant de 1,3 à 3,9 milliards d'euros.

Comme détaillé dans le tableau ci-après, ces contributions se répartissent principalement entre :

-  les instruments de l'Union européenne, et notamment ceux relevant du budget de l'Union Européenne ;

-  la Banque mondiale ( via l'Association internationale de développement, AID) ;

-  la facilité du FMI en faveur des pays les plus pauvres, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Au reste, l'aide multilatérale française s'avère très fortement concentrée : alors que les contributions éligibles à l'APD concernaient en 2010, au total, quelque 64 organisations ou fonds spécialisés, les six premiers instruments bénéficiaires en ont reçu, à eux seuls, environ 88 %, et les dix premiers 92 %.

Evolution des contributions internationales de la France

(CP, en milliards d'euros)

n.c. : données non communiquées
Source : commission des finances, d'après le ministère des affaires étrangères et européennes

Parmi les contributions aux organisations internationales, celles en faveur de la francophonie s'élèvent à 61 millions d'euros en 2010, dont 31 millions d'euros au profit de l'Organisation internationale de la francophonie et 27 millions d'euros pour l'Agence universitaire de la francophonie. Les crédits ainsi consacrés à la francophonie ont été fortement rabotés depuis 2007 : après avoir atteint 64 millions d'euros par an en 2007 et 2009, ils n'atteignaient plus que 61 millions d'euros en 2010 et le montant de ces contributions devrait encore décroître à 56 millions d'euros en 2011.

L'actuel gouvernement français a aussi drastiquement réduit les contributions volontaires en faveur des organisations des Nations-Unies : 86 millions d'euros en 2007, 71 millions d'euros en 2009, 64 millions d'euros en 2010 et 49 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 43 % en quatre ans, avant une légère augmentation dans le PLF 2012 (51,4 millions d'euros). En versant 13,8 millions d'euros en 2011, la France n'est que le 17 ^ème contributeur à l'Agence des Nations-Unies pour les réfugiés (UN-HCR). Les prévisions 2011 envisageaient une division par cinq des contributions volontaires au Fonds des Nations-Unies pour l'enfance (UNICEF ; 1,4 million d'euros, contre 7 millions d'euros en 2010) et une baisse de 10 %, par rapport à 2010, de la contribution à l'Office de secours et de travaux des Nations-Unies pour les réfugiés palestiniens (UNRWA ; 4,5 millions d'euros).

Les contributions obligatoires de la France aux organisations et fonds internationaux concourent à une stratégie d'influence de notre pays dans la participation à la gestion de ces fonds et organisations : il est regrettable que les contributions volontaires aux agences des Nations-Unies diminuent de manière aussi forte , sans que les enjeux budgétaires le justifient.

Sous le bénéfice de cette observation, le niveau élevé de l'aide multilatérale - comme, par ailleurs, celui des annulations et refinancements de dettes - se réalise au détriment de l'aide bilatérale « de terrain », sous forme d'aide aux projets et de coopération technique, laquelle est nettement plus visible pour le rayonnement international de notre pays.

Il faut donc saluer le rééquilibrage en cours en faveur du bilatéralisme , le montant des contributions internationales de la France se stabilisant autour de 4 milliards d'euros, dont 2 milliards d'euros au titre des contributions européennes.

(2) Des dépenses dont la comptabilisation en APD reste discutable

La partie non programmable de l'APD bilatérale française comprend en particulier les traitements de dettes des pays pauvres, mais aussi certaines dépenses dont la comptabilisation en APD est critiquable :

- l'aide versée à Wallis-et-Futuna , qui ne correspond pas à l'acception commune de l'aide au développement visant normalement les Etats étrangers ( 90 millions d'euros en 2010) ; l'APD à Mayotte (soit 450 millions d'euros en 2010) est restée incluse dans le montant français d'APD jusqu'à son accession au statut de département à compter du 1 ^er janvier 2011 ;

- l' aide aux réfugiés originaires des pays en développement , dont rend compte le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » (soit 80 % de l'aide versée à l'ensemble des réfugiés dans le PLF 2012 ^{10 ( * )} , représentant un montant de 320 millions d'euros ).

Des interrogations demeurent aussi sur l'inscription en APD des frais relatifs à l' écolage des étudiants ressortissants de pays en développement , inclus dans les frais d'écolage de l'ensemble des étudiants étrangers en France figurant également au programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et développement ». Le montant de ces dépenses peut être estimé à un demi-milliard d'euros, au regard des sommes inscrites au PLF 2012 et de la proportion d'étudiants étrangers originaires de pays en développement.

A l'inverse, certaines dépenses publiques qui concourent effectivement au développement ne sont pas comptabilisables en APD selon les normes du CAD, notamment la dépense fiscale assise sur les dons aux organisations de solidarité internationale (OSI), les mécanismes de garantie, la sécurisation de l'aide alimentaire et une part de la coopération militaire et de défense.

c) Une aide concentrée sur l'Afrique et les pays à revenu intermédiaire

Les seules données publiques sur la répartition de l'APD par continent proviennent du DPT relatif à la politique française en faveur du développement, annexé au PLF 2012. Ce document n'ayant pas été publié à la date de préparation du présent rapport, la source utilisée a été le DPT annexé au PLF 2011, dont les données les plus récentes concernent l'année 2009.

L' Afrique reste le continent premier bénéficiaire de l'APD bilatérale française , tous instruments confondus, dont elle a représenté 58 % en 2009. L' Afrique subsaharienne , à elle seule, a été destinataire de 49 % de cette aide. Il s'agit là d'un accroissement de la part relative des efforts mis en oeuvre pour soutenir cette région du monde, après les reculs successivement constatés en 2007 et en 2008, comme le fait apparaître le tableau ci-dessous.

Toutefois, il convient de noter que l'Afrique subsaharienne, en 2006, concentrait 57 % de l'aide bilatérale de notre pays. Depuis lors, un net rééquilibrage s'est produit en faveur de l'Asie : en 2009, l'Extrême-Orient a recueilli 11 % de l'aide bilatérale.

Répartition géographique de l'APD bilatérale française

(en % de l'APD totale)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011 et DPT antérieurs

En moyenne, les pays qui bénéficient de la majeure part de cette aide sont des pays à revenu intermédiaire , comme le détaillent les tableaux ci-après, d'après les données de l'OCDE qui détaille la répartition de l'APD par catégorie d'aide et suivant quatre groupes de pays : les pays les moins avancés (PMA), pays à faible revenu (PFR), pays à revenu intermédiaire tranche inférieure (PRITI), pays à revenu intermédiaire tranche supérieure (PRITS).

APD bilatérale de la France par groupe de pays bénéficiaires et catégorie d'aide

(en millions d'euros)

a : Par don, l'OCDE entend un transfert en espèces ou en nature qui n'entraîne pas d'obligation juridique de remboursement pour le bénéficiaire. Dans les statistiques du CAD, sont considérés comme des dons, les subventions projets, la coopération technique (dont les écolages), l'aide alimentaire à des fins de développement, l'aide humanitaire, les remises de dettes, les aides consenties à des organisations non gouvernementales, les frais administratifs, et le coût des réfugiés dans le pays donneur.

b : Annulations nettes et refinancement.

c : Méthode de calcul de l'aide multilatérale imputée par l'OCDE : calcul dans un premier temps des flux d'aide que dédie une certaine agence multilatérale à un secteur en particulier comme proportion des flux d'aide totaux de la dite agence. La proportion obtenue pour chacune des agences multilatérales est appliquée aux contributions des donneurs au budget régulier de cette agence l'année n+2. Les montants résultants représentent les apports des donneurs imputés à un secteur en particulier à travers cette agence.

n.d. : données non disponibles

Source: OCDE

Cependant, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la pertinence de certaines de ces interventions sous le label « aide au développement ».

Ainsi, les montants engagés au titre de l'APD pour la Chine et le Mexique ont occupé respectivement, en 2010, les troisième et huitième rangs parmi les pays bénéficiaires de notre aide bilatérale, comme détaillé dans le tableau ci-après. Cette situation s'explique notamment par l'aide apportée à la scolarité en France des étudiants chinois et mexicains.

Les cas de Mayotte et de Wallis-et-Futuna, territoires français dont l'aide ne devrait pas être comptabilisée en APD, ont été discutés ci-dessus.

Un pays d'Afrique subsaharienne, la République démocratique du Congo, identifié comme faisant partie des Etats prioritaires, reste cependant le principal récipiendaire de l'aide française. Mais la hiérarchie des bénéficiaires de l'APD française varie fortement d'une année sur l'autre, étant très dépendante des mesures d'annulation et de restructuration de dette : en 2009, le principal bénéficiaire de l'APD française était la Côte d'Ivoire (860 millions d'euros), qui ne figure en 2010 qu'au quinzième rang, en ayant reçu une APD de 110 millions d'euros.

Principaux bénéficiaires de l'APD bilatérale française en 2010

(en millions d'euros)

Source : réponse aux questionnaires budgétaires, d'après les données transmises à l'OCDE en septembre 2011

2. La répartition de l'APD française en 2011 et 2012

Comme il a été indiqué ci-dessus, l'APD française devrait atteindre 9,555 milliards d'euros en 2011 . Ce montant est la somme des versements de l'Etat assurés à partir du budget général et en dehors de celui-ci, de la coopération décentralisée mise en oeuvre par les collectivités territoriales , d'autres contributions d'organismes publics, parmi lesquelles l' Agence française de développement (AFD) à partir de ses ressources propres ^{11 ( * )} , enfin du produit attendu de la taxe de solidarité sur les billets d'avion .

Le tableau ci-après présente cette décomposition, en synthèse, pour les estimations des années 2010 à 2013. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux soulignent que les décalages avec l'exécution peuvent être importants , eu égard aux aléas qui affectent, notamment, les annulations de dettes et les dépenses non programmables.

Estimations de l'APD française (2010-2013)

(CP, en millions d'euros)

(1) Pour mémoire, en 2011, la départementalisation prévue pour Mayotte doit contribuer à une baisse de plus de 300 millions d'euros sur cette ligne.

(2) Pour 2011, le présent PLF prévoit le transfert d'une partie des crédits du programme 209 de la mission « Aide publique au développement » au programme 185 de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

(3) Y compris prêts PAS, prêts FMI et prêts Banque Mondiale-climat.

(4) Effets nets des refinancements sur les programmes 851, 852 et 853 de la mission « Prêts à des Etats étrangers ».

(5) La fourchette est liée aux hypothèses retenues pour le calendrier d'atteinte du « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE par les pays éligibles.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2010

a) Les ressources budgétaires

Le document de politique transversale (DPT) « Politique française en faveur du développement » joint au PLF 2011, a fait apparaître que principalement quatorze programmes et sept missions du budget général , dont les trois programmes de la mission « Aide publique au développement », concourent, en 2011, à la politique d'aide publique au développement. L'effort global du budget général représente 7,114 milliards d'euros , en CP, soit 74,4 % des apports de la France en APD estimés pour l'année.

La mission « Aide publique au développement », pour sa part, correspond à 46,9 % de ces crédits budgétaires et 35 % des dépenses totales d'APD. La mission « Recherche et enseignement supérieur », avec une prévision de 965,6 millions d'euros en faveur de cette aide (dont 669 millions au titre de l'écolage des étudiants en France ressortissants des pays en développement ^{12 ( * )} ), en représente 13,6 %.

En l'absence de publication du DPT annexé au PLF 2012 lors de la rédaction du présent rapport, vos rapporteurs spéciaux ont partiellement complété les données relatives à l'année 2012, à partir des réponses (lacunaires) à leur questionnaire budgétaire et des projets annuels de performances des missions du budget général de l'Etat.

b) Les opérations de prêts et de traitements de dettes

(1) Les prêts

Les prêts concessionnels français accordés au titre de l'APD relèvent de quatre catégories distinctes.

Les prêts de la « Réserve pays émergents » (RPE) sont mis en place dans le cadre d'accords bilatéraux. Ils sont déboursés par l'intermédiaire d'un organisme payeur, agissant pour le compte de l'Etat, dans le cadre d'une convention avec le pays bénéficiaire. Les crédits budgétaires nécessaires sont imputés sur le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » de la mission correspondant au compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » ( 390 millions d'euros en CP pour 2012) ^{13 ( * )} .

Le décaissement d'un prêt « RPE » donne lieu à l'enregistrement d'une contribution à l'effort d'APD de la France à hauteur du montant du prêt gouvernemental déboursé. Réciproquement, tout remboursement du capital d'un prêt d'APD s'impute en déduction des déboursements à hauteur du montant remboursé. En raison de remboursements en capital supérieurs aux décaissements , l'impact attendu de ce dispositif en termes d'APD est négatif dans le DPT annexé au PLF 2011, de 136 millions d'euros en 2010 et 122 millions en 2011 ;

L' Agence française de développement (AFD) porte des prêts dont le financement est assuré par deux canaux complémentaires :

- d'une part, l'Agence lève des ressources sur les marchés financiers à des taux de marché (émissions obligataires, placements privés, etc.). Ces ressources font l'objet d'une bonification par l'Etat, afin que l'AFD puisse offrir aux pays partenaires des taux d'intérêt inférieurs à son propre coût de financement. Ce dispositif est retracé par l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide au développement » ( 179 millions d'euros en CP sont prévus, à ce titre, dans le présent PLF) ^{14 ( * )} ;

- d'autre part, l'Etat octroie à l'AFD des prêts à des conditions très concessionnelles , qui constituent pour l'Agence une ressource dite « à condition spéciale ». Les crédits nécessaires sont inscrits au sein du programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » ( 318 millions d'euros en CP pour 2012) ^{15 ( * )} .

L'impact de ces prêts, en termes d'APD, est positif à hauteur du montant déboursé lors du décaissement puis négatif, les années suivantes, à due concurrence des remboursements effectués par les pays bénéficiaires. L'impact annuel est égal à la variation de l'encours de prêts, sans qu'il y ait donc une correspondance directe avec les crédits des programmes 110 et 853 précités. Dans le DPT annexé au PLF 2011, cet impact est évalué à 1,327 milliard d'euros pour 2010 et 1,691 milliard pour 2011 .

La France accorde occasionnellement, par l'intermédiaire de l'AFD, des prêts dits « d'ajustement structurel » (PAS) aux pays en développement. Ces prêts sont bonifiés par des crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement ».

Ainsi, dans le cadre de la conférence internationale sur le soutien au Liban de janvier 2007 (dite conférence « Paris III »), un prêt de 375 millions d'euros a été décidé pour soutenir ce pays dans la mise en oeuvre de son programme de réformes économiques. La première tranche a été décaissée en 2008 (150 millions d'euros), la deuxième tranche (30 millions) l'a été en 2010, la troisième (95 millions) devant l'être en 2011 et la quatrième et dernière (100 millions) en 2012. Aucun autre PAS n'a été engagé depuis, si l'on excepte des « prêts-relais » très brefs accordés à la Côte-d'Ivoire en 2008 et 2009 et au Togo en 2008.

L'impact des PAS en termes d'APD, en 2008 , s'est élevé à 85 millions d'euros . Ce montant correspond au solde net positif du décaissement de la première tranche du prêt précité en faveur du Liban, déduction faite des remboursements reçus sur d'anciens PAS. Le DPT annexé au PLF 2011 ne précisait pas le résultat attendu pour 2010.

Des prêts de refinancement sont déboursés directement par l'Etat dans le cadre d'opérations de restructuration de dette. Les crédits budgétaires nécessaires au décaissement de ces prêts sont imputés sur le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers en vue de la consolidation de dettes envers la France » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (le présent PLF prévoit, à ce titre, 986,64 millions d'euros ) ^{16 ( * )} .

En termes d'APD, l'impact de ces prêts dépend de trois facteurs :

- d'une part, pour un impact positif , le décaissement des prêts de refinancement ;

- d'autre part, pour un impact négatif , le remboursement par refinancement des prêts d'APD qui font l'objet de la restructuration d'endettement et le remboursement en capital, selon les échéances prévues, des prêts de refinancement eux-mêmes.

La somme de ces opérations devait donner lieu à un effort d'APD à hauteur de 91 millions d'euros en 2010 et 148 millions en 2011 , toujours selon les données figurant dans le DPT annexé au PLF 2011.

(2) Les annulations de dettes

Les annulations de créances non militaires et d'échéances d'intérêts de prêts pour le développement participent à l' effort d'APD à hauteur des montants annulés ^{17 ( * )} . L'impact, en la matière, était évalué à 1,264 milliard d'euros pour 2010 et 980 millions pour 2011 , toujours dans le DPT annexé au PLF 2011.

Il convient de préciser que, selon les procédures qui ont donné naissance aux créances en cause, celles-ci se trouvent gérées soit par la Banque de France pour le compte du Trésor , soit par l' AFD , la Coface ou Natixis . Les remises de dettes, le cas échéant, entraînent l'indemnisation de ces trois derniers organismes.

c) La coopération décentralisée

La coopération décentralisée est essentiellement financée par les collectivités territoriales, sur leurs fonds propres . Le ministère chargé des affaires étrangères (MAEE) intervient pour des cofinancements , en fonction des priorités retenues (9,8  millions d'euros prévus pour 2012, sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » ^{18 ( * )} ).

Les flux d'APD en provenance des collectivités territoriales ont représenté 70 millions d'euros en 2009 ^{19 ( * )} , contre 72 millions en 2008 mais 62 millions en 2007 et 54 millions en 2006. Dans le DPT annexé au PLF 2011, ils ont été anticipés comme croissant à hauteur de 74 millions d'euros en 2010 et 75 millions d'euros en 2011. Ces montants apparaissent toutefois nettement sous-évalués si l'on prend en compte les frais de structure - notamment les dépenses de personnel - associés à la mise en oeuvre des actions de coopération décentralisée des collectivités territoriales.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux observent que les effets de la réforme des compétences des collectivités territoriales sur la coopération décentralisée , qui participe des activités techniques relevant des missions des collectivités territoriales, sont difficilement évaluables .

Il convient ici de rappeler le rôle incitatif joué par la loi du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau, dite « loi Oudin », qui permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement et dans la limite de 1 % de ce budget, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. Les actions de coopération décentralisée conduites dans ces secteurs ont atteint, en 2010, 25 millions d'euros, dont 12,2 millions d'euros ont été financés par les agences de l'eau.

d) La contribution de solidarité sur les billets d'avion

Les produits de la contribution de solidarité sur les billets d'avion (CSV), instituée de façon pionnière par notre pays en 2006, sont notifiés depuis 2008 au CAD de l'OCDE, au titre de l'APD française. De son entrée en vigueur (en juillet 2006) au 31 décembre 2010, cette taxe a rapporté 707 millions d'euros , dont 163 millions d'euros en 2010, en diminution par rapport à 2008 (173 millions d'euros) dans le contexte de la crise économique qui a conduit à une diminution de la part des billets vendus en première classe et en classe affaires ^{20 ( * )} .

Le produit de la taxe, géré par l'AFD, alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) en vue de financer l'accès aux vaccins et médicaments dans les pays en développement : 10 % au plus à travers la Facilité financière internationale pour les vaccins (IFFIm) et 90 % au moins à travers la Facilité internationale d'achats de médicaments « Unitaid ».

Vos rapporteurs spéciaux observent que la mise en oeuvre de ce financement innovant n'a emporté aucun impact négatif visible, ni sur le trafic aérien, ni sur le tourisme. Depuis 2006, ce dispositif a été appliqué par six autres pays : le Cameroun, le Chili, la Corée du Sud, Madagascar, Maurice et le Niger.

e) La nécessaire création d'une taxe sur les transactions financières internationales

La réussite de la contribution de solidarité sur les billets d'avion, dont vos rapporteurs spéciaux souhaitent l'extension, plaide pour la création de nouveaux mécanismes de financement alternatifs , tels que la contribution assise sur les transactions financières internationales .

Le 14 juin 2011, sur l'initiative de nos collègues députés Jean-Marc Ayrault, Pierre-Alain Muet, Christophe Caresche, Marc Goua, Henri Emmanuelli et Christian Eckert, l'Assemblée initiale a adopté une proposition de résolution européenne relative à l'introduction d'une taxe sur les transactions financières en Europe.

Le Président de la République française a également rappelé à plusieurs occasions qu'il était favorable à la création de la taxe sur les transactions financières (TTF), laquelle figure à l'ordre du jour de la présidence française du G20 en 2011.

Le 28 janvier 2011, le chef de l'Etat a mandaté Bill Gates pour réaliser un rapport sur le financement du développement, en engageant notamment une réflexion sur les sources de financements innovants. Les conclusions de ce rapport doivent être débattues lors du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de Cannes, prévu les 3 et 4 novembre 2011.

En août 2011, un document de travail du FMI a examiné les modalités techniques de mise en place d'une TTF ^{21 ( * )} .

Fin septembre 2011, la Commission européenne a adopté une proposition en vue de la création, d'ici 2018, d'une taxe sur les transactions financières, qui pourrait constituer une des ressources propres de l'Union européenne.

Compte tenu toutefois des débats difficiles à attendre au sein de la Commission européenne, et malgré le rôle moteur joué par notre pays avec l'Allemagne, le gouvernement français encourage la création d'un groupe pilote pour promouvoir une TTF dans le cadre du G20 alors que, selon le Gouvernement, « quatorze pays du G20 disposent déjà d'une taxe sur une ou des transactions financières ^{22 ( * )} et pourraient décider d'en affecter une partie du produit aux objectifs de solidarité internationale ».

Un consensus se dégage pour la création d'une taxe, à un niveau européen ou international, à un taux faible (pour ne pas pénaliser les places financières) et à une assiette large. L'assiette pourrait inclure non seulement les actions, les obligations et les produits dérivés, y compris les transactions sur le marché de gré à gré, mais aussi les transactions sur devises, ce que ne prévoit pas à ce stade la Commission européenne.

Si les modalités de l'affectation de la TTF font encore débat, son rendement pourrait être élevé : appliquée au taux de 0,005 %, soit 5 centimes sur 1 000 euros, une taxe imposant les transactions sur les seuls produits dérivés aurait un rendement annuel de l'ordre de 33 milliards d'euros pour les transactions de gré à gré, et jusqu'à 110 milliards dans le cas des transactions opérées sur les places boursières. De même, une taxe sur les opérations de change aurait, selon les sources, un rendement de 12 à 50 milliards d'euros par an. L'Union européenne a évalué le rendement de la taxe, dans les seuls pays européens, à 55 milliards d'euros par an.

Vos rapporteurs spéciaux plaident tous les deux pour la création d'une TTF au regard des obligations que doit assumer le secteur financier à l'égard des pays en développement, ainsi que du niveau des aides et des garanties publique qui ont été apportées au secteur bancaire à hauteur de 4 600 milliards d'euros.

Votre rapporteur spécial Yvon Collin est l'auteur d'une proposition de loi relative à la taxation de certaines transactions financières. Déposée au Sénat le 11 février 2010, le taux proposé s'élève à 0,05 % du montant des transactions et est porté à 0,5 % lorsque les transactions ont lieu avec des Etats classés par l'OCDE comme non coopératifs au regard des normes fiscales de transparence et d'échange d'informations.

Pour sa part, votre rapporteure spéciale Fabienne Keller émet le voeu que la commission des finances puisse soutenir, unanimement, un amendement au présent projet de loi de finances tendant à instaurer une taxe sur les transactions financières .

3. Un dispositif réformé d'aide publique au développement

a) La redéfinition des priorités

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le CICID du 5 juin 2009 a tracé les voies d'une rationalisation de l'APD française, au bénéfice de son efficience ^{23 ( * )} . A cet effet, un double objectif de concentration de l'aide , par rapport au champ qui était le sien jusqu'alors, a été fixé, au point de vue géographique d'une part et sur un plan sectoriel d'autre part, en vue d'offrir un soutien plus efficace aux pays et aux secteurs qui en ont le plus besoin.

(1) Un resserrement des priorités géographiques

Sous l'aspect de la géographie, il a été décidé que 60 % des ressources budgétaires mobilisées pour l'APD seraient ciblées sur l'Afrique subsaharienne , région du monde la moins avancée sur la voie des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) ^{24 ( * )} et dont on estime qu'elle comptera 1,8 milliard d'habitants à l'horizon 2050, et 20 % au bénéfice des pays du pourtour méditerranéen .

En outre, quatre catégories de pays éligibles à l'aide française ont été identifiées, des modes d'intervention adaptés étant associés à chacune de ces catégories :

- en premier lieu, en faveur des « pays pauvres prioritaires » dont une liste de quatorze Etats subsahariens a été arrêtée ^{25 ( * )} , il a été prévu que soit affectée la moitié des subventions destinées aux OMD, sous la forme de dons et de prêts très concessionnels ;

- en deuxième lieu, pour les pays à revenu intermédiaire , l'aide prendra la forme de prêts concessionnels et d'une assistance technique ;

- en troisième lieu, les pays émergents bénéficieront de prêts peu ou pas concessionnels ^{26 ( * )} . En effet, les financements ne constituent pas le besoin premier de ces pays, et l'investissement vaut donc surtout, ici, comme « point d'entrée » dans les politiques publiques locales et la promotion d'expertise et de technologie françaises ;

- enfin, pour les pays en crise ou en situation de sortie de crise, l'aide sera attribuée sous la forme de dons et de crédits humanitaires ^{27 ( * )} .

Ce resserrement des priorités géographiques de l'APD de notre pays devrait progressivement conduire à substituer à la « Zone de solidarité prioritaire » (ZSP) encore en vigueur ^{28 ( * )} la notion de « partenariats différenciés ». À l'avenir, en ce qui concerne les pays de la ZSP ne faisant pas partie des quatre catégories précitées, la France interviendra principalement par les canaux multilatéraux et européens et, au besoin, par des actions bilatérales dont le coût budgétaire devra rester limité.

A l'égard des Pays les moins avancés (PMA), la France a réaffirmé ses objectifs lors de la quatrième Conférence des Nations-Unies pour les PMA , qui s'est tenue en mai 2011 à Istanbul. Les priorités françaises se sont déclinées selon trois thèmes : le commerce, par un appel à un octroi généralisé de la règle d'absence de droits de douane et de quotas ( duty free quota free ) pour les PMA ; la sécurité alimentaire ; l'octroi prioritaire de l'aide la plus concessionnelle aux PMA de la part des partenaires et des banques de développement.

La mise en oeuvre de cette nouvelle politique de coopération et de développement ne répond cependant pas toujours à ses ambitions : ainsi, les dons (au sens du CAD) versés aux quatorze pays pauvres prioritaires n'ont cessé de baisser d'année en année au cours de la période 2006-2010 : 794 millions d'euros en 2006, 676 millions d'euros en 2007, 572 millions d'euros en 2008, 520 millions d'euros en 2009 et 519 millions d'euros en 2010.

(2) Une clarification des priorités sectorielles

En termes de secteurs aidés, le CICID a décidé que l'aide française serait désormais dirigée vers cinq secteurs prioritaires : la santé ; l'éducation et la formation professionnelle ; l'agriculture et la sécurité alimentaire ; le développement durable ; enfin, le soutien à la croissance.

On notera que ces secteurs recouvrent largement les OMD . Ils représentent le « coeur de cible » des interventions de l'APD aujourd'hui. Le Comité a par ailleurs rappelé l'objectif de promotion de la gouvernance démocratique, de l'Etat de droit et du respect des droits de l'homme.

b) Une formalisation dans un nouveau document cadre, dont la mise en oeuvre a été éprouvée par le « printemps arabe »

Les objectifs fixés par le CICID du 5 juin 2009 ont été formalisés dans un « document cadre » pour la politique de coopération au développement de la France , qui a proposé une vision à moyen terme (dix ans).

Ce document cadre a été élaboré en étroite concertation avec le Parlement,

Le 9 juin 2010, votre rapporteur spécial Yvon Collin a présenté à la commission des finances une communication sur ce thème, suivie d'un débat. Les recommandations formulées à cette occasion, ainsi que le compte-rendu de la réunion, ont été adressés, par lettre de notre collègue Jean Arthuis en sa qualité de président de la commission, au ministre des affaires étrangères et européenne.

Par ailleurs, le 4 novembre 2010, le Sénat a tenu un débat sur la politique de coopération et de développement de la France, qui s'est notamment appuyé sur le rapport d'information sur le projet de document cadre entre temps publié par nos collègues Christian Cambon et André Vantomme, rapporteurs pour avis de la mission « Aide publique au développement » ^{29 ( * )} , et auquel a pris part votre rapporteur spécial Yvon Collin. Le document avait été mis en forme définitive, par le Gouvernement, la veille même de ce débat.

Ce document cadre présente deux mérites essentiels : d'une part, notre pays se dote d'un document qui présente clairement sa doctrine d'APD , face aux défis d'un monde en mutation ; d'autre part, il engage une inflexion de la politique française d'aide au développement qui prend mieux en compte les besoins d'une stratégie géopolitique et les intérêts de la France dans le monde.

Mais vos rapporteurs spéciaux souhaitent à nouveau souligner deux limites fondamentales du document cadre :

- ainsi que l'avait détaillé votre rapporteur spécial Yvon Collin dans sa communication précitée du 9 juin 2010, le document cadre n'aborde que superficiellement les aspects financiers , le choix ayant été fait de dissocier l'exposé de la stratégie et la programmation des moyens budgétaires. Bien que compréhensible , cette organisation n'en nuit pas moins à la crédibilité des ambitions affichées par le document cadre, qui consistent à redéfinir l'APD française à partir des enjeux cruciaux que sont la stabilité et la promotion de l'Etat de droit, la croissance durable, la lutte contre la pauvreté et les inégalités, et la gestion des biens publics mondiaux. Le repli, dès 2011, des montants prévus dans le cadre de l'APD montre les limites de cette approche ;

- le statut du document cadre reste indéterminé : il s'agit d'un texte sans valeur juridique, que le CICID n'a pas même été appelé à adopter formellement, ce qui amène à s'interroger sur l'autorité politique que peut revêtir un tel document.

Par ailleurs, l'absence du Laos et du Burundi de la liste des quatorze pays pauvres prioritaires fait toujours débat.

Comme l'an dernier, vos rapporteurs spéciaux invitent le Gouvernement à donner au document cadre les formes appropriées d'adoption et de publicité officielle qu'il requiert.

Par la suite, l'engagement des nouvelles priorités définies dans le document cadre a été mise à l'épreuve par le « printemps arabe », alors qu'il avait été convenu de consacrer 20 % du montant de l'APD au pays du pourtour méditerranéen.

A cet égard, des mesures ont été adoptées pour accompagner les changements politiques intervenus dans les pays du Maghreb arabe lors du sommet du G8 à Deauville, en mai 2011. Les pays membres du G8 et d'autres donateurs ont annoncé un soutien à l'Egypte et à la Tunisie d'un montant de 40 milliards de dollars, auquel la France doit contribuer à hauteur de 1 milliard d'euros sur trois ans.

Toujours dans le cadre du « partenariat de Deauville », les Etats du G8 ont aussi appelé à l'extension du mandat de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) au Sud de la Méditerranée et ils ont décidé la création d'un fonds dédié au sein de la BERD.

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* ² Ce chiffre inclut des dépenses qui, selon les normes internationales, ne doivent pas être comprises dans les données d'aide publique au développement (comme l'aide versée aux territoires d'outre-mer), ce qui explique le décalage avec les données internationales présentées ci-après.

* ³ Cette baisse de 2007 était essentiellement due à la fin de certaines opérations exceptionnelles d'allègements de dettes, en particulier au profit de l'Irak et du Nigeria.

* ⁴ L'effort national d'APD en 2010 fait l'objet de développements infra (B).

* ⁵ « Déclaration du Millénaire », résolution adoptée par l'Assemblée générale des Nations-Unies le 8 septembre 2000.

* ⁶ « Remobiliser autour des Objectifs du Millénaire pour le développement », avis présenté par M. Jacques Lemercier, juillet 2010.

* ⁷ Hors OMD n° 8, « Mettre en place un partenariat mondial dans le développement » : les résultats, en ce domaine, sont développés supra , 1 .

* ⁸ Ce chiffre correspondant à l'APD française fournie par l'OCDE en 2010 (soit 12,92 milliards de dollars courants), suivant l'application du taux de change moyen euro/dollar en 2010 (soit 1 euro pour 1,327 dollar).

* ⁹ Une présentation des différents traitements de dettes accordés par la France aux pays en développement se trouve dans la seconde partie du présent rapport (section I, II).

* ¹⁰ Proportion retenue en fonction du nombre de premières demandes émanant de ressortissants d'Etats entrant dans le champ de l'APD présentées, l'année dernière, à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

* ¹¹ Les ressources de l'AFD font l'objet de développements infra , chapitre II (section I, I).

* ¹² Cf. supra , 1 (b).

* ¹³ Cf. infra , deuxième partie (section I, II).

* ¹⁴ Cf . infra , chapitre II (section I, II).

* ¹⁵ Cf . infra , deuxième partie (section I, II).

* ¹⁶ Cf . infra , deuxième partie (section I, II).

* ¹⁷ Comme déjà signalé, une présentation des différents traitements de dettes accordés par la France aux pays en développement se trouve dans la seconde partie du présent rapport (section I, II).

* ¹⁸ Action n° 2 ; cf . infra , chapitre II (section II).

* ¹⁹ Les données sont collectées par le MAEE au moyen d'une procédure de télédéclaration des collectivités territoriales, mise en place depuis 2006.

* ²⁰ Créée par la LFR du 30 décembre 2005, la CSV constitue une taxe de 1 à 10 euros par billet sur les vols intérieurs et de 4 à 40 euros sur les vols internationaux, selon la classe du billet.

* ²¹ IMF Working Paper, « Taxing Financial Transactions: An Assessment of Administrative Feasibility », John D. Brondolo, août 2011.

* ²² Argentine, Australie, Brésil, Chine, France, Allemagne, Inde, Indonésie, Italie, Japon, Russie, Corée du Sud, Royaume-Uni et Etats-Unis.

* ²³ Les décisions du CICID du 5 juin 2009 ont fait l'objet de développements approfondis de la part de notre ancien collègue Michel Charasse, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », à l'occasion de l'examen du PLF pour 2010. Cf . rapport n° 101 (2008-2009), tome III, annexe 4.

* ²⁴ Cf . supra , A.

* ²⁵ Bénin, Burkina-Faso, Comores, Ghana, Guinée Conakry, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Sénégal, Tchad, Togo.

* ²⁶ On vise ici la Chine, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, le Brésil, le Mexique, la Colombie.

* ²⁷ Sont ici visés le Proche et le Moyen-Orient, la région sahélo-saharienne, la République centrafricaine et la République démocratique du Congo, l'Afghanistan et le Pakistan, enfin Haïti.

* ²⁸ La ZSP, telle que définie par le CICID du 20 juillet 2004, comprend actuellement 55 pays :  en Afrique du Nord : Algérie, Maroc, Tunisie ; en Afrique subsaharienne et dans l'Océan indien : Afrique du Sud, Angola, Bénin, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, République Centrafricaine, Comores, Congo-Brazzaville, République Démocratique du Congo, Côte-d'Ivoire, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gabon, Ghana, Gambie, Guinée, Guinée-Bissao, Guinée Equatoriale, Kenya, Libéria, Madagascar, Mali, Mauritanie, Mozambique, Namibie, Niger, Nigéria, Ouganda, Rwanda, Sao-Tome et Principe, Sénégal, Sierra Leone, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe ; au Moyen-Orient : Liban, Territoires palestiniens, Yémen ; en Asie : Cambodge, Laos, Vietnam, et à titre provisoire, Afghanistan ; dans la Caraïbe : Cuba, Haïti, République Dominicaine, Suriname ; dans le Pacifique : Vanuatu.

* ²⁹ Rapport d'information n° 566 (2009-2010).